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摘 要 伴随着区域经济一体化的发展，其与行政区经济的矛盾越来越深，再加上促进地方经济发展的需要，复合行政模式应运而生。但是在实践的操作中我们发现复合行政也存在条件缺失和操作性缺陷，在此基础上，多名学者提出了复合治理的概念。本文主要对复合行政的概念、缺陷进行讨论，并综合各学者的观点，对复合治理的概念、研究的必要性、其与复合行政的关系以及实现途径进行简要阐述。
关键词 复合治理 复合行政 地方政府改革
中图分类号：D630.1 文献标识码：A
一、前言
（一）研究背景。
伴随着长三角、珠三角以及京津冀地区区域经济一体化的发展，传统的行政区划、行政运行制度以及由其派生的地方保护主义越来越成为区域内资源优化配置和产业结构调整的障碍，从而形成了区域经济一体化与行政区经济的矛盾冲突。
针对这一矛盾冲突，一批学者基于目前我国既处于由农业社会向工业社会的过渡期，又处于传统工业化时代向后工业时代的转型期的现实，提出了要在理性官僚制、新公共管理和新公共服务之间走出一条“管理+服务”的“复合行政”新模式①，以转变政府职能、加强地方政府改革，实现社会经济的和谐发展。然而，也有学者认为“复合行政”存在着“条件缺失”和“操作性缺陷”两方面的缺陷②。基于以上两方面的缺陷，有学者提出了“复合治理”的模式，并积极探索其在解决区域经济一体化及行政区经济矛盾过程中的效用。
（二）研究现状。
为适应区域经济一体化的发展，常用的一个方法就是对行政区划进行调整，如撤县设区、撤县改市、撤乡并镇、实行省管县等。但行政区划是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、人口密度等客观因素建立起来的，行政区划的频繁调整会产生较高的调整成本，并且容易陷入“行政区划调整——新的行政区经济——新的区域经济一体化和行政区划的冲突——行政区划再调整”的恶性循环怪圈(王健、鲍静、刘小康、王佃利，2004)。
但是造成当代中国区域经济一体化与行政区冲突的根本原因既不在于行政区划的调整，也不在于政府权力的重新分割，为切实解决二者之间的矛盾，一些学者提出了“复合行政”的理念。
“复合行政”理念在一定程度上解决了区域经济一体化和行政区经济的矛盾冲突，但其在理论基础以及实践的可操作性等方面也存在一些问题。接下来，本文将从条件缺失和操作性缺陷两个方面来分析复合行政理念的不足，进而提出“复合治理”模式的理念。
二、复合行政模式的概念与缺陷
（一）复合行政模式的概念。
复合行政是本土理念，最早由我国学者王健、鲍静等人受到“复合共和制”这一术语的启发，结合文森特·奥斯特罗姆夫妇的多中心理论，最终提出复合行政这一概念。
王健等人给“复合行政”下了定义，即在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间、吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。复合行政的核心思想有三个：多中心、交叠与嵌套、自主治理。多中心强调跨行政区公共服务，要通过地方政府之间、地方政府与非政府组织之间的合作形成的多中心来提供，而非传统的行政方式集中提供。交叠与嵌套强调多层次合作，即不同层级政府之间、政府与非政府组织之间，上下左右交叠与嵌套形成的合作网络。自主治理强调要更多地依靠地方政府提供公共服务，发动非政府组织积极参与。
（二）复合行政模式的缺陷。
1、条件缺失。
条件缺失是指在理念的引入或设计过程中没有考虑到原有理念或者是基础理念的基本条件，从而使所设计的理念缺乏科学性。通过考察“复合行政”，我们不难发现其分析的基本单位是区域经济一体化涉及范围的各级政府以及非政府组织，这一点首先不符合政治经验的个人主义假设。此外，“复合行政”理念也不符合政治设计中其他几项理念。
2、操作性缺陷。
操作性缺陷主要是指所设计的理念在具体实践上存在操作性障碍。首先，交叠与嵌套过程中，复合行政难以处理各个中心的地位平等问题，尤其是不同层级政府之间的地位关系。其次，复合行政无法解决作为主体参与的各个政府组织、非政府组织之间的核心问题，即是最高级别的政府组织处于核心，还是所有参与主体都可以作为核心。最后，对于如何处理行政区内部与跨行政区公共事务的问题、如何处理主体进入和退出问题等没有提出解决办法。
三、复合治理模式的构想
（一）概念引入。
