论文部分内容阅读
摘要:高校家庭经济困难学生资助制度的目的是解决高校家庭经济困难学生的就学问题,促进高等教育公平。我国的资助制度主观上基本符合促进高等教育公平的目标,客观上也使得越来越多的家庭经济困难学生得到资助,但是,无论从价值公平还是事实公平的角度看,还存在不少与高校家庭经济困难学生资助制度目的不相符合的情况。其主要原因是资助目的不清、资助对象混淆以及高校作为资助制度的直接实施者,其能力有限,特别是在家庭经济困难学生的认定方面。文章据此提出建议:建立以需要为基础和以能力为基础分立的资助制度。
关键词:高校;家庭经济困难学生;资助制度;教育公平;价值公平;事实公平
2007年5月,国务院出台了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》。同年6月,财政部和教育部接连下发了5个文件:《国家奖学金管理暂行办法》、《国家励志奖学金管理暂行办法》、《国家助学金管理暂行办法》、《高等学校勤工助学管理办法》和《关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》。国家斥巨资进一步完善了家庭经济困难学生资助政策体系,履行了“决不让已经录取的学生因贫困而失学”的承诺,从制度上基本解决了家庭经济困难学生的就学问题。实现高等教育公平是我国高校家庭经济困难学生资助制度确立和变迁的一个重要目标,也是贯穿其间的重要理念。那么,这一制度本身及实施过程的公平性如何呢?本文试做简要分析,并尝试提出有关建议。
一、教育公平与高校家庭经济困难学生资助制度的目的
公平是一个相当复杂的问题,不同的人,站在不同的立场上,对公平就会有不同的理解。本文无意于探讨公平的概念,而是着力于通过对教育公平的理解,分析高校家庭经济困难学生资助制度的内容及其实施过程中的公平问题。
公平之所以必要,必须同时具备两个条件,其一是资源的匮乏,其二是利他主义的缺乏。[1]如果资源丰厚到各取所需,或在资源不足时人人礼让三分,就无所谓公平的问题了。只有当这两个条件同时具备,必须对资源进行合理的分配时,才会使公平成为首要的问题。对于教育来讲,教育资源的匮乏与利他主义的缺乏在现实中是普遍同时存在的,因此,公平必然成为教育制度的第一主题。
由以上分析,我们可以将教育公平简单地定义为:国家对教育资源进行配置时所依据的合理性的规范、原则。那么怎样配置教育资源才是合理的呢?虽然在不同的历史阶段对于合理性有着不同的理解,但是,依照现阶段人们心目中的公正原则,为达到教育公平的目的,教育资源的配置一般会遵循三种原则[2]:一是平等性原则,包括受教育权的平等和教育机会的平等两个方面。受教育权的平等是指社会成员无论他是什么性别、身份、民族,无论他的出身、地位、职业、财产怎样,均享有同等的受教育的权利,即“教育权利面前人人平等”。教育机会的平等是指教育制度要保证社会所有成员享有平等的参与机会,即“教育机会面前人人平等”。二是差异性原则,即根据受教育者个人的具体情况区别对待,表现为教育资源配置的差异性,即“不同情况区别对待”,而不是平均地分配教育资源。三是补偿性原则,即关注受教育者的社会经济地位的差距,并对社会经济地位处于劣势的受教育者在教育资源配置上予以补偿。这样配置教育资源虽然是不平等的,但却是公平的。之所以是公平的,是因为它弥补了平等性、差异性原则的不足,对事实上的不公平进行了补救,从而更好地实现以上两种原则。
从这个角度来理解,制定和实行高校家庭经济困难学生资助制度的目的就是通过对经济地位处于劣势的学生给予经济的补偿使其享有与其他学生平等的受教育的权利和教育机会,同时在接受资助的学生中根据经济状况的不同资助不同的数额,使他们达至起点的平等,因此,它是以需要为基础的。那么,对这一制度的公平性的分析和判断就是要看其是否有利于这一目的的实现。
二、高校家庭经济困难学生资助制度的公平性分析
笼统地分析高校家庭经济困难学生资助制度的公平性是不可行的,必须对其进行适当的分解。我们可以从两个维度对其进行分解,一个维度是制度的内容。根据《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》和教育部、财政部的五个文件所涉及到的有关高校家庭经济困难学生资助制度的内容,大致可以将高校家庭经济困难学生资助制度的内容分为助学贷款、资格认定、国家奖学金和励志奖学金、国家助学金、勤工助学五个方面。另一个维度是公平存在的形态。任何公平都存在两面性,即公平价值的绝对无限性和公平实践的相对有限性。因此,公平有两种存在形态:一种是抽象的或观念的公正——价值公正,另一种是具体的公正——事实公正。[3]根据这两个维度的分解,我们可以对该制度的五个方面内容分别从公平的两种形态的角度进行分析。
1. 助学贷款
