论文部分内容阅读
[摘 要]随着经济社会的发展，人口结构也发生了改变，老年人口在总人口中的比重持续增加，老龄化的趋势越来越明显。上海市作为一个国际化大都市，老龄化的问题最早产生也最为严重。为解决此问题政府也提出了各种养老模式，包括：家庭自我照顾、社区居家养老、机构养老等。本文根据社会政策分析的基本框架和方法重点分析机构养老，通过回顾上海市机构养老政策的演变历程，分析机构养老政策的实践与发展，进而对机构养老政策提出建议。
[关键词]机构养老；分析框架；政策分析
1 基本分析框架及分析方法
本文将根据社会政策的基本分析框架对机构养老政策进行分析，包括：第一，对社会政策历史背景的陈述和分析；第二，对社会政策针对的具体问题的分析；第三，对社会政策的具体描述和解释；第四，政策可行性的分析；第五，对社会政策过程中不同行动者与各种资源系统之间的互动过程的分析①。
社会政策的基本分析方法主要包括：第一，静态分析与动态分析；第二，规范分析和经验分析；第三，定性分析和定量分析；第四，个案分析、制度分析和比较分析①。由于每种分析方法都有不同的侧重点，而动态与静态分析侧重于对政策本身和其所带来的结果进行分析，根据本文资料收集和政策的掌握情况以及文章的目的，本文将采用动态分析与静态分析相结合的方法，对上海市机构养老政策的实践情况，政策的变化过程，带来的影响与结果等进行综合分析。
2 上海市的养老问题与养老机构的发展现状
2.1 上海市养老存在的问题
老年口迅速增加且高龄老年人居多。从全国第三次人口普查到第六次人口普查期间，上海的老年人口由87.89万增加到221万，年均增长为4.93万②。而根据《上海市老年人口和老龄事业检测统计调查》显示，从2010年到2015年上海市80岁及以上的高龄老年人口的比重在4%到5%左右。
养老方式由单一型转向多元化，面临多元化的选择困难。第一，从传统的角度来看，家庭养老是很多老年人都乐于接受的选择，但是随着社会的发展，家庭结构的改变，家庭的功能逐渐缩小，出现了很多失独家庭、丁克家庭等，这一部分人群的养老成为一个问题，这时很多人都会想到去机构养老，但是中国人家庭本位的传统观念很强，许多老年人不愿接受这种养老的方式；第二，从2001年开始上海市推行社区居家养老服务，居家养老具有家庭养老和社会养老的优点，但是在推行的过程中却面临各种问题，社区居家养老对政府的依赖性较大，需要充足的资金，而且他面对的主要是困难和高龄的老年人群体，服务的范围有限；第三，机构养老是政府一直提倡的一种养老方式，目前面临的主要问题是供需不平衡即养老机构所提供的床位数无法满足当前数量巨多的老年人的需求，使得很多老年人无法进入机构养老。
2.2 上海市养老机构的发展现状
首先，从养老机构的数量来看，根据2015年的统计数据显示，截至2014年底上海市有660家养老机构，而截至到2015年底上海全市户籍人口1442.97万人，60岁及以上老年人口占总人口的30.2%，在这么多老年人口需要照顾的情况下，仅有660多家养老机构能为老年人提供服务；其次，从养老机构的床位数来看， 到2014年全市共有660家养老机构，床位数共有11.4万张，而60岁以上的老年人口有400多万人；最后，从养老机构收养的老年人数量来看，到2012年底全市10.52万张养老床位收住老人6.8万，总体入住率不到70%，少数郊区民办养老机构入住率仅18%。从这一数据可以看出，养老机构从数量上无法满足急剧增长的老年人的需求，养老机构的床位数也比较少，收容率较低，同时又存在着地区的差异。
3 上海市机构养老的政策与实践
3.1 以解决问题为导向的机构养老政策发展阶段