首先应该注意到的是，对于“复合治理”的概念适用范围，不同的学者理论的侧重点不同。有的学者认为是它是一种“解决区域经济一体化和行政区经济矛盾”③的手段，也有学者认为它是一条“城市公共事务管理”④的新路径。这里我们采用第一种研究思路。
“复合治理”的提法最初可见于杨雪冬的《全球化——风险社会与复合治理》一文。范巧、郭爱军等人给“复合治理”直接下了定义，即 “复合治理”是指在小政府的善政和大市场的自由化基础上，将政府公共服务等职能通过转包、招标等形式让渡给公民社会组织，通过公民社会的良好运行弥补政府失灵、市场失灵，从而达到政府、公民社会、市场的和谐发展。根据定义，复合治理的核心思想体现在小政府的善政、大市场的自由化、公民社会的良好运行以及政府、市场、公民社会三者和谐关系的实现等四个方面⑤。
1、善政的小政府。
政府的规模是一直都在争论的话题，不同的学者都提出了不同的观点。但是政府职能对国民经济增长的作用是有限的，进而说明政府职能转变的方向是政府职能范围不断缩小。即便是政府的规模很小，也仍然存在政府失灵的现象，因此要建立一个“善政的小政府”。
2、自由化的大市场。
要在“善政的小政府”前提下，充分发挥市场在资源配置上的基础性作用，建立自由化的大市场。市场相对于政府更加的灵活，能不断适应外界环境的变化，而且有利于引入竞争机制，提高政府工作效率。
3、良好运行的公民社会。
公民社会概念是指相对独立于政治国家与市场经济组织的公民结社和活动领域，包括个人领域、非政府组织、非官方的公共领域和社会运动等四个基本要素。良好运行的公民社会是复合治理有效实现的基础。
4、政府、市场与公民社会的和谐关系。
公民社会与政府、市场的和谐是整个复合治理理论的关键。政府与公民社会通过委托代理关系达到和谐，政府与市场通过政府维护共有意识和民众拥护达到和谐，公民社会与市场通过公民社会组织提供公共服务以及公众认同感的形成达到和谐。
用“复合治理”理念来指导当前中国地方政府改革，其必要性在于：它为中国地方政府改革开拓了新的理论视野，有助于为中国地方政府改革营造良好的制度环境，为解决地方政府制度创新过程提供有效的制度路径。
（二）“复合行政”与“复合治理”。
“复合行政”与“复合治理”在某一程度上讲，均强调治理，但是二者也存在明显的不同。
首先，复合行政与复合治理的重点和核心不同；其次，复合治理则比较好的协调了条件缺失，其对政府主体的行为内在化的承认以及大市场自由化思想解决了政治经验的个人主义假设。同时，复合治理也解决了复合行政的操作性缺陷，他主要通过有约束的政府主体、市场主体、公民社会主体的和谐解决了多中心交叠与嵌套问题，避免了角色定位问题以及行政区内的事务与跨行政区公共服务的协调问题的产生；也通过公民社会统一提供社会服务消除了区域经济一体化中不同层级的行政区加入和退出的壁垒。
（三）复合治理模式实现途径。
对于实现复合治理模式的途径，不同的学者提出了不同的意见，总结起来主要途径有三点：
1、树立管理与服务双重理念。
不仅要重视新公共管理的效率原则，同时要注重新公共服务的服务原则，做到“效率优先，兼顾公平”。树立管理与服务双重理念不仅要体现在政府的日常工作中，也要体现在政府工作人员身上。从政府工作人员自身素质培养下手，树立管理与服务的理念，切实转变政府职能，掌舵而非划桨。
2、引入竞争机制。
要适当引入竞争机制，提高政府管理和服务的双重职能。在奥斯本看来，政府之所以没有商界那样富有效率,其主要原因就在于它缺乏竞争机制。适当地引入竞争机制和企业管理方法，在政府部门之间、政府部门与非政府部门之间展开竞争，以提高公共服务的管理效率。
3、公共事务治理模式现代化。
要实现多中心治理和自主治理模式，就需要在公共事务的处理上引入法制、经济、高新技术等更为科学、合理的治理手段，尤其是在扩大公众参与渠道和实施电子政务方面。要体现民主原则就要切实保证公众参与政府公共事务管理中，通过电话渠道、邮件渠道以及网络渠道等加强公众参与，同时要适应现代化发展的要求，加强电子政务的建设。
四、结语
虽然复合治理能在一定程度上解决复合行政的缺陷，但我们也要认识到目前实行复合治理障碍重重，它的实践基础尚浅，具体理论还需验证。复合治理模式中提到的打造小规模政府、自由化大市场以及公民社会的极大发展，是一个长期的过程。□
（作者：武汉大学政治与公共管理学院本科，主要从事行政管理研究）
参考文献：
[1]韩蔚. 当代中国公共行政模式探析——构建“管理+服务”复合行政模式.山东：山东大学,2008
[2]范巧,郭爱君. 从“复合行政"到“复合治理"——区域经济一体化与行政区经济矛盾解决的新视角.南方经济.2009(6).
