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摘要：本文从历史继承与时代变革、国家自身经济发展与世界经济发展潮流、国家治理体系能力现代化与全球经济治理体系发展的角度来认识“一带一路”战略；深入剖析“一带一路”战略推进过程中存在的主要风险挑战：沿线国家自身制约因素和不利条件，复杂的地缘政治格局和战略互信不足，现有国家治理体系和治理能力的不适应；提出了相关对策建议：通过推进“共商、共识、共建、共担、共享”、国际协作体系建设、国家支撑体系建设，提升“一带一路”战略发展科学化水平。
关键词：“一带一路”战略科学发展风险挑战体系建设
2013年9月和10月，国家主席习近平在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚期间先后提出共同建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略倡议（合称“一带一路”战略），得到了沿线国家的广泛支持，引起了国际社会的强烈反响推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动[N].人民日报，2015—3—28.。“一带一路”战略既是中国实现经济转型升级和区域发展再平衡的新途径，又是拓展中国发展空间、主动引领全球经济合作、推动全球经济治理发展、塑造地区新秩序、促进地区繁荣和稳定的新举措，将为区域乃至全球共享开放、共享市场和共同发展带来前所未有的新机遇和新动力。
一、对“一带一路”战略的认识
（一）“一带一路”战略既是历史继承与发展，又是时代创新与变革
“一带一路”战略是古代丝绸之路、海上丝绸之路的历史继承与发展。古代丝绸之路始于张骞出使西域，历史性地创建了一条横贯亚洲、连接欧亚大陆的著名陆上交通大动脉，其是沟通古代东、西方之间经济、文化交流的重要桥梁；古代海上丝绸之路是指古代中国与世界其他地区进行经济文化交流交往的海上通道的统称，最早开辟于秦汉时期。从泉州、广州等沿海城市出发，往来于南洋和阿拉伯海，甚至远达非洲东海岸。“一带”是在古丝绸之路概念基础上形成的一个新的经济发展区域，其横贯东西、连接欧亚，主要着眼从陆上向西开放，经由中亚、俄罗斯、蒙古、西亚至欧洲，东边牵着亚太经济圈，西边系着发达的欧洲经济圈，将我国与中亚、中东欧、西亚和欧洲国家紧密联结起来，形成新亚欧大陆桥经济走廊和区域合作带，被认为是“世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊”。“一路”濒临两洋、连接陆海，主要着眼从海上由东向西开放，经由南海、印度洋进入地中海延伸至欧洲，以点带线，以线带面，串起东盟、南亚、西亚、东非、北非及欧洲等各大区域经济板块，形成面向南海、太平洋和印度洋的亚欧非合作战略经济带，以亚欧非经济贸易一体化为发展的长期目标。
“一带一路”战略是古代丝绸之路、海上丝绸之路的时代创新与变革。自上世纪80年代以来，代表和平合作的丝绸之路引起了世界有关国家和国际组织的广泛关注，提出了与丝绸之路有关的合作倡议Shannon Tiezzi：The Maritime Silk Road Vs The String of Pearls，《The Diplomat》，February 2014.。2011年，美国在学者斯塔尔提出“新丝绸之路”构想基础上，推出了“新丝绸之路计划”，建设一个以阿富汗为枢纽，连接南亚、中亚和西亚的交通运输与经济发展网络，打造一个亲美的、实行市场经济和世俗政治体制国家所组成的新地缘政治版图，成为其在欧亚大陆腹地谋求地区发展主导权的地缘政治经济战略。早在1988年，联合国教科文组织就启动了综合研究丝绸之路——“对话之路”项目；2008年，联合国开发计划署发起“丝绸之路复兴计划”。中国周边国家日本提出了“丝绸之路外交”战略、俄罗斯推出了“欧亚联盟”战略、韩国启动了“欧亚倡议”、哈萨克斯坦实施了“新丝绸之路项目”。上述各方推出的“丝绸之路”倡议或项目，交集在中亚，均将中亚作为联通欧亚大陆的枢纽和桥梁，按照自身职能或者需求，合作重点全都围绕中亚地区的政治、经济、贸易、文化特点量身定制，基础设施互联互通成为共同选项Vladimir Fedorenko： The new silk road initiatives in central Asia，August 2013.。中國在秉持“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神基础上，吸收借鉴有关经验教训，创造性提出“一带一路”战略，大胆创新、勇于变革，构建以“政策沟通为重要保障、设施联通为优先领域、贸易畅通为重点内容、资金融通为重要支撑、民心相通为社会根基”的发展模式。
（二）“一带一路”战略既是中国自身经济发展的内在需求，又是顺应时代发展潮流、引领合作共赢的科学发展之路
“一带一路”战略是中国自身经济发展的内在需求和客观需要。经过由主要面向发达国家开放到发达国家与广大发展中国家并重的双重开放的30多年改革开放，中国经济发生复杂深刻的变化：一方面环境资源约束增强、资源分配效率下降、要素供给效率降低、全球分工体系整体中低端徘徊、经济结构矛盾进一步凸显、区域经济非均衡化发展、创新驱动不足、经济发展空间有待进一步拓展、经济开放体系需要进一步完善、经济整体质量效益增长动力有待进一步挖掘等；另一方面经济资本强大雄厚、产能巨大、基础设施建设能力强，同时市场、资源能源、投资对外深度融合。基于上述两个因素，迫切需要中国转变经济发展方式实现转型升级：统筹国内东中西部发展，更加注重我国内陆沿边地区开放发展；统筹好面向发达国家、新兴市场和发展中国家的开放体系，更加注重面向新兴市场和发展中国家开放，调整优化我国在全球和地区经济体系中的分工；统筹好陆海经济发展、国际国内资源能源、国际国内市场，更加注重投资质量效益。“一带一路”战略顺应了中国经济自身发展的客观需要，成为有力推动扩大开放、深化改革，实现新常态发展下经济转型升级的必然之举。
“一带一路”战略是顺应时代发展潮流、引领合作共赢的科学发展之路。进入21世纪以来，全球经济增长格局与中国经贸环境发生转折性变化，集中表现为双重“重心转移”：一方面，随着中国与广大发展中国家在全球经济增长中相对贡献的历史性提升，全球经济增长重心已经从发达国家转向新兴经济体与发展中国家；另一方面，中国与广大发展中国家经济联系加强，中国对外经贸增长重心正在从发达国家转向新兴经济体与广大发展中国家。当前很多发展中国家迫切需要发展经济、改善民生，将自身的资源优势、劳动力价格低廉优势和市场优势释放出来，使其转化为推动国家发展的强大动力。作为链接东亚经济圈与欧洲经济圈之路的“一带一路”战略，其沿线大多数国家均属于发展中国家，包括分布在东南亚、南亚、中亚、西亚、北非、中东欧等地区的国家，以及作为其延伸的非洲、南太平洋诸岛国和拉丁美洲各国等。广大发展中国家经济持续增长潜力主要受制于基础设施不足与体制政策局限两方面瓶颈制约。“一带一路”战略在坚持面向发达经济体开放的同时，顺应比较优势规律，依托市场机制作用，通过将国内资本输出和优势产能转移相结合，顺应了共享开放、共享市场和共同发展的时代潮流，创造大量互利共赢的发展机遇，有力推动中国与沿线国家经济持续较快增长，同时也对全球可持续增长提供新的动力、解决思路和方案，引领合作共赢、开放包容的科学发展之路。 （三）“一带一路”战略既推进中国治理体系和治理能力现代化，又推动全球经济治理体系不断发展和完善
