论文部分内容阅读
摘 要：建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，道路建设作为新农村建设“五改”之首，意义重大。笔者采用实地调研与理论研究相结合的方法对道路发展与交通状况对新农村发展的促进作用进行了深入研究，运用对比分析，重点关注新农村建设背景下成都市与攀枝花市的部分农村地区的道路建设现状，发现道路建设在资金、规划、质量、养护、信息公开等方面存在问题。
关键词：乡村道路建设；新农村建设；存在问题；对策研究
中图分类号：F542 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2013）05-0152-03
乡村道路对于农村地区交通运输的便捷性以及运输成本高低有着直接影响，新农村建设的重中之重，是增加农民收入，而加强道路建设则是增加农民收入的有效途径。因此，乡村道路建设关系到农村社会经济的发展，是新农村建设的一项重要内容。加强乡村道路建设可以更好地促进城乡联系和沟通，对于改善农民生活，提高农村经济效益有着十分重要的意义。乡村道路建设以乡村公路为主，是公益性的公共基础设施，尽管目前我国的乡村公路网络已日趋完善，但仍然有很多问题亟待解决。本文基于笔者调查的成都、攀枝花部分农村地区的新农村建设，对两地乡村道路建设不容忽视的共同问题进行探索，并提出切实可行的建议。
1 乡村道路建设存在问题分析
1.1 乡村道路建设的资金问题
①资金投入不足。由图1可以看出，乡村道路建设的资金来源主要有中央拨款和地方财政支持，而中央财政补贴在乡村道路建设中所占的比例很小，主要依靠地方财政支持和村民的投入和金融机构贷款。在村民投入资金中，政府会强制占用一部分用于农业补贴等项目支持“三农”政策，而向金融机构贷款会造成地方政府财政负担的增加。耗资巨大的道路建设工程，得不到充足的资金投入，势必会引起相应的问题。据调查的成都市双流永安镇政府工作人员表示，近三年来，该镇在修建村级公路中，总共投资2 541万元，虽然县级政府会补贴一部分资金，但绝大部分的资金问题还需要地方政府予以解决，这使得该镇财政负债的75%是由于修路引起的，给地方政府带来的负担过重。
②资金管理不到位。道路建设财政资金不足而动用其他财政资金的情况之所以非常普遍，是因为资金刚性不足而不得已为之，但是我们也必须看到政府对道路建设资金的管理存在的问题。财政上的捉襟见肘一方面来自于中央拨款和地方财政的先天不足，另一方面则是地方政府的管理失职和监管的不到位，没有一个成型的体制来控制资金的使用，尽管交通部门下发了相关文件进行监督，但也由于覆盖面广而难以得到有效实施。
③预算不能及时调整。根据经济学知识，商品的价格是不断波动的，因而，用于乡村道路建设的原材料的价格自然也是不断变化的。乡村道路建设的规划和实施存在较大的时间差，地方政府对于所需资金预算只能根据当时的原材料价格去估算。即使地方政府考虑到了这个问题，也无法准确地估算出道路建设的实际花费，因此会造成工期延缓、规模经济效益损失以及道路烂尾等负面影响。地方政府能否根据实际情况及时调整道路建设预算，成为乡村道路建设资金是否合理使用的关键问题。大部分地方政府注意到了这个问题，却往往因工序繁杂、精力有限而没有及时根据市场的波动调整道路建设预算。
1.2 乡村道路建设的规划问题
乡村道路建设主要分为两类：一类是在原有道路基础上拓宽翻新，原有道旁树木势必遭到破坏；一类是完全新建，需要占用有其他用途的土地，如耕地、林场等。这不仅造成额外的财政负担，还增加了环境的压力。此两种方式对当地环境都会有不同程度的影响，但地方政府又不得不选择先破坏后治理的无奈之举。
由于乡村道路建设任务庞杂，国家无法统一安排乡村道路建设的规划，这导致了乡村道路建设的随意性，造成部分道路建设的不合理和再规划困难，缺乏相关技术人员和有效运作的资金是造成这一问题的主要原因。
