检察委员会是检察机关最高业务决策机构,是检察机关民主决策、科学决策、依法决策的重要组织形式,是中国特色社会主义检察制度的重要内容和鲜明特色。提升检委会决策水平,加强和改进基层院检委会工作,是检察机关一项长远的、带有根本性的任务,对于推动检察工作科学发展具有重要意义。
　　1999年,高检院为贯彻落实党的十五大推进司法改革的决策部署,下发了《关于加强和改进检察委员会的通知》,将加强和改进检委会工作作为一项检察改革举措之一,对检察委员会改革作出具体部署。2008年,高检院对《检察委员会组织条列》进行修订,2009年审议通过了《检察委员会议事和工作规则》,2010年审议通过了《检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》、《检察委员会议题标准》以及检委会工作文书,统一的检察委员会制度和规范体系基本形成。各级检察院在高检院的领导下,不断完善检委会制度,规范检委会工作,检委会改革取得明显成效。但是,在一些基层院,检委会工作也还存在一些不容忽视的问题,应继续予以加强和改进。
　　一、目前基层院检委会工作存在的问题
　　(一)检委会委员组成不够科学
　　目前基层院检委会委员基本上是由院领导和部分科室负责人组成,委员的产生由检察长提名,人大常委会予以任命,而不是通过竞争和民主产生,具有很强的行政特点,一旦任命,基本上是终身制,带有一定的政治待遇。一些年富力强,身处办案一线、专业化程度较高、没有职务的人员被拒之门外。在职委员知识结构单一,专业化程度不高,虽然大部分取得法律本科文凭,但却是通过在职教育获得,加之有的检委会委员身兼数职,工作繁忙,缺乏动力去接受新知识,所具备的知识水平不能完全适应新形势发展的需要,履职中力不从心,影响了检委会工作质量。
　　(二)检委会决策定位不够清晰
　　《组织条例》明确规定“检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题”等八项职责,而《议事和工作规则》中规定检察委员会审议的议题范围包括十项。但在基层院,检察工作重大决策、检察工作安排部署等其他事项大都是由党组会、检察长办公会、院务会讨论决定,检委会极少涉及,成了专门的“案件讨论会”, 讨论事项基本空白。“重案件、轻事项”的现象极大地削弱了检委会在检察机关的内部决策地位和议事水平,使检委会制度未能发挥出应有的功能。
　　(三)检委会委员表决不够规范
　　提交检委会讨论的议题,多是重大疑难案件或全局性的重大事项,重大疑难案件又往往是证据上拿不准,法律适用模糊,此罪与彼罪或罪与非罪难以区分的情形。因此作为检委会委员更重要的素质是一种分析能力,抓住问题要害的能力和解决问题的清晰思路,不仅要通晓法理,还要掌握立法的精神和法条旨意。而相当部分委员在发表意见时一般都是持同意态度,对讨论的内容提不出更恰当的修改意见,阐述说理不到位,有时有人云亦云现象,导致检委会议事、议案质量不高,不能正常发挥其指导、决策等功能。
　　(四)检委会办事机构职能发挥不够完善
　　《组织条列》规定了检委会办事机构六项职责,围绕检委会的定位与职能,切实履行服务检委会的决策、管理、评价和指导职责。但基层检察院由于人员不足,大多没有设立检委会专门办事机构,由法律政策研究室、政工科或者办公室承担。由于人员数量少,职能设置不完善,基本上只能行使检委会秘书工作任务,即负责会前准备、会议通知、会议记录、编写会议纪要和会后督办、归档等会务性工作,很难起到参谋和助手的过滤作用,未起到会前程序性、实体性审查职责,也未提出适用法律意见以供检委会参考。
　　(五)检委会专职委员职责定位不统一
　　高检院《组织条例》中明确规定检察委员会专职委员是检察委员会的组成部分,其主要职责任务应当是协助检委会和检察长搞好检察业务建设,落实检委会决定决议,通过开展检察业务调研、检察理论研究、总结检察工作经验等,为检委会科学决策提供服务。但是基层院专职委员履行的职责差异较大,有的专职委员不分管工作,只是一种政治待遇;有的专职委实际承担的具体职责背离或超出专职委职责范围,有的每天被诸多繁杂的具体事物所缠绕,根本无暇顾及检察业务调研和理论研究方面的事。
　　二、加强和改进基层院检委会工作的建议
　　(一)完善检委会委员任用机制
