论文部分内容阅读
摘 要 推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，是新时期的必然要求，村规民约作为一种重要的基层社会治理手段，他在弘扬公序良俗、引导基层群众有序参与社区事务、化解基层社会纠纷等方面发挥了重要作用与价值，眉山市绝大多数村庄（社区）已制定了村规民约，但是存在着对村规民约的性质认识不清、内容千篇一律、制定程序违法等一系列问题，本文以《东坡区复盛乡中坊村村规民约》等七部村规民约为考察文本，提出要进一步发挥村规民约在基层社会治理中的价值和作用，需要进一步规范立法流程，强化内容的合法性与合理性。
关键词 乡村振兴 眉山市 村规民约
基金项目：眉山市法学会2020年重点课题“乡村振兴背景下眉山市村规民约法治实践存在的问题及对策”成果。
作者简介：高恩胜，四川工商学院，教授，研究方向：法学。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.071
眉山市绝大多数的村庄（社区）已制定出各自的村规民约，但是却存在着制定主体不适格、内容重复、流于形式、程序违法等问题，严重制约了村规民约的司法实践，极大地削弱了村规民约在基层社会治理中的功能和价值，影响了眉山市基层治理体系和治理能力的现代化进程，2020年是全面建成小康社会的收官之年，村规民约的依法制定和实施，对眉山市基层社会治理现代化和乡村振兴战略的推进意义重大。
一、村规民约的功能定位
什么是村规民约？按照《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）的精神，村规民约是约束村民行为的各种规范的总称，他必须按照其“上位法”的规定和要求，由全体村民共同制定，内容主要是有关民风民俗、公共管理、纠纷调解、权益保障等涉及村民利益的方方面面。从性质上看，他是村民自我管理、自我教育、自我约束的社会自治规范，是法律法规在农村地区的一种补充，所以他的性质属于“公约”，在乡村治理的进程中，村规民约具有聚集民智、汇集民意、维护民利、化解民忧的独特作用[1]，他的价值与功能主要是弥补法律法规的不足，实现村民自治，及时化解基层社会纠纷，从而促进社会和谐，维护社会稳定。
二、眉山市村规民约法治实践存在的问题
从《东坡区复盛乡中坊村村规民约》等七部村规民约的具体内容及实际调研中发现，眉山市村规民约建设还存在一系列的问题。
（一）内容千篇一律，针对性不强
每个村庄（社区）都有各自的实际情况，大到地方道路维护、社会治安管理、生态环境保护、集体财产的处置;小到邻里纠纷、老人赡养、分家立户、夫妻关系等容易引发矛盾的问题，各不相同，都需要根据本村庄（社区）的实际情况作出具体的规定，以此来增强约定的针对性、操作性和系统性。通过调研，我们发现很多的村规民约都是从别的地方或者网络抄袭而来的，除了村庄（社区）的名字不同以外，其他的内容几乎完全一样，根本没有结合当地村庄（社区）的实际情况，针对性非常差，使得村规民约流于形式[2]。
（二）村规民约的制定程序违法
根据《指导意见》的规定，村规民约的制定有着严格的程序要求，通过对眉山市七部村规民约的考察，程序违法主要表现在以下几个方面：
1.村规民约并非按照村民的意愿而制定。在调研中我们发现，眉山市很多村规民约并非按照村民的意愿而制定，他们往往是按照上级党委、政府的要求制定，村规民约作为一种重要的基层治理手段，没有体现村民的意志，将来村民如何去遵守？如何去信服？他的作用与功效勢必大大减弱。
2.村规民约的制定主体不适格。按照《村民委员会组织法》和《指导意见》的规定，村规民约需经全体村民共同制定，当然，《指导意见》也明确指出，允许村民委员会拟定草案，之后再经全体村民表决通过。在调研中我们发现，眉山市部分村庄（社区）的村规民约并非由全体村民共同制定或表决通过，而是由村民委员会或党员代表、部分群众制定，且没有经过全体村民审议表决，制定主体不合法。