“一带一路”战略推进中国治理体系和治理能力现代化。一方面，“一带一路”战略倒逼国家治理体系和治理能力的现代化。“一带一路”战略顺应全球和区域发展格局新变化，通过实施更加主动的对外开放战略，构建开放型经济体系和形成全方位开放战略新格局，培育中国新的国际竞争优势。该战略是一项长期的复杂系统工程，其时空范围广、跨度大、周期长，不仅涵盖以贸易、投资、金融等为主要内容的经济领域，还涉及政治、外交、文化、社会、安全等领域。实施“一带一路”战略迫切要求解放思想、开拓创新，破除阻碍发展的体制机制障碍，创新政府治理和社会管理方式，努力营造更加国际化、市场化、法治化的营商环境，为更大范围、更高层次、更宽领域的“一带一路”战略提供强有力保障。另一方面，“一带一路”战略为推进国家治理体系和治理能力现代化提供动力。当前，代表符合经济发展潮流，门槛更高、水平更高、开放程度更高的跨太平洋伙伴关系协定（Tans-pacific Partnership，简称TPP）、跨大西洋贸易和投资伙伴协定（Tans-Atlantic Trade and Investment Partnership，简称TTIP）、服务贸易协定（Trade in Service Agreement，简称TISA）要求发挥市场配置资源的基础作用和决定作用。发挥市场的基础作用和决定作用符合经济发展的客观规律，也是推动各国经贸往来的共同法则。“一带一路”战略，作为中国首次成功倡议的新兴国际区域经济合作平台，不仅能够进一步推进政府简政放权，创新和加强政府监管，履行好创造良好发展环境、宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能，更能够发挥好市场的调节和资源配置作用，充分激活市场主体的内在动力和活力，形成“政府搭台，企业唱戏”的格局，让企业成为推动“一带一路”建设的主体和支撑力，尤其不断深化市场治理、政府治理、社会治理的改革发展，加快治理能力的现代化，从而实现区域乃至全球共享开放、共享市场和共同发展，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体、命运共同体。
“一带一路”战略推动全球经济治理体系不断发展和完善。全球经济治理是顺应世界多极化趋势而提出的旨在对全球经济事务进行共同治理。当前全球经济治理体系主要为第二次世界大战后所形成的一整套国际贸易、金融、发展合作制度安排，虽曾营造了稳定的国际环境，促进了世界经济发展，但这一体系已不能完全适应当今世界格局的发展变化，突出表现为国际金融危机爆发至今，世界经济复苏进程艰难曲折，新的强劲增长动力尚未形成，国际贸易和跨国投资萎靡不振，世界经济陷入低增长、低通胀、低需求和高失业、高债务、高泡沫等疾患表征。当前，国际经贸规则面临重构，多边贸易体制发展坎坷，多哈回合谈判久拖不决，多边投资规则尚未建立。国际金融体系亟待改革，现有的国际货币基金组织、世界银行等多边金融机构代表性、协调性、民主性不足，难以满足全球日益增长的融资需求，难以适应防控区域性和全球性金融风险的需要。“一带一路”战略推动全球经济治理体系不断发展和完善的主要贡献是：首先从治理理念来看，“一带一路”战略顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流，按照“合作共赢、开放包容”的发展理念将自身发展战略与他国发展战略进行对接，将自身资本、技术和优势产能输出与他国发展经济的现实需求予以衔接，扩大彼此战略契合点和利益交汇点，致力于共同发展。其次从治理规则来看，“一带一路”战略充分利用现有的国际规则并对现有全球经济治理规则进行了发展与完善，加快实施自贸区战略，推动建立亚洲基础设施投资银行和设立丝路基金等，形成与现有多边开发银行相互补充的投融资开发平台，在现行国际经济金融秩序下，共同促进全球尤其是亚洲区域经济的持续稳定发展。第三，从治理主体来看，“一带一路”战略不论是推进自贸区还是投融资开发平台建设，坚持“合作共赢、开放包容”的发展理念，欢迎各国、国际组织、跨国公司、金融机构和非政府组织都能参与到具体的合作中来，构建政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体、命运共同体。最后，从治理公共产品来看，“一带一路”战略不仅提供基础设施高效的互联互通、亚洲基础设施投资银行和丝路基金的新型国际金融组织，而且提供国际合作新理念、新模式、新实践，甚至是新国际货币人民币。
二、“一带一路”战略的主要风险挑战
“一带一路”战略顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流，契合了沿线国家加快发展经济、深化区域经济合作的战略利益诉求，为沿线各国共享机遇、共同发展、共创繁荣开辟了新途径，具备坚实的现实基础和有利条件。一方面，我国与沿线国家政治外交关系总体良好、经济结构互补优势显著、合作机制平台扎实有效。另一方面，沿線各国政府高度重视利用外资、引进资金技术、发展经济、改善民生。
“一带一路”战略具有旺盛的生命力和强劲的发展动力，给中国和沿线国家带来了巨大的发展机遇和美好的前途愿景。当然，“一带一路”战略巨大的发展机遇和美好的前途愿景之中也存在不容忽视的不利发展因素和现实条件，带来显著的风险挑战。
（一）沿线国家自身制约因素和不利条件
沿线各国不同程度地存在的安全、政治稳定、政府效能、法律和监管环境、宏观经济、外贸及支付、劳动力市场、金融、税收政策、基础设施水平等制约因素和不利条件，成为推进共建“一带一路”战略的主要风险挑战The Economist Intelligence Unit：Prospects and challenges on Chinas ‘one belt，one road’： a risk assessment report，April 2015.。缅甸、泰国民主转型带来的政治风险，巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦等国存在的政治不稳定，伊拉克、阿富汗、叙利亚和也门等西亚北非国家出现的社会震荡和政治冲突，以及一些国家和地区由于民族和宗教问题所引发的极端主义、恐怖主义和分裂主义盛行，导致安全局势复杂严峻，政治动荡不止。沿线国家政府效能不高、相关法律法规不健全不完善、经济发展相对落后，外贸及支付存在过度保护、歧视性的市场准入限制、隐性投资贸易壁垒、资本管制严苛、歧视性关税严重，长期劳动力短缺、金融较为脆弱、税收政策不科学不合理、基础设施建设比较薄弱，这些制约因素和不利条件给“一带一路”战略带来较大的不确定性，成为其主要的风险挑战。 （二）复杂的地缘政治格局和战略互信不足