助学贷款是建基在“高等教育成本分担”理论之上的。高等教育不是义务教育,作为一种人力资本的投资行为,其个人收益率大大高于社会收益率,因此,免费的高等教育是不公平的。然而,高等教育一旦收费,特别是随着学费的不断上涨和高校的扩招,越来越多的符合入学标准的家庭经济困难学生就会因付不起学费而丧失高等教育的入学机会。怎么解决这个问题呢?成本分担理论认为“高等教育成本应由多方负担,包括政府、学生、家长、高校和捐赠人等,可以用过去的收入(如存款)、现在的收入和未来的收入来分担成本。而助学贷款为学生用他们未来的收入承担现在接受的高等教育提供了一种现实可能,……助学贷款比助学金更能降低政府的开支,使成本—收益的分配更为公平”[4]。助学贷款通过缓交学费的方式,使家庭经济困难学生拥有了与其他学生一样的高等教育机会。从这个角度上讲,我们认为,助学贷款在价值公平方面是有利于高校家庭经济困难学生资助制度目的的实现的。
从事实公平的角度来看,情况如何呢?我们先来看一个调查,调查者选取江西省内一所重点大学、一所本科院校、一所职业院校的家庭经济困难学生进行资助情况调查,结果显示:助学贷款方面,67.03%的家庭经济困难学生申请了助学贷款,99.74%的学生认为申请助学贷款比较困难甚至很困难,52.59%的学生认为这主要是因为银行所需的材料太多、审批程序烦琐,52.86%的学生不太清楚甚至完全不清楚助学贷款的还贷责任和还贷流程。[5]全国的情况也大抵如此。
那么,这样一个好的促进高等教育公平的做法为什么在实践中没有取得理想的效果呢?原因很多,最主要的原因有两个方面:一方面,助学贷款还属于商业行为,由于国家助学贷款的资金均由银行独自承担,这种没有信用等级评价的信用行为,风险大于收益;国家助学贷款贷后管理无章可循,追索成本高;地区的差异性和经济发展的不平衡性导致很多地方的国家助学贷款的财政贴息不能得到保证,承担这项业务的各家商业银行普遍缺乏热情,在一定程度上将之视为道义和政策行为,态度比较被动。另一方面,很多学生认为国家助学贷款没有完全落到需要的同学身上,贷款申报手续繁琐,国家助学贷款的实际批准与申请数额差距较大,还贷期限的设置增加了还贷难度等等。这些使得需要贷款的学生普遍觉得获贷不易,还贷更难,造成了放弃贷款的现象。[6]当然,目前正在试行和面向全国推广的生源地贷款,可以从一定程度上降低银行的风险,情况会有所好转。但是,跨省就学的学生还必须选择国家助学贷款的方式。
因此,从现实的情况看,助学贷款尚未覆盖所有需要资助的学生,繁琐的手续增加了贷款的时间成本、心理的压力和精力的消耗,宣传不够导致信息占有的不平等,两种不同形式的贷款方式导致学生拥有资源的不平等。鉴于此,我们认为助学贷款在事实公平方面做的还远远不够。
2. 资格认定
家庭经济困难学生资格的认定是家庭经济困难学生资助工作的核心和基础,资格认定是否公平直接决定了整个制度的公平性。
国家对家庭经济困难学生认定工作是非常重视的,《教育部 财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》(下称《指导意见》)对家庭经济困难学生的概念,认定的组织机构、标准、程序、动态调整、监督等方面都作了明确的规定,并提出了公开、公平、公正的原则,各地方和高校也都根据《指导意见》制定了自己的认定细则。从主观上讲,无论是国家、政府管理部门还是高校都希望能够合理地甄别出接受资助的对象,使应该得到资助的学生都能得到相应的资助,从而实现资助制度的公平性。因此,我们认为,从价值公平的角度看,资格认定有利于高校家庭经济困难学生资助制度目的的实现。
然而,从事实公平的角度看,资格认定却存在着很多问题,并不能很好地保证高校家庭经济困难学生资助制度目的的实现。
一是认定标准的问题。虽然《指导意见》对家庭经济困难学生的概念进行了界定:“家庭经济困难学生是指学生本人及其家庭所能筹集到的资金,难以支付其在校学习期间的学习和生活基本费用的学生。”[7]但这是一个描述性概念,必须将其转化为可操作的量化指标。作为资格认定主体的高等学校,均根据自己的实际情况在操作过程中对其进行了量化,但却没有统一标准,而且实际操作中很多指标不易测量,缺少可操作性。此外,认定标准的区分度不合理。高校一般将经济困难学生分为三档或两档,不同档次的学生得到的资助数额不同,而且差额很大。不区分档次肯定是不公平的,但问题是用什么标准区分和区分的合理性如何。比如有些高校将孤儿、单亲家庭子女定为特困生,不能说没有道理,因为一般认为他们缺少经济来源,但现实中,他们中有些人不一定比父母双全的学生更困难。
二是认定所依据的材料问题。目前,高校认定家庭经济困难学生依据的材料主要有学生填写的申请表和家庭经济困难的证明,这些材料的真实性很难判断。有些高校为了弥补材料的不足,采用随机抽样对家庭经济困难学生进行家访的方式核实真实情况,但成本太高,覆盖面太小,效果甚微。也有的高校以在册的经济困难学生是否使用手机、mp3等来判断情况的真实性,效果也不理想。现实中仍有一些不该接受资助的学生“混”在家庭经济困难学生中。
