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[关键词] 西电东送； 征地补偿； 转移支付； 移民援助； 产业援助； 土地入股
[中图分类号] TV741 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）05-0039-02
西电东送作为西部大开发的标志性工程，在全国电力能源紧张的压力下，进一步加快了建设步伐。这使企盼致富的西部人民欢欣鼓舞。但据笔者最近的调研，大水电与小水电有很大的不同，大水电资金门槛和技术门槛高，补偿低，当地人民难以参与和分享建设成果，加之业主制后出现的新问题，在目前体制和政策下，大型水电工程建设所在地的贡献实际上大于所得，负面冲击很大，政策需要调整。
(一)借鉴三峡经验教训，积极探索制度创新。西部大型水电站建设要与当地县域经济小康社会建设结合起来设计，使电站建成之日成为当地老百姓小康社会生活起始之时。我们认为，这是大型电站建设必须遵循的指导思想，是大型电站建设贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，是电站建设企业与当地县级政府共同的责任。
(二)积极支持当地农民和企业参与工程建设。大型水电站建设各方面需求很大，粗略估计就有8大市场。如：发电设备市场，输变电设备市场，工程机械市场，运输市场，建筑材料市场，建筑施工市场，劳动力市场，消费品市场等。对一个县来说，设备、机械、钢材、水泥、大坝施工等，都是无能为力的，但在砖瓦沙石的生产和供应上、开山修路等简单劳动上、蔬菜和其他副食品的生产和供应上、汽车和人力运输上，某些简单零部件的配套生产上，都是能有所作为的。作为业主公司应尽可能让县里的企业和农民工从事这方面的劳动，参与工程建设，增加非农收入。国家政策应对此作出兼顾地方、业主、又有一定弹性的规定，要求和鼓励业主主动考虑地方利益，尽量安排地方参与力所能及的工程，要有一定的数量要求。
(三)企业搬迁赔偿提前支付，防止搬迁中断生产、丧失市场。国家应作出硬性规定，要求业主提前支付企业搬迁费用，保障库区经济不致因搬迁受到太大的冲击。同时，也要兼顾业主利益，可以对业主实行特殊的金融支持政策，比如提前支付的赔偿搬迁费免利息等，减轻企业压力。
(四)全国产业援助。三峡工程和库区经济重建中的一条重要措施是要求和鼓励全国各省拿出最好的产业和企业与重庆和库区进行合作、合资，这条措施为重庆经济发展和库区经济重建发挥了重要作用，也是我国水电建设中创造的一条成功经验。重庆经验说明，产业援助是最根本的援助，最好的援助，应该在其他水电建设中推广和鼓励。
(五)新县城选址要特别强调城市的经济中心功能。新建县城选址对当地未来发展具有十分重要的作用，切不可因为节约工程费用而忽视地方经济未来发展需要；不能把县城建成单一的行政中心，建成县官办公休闲的地方，而要建成地方工业发达、商贸繁荣、交易兴旺、融资畅通、教育科技发达、交通通讯便捷、人气旺盛的经济中心。离开经济中心这个基本功能的县城，等于使县领导离开经济建设这个中心，是不可能把县的工作搞好的。
(六)调整税收分成体制，加大财政转移支付力度。电站建设过程和建成后的税收是县财政的主要来源。当前把业主公司注册地放在大城市是必要的，但在纳税和税收分成上，还必须根据国家规定的纳税原则，在电站所在地纳税，然后按规定分成。若在公司注册地纳税，也不能损害电站所在地的利益。为了援助县域经济的建设，在一定时期内，中央、省、市都要考虑给予一定的财政转移支付。
(七)给地方留出一部分电力，按上网价计费，支持地方发展经济。大型电站建成后，廉价电力资源就成为当地最大的投资环境，最优势的基础设施，吸引外部资本最有利的条件。在制定电力输出方案时，必须把发展当地经济、培育新的支柱产业用电、居民生活用电等安排在内。在电价上，按上网价计费，当地受益，电站公司也不吃亏，更重要的是促进了地方经济的发展。