“一带一路”战略沿线地区具有重要的战略区位优势、丰富的自然资源和广阔的发展前景，是大国长期博弈和较量的重点区域。大国之间的长期博弈和较量使得该地区地缘政治格局复杂敏感、战略互信严重不足，成为制约“一带一路”战略的主要风险挑战吴涧生.“一带一路"战略的几个问题思考[J].中国发展观察，2015（6）.。从“一带”战略走向来看，美国2011年提出的新丝绸之路战略，旨在谋求在中亚地区的长期存在，控制中亚地区丰富的油气资源和矿产资源，建立由美国主导的中亚、南亚新秩序，排斥中国并为遏制中国、俄罗斯和伊朗提供战略支点。俄罗斯主导的欧亚经济联盟战略，旨在进一步强化在作为自己传统势力范围中亚地区的主导势力，不愿意接纳其他国家在这里扩张影响力Ana Palacio，Russia and the Silk Road Approach，《Project Syndicate》，May 2014.。中亚地区作为欧盟的主要贸易伙伴和能源供应地，欧盟也将其视为自己的战略利益重点区域并提出“东部伙伴计划”。日本上世纪90年代末就已提出“丝绸之路外交”战略，将中亚地区置于日本外交战略中的重要位置，并在2004年推动建立了“中亚+日本”对话机制，意在中国毗邻地区培养“亲日国家”，战略遏制中国。从“一路”战略走向看，美国2009年高调重返亚太、实行亚太再平衡战略，综合运用其所谓“软实力”和“巧实力”，不断巩固其传统同盟体系，频繁插手地区热点，以强化其在亚太的主导地位。随着美国对亚太地区战略介入加大，我与少数邻国间的矛盾明显趋于激化和复杂化。日本将中国的发展视为其实现政治军事大国野心的最大绊脚石，企图搭乘美国“重返亚太”战略的顺风车，将日美同盟的干预范围扩大至南海，拉拢与中国存在争议、对中国存有疑虑的越南、菲律宾、印度等国家共同遏制中国，以实现其主导亚洲事务、抢夺海洋权益、围堵中国发展的目的，对“海上丝绸之路”建设带来严重威胁和挑战。地处南亚的印度，不仅重视自身在南亚地区的地位和影响力，而且对中亚和东南亚地区也有着自身的利益诉求，近期提出的所谓“季风计划”和“香料之路”，旨在进一步强化其印度洋的势力范围。
“一带一路”战略沿线部分国家之间民间交流建立困难、战略互信严重不足，成为制约“一带一路”战略发展的主要风险挑战。一方面，沿线各国在历史上创造了形态不同、风格各异的文明，现实国情和发展阶段不同，社会制度和经济模式各异，使得沿线国家间民心不通、人文合作问题由来已久、民间交流建立困难，难以对政治互信提供强大动力和有效支撑。另一方面，部分国家出于地缘政治原因缺乏政治互信，对共建“一带一路”心存疑虑和抵触心理。沿线部分国家在搭乘我国经济发展快车和便车、分享发展机遇的同时，在西方媒介的霸权语境下以及部分国家民族主义情结反弹的影响下，质疑“一带一路”战略深层的地缘政治动机，形成不信任和误解，成为“一带一路”战略建设的障碍和不确定因素。
（三）现有国家治理体系和治理能力的不适应
“一带一路”战略既是推进我国现代化、全球化发展的战略需要，也是高度契合沿线国家发展利益，推动区域内资源要素有序自由流动和优化配置、深化区域经济合作、完善全球经济治理体系和治理能力的战略需要。基于“一带一路”战略上述的两大战略需要，其本质要求国家治理体系和治理能力的现代化。现有国家治理体系和治理能力的不适应，成为科学共建“一带一路”战略的主要风险挑战。现有国家治理体系和治理能力的不适应，主要表现在国家层面和国际层面治理体系和治理能力的不适应。从国家层面治理体系和治理能力的不适应来看，首先，作为国家战略的“一带一路”战略，目前缺乏基于顶层设计的能够全面统筹谋划、创新体制机制、整合配置多方资源的国家层面务实可行方案。其次，针对国内参与省份较多的现实，利用好现有机制平台或者整合现有机制平台构建新的机制平台，如何统筹协调、因势利导，既让各省找准自身定位、发挥优势，又能彼此优势互补、协同开放和联动发展，处理好中央和地方关系，以国家整体有序推动“一带一路”战略发展，应是当前面临的紧迫而重大的任务。第三，“一带一路”战略迫切要求加快贸易、投资、金融、外汇等体制机制改革，着力推进简政放权、放管结合，实施国企改革、完善公司治理机制，处理好政府和市场的关系，充分发挥政府、行业社会组织、企业的协同作用，形成国内合力并突出企业主体作用等推进策略，不断适应形势和国际竞争的需要。最后，“一带一路”战略不仅涉及贸易、投资、金融等为主要内容的经济领域，还涉及政治、外交、文化、社會、安全等领域，迫切需要加快经济、政治、外交、文化、安全等部门的协同配合，加强相关领域的横向纵向协调，构建权责明确、科学协同、运转高效的协同一体化支撑体系。
从国际层面治理体系和治理能力的不适应来看，首先，“一带一路”战略作为我国首次倡导的区域化国际战略，要求遵循国际通行规则，尊重市场规律和企业市场主体地位，才能使不同国家之间、不同企业之间的互利合作持久开展。政府的作用主要在于提供公共政策、公共管理和公共服务，为各类企业开展合作营造良好环境。目前我国经济开放水平不高，对当前经济全球化出现的新趋势、新标准、新规制认识不足，标准与国际新规则差距较大，亟需完善国际层面治理体系，提升国际治理能力。其次，“一带一路”战略作为长期发展的复杂系统工程，近期目标重点是道路、能源管线、电信、港口等基础设施“共建”和互联互通，提高贸易和投资便利化程度；中期目标可在条件成熟国家和地区朝自由贸易区迈进，打造中国与东盟自贸区升级版，与中亚国家建立自贸区，将非洲东海岸和拉美地区环太平洋国家纳入合作机制；远期目标是建成覆盖中亚、南亚、西亚、欧洲、非洲、拉美国家的自由贸易区群，覆盖全球100多个国家。上述目标的实现依赖于“中国制造”与人民币“国际化”的双轮驱动，如何统筹协调推进仍是国际层面治理体系和治理能力的重要课题。最后，“一带一路”战略是一项宏伟的长期发展战略，需要长效的机制平台保障。如何在对接区域内现有合作机制与平台的基础上，探索建立“一带一路”多边合作机制和平台仍是国际层面治理体系和治理能力建设的重大任务。 三、推进“一带一路”战略科学发展的对策与建议
（一）推进“共商、共识、共建、共担、共享”
“一带一路”战略围绕“五通”着力推进推进“一带一路”建设工作领导小组办公室负责人就“一带一路”建设有关问题答记者问[J].中国经贸导刊，2015（12）.。其中政策沟通是重要保障，我国要与相关国家就“一带一路”战略进行交流，本着求同存异原则，协商制定推进区域合作的规划和措施，在政策和法律上为战略实施“开绿灯”。其次，设施联通为优先领域，没有互联互通的跨境大通道和信息网络，经济带就缺乏依托和载体。完善跨境基础设施，实现互通优先。第三，贸易畅通为重点内容，“一带一路”战略连接亚太经济圈和欧洲经济圈，市场规模和潜力独一无二，沿线各国要积极推动贸易和投资便利化，尽快消除贸易壁垒、降低贸易和投资成本。第四，资金融通为重要支撑，要推动实现各国在经常项目和资本项目下本币的兑换和结算，以降低流通成本，增强抵御金融风险能力。最后，民心相通为社会根基，尊重各国的文化习俗，在保护文化多样性的前提下加强人民友好往来，增进相互了解和传统友谊，为开展合作奠定坚实的民意基础金应忠.“一带一路”是欧亚非的共同发展战略[J].国际展望，2015（2）.。