3.村规民约不经备案即予执行。根据《村民委员会组织法》和《指导意见》的要求，村规民约的生效要件之一就是在全体村民表决通过的基础之上，报乡镇党委、政府备案，“备案”是村规民约生效的必要条件，在调研中我们发现，眉山市很多村规民约根本没有经过乡镇党委、政府备案即宣告“生效”，严重违反了《指导意见》的规定，程序违法。
（三）村规民约的内容不合理、不合法
通过调研发现，眉山市很多村规民约在内容上不合理、不合法，具体表现在以下几个方面：
1.部分村规民约的内容超出了其“立法”权限。村规民约是按照法律的授权，对有关村民权益的方方面面进行规定，其内容中绝不应当含有法律法规所规定的情形，即法律法规规定的情形，村规民约没有必要、也没有权限再去规定。但是在司法实践中我们发现，眉山市部分村规民约将法律法规规定的情形又重新列入了村规民约，将法律法规处罚的事项又列入了村规民约的处罚事项，严重违背了村规民约的立法精神，超出了其立法权限。
2.村民的合法权益受到侵害。按照我国法律的相关规定，村民委员会等村规民约执行机构不具有行政执法权，他们不能采取侵犯村民人身权、财产权等合法权益的强制措施。但是，在调研中我们发现，眉山市很多村规民约规定了强制措施，对违反村规民约的村民，可以采取“罚款”“扣罚政策资金”“拘留”等强制措施，显然与法律、法规的规定相违背。
3.村规民约的内容权利太少、罚则过多。村规民约作为村民自我管理、自我教育、自我约束的社会自治规范[3]，他更多的需要村民自觉去遵守，但是在调研中我们发现，眉山市很多村规民约的内容以罚则为主，思想教育方面的内容几乎没有，在规定村民应当遵守的义务的同时，对他们所应当享受的权利只字不提，严重违背了权利义务的统一性原则;此外，部分村规民约所规定的处罚形式也有违法之处。如《洪雅县三宝镇李槽村关于成立村级红白理事会的倡议》的规定：“全年全域范围内禁止焚烧秸秆、垃圾、杂草、落叶等，应做到不见烟、不见火、不见黑斑，违反者将受到拘留15天，罚款2000元的处罚”，毫无疑问，村民委员会是没有执法权的。 三、眉山市村规民约法治实践的完善路径
（一）深入开展普法宣传教育
从1986年的“一五”普法，到今年的“七五”普法，经过三十多年的普法教育，人民群众的法治观念有了较大提升，法律知识有了更多的了解。但是，相比于城市居民，乡镇村民由于文化水平有限，法治观念普遍淡薄，学法、守法、尊法的意识普遍不高，作为让国民了解法律知识最简单、最行之有效的手段，普法教育依然不可或缺，只有将村民的法治意识提升，才能从根本上解决村规民约现存的种种问题，眉山市作为四川省最年轻的地级市，属农业市，农村人口众多，基层村民对法律知识了解不多，所以才造成了很多时候不能合理表达诉求，权益受到侵害时不知如何维权，通过多种手段和方式开展普法教育，是完善村规民约法治实践的必要手段。
（二）增强村规民约内容的针对性和合法性
随着社会的发展，特别是乡村振兴战略的实施，眉山市的农村情形发生了重大变化，农村人财物的流动性大大增加，新的矛盾类型发生变化，内部利益分化加速。因此，村规民约的制定，其内容一定要具有针对性，要针对农村的主要矛盾和主要情形，一定要坚持问题导向，针对农村中存在的天价彩礼、薄养厚葬、男女不平等、拆迁安置等问题而制定，结合每个村庄（社区）的实际，体现本村（社区）的特色，绝不可从网上照搬，否则就变成了一纸空文;其次，内容上一定要符合现行法律法规的要求，按照《指导意见》的规定，村规民约的内容决不能跟现行法律法规的规定相抵触，也不可以将法律法规已经规定的情形再加以规制;最后，村规民约的制定，一定要符合其功能定位，多一些思想教育，少一些罚则，在对村民作出义务要求的同时，也要让其明晰享有的权利，要让村民将村规民约的内容内化于心，外化于行。
（三）明晰村规民约的权力、执行与监督机构