三是认定过程的问题。家庭经济困难学生的认定工作基本上是在院系层面由专职辅导员完成的,由于专职辅导员工作繁杂,精力不够,经验不足,使得认定工作呈现出表面化、敷衍的倾向。另外,家庭经济困难学生认定过程中认定人员更倾向于自己熟悉的学生和学生干部。
3. 国家奖学金和励志奖学金
国家奖学金和励志奖学金在价值公平方面无法保证高校家庭经济困难学生资助制度目的的实现。正如前文所述,对高校家庭经济困难学生提供资助是以需要为基础的,而国家奖学金和励志奖学金却是以学业表现为基础的,具有排他性。虽然有些家庭经济困难学生可以得到资助,但他们中的大部分享受不到。我们当然可以说,在能力标准上对于全体学生讲,国家奖学金和励志奖学金是公平的,正如高考一样,谁能考上,谁上大学,但是从家庭经济困难学生资助的角度讲,则是不公平的。我们这样分析并不是说国家奖学金和励志奖学金不需要,而且我们认,国家奖学金和励志奖学金的实施能够很好地激励家庭经济困难学生奋发向上,努力学习。但是从根本上讲,这些和我们所论及的资助制度不是一回事,不属于家庭经济困难学生资助的范畴,而是面向全体学生的资助。我们认为,应该从目的和对象的角度将他们区分开,不能把面向全体学生的资助统统拿来都算到家庭经济困难学生的头上。既然如此,事实公平的问题就无需再谈了。
4. 国家助学金
《国家助学金管理暂行办法》(下称《办法》)明确规定国家助学金用于高校家庭经济困难学生,主要资助他们的生活费用开支,目的是帮助他们顺利完成学业,并且做出了“国家助学金的评定工作坚持公开、公平、公正的原则”、“各高校应切实加强管理,认真做好国家助学金的评审和发放工作,确保国家助学金用于资助家庭经济困难的学生”的规定。[8]应该说,国家助学金从总的方向上与高校家庭经济困难学生资助制度的目的是一致的。
然而,我们也发现了一些似乎有些偏离高校家庭经济困难学生资助制度目的的地方。如《办法》对国家助学金的基本申请条件做了规定:“1. 热爱社会主义祖国,拥护中国共产党的领导;2. 遵守宪法和法律,遵守学校规章制度;3. 诚实守信,道德品质优良;4. 勤奋学习,积极上进;5. 家庭经济困难,生活俭朴。”[9]其言下之意是,不符合以上五点条件的学生是没有资格获得资助的。不符合第五点的学生当然不应给予资助,然而,符合第五点但不符合前四点的学生就不需要资助了吗?如果是这样,助学金不就演变成了“奖德金”了吗?它不是以需要为基础,而是以道德和政治表现为基础,也具有排他性。当然,我们并不否认道德和政治素质的重要性,而且认为我国的公民都应当具备良好的道德水平和过硬的政治素质,提高学生的道德和政治素质也是教育义不容辞的责任。但是,如果加上这些条件,国家助学金就跟国家奖学金和励志奖学金一样,变成另一个领域的事情了。
从事实公平的角度看,国家助学金制度在实施过程中也存在许多问题。如为了操作方便,有些高校采用平均发放的方法。有些高校虽然规定不能平均发放,但院系一级为了弥补家庭经济困难学生建档时的不准确性,按学校规定分档次上报名单和金额后,由受资助多的学生取出部分资金分给其他受助少的学生,实质上仍是平均发放。再如有些学校出现将国家助学金直接抵作受助生的学费和套用国家助学金的现象等等。
5. 勤工助学
《高等学校学生勤工助学管理办法》将勤工助学界定为:“学生在学校的组织下利用课余时间,通过劳动取得合法报酬,用于改善学习和生活条件的社会实践活动”,并指出“勤工助学是学校学生资助工作的重要组成部分,是提高学生综合素质和资助家庭经济困难学生的有效途径”[10]。
从价值公平的角度看,实行勤工助学的目的是什么呢?通过对《办法》和相关文献的理解,我们认为勤工助学更多地被看作是家庭经济困难学生教育和培养的一种方式。有人认为:“对高校贫困生的管理,勤工助学是一条值得提倡和发展的资助途径。”[11]勤工助学主要是培养贫困生自强、自立的精神,使他们更加珍惜大学生活,减轻他们被“施舍”的心理压力,锻炼他们的实践能力等等,似乎资助处于次要地位。当然,如果既能为贫困生提供资助又能达至上述目的固然好,但是《办法》中并没有规定只有家庭经济困难学生才可以勤工助学,只是规定“安排勤工助学岗位,应优先考虑家庭经济困难的学生”[12],而且规定勤工助学活动要采取竞争上岗的原则。那么根据这些规定,怎样才能实现高校家庭经济困难学生资助制度的目的呢?只有当勤工助学岗位足够多,而且所有需要从事勤工助学的家庭经济困难学生在与非困难学生的竞争中全部获胜,显然这是不可能的。因此,我们认为勤工助学是以与岗位的匹配程度和工作能力为基础的,而不是以需要为基础的,而且没有覆盖全部家庭经济困难学生。