“一带一路”战略是我国顺应区域全球化浪潮，首次倡导的区域化国际战略，其战略实施的进度、广度、深度以及成果不仅取决于中方，还取决于沿线相关国家的认知和共同努力，必须秉持“开放包容、和平发展、互利共赢”的理念习近平.弘扬丝路精神深化中阿合作——在中阿合作论坛第六届部长级会议开幕式上的讲话[N].人民日报，2014—6—6.，坚持“议题共商、发展共识、项目共建、责任共担、成果共享”。首先，议题共商是基础。沿线各国历史不同、文明各异，现实国情和发展阶段不同，社会制度和经济模式各异，发展路径和需求各具特色，“五通”议题既不能搞“一刀切”，也不能搞“一言堂”，坚持平等参与、积极建言献策、共商议题。其次，发展共识是关键。在交流中共商发展议题、求同存异、增信释疑，寻求彼此利益交汇点，扩大共同利益，围绕“五通”凝心聚力。第三，项目共建是重点。推进“五通”建设，需要以项目合作共建为重点，充分发挥彼此的比较优势、实现优势互补互促。第四，责任共担是保障。利益共同体是“一带一路”战略的基石，命运共同体是“一带一路”战略的理想，责任共同体是“一带一路”战略的担当。在“一带一路”战略中，责任共同体是利益共同体、命运共同体的核心和基础，只有责任共担才能坚持共同发展、融合发展的大方向，真正形成利益、责任、命运共同体高虎城.“一带一路”顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流 促进全球发展合作的中国方案[N].人民日报，2015—9—18.。最后，成果共享是根本。成果共享既是利益共同体和责任共同体的集中体现，也是构建命运共同体的核心要义。成果共享就是互利共赢，寻求各方利益契合点和合作最大公约数，做好共同利益蛋糕，让共建的成果惠及彼此。上述五个方面相辅相成、密不可分，构成一个有机统一的整体。
（二）推进国际协作体系建设
“一带一路”战略以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”为主要内容，促进区域乃至全球要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，扩大国际贸易和跨国投资规模，创造更多的市场需求和就业机会，为发展开放型世界经济注入更为持久的新动力，为世界和平发展增添新的正能量。推动“一带一路”战略科学发展，有效应对复杂的地缘政治、提升战略互信水平，促进沿线国家自身制约因素和不利条件的转化，完善我国国际治理体系、提高国际治理能力，需要构建以经济协作体系为中心，政治协作体系和安全协作体系为两翼的国际协作体系。经济、政治、安全协作体系相互交织、相辅相成、相互促进，其中经济协作体系是核心，政治协作体系是动力，安全协作体系是保障。
推进国际协作体系建设，一方面，要兼容并蓄，充分利用、整合、深化和完善现有多边、区域、次区域、双边等合作机制平台，丰富经济、政治、安全等合作内容、创新合作方式；另一方面，在总结借鉴现有合作机制平台经验教训的基础上，坚持“共商、共识、共建、共担、共享”的原则，适时构建开放包容、合作共赢的“一带一路”国家理事會合作机制平台，深化经济、政治、安全协作内容，不断适应“一带一路”战略的发展需要。针对政治协作体系，当前要积极运用亚太经合组织、上海合作组织、亚信会议、亚欧会议、等机制平台深化互信，妥善应对国际大国和沿线国家的关切并从减少疑虑、加强合作、消除误解三方面努力，逐步建立、积累、增进政治互信，为推进“一带一路”战略科学发展提供强大动力习近平.积极树立亚洲安全观 共创安全合作新局面[N].人民日报，2014—5—22.。针对经济协作体系，当前要在应用二十国集团（G20）、金砖国家合作机制、亚太经济合作组织、东盟自贸区、南亚区域合作联盟、海湾合作委员会、世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行等现有经济机制平台的基础上，充分发挥“亚洲基础设施投资银行”和“丝路基金”在共同推进和深化金融合作的独特作用，签署地区多边投资保护协定，放宽市场准入，扩大开放合作领域，消除投资和贸易壁垒，推进贸易投资自由化便利化；构建沿线国家大通关机制，在深化国内口岸管理体制机制改革的基础上，着力推进国际贸易单一窗口建设，努力实现“信息互换、监管互认、执法互助”的区域化国际化合作，提升通关效率，降低商品流通成本，创造更加优质高效的营商环境；立足产业分工大布局，对接产业需求，加强产业合作，积极同沿线各国共同商建产业园区、自由贸易区，扎实推进“一带一路”战略的经济核心功能建设。针对安全协作体系，当前积极参与并推动世界贸易组织（WTO）、二十国集团（G20）、亚太经济合作组织（APEC）、亚信会议、上海合作组织、中国与东盟（10+1）等国际性和地区性多边或双边安全合作机制平台的完善和构建，着眼各国共同安全利益，积极培育合作应对安全挑战的意识，不断扩大合作领域、创新合作方式，以合作谋和平、以合作促安全，有效应对恐怖主义、跨国犯罪、环境安全、网络安全、能源资源安全、重大自然灾害，统筹维护传统领域和非传统领域安全，为“一带一路”战略科学发展提供强大保障。 （三）推进国家支撑体系建设
“一带一路”战略是促进全球发展合作、加快区域经济一体化、经济全球化的中国方案，其不仅涉及贸易、投资、金融等为主要内容的经济领域，还涉及政治、外交、文化、社会、安全等领域，推动“一带一路”战略科学发展是国家支撑体系建设的核心问题。推进国家支撑体系建设，必须统筹协调推进知识、政策、外交、金融、安全支撑体系的建设。首先，知识支撑体系是基础。知识支撑体系就是支撑“一带一路”战略发展的知识与智力体系。其次，政策支撑体系是关键。政策支撑体系就是构建沿线国家多层次政府间经济发展战略、宏观经济政策、重大规划项目对接的机制，形成高效、协调、协同的决策、政策、规则和策略。第三，外交支撑体系是重点。外交支撑体系就是推进公共外交和政府外交统筹协调发展，相互促进，共同服务于“一带一路”战略发展。第四，金融支撑体系是动力。金融支撑体系就是为“一带一路”战略提供融资服务、金融合作，推动金融业开放、金融与贸易投资便利化，提升对外开放广度和深度，为建立构建开放型经济新体制提供坚实支撑，开创高水平对外开放新局面。最后，安全支撑体系是保障。安全支撑体系就是积极利用现有国际机制，武装力量必须为“一带一路”战略顺利推进提供服务保障，维护人员生命安全、财产安全、能源供应和海外市场拓展，为我海外利益安全提供战略支撑。上述五位一体的支撑体系相互联系、相互促进，不可或缺，共同构成“一带一路”战略的国家支撑体系。
“一带一路”战略发展的需要是国家支撑体系建设的动力。针对知识支撑体系建设，必须大力推进政府、学界、智库、商界、教育、非政府组织等方面的合作，尤其是与国际组织和智库的知识与智力层面合作，促进不同国家、不同地区关于发展问题的深入研究和交流，学习和借鉴其他国家的发展经验，探索发展道路，为战略决策提供知识与智力支撑。针对政策支撑体系建设，必须深入分析“一带一路”战略推进过程中所面临的矛盾和问题，学习借鉴其它国家应对问题和挑战的成功经验与深刻教训，围绕各阶段发展目标，发挥企业主体作用制定规划与政策体系，推动沿线国家多层次政府间的经济发展战略、宏观经济政策、重大规划项目有效对接。针对外交支撑体系建设，必须以“一带一路”战略的推进倒逼外交机制改革，推动公共外交与政府外交协同发展的体制机制、政策措施建设，夯实民心相通基础，提升“一带一路”战略科学化发展水平。针对金融支撑体系建设，必须正确评估“一带一路”沿线国家金融发展阶段、整体金融实力、金融合作现状和金融利益诉求，明确“一带一路”建设资金需求总量与结构、投融资方式和利益协调，科学构建融资服务、金融合作，金融业开放、金融与贸易投资便利化机制平台，推动金融要素体系建设。针对安全支撑体系建设，必须正确分析沿线国家自身制约因素和不利条件、地缘政治格局的深刻复杂变化，全面审视重大利弊因素，最大限度抢抓机遇、积极主动应对传统安全和非传统安全风险挑战，构建海外利益安全战略支撑体系。
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[12]推进“一带一路”建设工作领导小组办公室负责人就“一带一路”建设有关问题答记者问[J].中国经贸导刊，2015（12）.
