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摘要：控制性详细规划以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质、使用强度等控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划。本文作者根据多年的工作经验，简述了在规划中存在的问题，仅供大家参考。
关键词：控制性详细规划；问题分析；控规指标确定
1.引言
控制性详细规划作为当前我国城市建设项目规划审批管理的直接依据，控规成为了衔接宏观和微观，整体与局部的关键层次，衔接规划与管理、规划与实施的重要环节，其规划的编制成果质量直接影响到规划的实施效果。特别是2008年《城乡规划法》实施，2010年《浙江省城乡规划条例》实施，把控规的法定地位提的很高。而且几年省建设厅给下达的工作目标就是控规全覆盖。从2000年到目前为止我们平阳县县审查过的控规有100项，其中经县政府批复过的控规53项（包括我们2012年11月、12月两个约突击审查的那些控规）。其中，中心城区（昆阳镇、鳌江镇）的控规覆盖率达到90%，万全镇、山门镇、顺溪镇、南雁镇、青街乡达到了100%，肖江（肖江麻步）镇达到70%，騰蛟镇达到了74%，水头镇达到70%。青街顺溪南雁在按新的控规审批与编制办法在总规中同步编制。（浙江省历史文化名城名镇名村保护规划条例中明确，编制了保护规划，控规就不用编制了）
控规覆盖率提高，在实际操作中矛盾也日益凸显。控规地位的法定性和控规内容的强制性与市场的不确定性、技术的合理性以及规划不同深度的管理要求等等矛盾非常大。这几年实施下来，每逢项目上马必调控规（除了哪些为项目针对性编制的控规除外），控规的调整率几乎达到了100%，特别是2010年前编制的控规调整的特别厉害。从这几年控规调整的内容来看，调整最多的是指标调整和配套调整，包括：容积率、建筑密度、限高，绿地率、机动车位等等。而现在控规调整程序又十分麻烦，政府为了项目上马往往控规调整都以县政府文件的形式把控规调整了，法定程序很难走完。所以如何提高控规实用性和科学性，增加控规弹性，编制“实用，好用”的控规，日益成为我城乡规划管理部门和规划编制单位迫切需要研究的问题。
2.控规编制过程中指标确定面临的问题
从我个人这几年对控规的审查和规划管理实施过程中，越来越发现传统控规的编制办法和实施管理方式面临的巨大的压力和挑战。控规指标的合理性成为焦点，突显出以下几个方面的不足：
2.1控规指标弹性不足
控规指标的强制性就是要对建设用地规划内容进行清晰、明确的控制，然而面对快速城市化过程中充满了不确定的实际情况。控规指标的强制性不仅无法凸显应有的刚性属性，反而带来的修改的刚性障碍，造成了控规修改的烦琐。进而导致实际工作中违法修改和“编而不批”的现象大量纯在。控规指标强制性，又要研究它的控制弹性，虽然与法律法规的确定性和稳定性要求存在一定矛盾，维护控规的严肃性和科学性，实现规划控制的刚性要求就必须正式控规指标弹性问题。
2.2控制指标确定对城市空间塑造缺乏有效指导
控规编制过程中较为关注的是城市二维的用地性质和用地开发强度的控制，对三维空间的考虑相对比较少，城市特色塑造方面缺少有效引导和控制手段。就目前的控规指标体系和城市空间形态不是一对一的关系，也就是说同一个指标体系可以塑造出来多种的城市空间形态。如果仅仅从控制指标体系出发很难实现对城市空间形态的有效控制。即使我们现在做个城市设计后，翻译城控规的表达形式，在转到塑造城市空间形态往往也是面目全非。所以现在我们控规指标确定的时候往往都是规划要求、控规要求经验化、抽象化，最后控规成果只是“保证不是最差”。最极端的就是看到控规指标确定时，住宅用地容积率全部都是1.0-2.5限高100m，密度30%。
2.3控规指标确定缺少城市经济分析
控规编制过程中大多数较关注规划图纸的成果，多平面空间形态的分析，什么绿化景观，道路交通组织等等分析一大堆。但是对控规指标如何确定，分析过程、依据往往没有表述，最多是在文本里把技术规定里面的容量控制表格抄一下。特别是缺乏在市场经济主导下城市开发控制的经济可行性方面的研究。现在项目上马都要算经济账，亏本生意不会做。往往我们现在等项目要实施的时候，一算经济账，如果亏本，又要调整控规了。对于控规编制过程中我们缺乏经济测算就把指标确定下来，作为规划主管部门心里也比较虚的，也很难坚定的坚持规划内容，从而造成规划编制和管理造成矛盾。