从事实公平的角度看,高等学校学生勤工助学普遍存在资金不足、岗位有限等问题。而且一些家庭经济困难学生因从事勤工助学工作,精力不够,影响学业,导致了新的不公平,即学习竞争中机会不平等。
通过以上分析,我们认为国家实行高校家庭经济困难学生资助制度,从主观上讲是为了促进了高等教育公平,从客观上讲也使得越来越多的家庭经济困难学生得到资助,获得了公平的教育机会。但同时,也存在不少与高校家庭经济困难学生资助制度目的不相符合的地方,尤其是在事实公平方面。之所以存在这些问题,主要原因是资助目的不清、资助对象混淆,还有就是高校作为资助制度的直接实施者,其能力是有限的,特别是在家庭经济困难学生的认定方面。
三、高校家庭经济困难学生资助制度的建议
进一步促进高校家庭经济困难学生资助制度目的的实现,有两种可选择的途径:一种是对现有制度的内容和实施过程进行改进和完善。这些方面已有许多研究提出了很好的意见和建议,本文不再作更多的讨论。另一种是对现有的制度结构进行改进。制定和实施高校家庭经济困难学生资助制度首先必须要搞清楚资助的目的和对象。正如本文一开始所表述的那样,这一制度的目的是通过对经济地位处于劣势的学生提供资助,使其享有公平的接受高等教育的机会,以促成高等教育的公平。因此,我们可以尝试采用以需要为基础和以能力为基础分立的资助制度。
1. 制度结构
目前的高校家庭经济困难学生资助制度把对家庭经济困难学生的资助和对全体学生的资助混淆在了一起。我们建议根据资助的目的、对象和公平价值的不同,将二者分开,一条线是资助弱者,以需要为基础,另一条线是奖励强者,以能力为基础(见图1)。这样的制度,在理论上思路更为清晰,实践中更便于操作。
2. 家庭经济困难学生资助系统——以需要为基础
在建议的制度中,对家庭经济困难学生的资助单独成为一个系统,主要在学校外实施。其主要由助学贷款、国家助学金、高校的学费减免构成。
助学贷款成为资助家庭经济困难学生的主渠道。生源地助学贷款要尽快在全国范围内实施。生源地助学贷款实行家长担保,国家贴息,可以降低还贷风险,提高放贷银行的积极性。同时,国家要尽快建立全国范围的个人信用系统,并可立法对助学贷款进行规范管理。助学贷款主要解决学生的学费和住宿费。
国家助学金由中央政府和地方政府按比例直接拨款至地方民政部门,家庭经济困难学生凭高校录取通知书和办理贷款的相关材料到当地民政部门领取。国家助学金主要用于学生的生活和学习费用。国家助学金的金额需要根据学生就学高校所在地的消费水平和家庭收入状况进行确定,基本公式为:国家助学金金额=就学高校学生生活和学习最低消费水平-家庭可用于学生生活和学习的费用。当然,这只是一个理论上的公式,实践中还需要进行具体的测算。
家庭经济困难学生到就学高校报到时,学校根据贷款金额和领取的国家助学金金额,按比例对学费和住宿费以外的收费项目进行减免。
3. 全体学生资助系统——以能力为基础
在以需要为基础的家庭经济困难学生资助系统中,家庭经济困难学生在高校系统外已获得可基本支撑其完成学业的资金。进入高校系统时,从入学机会的角度讲,所有学生已拥有了平等的起点。因此,在高校系统中,便可实行面向全体学生的资助系统,不用区分学生家庭经济是否困难。这一资助系统包括国家奖学金、优秀学生奖学金等各类奖学金和勤工助学。
各类奖学金以能力和政治表现为基础,即谁有能力,谁表现好,谁就应该得到更多。所有的激励和引导作用在这一系统中可以得到很好的体现。勤工助学以与岗位的匹配程度和工作能力为基础,学有余力且能胜任的学生,可获得此项资助,其目的不是资助弱者,而是锻炼学生的实践能力。
通过两个系统的分立,资助的目的更加清晰,公平价值更加一目了然,既简化了资助的环节与程序,也消除了前文所分析的诸多影响资助制度公平性的因素。
参考文献:
[1][3]苏君阳.公正与教育[M].北京:北京师范大学出版社,2008.109-171.
[2]郭彩琴.教育公平:内涵和规定性[J].江海学刊, 2003(3):103-104.
[4]陈建国.高等教育的成本分担与国家助学贷款[N].光明日报,2008-12-09.
[5]夏侯宏等.高校经济困难学生资助问题的调查研究[J].中国成人教育,2008(5):57.
[6]舒颖.从学生资助制度看中国的高等教育公平[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2008(2):162.
[7]教育部,财政部.关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见[J].中华人民共和国教育部公报.2007(Z2):63.
[8][9]财政部,教育部.关于印发《普通本科高校、高等职业学校国家助学金管理暂行办法》的通知[J].中华人民共和国教育部公报,2007(Z2):70,69.