（李星洲，博士，北京市海淀区发展和改革委员会。李为人，博士，中国社会科学院研究生院税务硕士教育中心副主任，副教授。）
关键词：“一带一路”战略科学发展风险挑战体系建设
2013年9月和10月，国家主席习近平在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚期间先后提出共同建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略倡议（合称“一带一路”战略），得到了沿线国家的广泛支持，引起了国际社会的强烈反响推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动[N].人民日报，2015—3—28.。“一带一路”战略既是中国实现经济转型升级和区域发展再平衡的新途径，又是拓展中国发展空间、主动引领全球经济合作、推动全球经济治理发展、塑造地区新秩序、促进地区繁荣和稳定的新举措，将为区域乃至全球共享开放、共享市场和共同发展带来前所未有的新机遇和新动力。
一、对“一带一路”战略的认识
（一）“一带一路”战略既是历史继承与发展，又是时代创新与变革
“一带一路”战略是古代丝绸之路、海上丝绸之路的历史继承与发展。古代丝绸之路始于张骞出使西域，历史性地创建了一条横贯亚洲、连接欧亚大陆的著名陆上交通大动脉，其是沟通古代东、西方之间经济、文化交流的重要桥梁；古代海上丝绸之路是指古代中国与世界其他地区进行经济文化交流交往的海上通道的统称，最早开辟于秦汉时期。从泉州、广州等沿海城市出发，往来于南洋和阿拉伯海，甚至远达非洲东海岸。“一带”是在古丝绸之路概念基础上形成的一个新的经济发展区域，其横贯东西、连接欧亚，主要着眼从陆上向西开放，经由中亚、俄罗斯、蒙古、西亚至欧洲，东边牵着亚太经济圈，西边系着发达的欧洲经济圈，将我国与中亚、中东欧、西亚和欧洲国家紧密联结起来，形成新亚欧大陆桥经济走廊和区域合作带，被认为是“世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊”。“一路”濒临两洋、连接陆海，主要着眼从海上由东向西开放，经由南海、印度洋进入地中海延伸至欧洲，以点带线，以线带面，串起东盟、南亚、西亚、东非、北非及欧洲等各大区域经济板块，形成面向南海、太平洋和印度洋的亚欧非合作战略经济带，以亚欧非经济贸易一体化为发展的长期目标。
“一带一路”战略是古代丝绸之路、海上丝绸之路的时代创新与变革。自上世纪80年代以来，代表和平合作的丝绸之路引起了世界有关国家和国际组织的广泛关注，提出了与丝绸之路有关的合作倡议Shannon Tiezzi：The Maritime Silk Road Vs The String of Pearls，《The Diplomat》，February 2014.。2011年，美国在学者斯塔尔提出“新丝绸之路”构想基础上，推出了“新丝绸之路计划”，建设一个以阿富汗为枢纽，连接南亚、中亚和西亚的交通运输与经济发展网络，打造一个亲美的、实行市场经济和世俗政治体制国家所组成的新地缘政治版图，成为其在欧亚大陆腹地谋求地区发展主导权的地缘政治经济战略。早在1988年，联合国教科文组织就启动了综合研究丝绸之路——“对话之路”项目；2008年，联合国开发计划署发起“丝绸之路复兴计划”。中国周边国家日本提出了“丝绸之路外交”战略、俄罗斯推出了“欧亚联盟”战略、韩国启动了“欧亚倡议”、哈萨克斯坦实施了“新丝绸之路项目”。上述各方推出的“丝绸之路”倡议或项目，交集在中亚，均将中亚作为联通欧亚大陆的枢纽和桥梁，按照自身职能或者需求，合作重点全都围绕中亚地区的政治、经济、贸易、文化特点量身定制，基础设施互联互通成为共同选项Vladimir Fedorenko： The new silk road initiatives in central Asia，August 2013.。中國在秉持“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神基础上，吸收借鉴有关经验教训，创造性提出“一带一路”战略，大胆创新、勇于变革，构建以“政策沟通为重要保障、设施联通为优先领域、贸易畅通为重点内容、资金融通为重要支撑、民心相通为社会根基”的发展模式。
（二）“一带一路”战略既是中国自身经济发展的内在需求，又是顺应时代发展潮流、引领合作共赢的科学发展之路
“一带一路”战略是中国自身经济发展的内在需求和客观需要。经过由主要面向发达国家开放到发达国家与广大发展中国家并重的双重开放的30多年改革开放，中国经济发生复杂深刻的变化：一方面环境资源约束增强、资源分配效率下降、要素供给效率降低、全球分工体系整体中低端徘徊、经济结构矛盾进一步凸显、区域经济非均衡化发展、创新驱动不足、经济发展空间有待进一步拓展、经济开放体系需要进一步完善、经济整体质量效益增长动力有待进一步挖掘等；另一方面经济资本强大雄厚、产能巨大、基础设施建设能力强，同时市场、资源能源、投资对外深度融合。基于上述两个因素，迫切需要中国转变经济发展方式实现转型升级：统筹国内东中西部发展，更加注重我国内陆沿边地区开放发展；统筹好面向发达国家、新兴市场和发展中国家的开放体系，更加注重面向新兴市场和发展中国家开放，调整优化我国在全球和地区经济体系中的分工；统筹好陆海经济发展、国际国内资源能源、国际国内市场，更加注重投资质量效益。“一带一路”战略顺应了中国经济自身发展的客观需要，成为有力推动扩大开放、深化改革，实现新常态发展下经济转型升级的必然之举。
“一带一路”战略是顺应时代发展潮流、引领合作共赢的科学发展之路。进入21世纪以来，全球经济增长格局与中国经贸环境发生转折性变化，集中表现为双重“重心转移”：一方面，随着中国与广大发展中国家在全球经济增长中相对贡献的历史性提升，全球经济增长重心已经从发达国家转向新兴经济体与发展中国家；另一方面，中国与广大发展中国家经济联系加强，中国对外经贸增长重心正在从发达国家转向新兴经济体与广大发展中国家。当前很多发展中国家迫切需要发展经济、改善民生，将自身的资源优势、劳动力价格低廉优势和市场优势释放出来，使其转化为推动国家发展的强大动力。作为链接东亚经济圈与欧洲经济圈之路的“一带一路”战略，其沿线大多数国家均属于发展中国家，包括分布在东南亚、南亚、中亚、西亚、北非、中东欧等地区的国家，以及作为其延伸的非洲、南太平洋诸岛国和拉丁美洲各国等。广大发展中国家经济持续增长潜力主要受制于基础设施不足与体制政策局限两方面瓶颈制约。“一带一路”战略在坚持面向发达经济体开放的同时，顺应比较优势规律，依托市场机制作用，通过将国内资本输出和优势产能转移相结合，顺应了共享开放、共享市场和共同发展的时代潮流，创造大量互利共赢的发展机遇，有力推动中国与沿线国家经济持续较快增长，同时也对全球可持续增长提供新的动力、解决思路和方案，引领合作共赢、开放包容的科学发展之路。 （三）“一带一路”战略既推进中国治理体系和治理能力现代化，又推动全球经济治理体系不断发展和完善