1998年，《上海养老机构管理办法》提出了“发展养老机构坚持政府投入与社会参与相结合”的原则，这意味着上海养老机构正式进入到制度化的发展阶段，这一原则在规范管理制度的同时也倡导养老服务的社会化发展方向；2006年，《上海市老龄事业发展十一五规划》中鼓励老人入住郊区养老院，主要是为了解决中心养老院供不应求而郊区养老院则无人问津的矛盾。从1998年政府制定了机构养老政策以来，政府一直鼓励养老机构的发展，并制订了优惠政策鼓励民办养老机构的发展，吸引社会力量的投入，扩大养老机构的数量。根据统计数据显示，从2006年到2010年，上海市民办养老机构从218家增加到332家，可见在这四年中上海市民办养老机构得到了一个快速发展期。
3.2 机构养老政策的福利化发展阶段
在老龄化问题产生的初期阶段，机构养老政策主要是为了解决养老压力和老年人养老面临的供需不平衡的矛盾而出台的。但是随着社会的发展人们越来越追求福利的優化，对老年人来说最好的福利就是老年生活有保障。2013年上海市拟降低养老机构设立门槛，将申请设立养老机构需要50张以上床位调整为10张以上，提出这一政策的原因是2010年到2013年，上海市民办养老机构只在2011年增加了3家，2012和2013年则分别出现了减少的趋势，可见这一时期民办养老机构的发展遇到了困境，这一举措降低了养老机构设立的标准，会吸纳更多的社会力量投资参与养老机构的建设，满足老年人的多样化需求；2015年，上海市發布《关于对本市非营利性养老机构实施“以奖代补”扶持政策》的通知，这一政策主要是针对养老机构拥有的医疗支持资源少，服务人员专业素质低，机构运行管理问题而提出的；2016年，上海市民政局关于印发《2016年养老机构督导工作方案》的通知，这一政策有利于帮助养老机构发现日常运营中的问题，朝着规范化和专业化方向发展。这一阶段出台的政策主要在于使养老机构从量上得以改变，切实满足老年人的需求。
上海市机构养老政策由以解决问题为导向到福利化的发展转变不仅体现了机构养老政策的转变，在一定程度上也是养老方式的转型。 4 上海市机构养老政策的分析
4.1 对社会政策历史背景的陈述和分析。侧重对社会政策的产生与发展历史做系统的描述与分析以及建立政策的历史路径与目前的发展状况之间的联系。从2005年到2010年为老龄化的加速发展阶段，2010年到2020年进入高速发展阶段。 出现这一阶段性发展特征主要有以下原因：第一，21世纪初期处于我国经济的快速发展时期，人民的生活水平医疗水平有所提高，从客观上避免了人口死亡率的增加；第二，由于计划生育政策的实施，人口出生率下降总人口相对减少，老年人口占总人口的比例上升；第三，人们的生活水平提高，受到开放的思想观念的影响，很多家庭不愿意多生小孩，家庭结构开始改变，出现了“421”家庭模式，不仅给年轻人造成巨大的压力，而且老年人的养老保障也出现困境。老龄化的程度也是一个国家和地区社会文明发展程度的标志，在机构养老政策的初期阶段，政府的政策主要是为解决老年人的养老危机而制定的，在这一阶段因为养老机构的承办基本上是以政府为主导的，社会力量参与较少，但在长期的发展中，政府也意识到自身努力的有限性，于是通过政策性的文件来鼓励民间资本参与养老机构的建设。在机构养老政策的福利化发展阶段政府不仅仅是注重数量更为注重质量，加强对养老机构的管理，要求养老机构能够提供专业化的服务。
4.2 对社会政策针对的具体问题的分析。1998年的《上海市养老机构管理办法》和2000年的《关于加快实现本市社会福利社会化的意见》倡导社会力量的参与，主要是在这一时期政府意识到上海市的老龄化程度已经高于全国其他地区，如果不加强养老机构的建设与管理，将无法满足越来越多的老年人的需求，更会产生一系列的社会问题。2003年规范执行养老机构的物价政策，这一政策的提出时间是在养老机构的初期发展阶段，这一时期因为养老机构处于初期发展阶段，面临各种压力，老年人更愿意相信公办养老机构，政府通过制定这一政策来规范民办养老机构的物价，吸引更多的老年人去民办养老机构。上海在2008年政府养老服务实事项目中推行养老机构意外责任险，在全市养老机构中建立风险分担机制，由于老年人入住养老机构发生的人身伤害事故逐渐增加，养老机构与老年人的监护人之间发生的矛盾逐渐增加，在这个过程中有些养老机构无法承担这些事故所带来的赔偿后果，就会面临生存的风险，为了降低这种风险确保养老机构的正常发展，政府制定了这一政策。