[10][12]教育部,财政部.关于印发《高等学校勤工助学管理办法》的通知[J].中华人民共和国国务院公报,2008(6):19,20.
[11]李国章等.高校贫困生管理制度创新的构想[J].教育与职业,2007(12):38.
关键词:高校;家庭经济困难学生;资助制度;教育公平;价值公平;事实公平
2007年5月,国务院出台了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》。同年6月,财政部和教育部接连下发了5个文件:《国家奖学金管理暂行办法》、《国家励志奖学金管理暂行办法》、《国家助学金管理暂行办法》、《高等学校勤工助学管理办法》和《关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》。国家斥巨资进一步完善了家庭经济困难学生资助政策体系,履行了“决不让已经录取的学生因贫困而失学”的承诺,从制度上基本解决了家庭经济困难学生的就学问题。实现高等教育公平是我国高校家庭经济困难学生资助制度确立和变迁的一个重要目标,也是贯穿其间的重要理念。那么,这一制度本身及实施过程的公平性如何呢?本文试做简要分析,并尝试提出有关建议。
一、教育公平与高校家庭经济困难学生资助制度的目的
公平是一个相当复杂的问题,不同的人,站在不同的立场上,对公平就会有不同的理解。本文无意于探讨公平的概念,而是着力于通过对教育公平的理解,分析高校家庭经济困难学生资助制度的内容及其实施过程中的公平问题。
公平之所以必要,必须同时具备两个条件,其一是资源的匮乏,其二是利他主义的缺乏。[1]如果资源丰厚到各取所需,或在资源不足时人人礼让三分,就无所谓公平的问题了。只有当这两个条件同时具备,必须对资源进行合理的分配时,才会使公平成为首要的问题。对于教育来讲,教育资源的匮乏与利他主义的缺乏在现实中是普遍同时存在的,因此,公平必然成为教育制度的第一主题。
由以上分析,我们可以将教育公平简单地定义为:国家对教育资源进行配置时所依据的合理性的规范、原则。那么怎样配置教育资源才是合理的呢?虽然在不同的历史阶段对于合理性有着不同的理解,但是,依照现阶段人们心目中的公正原则,为达到教育公平的目的,教育资源的配置一般会遵循三种原则[2]:一是平等性原则,包括受教育权的平等和教育机会的平等两个方面。受教育权的平等是指社会成员无论他是什么性别、身份、民族,无论他的出身、地位、职业、财产怎样,均享有同等的受教育的权利,即“教育权利面前人人平等”。教育机会的平等是指教育制度要保证社会所有成员享有平等的参与机会,即“教育机会面前人人平等”。二是差异性原则,即根据受教育者个人的具体情况区别对待,表现为教育资源配置的差异性,即“不同情况区别对待”,而不是平均地分配教育资源。三是补偿性原则,即关注受教育者的社会经济地位的差距,并对社会经济地位处于劣势的受教育者在教育资源配置上予以补偿。这样配置教育资源虽然是不平等的,但却是公平的。之所以是公平的,是因为它弥补了平等性、差异性原则的不足,对事实上的不公平进行了补救,从而更好地实现以上两种原则。
从这个角度来理解,制定和实行高校家庭经济困难学生资助制度的目的就是通过对经济地位处于劣势的学生给予经济的补偿使其享有与其他学生平等的受教育的权利和教育机会,同时在接受资助的学生中根据经济状况的不同资助不同的数额,使他们达至起点的平等,因此,它是以需要为基础的。那么,对这一制度的公平性的分析和判断就是要看其是否有利于这一目的的实现。
二、高校家庭经济困难学生资助制度的公平性分析
笼统地分析高校家庭经济困难学生资助制度的公平性是不可行的,必须对其进行适当的分解。我们可以从两个维度对其进行分解,一个维度是制度的内容。根据《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》和教育部、财政部的五个文件所涉及到的有关高校家庭经济困难学生资助制度的内容,大致可以将高校家庭经济困难学生资助制度的内容分为助学贷款、资格认定、国家奖学金和励志奖学金、国家助学金、勤工助学五个方面。另一个维度是公平存在的形态。任何公平都存在两面性,即公平价值的绝对无限性和公平实践的相对有限性。因此,公平有两种存在形态:一种是抽象的或观念的公正——价值公正,另一种是具体的公正——事实公正。[3]根据这两个维度的分解,我们可以对该制度的五个方面内容分别从公平的两种形态的角度进行分析。
1. 助学贷款