“一带一路”战略推进中国治理体系和治理能力现代化。一方面，“一带一路”战略倒逼国家治理体系和治理能力的现代化。“一带一路”战略顺应全球和区域发展格局新变化，通过实施更加主动的对外开放战略，构建开放型经济体系和形成全方位开放战略新格局，培育中国新的国际竞争优势。该战略是一项长期的复杂系统工程，其时空范围广、跨度大、周期长，不仅涵盖以贸易、投资、金融等为主要内容的经济领域，还涉及政治、外交、文化、社会、安全等领域。实施“一带一路”战略迫切要求解放思想、开拓创新，破除阻碍发展的体制机制障碍，创新政府治理和社会管理方式，努力营造更加国际化、市场化、法治化的营商环境，为更大范围、更高层次、更宽领域的“一带一路”战略提供强有力保障。另一方面，“一带一路”战略为推进国家治理体系和治理能力现代化提供动力。当前，代表符合经济发展潮流，门槛更高、水平更高、开放程度更高的跨太平洋伙伴关系协定（Tans-pacific Partnership，简称TPP）、跨大西洋贸易和投资伙伴协定（Tans-Atlantic Trade and Investment Partnership，简称TTIP）、服务贸易协定（Trade in Service Agreement，简称TISA）要求发挥市场配置资源的基础作用和决定作用。发挥市场的基础作用和决定作用符合经济发展的客观规律，也是推动各国经贸往来的共同法则。“一带一路”战略，作为中国首次成功倡议的新兴国际区域经济合作平台，不仅能够进一步推进政府简政放权，创新和加强政府监管，履行好创造良好发展环境、宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能，更能够发挥好市场的调节和资源配置作用，充分激活市场主体的内在动力和活力，形成“政府搭台，企业唱戏”的格局，让企业成为推动“一带一路”建设的主体和支撑力，尤其不断深化市场治理、政府治理、社会治理的改革发展，加快治理能力的现代化，从而实现区域乃至全球共享开放、共享市场和共同发展，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体、命运共同体。
“一带一路”战略推动全球经济治理体系不断发展和完善。全球经济治理是顺应世界多极化趋势而提出的旨在对全球经济事务进行共同治理。当前全球经济治理体系主要为第二次世界大战后所形成的一整套国际贸易、金融、发展合作制度安排，虽曾营造了稳定的国际环境，促进了世界经济发展，但这一体系已不能完全适应当今世界格局的发展变化，突出表现为国际金融危机爆发至今，世界经济复苏进程艰难曲折，新的强劲增长动力尚未形成，国际贸易和跨国投资萎靡不振，世界经济陷入低增长、低通胀、低需求和高失业、高债务、高泡沫等疾患表征。当前，国际经贸规则面临重构，多边贸易体制发展坎坷，多哈回合谈判久拖不决，多边投资规则尚未建立。国际金融体系亟待改革，现有的国际货币基金组织、世界银行等多边金融机构代表性、协调性、民主性不足，难以满足全球日益增长的融资需求，难以适应防控区域性和全球性金融风险的需要。“一带一路”战略推动全球经济治理体系不断发展和完善的主要贡献是：首先从治理理念来看，“一带一路”战略顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流，按照“合作共赢、开放包容”的发展理念将自身发展战略与他国发展战略进行对接，将自身资本、技术和优势产能输出与他国发展经济的现实需求予以衔接，扩大彼此战略契合点和利益交汇点，致力于共同发展。其次从治理规则来看，“一带一路”战略充分利用现有的国际规则并对现有全球经济治理规则进行了发展与完善，加快实施自贸区战略，推动建立亚洲基础设施投资银行和设立丝路基金等，形成与现有多边开发银行相互补充的投融资开发平台，在现行国际经济金融秩序下，共同促进全球尤其是亚洲区域经济的持续稳定发展。第三，从治理主体来看，“一带一路”战略不论是推进自贸区还是投融资开发平台建设，坚持“合作共赢、开放包容”的发展理念，欢迎各国、国际组织、跨国公司、金融机构和非政府组织都能参与到具体的合作中来，构建政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体、命运共同体。最后，从治理公共产品来看，“一带一路”战略不仅提供基础设施高效的互联互通、亚洲基础设施投资银行和丝路基金的新型国际金融组织，而且提供国际合作新理念、新模式、新实践，甚至是新国际货币人民币。
二、“一带一路”战略的主要风险挑战
“一带一路”战略顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流，契合了沿线国家加快发展经济、深化区域经济合作的战略利益诉求，为沿线各国共享机遇、共同发展、共创繁荣开辟了新途径，具备坚实的现实基础和有利条件。一方面，我国与沿线国家政治外交关系总体良好、经济结构互补优势显著、合作机制平台扎实有效。另一方面，沿線各国政府高度重视利用外资、引进资金技术、发展经济、改善民生。
“一带一路”战略具有旺盛的生命力和强劲的发展动力，给中国和沿线国家带来了巨大的发展机遇和美好的前途愿景。当然，“一带一路”战略巨大的发展机遇和美好的前途愿景之中也存在不容忽视的不利发展因素和现实条件，带来显著的风险挑战。
（一）沿线国家自身制约因素和不利条件
沿线各国不同程度地存在的安全、政治稳定、政府效能、法律和监管环境、宏观经济、外贸及支付、劳动力市场、金融、税收政策、基础设施水平等制约因素和不利条件，成为推进共建“一带一路”战略的主要风险挑战The Economist Intelligence Unit：Prospects and challenges on Chinas ‘one belt，one road’： a risk assessment report，April 2015.。缅甸、泰国民主转型带来的政治风险，巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦等国存在的政治不稳定，伊拉克、阿富汗、叙利亚和也门等西亚北非国家出现的社会震荡和政治冲突，以及一些国家和地区由于民族和宗教问题所引发的极端主义、恐怖主义和分裂主义盛行，导致安全局势复杂严峻，政治动荡不止。沿线国家政府效能不高、相关法律法规不健全不完善、经济发展相对落后，外贸及支付存在过度保护、歧视性的市场准入限制、隐性投资贸易壁垒、资本管制严苛、歧视性关税严重，长期劳动力短缺、金融较为脆弱、税收政策不科学不合理、基础设施建设比较薄弱，这些制约因素和不利条件给“一带一路”战略带来较大的不确定性，成为其主要的风险挑战。 （二）复杂的地缘政治格局和战略互信不足