1.3 乡村道路建设的质量问题
目前我国的乡村道路建设由于未纳入国家统一规划，缺乏具有操作性的政策法规支持，部分乡村道路建设项目由于无设计或由施工单位边设计边施工，存在等级偏低、修筑不合理等问题，同时，由于施工队缺乏统一管理，施工能力有限，质量难以保证，存在偷工减料、不按规范施工等现象，以至于出现前修后坏的现象，造成资金浪费。部分区域甚至经常因道路质量问题而引发车祸，严重影响当地居民的生活质量。在实地调研的过程中，笔者了解到，大多数的农村修建公路都使用水泥路面，水泥材质的路面使用二十年基本上不用修理，造价却比沥青道路高，且不易维修，我们依然能看到许多地方的路面出现了裂痕。经分析数据结果显示，道路是否有变形或裂痕等现象与是否因道路问题发生车祸有显著影响关系，因此乡村道路质量堪忧。
1.4 乡村道路建设的养护问题
地方政府并不太重视道路养护的问题，往往把道路的新建放在第一位。即使有部分地区考虑到道路养护的重要性，也因修建资金不足或政府工作繁杂而无法承担养护工作。永安镇的主要道路硬化率达90%以上，三年即已修好，但缺乏有效的管理致使部分村级公路出现破损的情况。
根据调查结果显示，大部分政府工作人员并不确定养护道路的工作究竟该由谁来完成，且由于缺乏专业的技术指导，没有合理的道路养护制度，养护的人员配备和设备采购也只能凭借地方政府的主观判断去进行，因此难免出现资源浪费或者人员、设备不足以完成道路养护的情况，要做到合理编制人员和配置养护设备是比较困难的。
另外，缺乏相关执法部门的监管，以致超载车辆、外来车辆随意行驶，私搭乱建、占道经营的现象非常普遍，这也是影响当地的治安状况，造成道路破坏的原因之一。
1.5 政府关于乡村道路建设的信息公开不到位
地方政府在道路建设过程中由于信息不公开，致使村民无从了解所在地区乡村道路建设的规划、资金使用等具体状况，只能在道路即将甚至已经开工之后才会略知一二。根据调查的数据显示，既了解道路规划又了解道路使用资金情况的村民仅占总体样本的1.1%，由此可见，村民对于政府的信息了解得微乎其微，政府没有在这个方面做相应的公示，也没有发动村民自愿参与到道路的修建工作中来。这样就给了村民一种置身事外的感觉，即使村民有相关建议或好的想法，也无法切实参与其中，大大降低了村民参与本地区道路建设的积极性，影响村民对政府工作的支持，无形中加大了乡村道路建设的难度。 此外，由于政府没有落实道路建设的宣传教育工作，大部分村民认为道路的养护是政府应当承担的职责，只要不刻意去破坏道路就已经尽到了自己对所在区域内道路的保护责任，对道路的养护没有明确的概念。
2 乡村道路建设对策研究
①多渠道筹集修路资金，加强资金管理。除去两大资金来源，地方政府为解决困扰乡村道路建设资金的瓶颈问题，首先可以广泛联系当地的知名人士、社会名流、成功企业，鼓励其为家乡的道路建设出资出力；其次，省市级财政、交通部门对地方乡村道路建设应给予更多的资金支持，建立省市级乡村道路建设专项资金，对贫困县区予以补贴，多元投入，共同完善乡村道路建设机制；此外，还可以向外来车辆、频繁使用公路者（如货物运输业者）收取一定的费用。针对资金管理问题，有关部门需制定相应管理制度，对地方政府资金使用情况进行有效监管，实行专账管理、专账核算、专款专用，任何单位和个人不得侵占、截留、挪用和超范围使用，严格执行各项要求，防止资金浪费，提高资金使用率。
②加强有关部门对乡村道路建设的指导。建立省级乡村道路建设领导小组，协调各职能部门，统一规划乡村道路建设，指导跨村、跨县道路建设问题，打破县、乡、村的界线， 进行统筹规划， 防止画地为牢， 造成边缘村、镇互不联结， 无法实现对农村经济发展的带动作用。在农村道路建设领导小组的统一指挥下，各职能部门应加强横向联动，打破部门间互不联系、各自为政的局面，从而保障道路建设符合宏观政策的要求，使道路建设与通信、电力等基础建设的相协调。