(八)探索资源、土地、贡献入股，让当地人民分享工业化和经济增长成果的小康建设道路。
首先，水电是当地经济发展最具优势最应优先发展的产业选择。大型水电开发地一般都在崇山峻岭的贫穷地区，而且往往又是经济落后、生态脆弱的西部民族地区，产业发展需要的交通条件、人才条件、区位条件、产业配套条件、经济发展基础一般都比较差，且生态环境要求严格，这些地区的小康建设和致富应该选择什么产业？恰恰正是水电产业。许多具有远见的地方通过小水电建设，已经先行一步走上了致富道路，惠及全国特别是东部的大水电建设如果把当地人民的致富拒在门外，无论如何都是说不过去的，应该探索一个合理的体制让当地人民参与水电开发建设，分享水电开发成果。
第二，我国已从计划经济转向市场经济，水电开发和营运管理已经实现业主制和商业原则，水电开发征地也应该实行商业原则，区别于公益性征地，改革我国长期以来以支援国家经济建设为名对农民征地的过低价格，对商业性用地的价格评估要贯彻市场原则。
第三，水电开发用地的价格评估应考虑机会成本、替代原则、无形资产损失、资源权属等多重因素。水电站建设的一个重要特点是大坝必然建在河谷地带，淹没区往往是当地土地和气候最好、经济和交通最发达的区域，目前对农民的土地补偿和房屋迁建补偿，没有考虑河谷地区与高山地区的自然条件差距、经济重建需要的加倍付出、搬迁者在社会关系和文化环境方面的无形损失，更没有考虑原住居民长期以来事实上对资源占有所得到的好处的丧失和他们的权益保护，这既不合理也不公平，农民搬迁后致富很难。此外，大型水电资源所在地往往为避免未来建设拆迁而停滞和耽误了几十年的发展，这种贡献和牺牲也应在征地评估中加以考虑。
第四，股份制可以减少电站的初始投资和建设成本。改革水电建设征地的低价赔偿制度无疑会增加水电站的初始投资、建设成本和今后的营运费用，当地以土地、资源、贡献入股的股份制办法可以减少建设时的初始投入，对水电企业也是有利的，是一个双赢战略。
第五，农民以土地入股参与工业化进程的合理性和可行性已有珠三角的成功经验可供借鉴。深圳特区建设初期，周围地区，例如宝安，大量土地被征作工业用地，但他们没有移民，更没有因移民而贫穷，因为土地得到了足额补偿，许多村镇将土地入股，当地农民和居民成功融入和分享了工业化进程的好处，村级经济和集体积累也藉此得到彻底改观。
综上所述，我们认为，以下几点要特别引起我们的高度关注：
1.大水电与小水电对当地发展有很不同的影响，大水电资金门槛和技术门槛高，容易排斥当地居民参与，是为全国做贡献做牺牲的项目，小水电更能使当地致富，国家政策要鼓励甚至强制业主制定当地居民参与工程建设的政策措施。
2.与大水电类似的一个重要现象是：大型工程建设对西部地区GDP和经济增长的贡献不大，因为西部地区往往制造业发展水平差，工程采购一般在区外实现，巨额投资拉动的是东部市场甚至国外市场，这对整个中国经济的发展是好事。但是，对于西部大开发和西部的发展来说，必须高度重视两点：一是不能对小康建设目标和大型工程建设对GDP增长的贡献盲目乐观；二是改变西部地区的落后面貌，不仅要大力改善基础设施条件，而且必须大力发展制造业，改变长期以来“西部开发输出原料、东部加工制造”的垂直分工格局。
3.业主制出现加剧补偿标准偏低和损害地方经济发展的新问题，国家要制定有效政策保护当地居民利益和小康建设。比如税收制度调整，全国移民援助和产业援助，县城迁建选址和基础设施建设要关注当地经济的未来发展需要，土地征用制度严格区分公益性用地和商业性用地的区别和补偿政策等。
4.鼓励当地以土地、资源、贡献折股参与电站建设，取得经验后推广，让广大农民能够把土地作为资本入股参与和分享我国工业化和经济增长的成果，不能把农民排除在开发和建设之外。
未来10～20年将是西部地区水电建设和“西电东送”的高潮期，如何使西部地区在西电东送的建设高潮中与全国共同实现小康？应引起各方面的高度关注。