“一带一路”战略沿线地区具有重要的战略区位优势、丰富的自然资源和广阔的发展前景，是大国长期博弈和较量的重点区域。大国之间的长期博弈和较量使得该地区地缘政治格局复杂敏感、战略互信严重不足，成为制约“一带一路”战略的主要风险挑战吴涧生.“一带一路"战略的几个问题思考[J].中国发展观察，2015（6）.。从“一带”战略走向来看，美国2011年提出的新丝绸之路战略，旨在谋求在中亚地区的长期存在，控制中亚地区丰富的油气资源和矿产资源，建立由美国主导的中亚、南亚新秩序，排斥中国并为遏制中国、俄罗斯和伊朗提供战略支点。俄罗斯主导的欧亚经济联盟战略，旨在进一步强化在作为自己传统势力范围中亚地区的主导势力，不愿意接纳其他国家在这里扩张影响力Ana Palacio，Russia and the Silk Road Approach，《Project Syndicate》，May 2014.。中亚地区作为欧盟的主要贸易伙伴和能源供应地，欧盟也将其视为自己的战略利益重点区域并提出“东部伙伴计划”。日本上世纪90年代末就已提出“丝绸之路外交”战略，将中亚地区置于日本外交战略中的重要位置，并在2004年推动建立了“中亚+日本”对话机制，意在中国毗邻地区培养“亲日国家”，战略遏制中国。从“一路”战略走向看，美国2009年高调重返亚太、实行亚太再平衡战略，综合运用其所谓“软实力”和“巧实力”，不断巩固其传统同盟体系，频繁插手地区热点，以强化其在亚太的主导地位。随着美国对亚太地区战略介入加大，我与少数邻国间的矛盾明显趋于激化和复杂化。日本将中国的发展视为其实现政治军事大国野心的最大绊脚石，企图搭乘美国“重返亚太”战略的顺风车，将日美同盟的干预范围扩大至南海，拉拢与中国存在争议、对中国存有疑虑的越南、菲律宾、印度等国家共同遏制中国，以实现其主导亚洲事务、抢夺海洋权益、围堵中国发展的目的，对“海上丝绸之路”建设带来严重威胁和挑战。地处南亚的印度，不仅重视自身在南亚地区的地位和影响力，而且对中亚和东南亚地区也有着自身的利益诉求，近期提出的所谓“季风计划”和“香料之路”，旨在进一步强化其印度洋的势力范围。
“一带一路”战略沿线部分国家之间民间交流建立困难、战略互信严重不足，成为制约“一带一路”战略发展的主要风险挑战。一方面，沿线各国在历史上创造了形态不同、风格各异的文明，现实国情和发展阶段不同，社会制度和经济模式各异，使得沿线国家间民心不通、人文合作问题由来已久、民间交流建立困难，难以对政治互信提供强大动力和有效支撑。另一方面，部分国家出于地缘政治原因缺乏政治互信，对共建“一带一路”心存疑虑和抵触心理。沿线部分国家在搭乘我国经济发展快车和便车、分享发展机遇的同时，在西方媒介的霸权语境下以及部分国家民族主义情结反弹的影响下，质疑“一带一路”战略深层的地缘政治动机，形成不信任和误解，成为“一带一路”战略建设的障碍和不确定因素。
（三）现有国家治理体系和治理能力的不适应
“一带一路”战略既是推进我国现代化、全球化发展的战略需要，也是高度契合沿线国家发展利益，推动区域内资源要素有序自由流动和优化配置、深化区域经济合作、完善全球经济治理体系和治理能力的战略需要。基于“一带一路”战略上述的两大战略需要，其本质要求国家治理体系和治理能力的现代化。现有国家治理体系和治理能力的不适应，成为科学共建“一带一路”战略的主要风险挑战。现有国家治理体系和治理能力的不适应，主要表现在国家层面和国际层面治理体系和治理能力的不适应。从国家层面治理体系和治理能力的不适应来看，首先，作为国家战略的“一带一路”战略，目前缺乏基于顶层设计的能够全面统筹谋划、创新体制机制、整合配置多方资源的国家层面务实可行方案。其次，针对国内参与省份较多的现实，利用好现有机制平台或者整合现有机制平台构建新的机制平台，如何统筹协调、因势利导，既让各省找准自身定位、发挥优势，又能彼此优势互补、协同开放和联动发展，处理好中央和地方关系，以国家整体有序推动“一带一路”战略发展，应是当前面临的紧迫而重大的任务。第三，“一带一路”战略迫切要求加快贸易、投资、金融、外汇等体制机制改革，着力推进简政放权、放管结合，实施国企改革、完善公司治理机制，处理好政府和市场的关系，充分发挥政府、行业社会组织、企业的协同作用，形成国内合力并突出企业主体作用等推进策略，不断适应形势和国际竞争的需要。最后，“一带一路”战略不仅涉及贸易、投资、金融等为主要内容的经济领域，还涉及政治、外交、文化、社會、安全等领域，迫切需要加快经济、政治、外交、文化、安全等部门的协同配合，加强相关领域的横向纵向协调，构建权责明确、科学协同、运转高效的协同一体化支撑体系。
从国际层面治理体系和治理能力的不适应来看，首先，“一带一路”战略作为我国首次倡导的区域化国际战略，要求遵循国际通行规则，尊重市场规律和企业市场主体地位，才能使不同国家之间、不同企业之间的互利合作持久开展。政府的作用主要在于提供公共政策、公共管理和公共服务，为各类企业开展合作营造良好环境。目前我国经济开放水平不高，对当前经济全球化出现的新趋势、新标准、新规制认识不足，标准与国际新规则差距较大，亟需完善国际层面治理体系，提升国际治理能力。其次，“一带一路”战略作为长期发展的复杂系统工程，近期目标重点是道路、能源管线、电信、港口等基础设施“共建”和互联互通，提高贸易和投资便利化程度；中期目标可在条件成熟国家和地区朝自由贸易区迈进，打造中国与东盟自贸区升级版，与中亚国家建立自贸区，将非洲东海岸和拉美地区环太平洋国家纳入合作机制；远期目标是建成覆盖中亚、南亚、西亚、欧洲、非洲、拉美国家的自由贸易区群，覆盖全球100多个国家。上述目标的实现依赖于“中国制造”与人民币“国际化”的双轮驱动，如何统筹协调推进仍是国际层面治理体系和治理能力的重要课题。最后，“一带一路”战略是一项宏伟的长期发展战略，需要长效的机制平台保障。如何在对接区域内现有合作机制与平台的基础上，探索建立“一带一路”多边合作机制和平台仍是国际层面治理体系和治理能力建设的重大任务。 三、推进“一带一路”战略科学发展的对策与建议
（一）推进“共商、共识、共建、共担、共享”
“一带一路”战略围绕“五通”着力推进推进“一带一路”建设工作领导小组办公室负责人就“一带一路”建设有关问题答记者问[J].中国经贸导刊，2015（12）.。其中政策沟通是重要保障，我国要与相关国家就“一带一路”战略进行交流，本着求同存异原则，协商制定推进区域合作的规划和措施，在政策和法律上为战略实施“开绿灯”。其次，设施联通为优先领域，没有互联互通的跨境大通道和信息网络，经济带就缺乏依托和载体。完善跨境基础设施，实现互通优先。第三，贸易畅通为重点内容，“一带一路”战略连接亚太经济圈和欧洲经济圈，市场规模和潜力独一无二，沿线各国要积极推动贸易和投资便利化，尽快消除贸易壁垒、降低贸易和投资成本。第四，资金融通为重要支撑，要推动实现各国在经常项目和资本项目下本币的兑换和结算，以降低流通成本，增强抵御金融风险能力。最后，民心相通为社会根基，尊重各国的文化习俗，在保护文化多样性的前提下加强人民友好往来，增进相互了解和传统友谊，为开展合作奠定坚实的民意基础金应忠.“一带一路”是欧亚非的共同发展战略[J].国际展望，2015（2）.。
“一带一路”战略是我国顺应区域全球化浪潮，首次倡导的区域化国际战略，其战略实施的进度、广度、深度以及成果不仅取决于中方，还取决于沿线相关国家的认知和共同努力，必须秉持“开放包容、和平发展、互利共赢”的理念习近平.弘扬丝路精神深化中阿合作——在中阿合作论坛第六届部长级会议开幕式上的讲话[N].人民日报，2014—6—6.，坚持“议题共商、发展共识、项目共建、责任共担、成果共享”。首先，议题共商是基础。沿线各国历史不同、文明各异，现实国情和发展阶段不同，社会制度和经济模式各异，发展路径和需求各具特色，“五通”议题既不能搞“一刀切”，也不能搞“一言堂”，坚持平等参与、积极建言献策、共商议题。其次，发展共识是关键。在交流中共商发展议题、求同存异、增信释疑，寻求彼此利益交汇点，扩大共同利益，围绕“五通”凝心聚力。第三，项目共建是重点。推进“五通”建设，需要以项目合作共建为重点，充分发挥彼此的比较优势、实现优势互补互促。第四，责任共担是保障。利益共同体是“一带一路”战略的基石，命运共同体是“一带一路”战略的理想，责任共同体是“一带一路”战略的担当。在“一带一路”战略中，责任共同体是利益共同体、命运共同体的核心和基础，只有责任共担才能坚持共同发展、融合发展的大方向，真正形成利益、责任、命运共同体高虎城.“一带一路”顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流 促进全球发展合作的中国方案[N].人民日报，2015—9—18.。最后，成果共享是根本。成果共享既是利益共同体和责任共同体的集中体现，也是构建命运共同体的核心要义。成果共享就是互利共赢，寻求各方利益契合点和合作最大公约数，做好共同利益蛋糕，让共建的成果惠及彼此。上述五个方面相辅相成、密不可分，构成一个有机统一的整体。