③严格监控乡村道路建设的质量。各级交通主管部门应根据公路技术等级，对新建道路，组织各有关部门进行验收，不合格者不得交付使用，并处以相应的惩罚。另外，在省级层面，乡村道路建设领导小组也应对农村道路进行抽查，不合格者不仅不得交付使用，而且要收回已拨付的国家补助金，追究相关负责人的责任。
④明确道路养护主体，增加养护人员和设备。各级政府应成立乡村道路养护领导小组，由省政府领导为组长，各职能部门为成员，对乡村道路养护进行统一协调、规划，并制定相关的制度规定，对于养护责任，应具体至村社，明确“谁修路，谁养护”的原则。同时，应增加相关养护设备和人员，对于贫困县区，应有省级财政设立专项资金予以补贴。明确了责任主体后，可以将道路养护情况列入业绩考核指标当中，依照相关原则，对其进行考核，并明确奖惩机制，对于考核不合格者，应对相关负责人的晋升、薪金、福利等实行一定的惩罚。
⑤合理规划道路建设，减少环境破坏。眼光放长远，考虑尽周全。道路规划不能仅仅满足一时需求，还应根据当地经济发展、人民收入增长情况等客观因素，将未来几年甚至十几年的道路需求状况考虑在内；同时，需兼顾当地水土气候状况，选择合适的修路材质，坚决避免“建了拆，拆了建”的情况发生，杜绝“重复建设创造GDP”的观念；此外，在新建道路之前，应广泛征求专家意见，如可能对环境带来影响的项目，需进行反复论证，上报环保部门以确认是否予以审批。除保护环境之外，还要坚决保护当地的民俗、古迹，避免“拆了真古迹，建造假文物”的现象发生。
⑥加强宣传教育，注重农民参与。政府应通过当地媒体，加强道路建设的宣传教育，让农民真正意识到修建道路是惠及自身的民生工程，并让农民认清自己的“主体”地位，取得他们的支持并号召他们主动加入修路的队伍。同时，政府应意识到，道路建设只有在农民参与的基础上，才能真正做到路为民所用、路为民所有、路为民所爱，才能在修路、养路、护路、集资、出力等全过程中得到广大农村居民的拥护。在决策过程中，只有保证信息公开，真正做到让农民参与，才能尽可能多的实现农民的利益诉求，才能使不利于社会稳定的事件发生的概率降到最低。
3 结 语
综上所述，由于我国幅员辽阔，地区发展不均衡，导致各地区尤其是农村地区道路建设问题多、制约多的特点，乡村道路建设一度非常困难。然而道路是连接地区间、城乡间的桥梁，道路不仅可以为农村居民带去更多的物质文明，而且还能极大地丰富农村居民的精神生活，使得城市反哺农村变为可能。因此，乡村道路建设对社会主义新农村建设的重要意义不容忽视。
由于乡村道路的公共产品属性，所以很长一段时间以来，乡村道路建设都被理所应当的认为是政府的责任。但随着道路建设过程中不断出现的问题，以及我们对问题理解的不断深化，我们逐渐意识到，在乡村道路建设的过程中，调动起村民的积极性是尤为重要的。村民是道路建设的最终受益者，只有让他们真正从道路建设中获益，才能自觉参与到道路建设中，才能主动的养护、爱护道路。因此，在今后的乡村道路建设过程中，政府要尤其注意调动起村民参与的积极性，发挥广大农民的主观能动性，乡村道路建设所面临的一系列问题也将迎刃而解。
参考文献：
[1] 王元庆，李娜.乡村公路建设与新农村建设的关系[J].长安大学学报，2008，（2）：36-40.
[2] 吴付法，安磊磊，覃凤英.新农村建设中道路建设问题及对策探析[J].现代商贸工业，2012，（1）：51-52.
[3] 刘成奎.财政分权、民主、媒体意识与公共产品供给——基于农村公路的实证分析.2011，（3）：4-11.
[4] 郝亚光，黄雪丽.乡村道路建设社会效应研究综述[J].行政事业资产，2012，（5）：44-46.
[5] 史兰兴.农村公路在建设新农村中的作用[J].经济论坛，2006，（16）：117-118.
[6] 吴文波.乡村公路建设对社会主义新农村经济发展的作用[J].辽宁省交通高等专科学校学报，2006，（4）：63-64.