助学贷款是建基在“高等教育成本分担”理论之上的。高等教育不是义务教育,作为一种人力资本的投资行为,其个人收益率大大高于社会收益率,因此,免费的高等教育是不公平的。然而,高等教育一旦收费,特别是随着学费的不断上涨和高校的扩招,越来越多的符合入学标准的家庭经济困难学生就会因付不起学费而丧失高等教育的入学机会。怎么解决这个问题呢?成本分担理论认为“高等教育成本应由多方负担,包括政府、学生、家长、高校和捐赠人等,可以用过去的收入(如存款)、现在的收入和未来的收入来分担成本。而助学贷款为学生用他们未来的收入承担现在接受的高等教育提供了一种现实可能,……助学贷款比助学金更能降低政府的开支,使成本—收益的分配更为公平”[4]。助学贷款通过缓交学费的方式,使家庭经济困难学生拥有了与其他学生一样的高等教育机会。从这个角度上讲,我们认为,助学贷款在价值公平方面是有利于高校家庭经济困难学生资助制度目的的实现的。
从事实公平的角度来看,情况如何呢?我们先来看一个调查,调查者选取江西省内一所重点大学、一所本科院校、一所职业院校的家庭经济困难学生进行资助情况调查,结果显示:助学贷款方面,67.03%的家庭经济困难学生申请了助学贷款,99.74%的学生认为申请助学贷款比较困难甚至很困难,52.59%的学生认为这主要是因为银行所需的材料太多、审批程序烦琐,52.86%的学生不太清楚甚至完全不清楚助学贷款的还贷责任和还贷流程。[5]全国的情况也大抵如此。
那么,这样一个好的促进高等教育公平的做法为什么在实践中没有取得理想的效果呢?原因很多,最主要的原因有两个方面:一方面,助学贷款还属于商业行为,由于国家助学贷款的资金均由银行独自承担,这种没有信用等级评价的信用行为,风险大于收益;国家助学贷款贷后管理无章可循,追索成本高;地区的差异性和经济发展的不平衡性导致很多地方的国家助学贷款的财政贴息不能得到保证,承担这项业务的各家商业银行普遍缺乏热情,在一定程度上将之视为道义和政策行为,态度比较被动。另一方面,很多学生认为国家助学贷款没有完全落到需要的同学身上,贷款申报手续繁琐,国家助学贷款的实际批准与申请数额差距较大,还贷期限的设置增加了还贷难度等等。这些使得需要贷款的学生普遍觉得获贷不易,还贷更难,造成了放弃贷款的现象。[6]当然,目前正在试行和面向全国推广的生源地贷款,可以从一定程度上降低银行的风险,情况会有所好转。但是,跨省就学的学生还必须选择国家助学贷款的方式。
因此,从现实的情况看,助学贷款尚未覆盖所有需要资助的学生,繁琐的手续增加了贷款的时间成本、心理的压力和精力的消耗,宣传不够导致信息占有的不平等,两种不同形式的贷款方式导致学生拥有资源的不平等。鉴于此,我们认为助学贷款在事实公平方面做的还远远不够。
2. 资格认定
家庭经济困难学生资格的认定是家庭经济困难学生资助工作的核心和基础,资格认定是否公平直接决定了整个制度的公平性。
国家对家庭经济困难学生认定工作是非常重视的,《教育部 财政部关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》(下称《指导意见》)对家庭经济困难学生的概念,认定的组织机构、标准、程序、动态调整、监督等方面都作了明确的规定,并提出了公开、公平、公正的原则,各地方和高校也都根据《指导意见》制定了自己的认定细则。从主观上讲,无论是国家、政府管理部门还是高校都希望能够合理地甄别出接受资助的对象,使应该得到资助的学生都能得到相应的资助,从而实现资助制度的公平性。因此,我们认为,从价值公平的角度看,资格认定有利于高校家庭经济困难学生资助制度目的的实现。
然而,从事实公平的角度看,资格认定却存在着很多问题,并不能很好地保证高校家庭经济困难学生资助制度目的的实现。
一是认定标准的问题。虽然《指导意见》对家庭经济困难学生的概念进行了界定:“家庭经济困难学生是指学生本人及其家庭所能筹集到的资金,难以支付其在校学习期间的学习和生活基本费用的学生。”[7]但这是一个描述性概念,必须将其转化为可操作的量化指标。作为资格认定主体的高等学校,均根据自己的实际情况在操作过程中对其进行了量化,但却没有统一标准,而且实际操作中很多指标不易测量,缺少可操作性。此外,认定标准的区分度不合理。高校一般将经济困难学生分为三档或两档,不同档次的学生得到的资助数额不同,而且差额很大。不区分档次肯定是不公平的,但问题是用什么标准区分和区分的合理性如何。比如有些高校将孤儿、单亲家庭子女定为特困生,不能说没有道理,因为一般认为他们缺少经济来源,但现实中,他们中有些人不一定比父母双全的学生更困难。
二是认定所依据的材料问题。目前,高校认定家庭经济困难学生依据的材料主要有学生填写的申请表和家庭经济困难的证明,这些材料的真实性很难判断。有些高校为了弥补材料的不足,采用随机抽样对家庭经济困难学生进行家访的方式核实真实情况,但成本太高,覆盖面太小,效果甚微。也有的高校以在册的经济困难学生是否使用手机、mp3等来判断情况的真实性,效果也不理想。现实中仍有一些不该接受资助的学生“混”在家庭经济困难学生中。