（二）推进国际协作体系建设
“一带一路”战略以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”为主要内容，促进区域乃至全球要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，扩大国际贸易和跨国投资规模，创造更多的市场需求和就业机会，为发展开放型世界经济注入更为持久的新动力，为世界和平发展增添新的正能量。推动“一带一路”战略科学发展，有效应对复杂的地缘政治、提升战略互信水平，促进沿线国家自身制约因素和不利条件的转化，完善我国国际治理体系、提高国际治理能力，需要构建以经济协作体系为中心，政治协作体系和安全协作体系为两翼的国际协作体系。经济、政治、安全协作体系相互交织、相辅相成、相互促进，其中经济协作体系是核心，政治协作体系是动力，安全协作体系是保障。
推进国际协作体系建设，一方面，要兼容并蓄，充分利用、整合、深化和完善现有多边、区域、次区域、双边等合作机制平台，丰富经济、政治、安全等合作内容、创新合作方式；另一方面，在总结借鉴现有合作机制平台经验教训的基础上，坚持“共商、共识、共建、共担、共享”的原则，适时构建开放包容、合作共赢的“一带一路”国家理事會合作机制平台，深化经济、政治、安全协作内容，不断适应“一带一路”战略的发展需要。针对政治协作体系，当前要积极运用亚太经合组织、上海合作组织、亚信会议、亚欧会议、等机制平台深化互信，妥善应对国际大国和沿线国家的关切并从减少疑虑、加强合作、消除误解三方面努力，逐步建立、积累、增进政治互信，为推进“一带一路”战略科学发展提供强大动力习近平.积极树立亚洲安全观 共创安全合作新局面[N].人民日报，2014—5—22.。针对经济协作体系，当前要在应用二十国集团（G20）、金砖国家合作机制、亚太经济合作组织、东盟自贸区、南亚区域合作联盟、海湾合作委员会、世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行等现有经济机制平台的基础上，充分发挥“亚洲基础设施投资银行”和“丝路基金”在共同推进和深化金融合作的独特作用，签署地区多边投资保护协定，放宽市场准入，扩大开放合作领域，消除投资和贸易壁垒，推进贸易投资自由化便利化；构建沿线国家大通关机制，在深化国内口岸管理体制机制改革的基础上，着力推进国际贸易单一窗口建设，努力实现“信息互换、监管互认、执法互助”的区域化国际化合作，提升通关效率，降低商品流通成本，创造更加优质高效的营商环境；立足产业分工大布局，对接产业需求，加强产业合作，积极同沿线各国共同商建产业园区、自由贸易区，扎实推进“一带一路”战略的经济核心功能建设。针对安全协作体系，当前积极参与并推动世界贸易组织（WTO）、二十国集团（G20）、亚太经济合作组织（APEC）、亚信会议、上海合作组织、中国与东盟（10+1）等国际性和地区性多边或双边安全合作机制平台的完善和构建，着眼各国共同安全利益，积极培育合作应对安全挑战的意识，不断扩大合作领域、创新合作方式，以合作谋和平、以合作促安全，有效应对恐怖主义、跨国犯罪、环境安全、网络安全、能源资源安全、重大自然灾害，统筹维护传统领域和非传统领域安全，为“一带一路”战略科学发展提供强大保障。 （三）推进国家支撑体系建设
“一带一路”战略是促进全球发展合作、加快区域经济一体化、经济全球化的中国方案，其不仅涉及贸易、投资、金融等为主要内容的经济领域，还涉及政治、外交、文化、社会、安全等领域，推动“一带一路”战略科学发展是国家支撑体系建设的核心问题。推进国家支撑体系建设，必须统筹协调推进知识、政策、外交、金融、安全支撑体系的建设。首先，知识支撑体系是基础。知识支撑体系就是支撑“一带一路”战略发展的知识与智力体系。其次，政策支撑体系是关键。政策支撑体系就是构建沿线国家多层次政府间经济发展战略、宏观经济政策、重大规划项目对接的机制，形成高效、协调、协同的决策、政策、规则和策略。第三，外交支撑体系是重点。外交支撑体系就是推进公共外交和政府外交统筹协调发展，相互促进，共同服务于“一带一路”战略发展。第四，金融支撑体系是动力。金融支撑体系就是为“一带一路”战略提供融资服务、金融合作，推动金融业开放、金融与贸易投资便利化，提升对外开放广度和深度，为建立构建开放型经济新体制提供坚实支撑，开创高水平对外开放新局面。最后，安全支撑体系是保障。安全支撑体系就是积极利用现有国际机制，武装力量必须为“一带一路”战略顺利推进提供服务保障，维护人员生命安全、财产安全、能源供应和海外市场拓展，为我海外利益安全提供战略支撑。上述五位一体的支撑体系相互联系、相互促进，不可或缺，共同构成“一带一路”战略的国家支撑体系。
“一带一路”战略发展的需要是国家支撑体系建设的动力。针对知识支撑体系建设，必须大力推进政府、学界、智库、商界、教育、非政府组织等方面的合作，尤其是与国际组织和智库的知识与智力层面合作，促进不同国家、不同地区关于发展问题的深入研究和交流，学习和借鉴其他国家的发展经验，探索发展道路，为战略决策提供知识与智力支撑。针对政策支撑体系建设，必须深入分析“一带一路”战略推进过程中所面临的矛盾和问题，学习借鉴其它国家应对问题和挑战的成功经验与深刻教训，围绕各阶段发展目标，发挥企业主体作用制定规划与政策体系，推动沿线国家多层次政府间的经济发展战略、宏观经济政策、重大规划项目有效对接。针对外交支撑体系建设，必须以“一带一路”战略的推进倒逼外交机制改革，推动公共外交与政府外交协同发展的体制机制、政策措施建设，夯实民心相通基础，提升“一带一路”战略科学化发展水平。针对金融支撑体系建设，必须正确评估“一带一路”沿线国家金融发展阶段、整体金融实力、金融合作现状和金融利益诉求，明确“一带一路”建设资金需求总量与结构、投融资方式和利益协调，科学构建融资服务、金融合作，金融业开放、金融与贸易投资便利化机制平台，推动金融要素体系建设。针对安全支撑体系建设，必须正确分析沿线国家自身制约因素和不利条件、地缘政治格局的深刻复杂变化，全面审视重大利弊因素，最大限度抢抓机遇、积极主动应对传统安全和非传统安全风险挑战，构建海外利益安全战略支撑体系。
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[12]推进“一带一路”建设工作领导小组办公室负责人就“一带一路”建设有关问题答记者问[J].中国经贸导刊，2015（12）.
（李星洲，博士，北京市海淀区发展和改革委员会。李为人，博士，中国社会科学院研究生院税务硕士教育中心副主任，副教授。）