[7] 高慧.乡村道路建设中的村民满意度研究[J].经济师，2006，（2）：204-205.
[8] 毛莉华.浅谈农村公路的养护管理[J].科技创新导报，2011，（5）：98.
关键词：乡村道路建设；新农村建设；存在问题；对策研究
中图分类号：F542 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2013）05-0152-03
乡村道路对于农村地区交通运输的便捷性以及运输成本高低有着直接影响，新农村建设的重中之重，是增加农民收入，而加强道路建设则是增加农民收入的有效途径。因此，乡村道路建设关系到农村社会经济的发展，是新农村建设的一项重要内容。加强乡村道路建设可以更好地促进城乡联系和沟通，对于改善农民生活，提高农村经济效益有着十分重要的意义。乡村道路建设以乡村公路为主，是公益性的公共基础设施，尽管目前我国的乡村公路网络已日趋完善，但仍然有很多问题亟待解决。本文基于笔者调查的成都、攀枝花部分农村地区的新农村建设，对两地乡村道路建设不容忽视的共同问题进行探索，并提出切实可行的建议。
1 乡村道路建设存在问题分析
1.1 乡村道路建设的资金问题
①资金投入不足。由图1可以看出，乡村道路建设的资金来源主要有中央拨款和地方财政支持，而中央财政补贴在乡村道路建设中所占的比例很小，主要依靠地方财政支持和村民的投入和金融机构贷款。在村民投入资金中，政府会强制占用一部分用于农业补贴等项目支持“三农”政策，而向金融机构贷款会造成地方政府财政负担的增加。耗资巨大的道路建设工程，得不到充足的资金投入，势必会引起相应的问题。据调查的成都市双流永安镇政府工作人员表示，近三年来，该镇在修建村级公路中，总共投资2 541万元，虽然县级政府会补贴一部分资金，但绝大部分的资金问题还需要地方政府予以解决，这使得该镇财政负债的75%是由于修路引起的，给地方政府带来的负担过重。
②资金管理不到位。道路建设财政资金不足而动用其他财政资金的情况之所以非常普遍，是因为资金刚性不足而不得已为之，但是我们也必须看到政府对道路建设资金的管理存在的问题。财政上的捉襟见肘一方面来自于中央拨款和地方财政的先天不足，另一方面则是地方政府的管理失职和监管的不到位，没有一个成型的体制来控制资金的使用，尽管交通部门下发了相关文件进行监督，但也由于覆盖面广而难以得到有效实施。
③预算不能及时调整。根据经济学知识，商品的价格是不断波动的，因而，用于乡村道路建设的原材料的价格自然也是不断变化的。乡村道路建设的规划和实施存在较大的时间差，地方政府对于所需资金预算只能根据当时的原材料价格去估算。即使地方政府考虑到了这个问题，也无法准确地估算出道路建设的实际花费，因此会造成工期延缓、规模经济效益损失以及道路烂尾等负面影响。地方政府能否根据实际情况及时调整道路建设预算，成为乡村道路建设资金是否合理使用的关键问题。大部分地方政府注意到了这个问题，却往往因工序繁杂、精力有限而没有及时根据市场的波动调整道路建设预算。
1.2 乡村道路建设的规划问题
乡村道路建设主要分为两类：一类是在原有道路基础上拓宽翻新，原有道旁树木势必遭到破坏；一类是完全新建，需要占用有其他用途的土地，如耕地、林场等。这不仅造成额外的财政负担，还增加了环境的压力。此两种方式对当地环境都会有不同程度的影响，但地方政府又不得不选择先破坏后治理的无奈之举。
由于乡村道路建设任务庞杂，国家无法统一安排乡村道路建设的规划，这导致了乡村道路建设的随意性，造成部分道路建设的不合理和再规划困难，缺乏相关技术人员和有效运作的资金是造成这一问题的主要原因。
1.3 乡村道路建设的质量问题