[3]王健,鲍静,刘小康.王佃利.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路.中国行政管理.2004,(3).
[4]丁煌.西方行政学说史.武汉大学出版社, 1999
[5]陈娟. 复合治理:城市公共事务治理的路径创新. 中共浙江省委党校学报.2011(4)
关键词 复合治理 复合行政 地方政府改革
中图分类号：D630.1 文献标识码：A
一、前言
（一）研究背景。
伴随着长三角、珠三角以及京津冀地区区域经济一体化的发展，传统的行政区划、行政运行制度以及由其派生的地方保护主义越来越成为区域内资源优化配置和产业结构调整的障碍，从而形成了区域经济一体化与行政区经济的矛盾冲突。
针对这一矛盾冲突，一批学者基于目前我国既处于由农业社会向工业社会的过渡期，又处于传统工业化时代向后工业时代的转型期的现实，提出了要在理性官僚制、新公共管理和新公共服务之间走出一条“管理+服务”的“复合行政”新模式①，以转变政府职能、加强地方政府改革，实现社会经济的和谐发展。然而，也有学者认为“复合行政”存在着“条件缺失”和“操作性缺陷”两方面的缺陷②。基于以上两方面的缺陷，有学者提出了“复合治理”的模式，并积极探索其在解决区域经济一体化及行政区经济矛盾过程中的效用。
（二）研究现状。
为适应区域经济一体化的发展，常用的一个方法就是对行政区划进行调整，如撤县设区、撤县改市、撤乡并镇、实行省管县等。但行政区划是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、人口密度等客观因素建立起来的，行政区划的频繁调整会产生较高的调整成本，并且容易陷入“行政区划调整——新的行政区经济——新的区域经济一体化和行政区划的冲突——行政区划再调整”的恶性循环怪圈(王健、鲍静、刘小康、王佃利，2004)。
但是造成当代中国区域经济一体化与行政区冲突的根本原因既不在于行政区划的调整，也不在于政府权力的重新分割，为切实解决二者之间的矛盾，一些学者提出了“复合行政”的理念。
“复合行政”理念在一定程度上解决了区域经济一体化和行政区经济的矛盾冲突，但其在理论基础以及实践的可操作性等方面也存在一些问题。接下来，本文将从条件缺失和操作性缺陷两个方面来分析复合行政理念的不足，进而提出“复合治理”模式的理念。
二、复合行政模式的概念与缺陷
（一）复合行政模式的概念。
复合行政是本土理念，最早由我国学者王健、鲍静等人受到“复合共和制”这一术语的启发，结合文森特·奥斯特罗姆夫妇的多中心理论，最终提出复合行政这一概念。
王健等人给“复合行政”下了定义，即在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间、吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。复合行政的核心思想有三个：多中心、交叠与嵌套、自主治理。多中心强调跨行政区公共服务，要通过地方政府之间、地方政府与非政府组织之间的合作形成的多中心来提供，而非传统的行政方式集中提供。交叠与嵌套强调多层次合作，即不同层级政府之间、政府与非政府组织之间，上下左右交叠与嵌套形成的合作网络。自主治理强调要更多地依靠地方政府提供公共服务，发动非政府组织积极参与。
（二）复合行政模式的缺陷。
1、条件缺失。
条件缺失是指在理念的引入或设计过程中没有考虑到原有理念或者是基础理念的基本条件，从而使所设计的理念缺乏科学性。通过考察“复合行政”，我们不难发现其分析的基本单位是区域经济一体化涉及范围的各级政府以及非政府组织，这一点首先不符合政治经验的个人主义假设。此外，“复合行政”理念也不符合政治设计中其他几项理念。
2、操作性缺陷。
操作性缺陷主要是指所设计的理念在具体实践上存在操作性障碍。首先，交叠与嵌套过程中，复合行政难以处理各个中心的地位平等问题，尤其是不同层级政府之间的地位关系。其次，复合行政无法解决作为主体参与的各个政府组织、非政府组织之间的核心问题，即是最高级别的政府组织处于核心，还是所有参与主体都可以作为核心。最后，对于如何处理行政区内部与跨行政区公共事务的问题、如何处理主体进入和退出问题等没有提出解决办法。
三、复合治理模式的构想
（一）概念引入。
首先应该注意到的是，对于“复合治理”的概念适用范围，不同的学者理论的侧重点不同。有的学者认为是它是一种“解决区域经济一体化和行政区经济矛盾”③的手段，也有学者认为它是一条“城市公共事务管理”④的新路径。这里我们采用第一种研究思路。