4.3 政策可行性的分析。1998年的《上海市机构养老管理办法》提出发展养老机构坚持政府参与和社会参与相结合的原则，这一原则的主要目标是吸引社会资本来投入参与养老机构的建设，从数量上解决养老机构和老年人的供需不平衡矛盾，从经济和政治上来讲都是可行的；1999年对养老机构的工作人员培训提出了要求，这有利于养老机构向专业化方向发展，从实际操作上来讲也是可行的，但是要使养老机构的服务更加专业化，不仅要从专业人员这一方面来进行限定，还包括机构的建设，设施，管理和运作等各个方面都要专业化，才能真正实现养老机构的专业化发展，当然这个过程是长期的，我们也需要有一定的耐心；2003年，提出了规范执行养老机构的物价政策，是因为前期政府大力倡导社会力量参与建设养老机构，使得这一时期民办养老机构兴起，却没有相应的法律政策对民办养老机构的服务进行规定，因此从经济和政治上来看这一政策具有很强的可操作性；2006年，《上海市老龄事业发展十一五规划》明确补贴措施，鼓励老人入住郊区养老院，这一政策是針对当时养老机构区域性差异引起的供需不平衡矛盾提出的，老年人都愿意接受市区养老机构，而郊区养老机构却大量空置，从经济上政府可以通过补贴措施来鼓励老年人入住郊区养老院，从政治上可以通过政策的制定来落实相关的鼓励性政策；2008年推行养老机构意外责任险，在全市养老机构中建立风险分担机制，主要是针对养老机构无法承担老年人因意外伤害的医疗费用，政府以政策的方式从经济上给予养老机构一定的援助。
4.4 对社会政策过程中不同行动者与各种资源系统之间的互动过程的分析。机构养老政策的主要受益人群包括：老年人、老年人家庭、养老机构；主要行动者包括：政府政策制定部门、监督部门、财政部门、老年人群体、养老机构；主要资源系统包括：政府、社会团体、企业和个人。政府的政策制定部门根据对实际问题的考察提出相应的政策草案，并通过表决形成政策文件落实到具体的养老机构，政府财政部门根据政策要求对养老机构提供相应的财政支持，养老机构的负责人员在政府的监督之下进行合法经营管理，在政策的具体执行过程中根据受益群体的反映在对政策不断进行修改。
5 完善机构养老政策的建议
5.1 完善建立养老机构的法律法规
目前上海市乃至我国关于养老方面的政策总体上比较多，但是关于养老机构的政策相对较少，应尽快制定符合上海市老龄化现状的的法律法规，从立法上明确规定养老机构应该具备的设施，以及专业人员的任职资格，对养老机构的补贴力度等。
5.2 加大机构养老的政策宣传力度
政府通过制定养老机构的优惠政策，不仅是对机构有优惠，而且对入住人员提供优惠，向民众宣传政府关于机构养老的优惠政策，让人们认识到养老机构是受政府重视的，是人民可以信賴的，使人们从思想上改变对养老机构的不良认识。
5.3 建立养老机构的专业化政策评估体系
政府虽然在不断的提倡养老机构要配备专业人员，加强养老机构的专业化建设，但是却没有一套完整的专业化评估体系，因此要从政策上明确规定专业人员的任职条件，对于如何评估一个机构是否具备专业化水平也需要建立一个评估体系，使其有一个可供参考的指标。
参考文献：
[1]熊跃根.社会政策理论与分析方法[M].中国人民大学出版社出版社，2009.
[2]李煜.创新与发展：上海社会建设的理论与实践[M]，上海社会科学院出版社，2013，5.
[3]陈功我国的养老方式研究[M]，北京大学出版社，2003.
[4]赵迎旭，王德文.老年人非家庭赡养方式态度及影响因素分析[J].中国公共卫生，2007.