三是认定过程的问题。家庭经济困难学生的认定工作基本上是在院系层面由专职辅导员完成的,由于专职辅导员工作繁杂,精力不够,经验不足,使得认定工作呈现出表面化、敷衍的倾向。另外,家庭经济困难学生认定过程中认定人员更倾向于自己熟悉的学生和学生干部。
3. 国家奖学金和励志奖学金
国家奖学金和励志奖学金在价值公平方面无法保证高校家庭经济困难学生资助制度目的的实现。正如前文所述,对高校家庭经济困难学生提供资助是以需要为基础的,而国家奖学金和励志奖学金却是以学业表现为基础的,具有排他性。虽然有些家庭经济困难学生可以得到资助,但他们中的大部分享受不到。我们当然可以说,在能力标准上对于全体学生讲,国家奖学金和励志奖学金是公平的,正如高考一样,谁能考上,谁上大学,但是从家庭经济困难学生资助的角度讲,则是不公平的。我们这样分析并不是说国家奖学金和励志奖学金不需要,而且我们认,国家奖学金和励志奖学金的实施能够很好地激励家庭经济困难学生奋发向上,努力学习。但是从根本上讲,这些和我们所论及的资助制度不是一回事,不属于家庭经济困难学生资助的范畴,而是面向全体学生的资助。我们认为,应该从目的和对象的角度将他们区分开,不能把面向全体学生的资助统统拿来都算到家庭经济困难学生的头上。既然如此,事实公平的问题就无需再谈了。
4. 国家助学金
《国家助学金管理暂行办法》(下称《办法》)明确规定国家助学金用于高校家庭经济困难学生,主要资助他们的生活费用开支,目的是帮助他们顺利完成学业,并且做出了“国家助学金的评定工作坚持公开、公平、公正的原则”、“各高校应切实加强管理,认真做好国家助学金的评审和发放工作,确保国家助学金用于资助家庭经济困难的学生”的规定。[8]应该说,国家助学金从总的方向上与高校家庭经济困难学生资助制度的目的是一致的。
然而,我们也发现了一些似乎有些偏离高校家庭经济困难学生资助制度目的的地方。如《办法》对国家助学金的基本申请条件做了规定:“1. 热爱社会主义祖国,拥护中国共产党的领导;2. 遵守宪法和法律,遵守学校规章制度;3. 诚实守信,道德品质优良;4. 勤奋学习,积极上进;5. 家庭经济困难,生活俭朴。”[9]其言下之意是,不符合以上五点条件的学生是没有资格获得资助的。不符合第五点的学生当然不应给予资助,然而,符合第五点但不符合前四点的学生就不需要资助了吗?如果是这样,助学金不就演变成了“奖德金”了吗?它不是以需要为基础,而是以道德和政治表现为基础,也具有排他性。当然,我们并不否认道德和政治素质的重要性,而且认为我国的公民都应当具备良好的道德水平和过硬的政治素质,提高学生的道德和政治素质也是教育义不容辞的责任。但是,如果加上这些条件,国家助学金就跟国家奖学金和励志奖学金一样,变成另一个领域的事情了。
从事实公平的角度看,国家助学金制度在实施过程中也存在许多问题。如为了操作方便,有些高校采用平均发放的方法。有些高校虽然规定不能平均发放,但院系一级为了弥补家庭经济困难学生建档时的不准确性,按学校规定分档次上报名单和金额后,由受资助多的学生取出部分资金分给其他受助少的学生,实质上仍是平均发放。再如有些学校出现将国家助学金直接抵作受助生的学费和套用国家助学金的现象等等。
5. 勤工助学
《高等学校学生勤工助学管理办法》将勤工助学界定为:“学生在学校的组织下利用课余时间,通过劳动取得合法报酬,用于改善学习和生活条件的社会实践活动”,并指出“勤工助学是学校学生资助工作的重要组成部分,是提高学生综合素质和资助家庭经济困难学生的有效途径”[10]。
从价值公平的角度看,实行勤工助学的目的是什么呢?通过对《办法》和相关文献的理解,我们认为勤工助学更多地被看作是家庭经济困难学生教育和培养的一种方式。有人认为:“对高校贫困生的管理,勤工助学是一条值得提倡和发展的资助途径。”[11]勤工助学主要是培养贫困生自强、自立的精神,使他们更加珍惜大学生活,减轻他们被“施舍”的心理压力,锻炼他们的实践能力等等,似乎资助处于次要地位。当然,如果既能为贫困生提供资助又能达至上述目的固然好,但是《办法》中并没有规定只有家庭经济困难学生才可以勤工助学,只是规定“安排勤工助学岗位,应优先考虑家庭经济困难的学生”[12],而且规定勤工助学活动要采取竞争上岗的原则。那么根据这些规定,怎样才能实现高校家庭经济困难学生资助制度的目的呢?只有当勤工助学岗位足够多,而且所有需要从事勤工助学的家庭经济困难学生在与非困难学生的竞争中全部获胜,显然这是不可能的。因此,我们认为勤工助学是以与岗位的匹配程度和工作能力为基础的,而不是以需要为基础的,而且没有覆盖全部家庭经济困难学生。
从事实公平的角度看,高等学校学生勤工助学普遍存在资金不足、岗位有限等问题。而且一些家庭经济困难学生因从事勤工助学工作,精力不够,影响学业,导致了新的不公平,即学习竞争中机会不平等。