(本文作者：四川省社会科学院西部大开发研究中心秘书长、研究员)
[中图分类号] TV741 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）05-0039-02
西电东送作为西部大开发的标志性工程，在全国电力能源紧张的压力下，进一步加快了建设步伐。这使企盼致富的西部人民欢欣鼓舞。但据笔者最近的调研，大水电与小水电有很大的不同，大水电资金门槛和技术门槛高，补偿低，当地人民难以参与和分享建设成果，加之业主制后出现的新问题，在目前体制和政策下，大型水电工程建设所在地的贡献实际上大于所得，负面冲击很大，政策需要调整。
(一)借鉴三峡经验教训，积极探索制度创新。西部大型水电站建设要与当地县域经济小康社会建设结合起来设计，使电站建成之日成为当地老百姓小康社会生活起始之时。我们认为，这是大型电站建设必须遵循的指导思想，是大型电站建设贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，是电站建设企业与当地县级政府共同的责任。
(二)积极支持当地农民和企业参与工程建设。大型水电站建设各方面需求很大，粗略估计就有8大市场。如：发电设备市场，输变电设备市场，工程机械市场，运输市场，建筑材料市场，建筑施工市场，劳动力市场，消费品市场等。对一个县来说，设备、机械、钢材、水泥、大坝施工等，都是无能为力的，但在砖瓦沙石的生产和供应上、开山修路等简单劳动上、蔬菜和其他副食品的生产和供应上、汽车和人力运输上，某些简单零部件的配套生产上，都是能有所作为的。作为业主公司应尽可能让县里的企业和农民工从事这方面的劳动，参与工程建设，增加非农收入。国家政策应对此作出兼顾地方、业主、又有一定弹性的规定，要求和鼓励业主主动考虑地方利益，尽量安排地方参与力所能及的工程，要有一定的数量要求。
(三)企业搬迁赔偿提前支付，防止搬迁中断生产、丧失市场。国家应作出硬性规定，要求业主提前支付企业搬迁费用，保障库区经济不致因搬迁受到太大的冲击。同时，也要兼顾业主利益，可以对业主实行特殊的金融支持政策，比如提前支付的赔偿搬迁费免利息等，减轻企业压力。
(四)全国产业援助。三峡工程和库区经济重建中的一条重要措施是要求和鼓励全国各省拿出最好的产业和企业与重庆和库区进行合作、合资，这条措施为重庆经济发展和库区经济重建发挥了重要作用，也是我国水电建设中创造的一条成功经验。重庆经验说明，产业援助是最根本的援助，最好的援助，应该在其他水电建设中推广和鼓励。
(五)新县城选址要特别强调城市的经济中心功能。新建县城选址对当地未来发展具有十分重要的作用，切不可因为节约工程费用而忽视地方经济未来发展需要；不能把县城建成单一的行政中心，建成县官办公休闲的地方，而要建成地方工业发达、商贸繁荣、交易兴旺、融资畅通、教育科技发达、交通通讯便捷、人气旺盛的经济中心。离开经济中心这个基本功能的县城，等于使县领导离开经济建设这个中心，是不可能把县的工作搞好的。
(六)调整税收分成体制，加大财政转移支付力度。电站建设过程和建成后的税收是县财政的主要来源。当前把业主公司注册地放在大城市是必要的，但在纳税和税收分成上，还必须根据国家规定的纳税原则，在电站所在地纳税，然后按规定分成。若在公司注册地纳税，也不能损害电站所在地的利益。为了援助县域经济的建设，在一定时期内，中央、省、市都要考虑给予一定的财政转移支付。
(七)给地方留出一部分电力，按上网价计费，支持地方发展经济。大型电站建成后，廉价电力资源就成为当地最大的投资环境，最优势的基础设施，吸引外部资本最有利的条件。在制定电力输出方案时，必须把发展当地经济、培育新的支柱产业用电、居民生活用电等安排在内。在电价上，按上网价计费，当地受益，电站公司也不吃亏，更重要的是促进了地方经济的发展。
(八)探索资源、土地、贡献入股，让当地人民分享工业化和经济增长成果的小康建设道路。