按照《指导意见》和《村民委员会组织法》的规定，村规民约的权力机构为全体村民会议，村规民约需由全体村民制定或表决通过[4]，同样，村规民约的修改也应该由全体村民会议决定，村规民约的权力机构为全体村民会议;村民委员会是全体村民选举产生的处理村民事务的常设机构，按照《村民委员会组织法》的精神，村规民约的执行机构也应当是村民委员会，村民委员会的成员之间应该做好分工，各司其职，接受监督;按照《指导意见》的规定，村规民约的监督机构为村务监督委员会，村务监督委员会由全体村民按照一定的比例，推举处事公正、有责任心、有能力的村民代表组成，他们代表全体村民对村规民约的实施进行监督，对全体村民负责，当发现村民委员会执行村规民约有问题时及时纠正，直至提交全体村民会议讨论决定，全体村民会议有权罢免或更换不称职的村民代表;那么乡镇党委、政府的角色呢？本文认为乡镇党委、政府应当承担领导责任，加强组织领导，但绝不是去包办，将村民自治交给村民，乡镇党委、政府对村規民约工作负责但不干预。
（四）规范村规民约的制定流程
按照《指导意见》的规定，村规民约的制定程序极其严格，因此，要想发挥村规民约的功能价值，必须规范其制定流程。第一，村规民约的制定，必须反映村民的意志，即村规民约必须经全体村民共同制定或表决通过，司法实践中，允许村民委员会拟定草案，但决不允许其包办，或者某些家族势力把持制定、暗箱操作，要坚持“全民公决”的原则[5];第二，乡镇党委、政府要加强审核和备案，《指导意见》明确规定，村规民约草案形成后一定要报乡镇党委、政府审核，签署审核意见，再经村民会议审议表决，表决通过后报乡镇党委、政府备案，严格把关后予以公布，此时，村规民约才能正式生效。
四、结语
近年来，眉山市农业战线取得优异成绩，2018年12月，被农业农村部确定为第二批中国特色农产品优势区。但随着乡村振兴战略的深入实施，农村情形，特别是经济形式、文化观念、纠纷类型等发生重大变化，特别是在全面建成小康社会的大背景下，眉山市拥有众多农村人口，完善村规民约法治实践，对于创新社会管理、构建共建共治共享的新时代乡村治理格局、推进治理体系和治理能力现代化意义重大。
参考文献：
[1] 张爱民，林榕.民族地区村规民约在乡村治理中的价值功能思考[J].辽宁行政学院学报，2020（1）：82-87.
[2] 周应良.莫让村规民约成墙纸[J].农村·农业·农民（A版），2020（1）：1.
[3] 唐兴万.加强村规民约过程管理 提高乡村治理水平[J].四川党的建设，2019（24）：37.
[4] 朱毅煊.乡村振兴背景下村规民约推动乡村治理现代化新思路——以北京市顺义区为例[J].南方农机，2019（23）：95.
[5] 王晓敏，王世荣.农村政治生态建设的传导机制——从传统乡约到现代村规民约[J].宝鸡文理学院学报（社会科学版），2019（6）：62-70.
关键词 乡村振兴 眉山市 村规民约
基金项目：眉山市法学会2020年重点课题“乡村振兴背景下眉山市村规民约法治实践存在的问题及对策”成果。
作者简介：高恩胜，四川工商学院，教授，研究方向：法学。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.071
眉山市绝大多数的村庄（社区）已制定出各自的村规民约，但是却存在着制定主体不适格、内容重复、流于形式、程序违法等问题，严重制约了村规民约的司法实践，极大地削弱了村规民约在基层社会治理中的功能和价值，影响了眉山市基层治理体系和治理能力的现代化进程，2020年是全面建成小康社会的收官之年，村规民约的依法制定和实施，对眉山市基层社会治理现代化和乡村振兴战略的推进意义重大。
一、村规民约的功能定位
什么是村规民约？按照《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）的精神，村规民约是约束村民行为的各种规范的总称，他必须按照其“上位法”的规定和要求，由全体村民共同制定，内容主要是有关民风民俗、公共管理、纠纷调解、权益保障等涉及村民利益的方方面面。从性质上看，他是村民自我管理、自我教育、自我约束的社会自治规范，是法律法规在农村地区的一种补充，所以他的性质属于“公约”，在乡村治理的进程中，村规民约具有聚集民智、汇集民意、维护民利、化解民忧的独特作用[1]，他的价值与功能主要是弥补法律法规的不足，实现村民自治，及时化解基层社会纠纷，从而促进社会和谐，维护社会稳定。
二、眉山市村规民约法治实践存在的问题
从《东坡区复盛乡中坊村村规民约》等七部村规民约的具体内容及实际调研中发现，眉山市村规民约建设还存在一系列的问题。