[5]孙建萍，周雪，杨支兰，武晓红.我国养老机构的现状及对策[J].中国老年学杂志，2011.
作者简介：
姚凤（1992-9-28），女，汉族，陕西汉中，学历硕士研究生，单位陕西师范大学。
[关键词]机构养老；分析框架；政策分析
1 基本分析框架及分析方法
本文将根据社会政策的基本分析框架对机构养老政策进行分析，包括：第一，对社会政策历史背景的陈述和分析；第二，对社会政策针对的具体问题的分析；第三，对社会政策的具体描述和解释；第四，政策可行性的分析；第五，对社会政策过程中不同行动者与各种资源系统之间的互动过程的分析①。
社会政策的基本分析方法主要包括：第一，静态分析与动态分析；第二，规范分析和经验分析；第三，定性分析和定量分析；第四，个案分析、制度分析和比较分析①。由于每种分析方法都有不同的侧重点，而动态与静态分析侧重于对政策本身和其所带来的结果进行分析，根据本文资料收集和政策的掌握情况以及文章的目的，本文将采用动态分析与静态分析相结合的方法，对上海市机构养老政策的实践情况，政策的变化过程，带来的影响与结果等进行综合分析。
2 上海市的养老问题与养老机构的发展现状
2.1 上海市养老存在的问题
老年口迅速增加且高龄老年人居多。从全国第三次人口普查到第六次人口普查期间，上海的老年人口由87.89万增加到221万，年均增长为4.93万②。而根据《上海市老年人口和老龄事业检测统计调查》显示，从2010年到2015年上海市80岁及以上的高龄老年人口的比重在4%到5%左右。
养老方式由单一型转向多元化，面临多元化的选择困难。第一，从传统的角度来看，家庭养老是很多老年人都乐于接受的选择，但是随着社会的发展，家庭结构的改变，家庭的功能逐渐缩小，出现了很多失独家庭、丁克家庭等，这一部分人群的养老成为一个问题，这时很多人都会想到去机构养老，但是中国人家庭本位的传统观念很强，许多老年人不愿接受这种养老的方式；第二，从2001年开始上海市推行社区居家养老服务，居家养老具有家庭养老和社会养老的优点，但是在推行的过程中却面临各种问题，社区居家养老对政府的依赖性较大，需要充足的资金，而且他面对的主要是困难和高龄的老年人群体，服务的范围有限；第三，机构养老是政府一直提倡的一种养老方式，目前面临的主要问题是供需不平衡即养老机构所提供的床位数无法满足当前数量巨多的老年人的需求，使得很多老年人无法进入机构养老。
2.2 上海市养老机构的发展现状
首先，从养老机构的数量来看，根据2015年的统计数据显示，截至2014年底上海市有660家养老机构，而截至到2015年底上海全市户籍人口1442.97万人，60岁及以上老年人口占总人口的30.2%，在这么多老年人口需要照顾的情况下，仅有660多家养老机构能为老年人提供服务；其次，从养老机构的床位数来看， 到2014年全市共有660家养老机构，床位数共有11.4万张，而60岁以上的老年人口有400多万人；最后，从养老机构收养的老年人数量来看，到2012年底全市10.52万张养老床位收住老人6.8万，总体入住率不到70%，少数郊区民办养老机构入住率仅18%。从这一数据可以看出，养老机构从数量上无法满足急剧增长的老年人的需求，养老机构的床位数也比较少，收容率较低，同时又存在着地区的差异。
3 上海市机构养老的政策与实践
3.1 以解决问题为导向的机构养老政策发展阶段
1998年，《上海养老机构管理办法》提出了“发展养老机构坚持政府投入与社会参与相结合”的原则，这意味着上海养老机构正式进入到制度化的发展阶段，这一原则在规范管理制度的同时也倡导养老服务的社会化发展方向；2006年，《上海市老龄事业发展十一五规划》中鼓励老人入住郊区养老院，主要是为了解决中心养老院供不应求而郊区养老院则无人问津的矛盾。从1998年政府制定了机构养老政策以来，政府一直鼓励养老机构的发展，并制订了优惠政策鼓励民办养老机构的发展，吸引社会力量的投入，扩大养老机构的数量。根据统计数据显示，从2006年到2010年，上海市民办养老机构从218家增加到332家，可见在这四年中上海市民办养老机构得到了一个快速发展期。