目前我国的乡村道路建设由于未纳入国家统一规划，缺乏具有操作性的政策法规支持，部分乡村道路建设项目由于无设计或由施工单位边设计边施工，存在等级偏低、修筑不合理等问题，同时，由于施工队缺乏统一管理，施工能力有限，质量难以保证，存在偷工减料、不按规范施工等现象，以至于出现前修后坏的现象，造成资金浪费。部分区域甚至经常因道路质量问题而引发车祸，严重影响当地居民的生活质量。在实地调研的过程中，笔者了解到，大多数的农村修建公路都使用水泥路面，水泥材质的路面使用二十年基本上不用修理，造价却比沥青道路高，且不易维修，我们依然能看到许多地方的路面出现了裂痕。经分析数据结果显示，道路是否有变形或裂痕等现象与是否因道路问题发生车祸有显著影响关系，因此乡村道路质量堪忧。
1.4 乡村道路建设的养护问题
地方政府并不太重视道路养护的问题，往往把道路的新建放在第一位。即使有部分地区考虑到道路养护的重要性，也因修建资金不足或政府工作繁杂而无法承担养护工作。永安镇的主要道路硬化率达90%以上，三年即已修好，但缺乏有效的管理致使部分村级公路出现破损的情况。
根据调查结果显示，大部分政府工作人员并不确定养护道路的工作究竟该由谁来完成，且由于缺乏专业的技术指导，没有合理的道路养护制度，养护的人员配备和设备采购也只能凭借地方政府的主观判断去进行，因此难免出现资源浪费或者人员、设备不足以完成道路养护的情况，要做到合理编制人员和配置养护设备是比较困难的。
另外，缺乏相关执法部门的监管，以致超载车辆、外来车辆随意行驶，私搭乱建、占道经营的现象非常普遍，这也是影响当地的治安状况，造成道路破坏的原因之一。
1.5 政府关于乡村道路建设的信息公开不到位
地方政府在道路建设过程中由于信息不公开，致使村民无从了解所在地区乡村道路建设的规划、资金使用等具体状况，只能在道路即将甚至已经开工之后才会略知一二。根据调查的数据显示，既了解道路规划又了解道路使用资金情况的村民仅占总体样本的1.1%，由此可见，村民对于政府的信息了解得微乎其微，政府没有在这个方面做相应的公示，也没有发动村民自愿参与到道路的修建工作中来。这样就给了村民一种置身事外的感觉，即使村民有相关建议或好的想法，也无法切实参与其中，大大降低了村民参与本地区道路建设的积极性，影响村民对政府工作的支持，无形中加大了乡村道路建设的难度。 此外，由于政府没有落实道路建设的宣传教育工作，大部分村民认为道路的养护是政府应当承担的职责，只要不刻意去破坏道路就已经尽到了自己对所在区域内道路的保护责任，对道路的养护没有明确的概念。
2 乡村道路建设对策研究
①多渠道筹集修路资金，加强资金管理。除去两大资金来源，地方政府为解决困扰乡村道路建设资金的瓶颈问题，首先可以广泛联系当地的知名人士、社会名流、成功企业，鼓励其为家乡的道路建设出资出力；其次，省市级财政、交通部门对地方乡村道路建设应给予更多的资金支持，建立省市级乡村道路建设专项资金，对贫困县区予以补贴，多元投入，共同完善乡村道路建设机制；此外，还可以向外来车辆、频繁使用公路者（如货物运输业者）收取一定的费用。针对资金管理问题，有关部门需制定相应管理制度，对地方政府资金使用情况进行有效监管，实行专账管理、专账核算、专款专用，任何单位和个人不得侵占、截留、挪用和超范围使用，严格执行各项要求，防止资金浪费，提高资金使用率。
②加强有关部门对乡村道路建设的指导。建立省级乡村道路建设领导小组，协调各职能部门，统一规划乡村道路建设，指导跨村、跨县道路建设问题，打破县、乡、村的界线， 进行统筹规划， 防止画地为牢， 造成边缘村、镇互不联结， 无法实现对农村经济发展的带动作用。在农村道路建设领导小组的统一指挥下，各职能部门应加强横向联动，打破部门间互不联系、各自为政的局面，从而保障道路建设符合宏观政策的要求，使道路建设与通信、电力等基础建设的相协调。
③严格监控乡村道路建设的质量。各级交通主管部门应根据公路技术等级，对新建道路，组织各有关部门进行验收，不合格者不得交付使用，并处以相应的惩罚。另外，在省级层面，乡村道路建设领导小组也应对农村道路进行抽查，不合格者不仅不得交付使用，而且要收回已拨付的国家补助金，追究相关负责人的责任。