“复合治理”的提法最初可见于杨雪冬的《全球化——风险社会与复合治理》一文。范巧、郭爱军等人给“复合治理”直接下了定义，即 “复合治理”是指在小政府的善政和大市场的自由化基础上，将政府公共服务等职能通过转包、招标等形式让渡给公民社会组织，通过公民社会的良好运行弥补政府失灵、市场失灵，从而达到政府、公民社会、市场的和谐发展。根据定义，复合治理的核心思想体现在小政府的善政、大市场的自由化、公民社会的良好运行以及政府、市场、公民社会三者和谐关系的实现等四个方面⑤。
1、善政的小政府。
政府的规模是一直都在争论的话题，不同的学者都提出了不同的观点。但是政府职能对国民经济增长的作用是有限的，进而说明政府职能转变的方向是政府职能范围不断缩小。即便是政府的规模很小，也仍然存在政府失灵的现象，因此要建立一个“善政的小政府”。
2、自由化的大市场。
要在“善政的小政府”前提下，充分发挥市场在资源配置上的基础性作用，建立自由化的大市场。市场相对于政府更加的灵活，能不断适应外界环境的变化，而且有利于引入竞争机制，提高政府工作效率。
3、良好运行的公民社会。
公民社会概念是指相对独立于政治国家与市场经济组织的公民结社和活动领域，包括个人领域、非政府组织、非官方的公共领域和社会运动等四个基本要素。良好运行的公民社会是复合治理有效实现的基础。
4、政府、市场与公民社会的和谐关系。
公民社会与政府、市场的和谐是整个复合治理理论的关键。政府与公民社会通过委托代理关系达到和谐，政府与市场通过政府维护共有意识和民众拥护达到和谐，公民社会与市场通过公民社会组织提供公共服务以及公众认同感的形成达到和谐。
用“复合治理”理念来指导当前中国地方政府改革，其必要性在于：它为中国地方政府改革开拓了新的理论视野，有助于为中国地方政府改革营造良好的制度环境，为解决地方政府制度创新过程提供有效的制度路径。
（二）“复合行政”与“复合治理”。
“复合行政”与“复合治理”在某一程度上讲，均强调治理，但是二者也存在明显的不同。
首先，复合行政与复合治理的重点和核心不同；其次，复合治理则比较好的协调了条件缺失，其对政府主体的行为内在化的承认以及大市场自由化思想解决了政治经验的个人主义假设。同时，复合治理也解决了复合行政的操作性缺陷，他主要通过有约束的政府主体、市场主体、公民社会主体的和谐解决了多中心交叠与嵌套问题，避免了角色定位问题以及行政区内的事务与跨行政区公共服务的协调问题的产生；也通过公民社会统一提供社会服务消除了区域经济一体化中不同层级的行政区加入和退出的壁垒。
（三）复合治理模式实现途径。
对于实现复合治理模式的途径，不同的学者提出了不同的意见，总结起来主要途径有三点：
1、树立管理与服务双重理念。
不仅要重视新公共管理的效率原则，同时要注重新公共服务的服务原则，做到“效率优先，兼顾公平”。树立管理与服务双重理念不仅要体现在政府的日常工作中，也要体现在政府工作人员身上。从政府工作人员自身素质培养下手，树立管理与服务的理念，切实转变政府职能，掌舵而非划桨。
2、引入竞争机制。
要适当引入竞争机制，提高政府管理和服务的双重职能。在奥斯本看来，政府之所以没有商界那样富有效率,其主要原因就在于它缺乏竞争机制。适当地引入竞争机制和企业管理方法，在政府部门之间、政府部门与非政府部门之间展开竞争，以提高公共服务的管理效率。
3、公共事务治理模式现代化。
要实现多中心治理和自主治理模式，就需要在公共事务的处理上引入法制、经济、高新技术等更为科学、合理的治理手段，尤其是在扩大公众参与渠道和实施电子政务方面。要体现民主原则就要切实保证公众参与政府公共事务管理中，通过电话渠道、邮件渠道以及网络渠道等加强公众参与，同时要适应现代化发展的要求，加强电子政务的建设。
四、结语
虽然复合治理能在一定程度上解决复合行政的缺陷，但我们也要认识到目前实行复合治理障碍重重，它的实践基础尚浅，具体理论还需验证。复合治理模式中提到的打造小规模政府、自由化大市场以及公民社会的极大发展，是一个长期的过程。□
（作者：武汉大学政治与公共管理学院本科，主要从事行政管理研究）
参考文献：
[1]韩蔚. 当代中国公共行政模式探析——构建“管理+服务”复合行政模式.山东：山东大学,2008
[2]范巧,郭爱君. 从“复合行政"到“复合治理"——区域经济一体化与行政区经济矛盾解决的新视角.南方经济.2009(6).
[3]王健,鲍静,刘小康.王佃利.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路.中国行政管理.2004,(3).
[4]丁煌.西方行政学说史.武汉大学出版社, 1999
[5]陈娟. 复合治理:城市公共事务治理的路径创新. 中共浙江省委党校学报.2011(4)