3.2 机构养老政策的福利化发展阶段
在老龄化问题产生的初期阶段，机构养老政策主要是为了解决养老压力和老年人养老面临的供需不平衡的矛盾而出台的。但是随着社会的发展人们越来越追求福利的優化，对老年人来说最好的福利就是老年生活有保障。2013年上海市拟降低养老机构设立门槛，将申请设立养老机构需要50张以上床位调整为10张以上，提出这一政策的原因是2010年到2013年，上海市民办养老机构只在2011年增加了3家，2012和2013年则分别出现了减少的趋势，可见这一时期民办养老机构的发展遇到了困境，这一举措降低了养老机构设立的标准，会吸纳更多的社会力量投资参与养老机构的建设，满足老年人的多样化需求；2015年，上海市發布《关于对本市非营利性养老机构实施“以奖代补”扶持政策》的通知，这一政策主要是针对养老机构拥有的医疗支持资源少，服务人员专业素质低，机构运行管理问题而提出的；2016年，上海市民政局关于印发《2016年养老机构督导工作方案》的通知，这一政策有利于帮助养老机构发现日常运营中的问题，朝着规范化和专业化方向发展。这一阶段出台的政策主要在于使养老机构从量上得以改变，切实满足老年人的需求。
上海市机构养老政策由以解决问题为导向到福利化的发展转变不仅体现了机构养老政策的转变，在一定程度上也是养老方式的转型。 4 上海市机构养老政策的分析
4.1 对社会政策历史背景的陈述和分析。侧重对社会政策的产生与发展历史做系统的描述与分析以及建立政策的历史路径与目前的发展状况之间的联系。从2005年到2010年为老龄化的加速发展阶段，2010年到2020年进入高速发展阶段。 出现这一阶段性发展特征主要有以下原因：第一，21世纪初期处于我国经济的快速发展时期，人民的生活水平医疗水平有所提高，从客观上避免了人口死亡率的增加；第二，由于计划生育政策的实施，人口出生率下降总人口相对减少，老年人口占总人口的比例上升；第三，人们的生活水平提高，受到开放的思想观念的影响，很多家庭不愿意多生小孩，家庭结构开始改变，出现了“421”家庭模式，不仅给年轻人造成巨大的压力，而且老年人的养老保障也出现困境。老龄化的程度也是一个国家和地区社会文明发展程度的标志，在机构养老政策的初期阶段，政府的政策主要是为解决老年人的养老危机而制定的，在这一阶段因为养老机构的承办基本上是以政府为主导的，社会力量参与较少，但在长期的发展中，政府也意识到自身努力的有限性，于是通过政策性的文件来鼓励民间资本参与养老机构的建设。在机构养老政策的福利化发展阶段政府不仅仅是注重数量更为注重质量，加强对养老机构的管理，要求养老机构能够提供专业化的服务。
4.2 对社会政策针对的具体问题的分析。1998年的《上海市养老机构管理办法》和2000年的《关于加快实现本市社会福利社会化的意见》倡导社会力量的参与，主要是在这一时期政府意识到上海市的老龄化程度已经高于全国其他地区，如果不加强养老机构的建设与管理，将无法满足越来越多的老年人的需求，更会产生一系列的社会问题。2003年规范执行养老机构的物价政策，这一政策的提出时间是在养老机构的初期发展阶段，这一时期因为养老机构处于初期发展阶段，面临各种压力，老年人更愿意相信公办养老机构，政府通过制定这一政策来规范民办养老机构的物价，吸引更多的老年人去民办养老机构。上海在2008年政府养老服务实事项目中推行养老机构意外责任险，在全市养老机构中建立风险分担机制，由于老年人入住养老机构发生的人身伤害事故逐渐增加，养老机构与老年人的监护人之间发生的矛盾逐渐增加，在这个过程中有些养老机构无法承担这些事故所带来的赔偿后果，就会面临生存的风险，为了降低这种风险确保养老机构的正常发展，政府制定了这一政策。