（一）内容千篇一律，针对性不强
每个村庄（社区）都有各自的实际情况，大到地方道路维护、社会治安管理、生态环境保护、集体财产的处置;小到邻里纠纷、老人赡养、分家立户、夫妻关系等容易引发矛盾的问题，各不相同，都需要根据本村庄（社区）的实际情况作出具体的规定，以此来增强约定的针对性、操作性和系统性。通过调研，我们发现很多的村规民约都是从别的地方或者网络抄袭而来的，除了村庄（社区）的名字不同以外，其他的内容几乎完全一样，根本没有结合当地村庄（社区）的实际情况，针对性非常差，使得村规民约流于形式[2]。
（二）村规民约的制定程序违法
根据《指导意见》的规定，村规民约的制定有着严格的程序要求，通过对眉山市七部村规民约的考察，程序违法主要表现在以下几个方面：
1.村规民约并非按照村民的意愿而制定。在调研中我们发现，眉山市很多村规民约并非按照村民的意愿而制定，他们往往是按照上级党委、政府的要求制定，村规民约作为一种重要的基层治理手段，没有体现村民的意志，将来村民如何去遵守？如何去信服？他的作用与功效勢必大大减弱。
2.村规民约的制定主体不适格。按照《村民委员会组织法》和《指导意见》的规定，村规民约需经全体村民共同制定，当然，《指导意见》也明确指出，允许村民委员会拟定草案，之后再经全体村民表决通过。在调研中我们发现，眉山市部分村庄（社区）的村规民约并非由全体村民共同制定或表决通过，而是由村民委员会或党员代表、部分群众制定，且没有经过全体村民审议表决，制定主体不合法。
3.村规民约不经备案即予执行。根据《村民委员会组织法》和《指导意见》的要求，村规民约的生效要件之一就是在全体村民表决通过的基础之上，报乡镇党委、政府备案，“备案”是村规民约生效的必要条件，在调研中我们发现，眉山市很多村规民约根本没有经过乡镇党委、政府备案即宣告“生效”，严重违反了《指导意见》的规定，程序违法。
（三）村规民约的内容不合理、不合法
通过调研发现，眉山市很多村规民约在内容上不合理、不合法，具体表现在以下几个方面：
1.部分村规民约的内容超出了其“立法”权限。村规民约是按照法律的授权，对有关村民权益的方方面面进行规定，其内容中绝不应当含有法律法规所规定的情形，即法律法规规定的情形，村规民约没有必要、也没有权限再去规定。但是在司法实践中我们发现，眉山市部分村规民约将法律法规规定的情形又重新列入了村规民约，将法律法规处罚的事项又列入了村规民约的处罚事项，严重违背了村规民约的立法精神，超出了其立法权限。
2.村民的合法权益受到侵害。按照我国法律的相关规定，村民委员会等村规民约执行机构不具有行政执法权，他们不能采取侵犯村民人身权、财产权等合法权益的强制措施。但是，在调研中我们发现，眉山市很多村规民约规定了强制措施，对违反村规民约的村民，可以采取“罚款”“扣罚政策资金”“拘留”等强制措施，显然与法律、法规的规定相违背。
3.村规民约的内容权利太少、罚则过多。村规民约作为村民自我管理、自我教育、自我约束的社会自治规范[3]，他更多的需要村民自觉去遵守，但是在调研中我们发现，眉山市很多村规民约的内容以罚则为主，思想教育方面的内容几乎没有，在规定村民应当遵守的义务的同时，对他们所应当享受的权利只字不提，严重违背了权利义务的统一性原则;此外，部分村规民约所规定的处罚形式也有违法之处。如《洪雅县三宝镇李槽村关于成立村级红白理事会的倡议》的规定：“全年全域范围内禁止焚烧秸秆、垃圾、杂草、落叶等，应做到不见烟、不见火、不见黑斑，违反者将受到拘留15天，罚款2000元的处罚”，毫无疑问，村民委员会是没有执法权的。 三、眉山市村规民约法治实践的完善路径
（一）深入开展普法宣传教育
从1986年的“一五”普法，到今年的“七五”普法，经过三十多年的普法教育，人民群众的法治观念有了较大提升，法律知识有了更多的了解。但是，相比于城市居民，乡镇村民由于文化水平有限，法治观念普遍淡薄，学法、守法、尊法的意识普遍不高，作为让国民了解法律知识最简单、最行之有效的手段，普法教育依然不可或缺，只有将村民的法治意识提升，才能从根本上解决村规民约现存的种种问题，眉山市作为四川省最年轻的地级市，属农业市，农村人口众多，基层村民对法律知识了解不多，所以才造成了很多时候不能合理表达诉求，权益受到侵害时不知如何维权，通过多种手段和方式开展普法教育，是完善村规民约法治实践的必要手段。