通过以上分析,我们认为国家实行高校家庭经济困难学生资助制度,从主观上讲是为了促进了高等教育公平,从客观上讲也使得越来越多的家庭经济困难学生得到资助,获得了公平的教育机会。但同时,也存在不少与高校家庭经济困难学生资助制度目的不相符合的地方,尤其是在事实公平方面。之所以存在这些问题,主要原因是资助目的不清、资助对象混淆,还有就是高校作为资助制度的直接实施者,其能力是有限的,特别是在家庭经济困难学生的认定方面。
三、高校家庭经济困难学生资助制度的建议
进一步促进高校家庭经济困难学生资助制度目的的实现,有两种可选择的途径:一种是对现有制度的内容和实施过程进行改进和完善。这些方面已有许多研究提出了很好的意见和建议,本文不再作更多的讨论。另一种是对现有的制度结构进行改进。制定和实施高校家庭经济困难学生资助制度首先必须要搞清楚资助的目的和对象。正如本文一开始所表述的那样,这一制度的目的是通过对经济地位处于劣势的学生提供资助,使其享有公平的接受高等教育的机会,以促成高等教育的公平。因此,我们可以尝试采用以需要为基础和以能力为基础分立的资助制度。
1. 制度结构
目前的高校家庭经济困难学生资助制度把对家庭经济困难学生的资助和对全体学生的资助混淆在了一起。我们建议根据资助的目的、对象和公平价值的不同,将二者分开,一条线是资助弱者,以需要为基础,另一条线是奖励强者,以能力为基础(见图1)。这样的制度,在理论上思路更为清晰,实践中更便于操作。
2. 家庭经济困难学生资助系统——以需要为基础
在建议的制度中,对家庭经济困难学生的资助单独成为一个系统,主要在学校外实施。其主要由助学贷款、国家助学金、高校的学费减免构成。
助学贷款成为资助家庭经济困难学生的主渠道。生源地助学贷款要尽快在全国范围内实施。生源地助学贷款实行家长担保,国家贴息,可以降低还贷风险,提高放贷银行的积极性。同时,国家要尽快建立全国范围的个人信用系统,并可立法对助学贷款进行规范管理。助学贷款主要解决学生的学费和住宿费。
国家助学金由中央政府和地方政府按比例直接拨款至地方民政部门,家庭经济困难学生凭高校录取通知书和办理贷款的相关材料到当地民政部门领取。国家助学金主要用于学生的生活和学习费用。国家助学金的金额需要根据学生就学高校所在地的消费水平和家庭收入状况进行确定,基本公式为:国家助学金金额=就学高校学生生活和学习最低消费水平-家庭可用于学生生活和学习的费用。当然,这只是一个理论上的公式,实践中还需要进行具体的测算。
家庭经济困难学生到就学高校报到时,学校根据贷款金额和领取的国家助学金金额,按比例对学费和住宿费以外的收费项目进行减免。
3. 全体学生资助系统——以能力为基础
在以需要为基础的家庭经济困难学生资助系统中,家庭经济困难学生在高校系统外已获得可基本支撑其完成学业的资金。进入高校系统时,从入学机会的角度讲,所有学生已拥有了平等的起点。因此,在高校系统中,便可实行面向全体学生的资助系统,不用区分学生家庭经济是否困难。这一资助系统包括国家奖学金、优秀学生奖学金等各类奖学金和勤工助学。
各类奖学金以能力和政治表现为基础,即谁有能力,谁表现好,谁就应该得到更多。所有的激励和引导作用在这一系统中可以得到很好的体现。勤工助学以与岗位的匹配程度和工作能力为基础,学有余力且能胜任的学生,可获得此项资助,其目的不是资助弱者,而是锻炼学生的实践能力。
通过两个系统的分立,资助的目的更加清晰,公平价值更加一目了然,既简化了资助的环节与程序,也消除了前文所分析的诸多影响资助制度公平性的因素。
参考文献:
[1][3]苏君阳.公正与教育[M].北京:北京师范大学出版社,2008.109-171.
[2]郭彩琴.教育公平:内涵和规定性[J].江海学刊, 2003(3):103-104.
[4]陈建国.高等教育的成本分担与国家助学贷款[N].光明日报,2008-12-09.
[5]夏侯宏等.高校经济困难学生资助问题的调查研究[J].中国成人教育,2008(5):57.
[6]舒颖.从学生资助制度看中国的高等教育公平[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2008(2):162.
[7]教育部,财政部.关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见[J].中华人民共和国教育部公报.2007(Z2):63.
[8][9]财政部,教育部.关于印发《普通本科高校、高等职业学校国家助学金管理暂行办法》的通知[J].中华人民共和国教育部公报,2007(Z2):70,69.
[10][12]教育部,财政部.关于印发《高等学校勤工助学管理办法》的通知[J].中华人民共和国国务院公报,2008(6):19,20.
[11]李国章等.高校贫困生管理制度创新的构想[J].教育与职业,2007(12):38.