4.3 政策可行性的分析。1998年的《上海市机构养老管理办法》提出发展养老机构坚持政府参与和社会参与相结合的原则，这一原则的主要目标是吸引社会资本来投入参与养老机构的建设，从数量上解决养老机构和老年人的供需不平衡矛盾，从经济和政治上来讲都是可行的；1999年对养老机构的工作人员培训提出了要求，这有利于养老机构向专业化方向发展，从实际操作上来讲也是可行的，但是要使养老机构的服务更加专业化，不仅要从专业人员这一方面来进行限定，还包括机构的建设，设施，管理和运作等各个方面都要专业化，才能真正实现养老机构的专业化发展，当然这个过程是长期的，我们也需要有一定的耐心；2003年，提出了规范执行养老机构的物价政策，是因为前期政府大力倡导社会力量参与建设养老机构，使得这一时期民办养老机构兴起，却没有相应的法律政策对民办养老机构的服务进行规定，因此从经济和政治上来看这一政策具有很强的可操作性；2006年，《上海市老龄事业发展十一五规划》明确补贴措施，鼓励老人入住郊区养老院，这一政策是針对当时养老机构区域性差异引起的供需不平衡矛盾提出的，老年人都愿意接受市区养老机构，而郊区养老机构却大量空置，从经济上政府可以通过补贴措施来鼓励老年人入住郊区养老院，从政治上可以通过政策的制定来落实相关的鼓励性政策；2008年推行养老机构意外责任险，在全市养老机构中建立风险分担机制，主要是针对养老机构无法承担老年人因意外伤害的医疗费用，政府以政策的方式从经济上给予养老机构一定的援助。
4.4 对社会政策过程中不同行动者与各种资源系统之间的互动过程的分析。机构养老政策的主要受益人群包括：老年人、老年人家庭、养老机构；主要行动者包括：政府政策制定部门、监督部门、财政部门、老年人群体、养老机构；主要资源系统包括：政府、社会团体、企业和个人。政府的政策制定部门根据对实际问题的考察提出相应的政策草案，并通过表决形成政策文件落实到具体的养老机构，政府财政部门根据政策要求对养老机构提供相应的财政支持，养老机构的负责人员在政府的监督之下进行合法经营管理，在政策的具体执行过程中根据受益群体的反映在对政策不断进行修改。
5 完善机构养老政策的建议
5.1 完善建立养老机构的法律法规
目前上海市乃至我国关于养老方面的政策总体上比较多，但是关于养老机构的政策相对较少，应尽快制定符合上海市老龄化现状的的法律法规，从立法上明确规定养老机构应该具备的设施，以及专业人员的任职资格，对养老机构的补贴力度等。
5.2 加大机构养老的政策宣传力度
政府通过制定养老机构的优惠政策，不仅是对机构有优惠，而且对入住人员提供优惠，向民众宣传政府关于机构养老的优惠政策，让人们认识到养老机构是受政府重视的，是人民可以信賴的，使人们从思想上改变对养老机构的不良认识。
5.3 建立养老机构的专业化政策评估体系
政府虽然在不断的提倡养老机构要配备专业人员，加强养老机构的专业化建设，但是却没有一套完整的专业化评估体系，因此要从政策上明确规定专业人员的任职条件，对于如何评估一个机构是否具备专业化水平也需要建立一个评估体系，使其有一个可供参考的指标。
参考文献：
[1]熊跃根.社会政策理论与分析方法[M].中国人民大学出版社出版社，2009.
[2]李煜.创新与发展：上海社会建设的理论与实践[M]，上海社会科学院出版社，2013，5.
[3]陈功我国的养老方式研究[M]，北京大学出版社，2003.
[4]赵迎旭，王德文.老年人非家庭赡养方式态度及影响因素分析[J].中国公共卫生，2007.
[5]孙建萍，周雪，杨支兰，武晓红.我国养老机构的现状及对策[J].中国老年学杂志，2011.
作者简介：
姚凤（1992-9-28），女，汉族，陕西汉中，学历硕士研究生，单位陕西师范大学。