④明确道路养护主体，增加养护人员和设备。各级政府应成立乡村道路养护领导小组，由省政府领导为组长，各职能部门为成员，对乡村道路养护进行统一协调、规划，并制定相关的制度规定，对于养护责任，应具体至村社，明确“谁修路，谁养护”的原则。同时，应增加相关养护设备和人员，对于贫困县区，应有省级财政设立专项资金予以补贴。明确了责任主体后，可以将道路养护情况列入业绩考核指标当中，依照相关原则，对其进行考核，并明确奖惩机制，对于考核不合格者，应对相关负责人的晋升、薪金、福利等实行一定的惩罚。
⑤合理规划道路建设，减少环境破坏。眼光放长远，考虑尽周全。道路规划不能仅仅满足一时需求，还应根据当地经济发展、人民收入增长情况等客观因素，将未来几年甚至十几年的道路需求状况考虑在内；同时，需兼顾当地水土气候状况，选择合适的修路材质，坚决避免“建了拆，拆了建”的情况发生，杜绝“重复建设创造GDP”的观念；此外，在新建道路之前，应广泛征求专家意见，如可能对环境带来影响的项目，需进行反复论证，上报环保部门以确认是否予以审批。除保护环境之外，还要坚决保护当地的民俗、古迹，避免“拆了真古迹，建造假文物”的现象发生。
⑥加强宣传教育，注重农民参与。政府应通过当地媒体，加强道路建设的宣传教育，让农民真正意识到修建道路是惠及自身的民生工程，并让农民认清自己的“主体”地位，取得他们的支持并号召他们主动加入修路的队伍。同时，政府应意识到，道路建设只有在农民参与的基础上，才能真正做到路为民所用、路为民所有、路为民所爱，才能在修路、养路、护路、集资、出力等全过程中得到广大农村居民的拥护。在决策过程中，只有保证信息公开，真正做到让农民参与，才能尽可能多的实现农民的利益诉求，才能使不利于社会稳定的事件发生的概率降到最低。
3 结 语
综上所述，由于我国幅员辽阔，地区发展不均衡，导致各地区尤其是农村地区道路建设问题多、制约多的特点，乡村道路建设一度非常困难。然而道路是连接地区间、城乡间的桥梁，道路不仅可以为农村居民带去更多的物质文明，而且还能极大地丰富农村居民的精神生活，使得城市反哺农村变为可能。因此，乡村道路建设对社会主义新农村建设的重要意义不容忽视。
由于乡村道路的公共产品属性，所以很长一段时间以来，乡村道路建设都被理所应当的认为是政府的责任。但随着道路建设过程中不断出现的问题，以及我们对问题理解的不断深化，我们逐渐意识到，在乡村道路建设的过程中，调动起村民的积极性是尤为重要的。村民是道路建设的最终受益者，只有让他们真正从道路建设中获益，才能自觉参与到道路建设中，才能主动的养护、爱护道路。因此，在今后的乡村道路建设过程中，政府要尤其注意调动起村民参与的积极性，发挥广大农民的主观能动性，乡村道路建设所面临的一系列问题也将迎刃而解。
参考文献：
[1] 王元庆，李娜.乡村公路建设与新农村建设的关系[J].长安大学学报，2008，（2）：36-40.
[2] 吴付法，安磊磊，覃凤英.新农村建设中道路建设问题及对策探析[J].现代商贸工业，2012，（1）：51-52.
[3] 刘成奎.财政分权、民主、媒体意识与公共产品供给——基于农村公路的实证分析.2011，（3）：4-11.
[4] 郝亚光，黄雪丽.乡村道路建设社会效应研究综述[J].行政事业资产，2012，（5）：44-46.
[5] 史兰兴.农村公路在建设新农村中的作用[J].经济论坛，2006，（16）：117-118.
[6] 吴文波.乡村公路建设对社会主义新农村经济发展的作用[J].辽宁省交通高等专科学校学报，2006，（4）：63-64.
[7] 高慧.乡村道路建设中的村民满意度研究[J].经济师，2006，（2）：204-205.
[8] 毛莉华.浅谈农村公路的养护管理[J].科技创新导报，2011，（5）：98.