2.4公众参与在控规指标确定中作用缺少
公众参与在城乡规划法里面提到了法定的地位，工作参与有利于城市规划公共政策职能的实现，同时可以反映广大公众利益的诉求，是对规划公正性、公平性、科学性的保障。控规是直接引导城市建设，它关系到公众的切身利用，所以在控规编制阶段公众参与尤为重要。然而恰恰这方面是现在我们在规划编制当中最为薄弱的一个环境，得不到重视。一方面是公众参与手段缺乏，另一方面是我们规划管理部门认为公众参与了导致效率降低了。现在的公众参与多数是一种表面的形式，对于实质性对规划编制过程中产生的作用是很小的。这就导致了规划在实施过程中的矛盾不断，阻力重重。还有公众缺乏参与了，规划的严肃性也缺乏了，导想改就改了。我想城乡规划法的公众参与的立法本意也是增加规划的透明度，来制约规划修改的随意性。 2.5控规指标确定与上一层次规划衔接不足
控规作为总体规划和修建性详细规划、具体项目建设的中间环节，如何能有效落实总体规划战略性、全局性设想，确保城市重要公共设施，优化局部控制，衔接总体规划所确定的城市规模，是控规编制工作需要解决的核心问题之一。
但从现在控制性详细规划编制的情况来看，从总规到控规，城市的用地规模衔接基本是没有问题，但是控规的人口规模往往都是远远超出城市总体规划所确定的人口规模，而且不是超一点，往往都是成倍成倍的超。从而到时候了其他重要公共设施的变化，如供电、供水等等。
3.控规编制过程中控规弹性如何落实？
城乡规划法第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。第十九条城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。第二十条镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。如果按规划法这套程序下来，我们算了一下，一个简单的控规修改，也需要花2-3个月时间。城乡规划法立法本意是要严肃规划，不能随便调整规划。但是大家知道现阶段我们的实际就是行政意志指挥规划实施，调整控规是在所难免的。
现很多地方的通常做法是“编而不批，用哪里批哪里”，“小地块控规，就是用哪里批哪里”等等。但是我觉得这些都不是长久之计，所以如何提高控规实用性和科学性，增加控规弹性，是我城乡规划管理部门和规划编制单位迫切需要研究的问题。主要是规划编制的方法如何增加弹性。
收稿日期：2013-4-24
关键词：控制性详细规划；问题分析；控规指标确定
1.引言
控制性详细规划作为当前我国城市建设项目规划审批管理的直接依据，控规成为了衔接宏观和微观，整体与局部的关键层次，衔接规划与管理、规划与实施的重要环节，其规划的编制成果质量直接影响到规划的实施效果。特别是2008年《城乡规划法》实施，2010年《浙江省城乡规划条例》实施，把控规的法定地位提的很高。而且几年省建设厅给下达的工作目标就是控规全覆盖。从2000年到目前为止我们平阳县县审查过的控规有100项，其中经县政府批复过的控规53项（包括我们2012年11月、12月两个约突击审查的那些控规）。其中，中心城区（昆阳镇、鳌江镇）的控规覆盖率达到90%，万全镇、山门镇、顺溪镇、南雁镇、青街乡达到了100%，肖江（肖江麻步）镇达到70%，騰蛟镇达到了74%，水头镇达到70%。青街顺溪南雁在按新的控规审批与编制办法在总规中同步编制。（浙江省历史文化名城名镇名村保护规划条例中明确，编制了保护规划，控规就不用编制了）
控规覆盖率提高，在实际操作中矛盾也日益凸显。控规地位的法定性和控规内容的强制性与市场的不确定性、技术的合理性以及规划不同深度的管理要求等等矛盾非常大。这几年实施下来，每逢项目上马必调控规（除了哪些为项目针对性编制的控规除外），控规的调整率几乎达到了100%，特别是2010年前编制的控规调整的特别厉害。从这几年控规调整的内容来看，调整最多的是指标调整和配套调整，包括：容积率、建筑密度、限高，绿地率、机动车位等等。而现在控规调整程序又十分麻烦，政府为了项目上马往往控规调整都以县政府文件的形式把控规调整了，法定程序很难走完。所以如何提高控规实用性和科学性，增加控规弹性，编制“实用，好用”的控规，日益成为我城乡规划管理部门和规划编制单位迫切需要研究的问题。
2.控规编制过程中指标确定面临的问题
从我个人这几年对控规的审查和规划管理实施过程中，越来越发现传统控规的编制办法和实施管理方式面临的巨大的压力和挑战。控规指标的合理性成为焦点，突显出以下几个方面的不足：