　　检委会委员组成的行政化倾向,影响了检委会审议重大问题和重大案件的质量。建议把《组织条列》第二条修改为:各级人民检察院检委会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及其他优秀的专业人才组成。注重从不担任领导职务、政治素质良好、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官、优秀检察官和主诉、主办检察官中选任委员,改变检委会委员行政化色彩较浓的格局。建立委员资格准入制,引进竞争机制,采取考试选拔,考核淘汰等措施,疏通进出口,打破检委会委员终身制,进一步优化委员结构。尝试建立检委会考核评价和责任追究机制,实现检委会委员权、责、利的高度统一,以增强委员的事业心和责任感,有效杜绝随意表决“零风险”的问题。
　　(二)加强检委会专职委员建设
　　检委会专职委员的设置对于改善检委会专业结构,强化检委会的规范化、专业化有重要作用。基层院应按同级党政部门副职的规格和条件配备专职委员,专门指导检察委员会工作,同时尽可能解决专职委的岗位级别和职级待遇。在人选上,应突出专业标准,打破论资排辈,做到唯才是举、唯才是用、选贤任能,并为专职委员提供适合工作特点和要求的有针对性的培训活动,使他们的专业素质、综合管理、协调能力适应本职工作和形势发展的需要。
　　(三)提高检委会的决策地位
　　理顺检委会与党组会、检察长办公会、院务会的关系。检委会是法律规定的人民检察院检察工作的决策机构,处于业务领导地位,主要责任是讨论决定重大案件和检察工作中的其他重大问题。院党组是党章规定的上级党委派出的组织机构,处于核心领导地位,主要任务是讨论决定贯彻执行党的路线、方针、政策和干部管理工作中、指导机关党组织工作中的重大问题。检察长办公会议主要任务是讨论决定本院行政管理工作的重大事项和议题。院务会主要是协调、督促各部门贯彻落实好院党组和检察长办公会的各项部署与要求。基层院可以结合自身实际,按照《组织条例》和《议事和工作规则》规定,做到议案、议事两手抓,提高检委会作为检察机关讨论决定重大疑难案件和检察工作重大事项的决策机构的法律地位。一方面依法充实检委会议事范围,以制度形式明确检委会讨论决定的事项和内容。另一方面要缩小检委会“定案”范围,防止实践中本应有承办人、业务部门或者分管检察长作出决定的案件,出于对诉讼风险和办案责任的考虑而提交检委会讨论,成为推卸责任的渠道,出现承办人“审而不定”,检委会“定而不审”的违背司法亲历性和直接性的做法。
　　(四)创新检委会讨论机制
　　一是建立书面发言制度。检委会委员在接到会议通知和议题材料后,应提前进行分析研究,把自己上会时的提问、发表意见整理为提纲性的书面材料,以保证案件讨论时可以做到有序发言,条理清楚,论证严密,有效克服委员的发言随意性问题。书面讨论论证过程要完整严密,做到有理有据,注重实效,便于主持人总结概括,也便于会议材料的记录整理工作;二是改进传统的汇报方式,提请检委会讨论的都是比较疑难复杂的案件,事实证据较多,法律适用复杂,仅凭汇报人“照本宣科”远远不够,承办人要学会运用汇报提纲、图表展示,多媒体示证等多种方式,使案情分析更直观、透彻、精辟,让委员能在短时间内形象直观的了解案件全貌,理清思路,迅速做出判断,更加清晰明确地发表自己对议案的处理意见。三是充分运用科技手段,采取同步录音录像、会后刻录光盘存档等形式,改善检委会工作效果。
　　(五)充分发挥检委会办事机构的职能作用
　　检委会办事机构是检察机关内部设立的为检委会议事和决策服务的专门机构。作为检委会的参谋、助手和服务机构,应成为检委会决策执行的枢纽和传输中心。建议将检委会办事机构单独设立编制,并增加对检办机构的人员配备和力量投入,挑选政治坚定、业务精通、作风优良、工作细致、善于沟通的检察人员,充实到检委会办事机构,使检委会办事机构有充分的时间和精力专门从事检委会议案的会前审查工作和会后的调查研究工作。探索建立由检委会办事机构负责的检委会秘书组,召开“检委会预会制”等创新机制,从公诉、侦监、反贪、反渎、民行、控申、监所、技术等主要业务部门挑选业务精、能力强、具有办案经验的业务骨干作为秘书组成员,发挥群体智慧,对拟提交检委会讨论案件进行提前审查,将案件的焦点、疑点、难点问题提炼出来,并形成倾向性意见供检委会讨论参考,以提高检委会的议事效率和质量,充分发挥检委会办事机构的组织、协调和参谋作用。