首先，水电是当地经济发展最具优势最应优先发展的产业选择。大型水电开发地一般都在崇山峻岭的贫穷地区，而且往往又是经济落后、生态脆弱的西部民族地区，产业发展需要的交通条件、人才条件、区位条件、产业配套条件、经济发展基础一般都比较差，且生态环境要求严格，这些地区的小康建设和致富应该选择什么产业？恰恰正是水电产业。许多具有远见的地方通过小水电建设，已经先行一步走上了致富道路，惠及全国特别是东部的大水电建设如果把当地人民的致富拒在门外，无论如何都是说不过去的，应该探索一个合理的体制让当地人民参与水电开发建设，分享水电开发成果。
第二，我国已从计划经济转向市场经济，水电开发和营运管理已经实现业主制和商业原则，水电开发征地也应该实行商业原则，区别于公益性征地，改革我国长期以来以支援国家经济建设为名对农民征地的过低价格，对商业性用地的价格评估要贯彻市场原则。
第三，水电开发用地的价格评估应考虑机会成本、替代原则、无形资产损失、资源权属等多重因素。水电站建设的一个重要特点是大坝必然建在河谷地带，淹没区往往是当地土地和气候最好、经济和交通最发达的区域，目前对农民的土地补偿和房屋迁建补偿，没有考虑河谷地区与高山地区的自然条件差距、经济重建需要的加倍付出、搬迁者在社会关系和文化环境方面的无形损失，更没有考虑原住居民长期以来事实上对资源占有所得到的好处的丧失和他们的权益保护，这既不合理也不公平，农民搬迁后致富很难。此外，大型水电资源所在地往往为避免未来建设拆迁而停滞和耽误了几十年的发展，这种贡献和牺牲也应在征地评估中加以考虑。
第四，股份制可以减少电站的初始投资和建设成本。改革水电建设征地的低价赔偿制度无疑会增加水电站的初始投资、建设成本和今后的营运费用，当地以土地、资源、贡献入股的股份制办法可以减少建设时的初始投入，对水电企业也是有利的，是一个双赢战略。
第五，农民以土地入股参与工业化进程的合理性和可行性已有珠三角的成功经验可供借鉴。深圳特区建设初期，周围地区，例如宝安，大量土地被征作工业用地，但他们没有移民，更没有因移民而贫穷，因为土地得到了足额补偿，许多村镇将土地入股，当地农民和居民成功融入和分享了工业化进程的好处，村级经济和集体积累也藉此得到彻底改观。
综上所述，我们认为，以下几点要特别引起我们的高度关注：
1.大水电与小水电对当地发展有很不同的影响，大水电资金门槛和技术门槛高，容易排斥当地居民参与，是为全国做贡献做牺牲的项目，小水电更能使当地致富，国家政策要鼓励甚至强制业主制定当地居民参与工程建设的政策措施。
2.与大水电类似的一个重要现象是：大型工程建设对西部地区GDP和经济增长的贡献不大，因为西部地区往往制造业发展水平差，工程采购一般在区外实现，巨额投资拉动的是东部市场甚至国外市场，这对整个中国经济的发展是好事。但是，对于西部大开发和西部的发展来说，必须高度重视两点：一是不能对小康建设目标和大型工程建设对GDP增长的贡献盲目乐观；二是改变西部地区的落后面貌，不仅要大力改善基础设施条件，而且必须大力发展制造业，改变长期以来“西部开发输出原料、东部加工制造”的垂直分工格局。
3.业主制出现加剧补偿标准偏低和损害地方经济发展的新问题，国家要制定有效政策保护当地居民利益和小康建设。比如税收制度调整，全国移民援助和产业援助，县城迁建选址和基础设施建设要关注当地经济的未来发展需要，土地征用制度严格区分公益性用地和商业性用地的区别和补偿政策等。
4.鼓励当地以土地、资源、贡献折股参与电站建设，取得经验后推广，让广大农民能够把土地作为资本入股参与和分享我国工业化和经济增长的成果，不能把农民排除在开发和建设之外。
未来10～20年将是西部地区水电建设和“西电东送”的高潮期，如何使西部地区在西电东送的建设高潮中与全国共同实现小康？应引起各方面的高度关注。
(本文作者：四川省社会科学院西部大开发研究中心秘书长、研究员)