（二）增强村规民约内容的针对性和合法性
随着社会的发展，特别是乡村振兴战略的实施，眉山市的农村情形发生了重大变化，农村人财物的流动性大大增加，新的矛盾类型发生变化，内部利益分化加速。因此，村规民约的制定，其内容一定要具有针对性，要针对农村的主要矛盾和主要情形，一定要坚持问题导向，针对农村中存在的天价彩礼、薄养厚葬、男女不平等、拆迁安置等问题而制定，结合每个村庄（社区）的实际，体现本村（社区）的特色，绝不可从网上照搬，否则就变成了一纸空文;其次，内容上一定要符合现行法律法规的要求，按照《指导意见》的规定，村规民约的内容决不能跟现行法律法规的规定相抵触，也不可以将法律法规已经规定的情形再加以规制;最后，村规民约的制定，一定要符合其功能定位，多一些思想教育，少一些罚则，在对村民作出义务要求的同时，也要让其明晰享有的权利，要让村民将村规民约的内容内化于心，外化于行。
（三）明晰村规民约的权力、执行与监督机构
按照《指导意见》和《村民委员会组织法》的规定，村规民约的权力机构为全体村民会议，村规民约需由全体村民制定或表决通过[4]，同样，村规民约的修改也应该由全体村民会议决定，村规民约的权力机构为全体村民会议;村民委员会是全体村民选举产生的处理村民事务的常设机构，按照《村民委员会组织法》的精神，村规民约的执行机构也应当是村民委员会，村民委员会的成员之间应该做好分工，各司其职，接受监督;按照《指导意见》的规定，村规民约的监督机构为村务监督委员会，村务监督委员会由全体村民按照一定的比例，推举处事公正、有责任心、有能力的村民代表组成，他们代表全体村民对村规民约的实施进行监督，对全体村民负责，当发现村民委员会执行村规民约有问题时及时纠正，直至提交全体村民会议讨论决定，全体村民会议有权罢免或更换不称职的村民代表;那么乡镇党委、政府的角色呢？本文认为乡镇党委、政府应当承担领导责任，加强组织领导，但绝不是去包办，将村民自治交给村民，乡镇党委、政府对村規民约工作负责但不干预。
（四）规范村规民约的制定流程
按照《指导意见》的规定，村规民约的制定程序极其严格，因此，要想发挥村规民约的功能价值，必须规范其制定流程。第一，村规民约的制定，必须反映村民的意志，即村规民约必须经全体村民共同制定或表决通过，司法实践中，允许村民委员会拟定草案，但决不允许其包办，或者某些家族势力把持制定、暗箱操作，要坚持“全民公决”的原则[5];第二，乡镇党委、政府要加强审核和备案，《指导意见》明确规定，村规民约草案形成后一定要报乡镇党委、政府审核，签署审核意见，再经村民会议审议表决，表决通过后报乡镇党委、政府备案，严格把关后予以公布，此时，村规民约才能正式生效。
四、结语
近年来，眉山市农业战线取得优异成绩，2018年12月，被农业农村部确定为第二批中国特色农产品优势区。但随着乡村振兴战略的深入实施，农村情形，特别是经济形式、文化观念、纠纷类型等发生重大变化，特别是在全面建成小康社会的大背景下，眉山市拥有众多农村人口，完善村规民约法治实践，对于创新社会管理、构建共建共治共享的新时代乡村治理格局、推进治理体系和治理能力现代化意义重大。
参考文献：
[1] 张爱民，林榕.民族地区村规民约在乡村治理中的价值功能思考[J].辽宁行政学院学报，2020（1）：82-87.
[2] 周应良.莫让村规民约成墙纸[J].农村·农业·农民（A版），2020（1）：1.
[3] 唐兴万.加强村规民约过程管理 提高乡村治理水平[J].四川党的建设，2019（24）：37.
[4] 朱毅煊.乡村振兴背景下村规民约推动乡村治理现代化新思路——以北京市顺义区为例[J].南方农机，2019（23）：95.
[5] 王晓敏，王世荣.农村政治生态建设的传导机制——从传统乡约到现代村规民约[J].宝鸡文理学院学报（社会科学版），2019（6）：62-70.