2.1控规指标弹性不足
控规指标的强制性就是要对建设用地规划内容进行清晰、明确的控制，然而面对快速城市化过程中充满了不确定的实际情况。控规指标的强制性不仅无法凸显应有的刚性属性，反而带来的修改的刚性障碍，造成了控规修改的烦琐。进而导致实际工作中违法修改和“编而不批”的现象大量纯在。控规指标强制性，又要研究它的控制弹性，虽然与法律法规的确定性和稳定性要求存在一定矛盾，维护控规的严肃性和科学性，实现规划控制的刚性要求就必须正式控规指标弹性问题。
2.2控制指标确定对城市空间塑造缺乏有效指导
控规编制过程中较为关注的是城市二维的用地性质和用地开发强度的控制，对三维空间的考虑相对比较少，城市特色塑造方面缺少有效引导和控制手段。就目前的控规指标体系和城市空间形态不是一对一的关系，也就是说同一个指标体系可以塑造出来多种的城市空间形态。如果仅仅从控制指标体系出发很难实现对城市空间形态的有效控制。即使我们现在做个城市设计后，翻译城控规的表达形式，在转到塑造城市空间形态往往也是面目全非。所以现在我们控规指标确定的时候往往都是规划要求、控规要求经验化、抽象化，最后控规成果只是“保证不是最差”。最极端的就是看到控规指标确定时，住宅用地容积率全部都是1.0-2.5限高100m，密度30%。
2.3控规指标确定缺少城市经济分析
控规编制过程中大多数较关注规划图纸的成果，多平面空间形态的分析，什么绿化景观，道路交通组织等等分析一大堆。但是对控规指标如何确定，分析过程、依据往往没有表述，最多是在文本里把技术规定里面的容量控制表格抄一下。特别是缺乏在市场经济主导下城市开发控制的经济可行性方面的研究。现在项目上马都要算经济账，亏本生意不会做。往往我们现在等项目要实施的时候，一算经济账，如果亏本，又要调整控规了。对于控规编制过程中我们缺乏经济测算就把指标确定下来，作为规划主管部门心里也比较虚的，也很难坚定的坚持规划内容，从而造成规划编制和管理造成矛盾。
2.4公众参与在控规指标确定中作用缺少
公众参与在城乡规划法里面提到了法定的地位，工作参与有利于城市规划公共政策职能的实现，同时可以反映广大公众利益的诉求，是对规划公正性、公平性、科学性的保障。控规是直接引导城市建设，它关系到公众的切身利用，所以在控规编制阶段公众参与尤为重要。然而恰恰这方面是现在我们在规划编制当中最为薄弱的一个环境，得不到重视。一方面是公众参与手段缺乏，另一方面是我们规划管理部门认为公众参与了导致效率降低了。现在的公众参与多数是一种表面的形式，对于实质性对规划编制过程中产生的作用是很小的。这就导致了规划在实施过程中的矛盾不断，阻力重重。还有公众缺乏参与了，规划的严肃性也缺乏了，导想改就改了。我想城乡规划法的公众参与的立法本意也是增加规划的透明度，来制约规划修改的随意性。 2.5控规指标确定与上一层次规划衔接不足
控规作为总体规划和修建性详细规划、具体项目建设的中间环节，如何能有效落实总体规划战略性、全局性设想，确保城市重要公共设施，优化局部控制，衔接总体规划所确定的城市规模，是控规编制工作需要解决的核心问题之一。
但从现在控制性详细规划编制的情况来看，从总规到控规，城市的用地规模衔接基本是没有问题，但是控规的人口规模往往都是远远超出城市总体规划所确定的人口规模，而且不是超一点，往往都是成倍成倍的超。从而到时候了其他重要公共设施的变化，如供电、供水等等。
3.控规编制过程中控规弹性如何落实？
城乡规划法第四十八条修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。第十九条城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。第二十条镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。如果按规划法这套程序下来，我们算了一下，一个简单的控规修改，也需要花2-3个月时间。城乡规划法立法本意是要严肃规划，不能随便调整规划。但是大家知道现阶段我们的实际就是行政意志指挥规划实施，调整控规是在所难免的。
现很多地方的通常做法是“编而不批，用哪里批哪里”，“小地块控规，就是用哪里批哪里”等等。但是我觉得这些都不是长久之计，所以如何提高控规实用性和科学性，增加控规弹性，是我城乡规划管理部门和规划编制单位迫切需要研究的问题。主要是规划编制的方法如何增加弹性。
收稿日期：2013-4-24