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摘要：要优化农村教师队伍数量结构并推动其发展提高，就应在公平优先政策价值取向下，探索实行“基本编制数+机动编制数”、按农村教育实际确定生师比与班师比、根据农村教师实际工作量确定编制数以及有效引导毕业生、城镇退休优秀教师到农村任教等政策来推动。
关键词：农村教师；编制；政策优化
中图分类号：G451.2 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2016）04-0092-05
作者简介：解光穆（1962-），男，宁夏海原人，宁夏教育科学研究所教授，主要从事教育发展战略、语文课程与教学论等领域的研究；谢 波（1964-），男，北京人，宁夏教育厅人事与老干部处处长，主要从事教师管理政策、教师队伍建设等领域的研究。 我国教育从“有学上”向“上好学”的重大历史转型过程中，教育政策研制与学术研究领域的一项重要共识是，现阶段我国教育的短板在农村，而发展农村教育的关键在教师。正因如此，体现对农村教师队伍关注、关怀、关爱的多项政策就不断制定出台，众多教育研究者更将农村教师队伍发展纳入重要探讨视野。在这一教育公共政策演变与学术研究推动下，农村教师队伍的数量结构、学历结构、职称结构、年龄结构、学科结构、性别结构等众多重要评价指标就成为政策制定者与专家学者们高度关注、深入探究与激烈争辩的重要议题，并因研究的角度有异或依据的材料有别等因素而出现不同的结论与看法。由于数量结构等这些较为集中具体反映农村教师数量供给、基本素质等评价指标只有通过纵向变化、横向对比的精细研究以及在与生师比、班师比等数量变化的有机联系中才有可能得出较为客观真实的结论，也只有在多视角、多维度加以观照的基础上才有可能寻找出农村教师队伍发展的真实困境并进而提出解决对策。
一、宁夏城乡教师数量结构与生师比变化实证描述
（一）宁夏全区初级中学专任教师数量变化情况。在计划生育使得人口自然出生率不断下降与城镇化进程快速推进的双重作用下，各地农村人口自然增幅近年不断减少，学龄人口也在逐渐减少。同时，由于城乡学校间较为显著的教育质量差异，也使得较多数量的少年儿童持续不断地主动或被动流入城市（镇）学校就读。“十一五”宁夏城镇化引起了城乡学生在空间分布上的重大变化。农村义务教育阶段学生每年以2万人的数量持续递减，城镇（市）义务教育阶段学生每年以2万人的数量持续递增，且这一趋势在今后发展中还将继续加快。[1]人口特别是学龄人口在城乡空间的变化，势必导致城镇学校不断扩张与农村学校持续萎缩，反映在教师配置上则是农村学校教师数量的逐渐减少与城市（镇）学校教师的逐渐增加。
表1统计数据显示，2010—2015年，宁夏城市初级中学教师呈现逐年递增趋势，年均增长达7.4%。与城市初级中学教师数量增长基本一致，县镇初级中学教师数虽有增有减但整体趋势为增加态势，年均增长达2.6%。与城市、县镇初级中学教师数量逐年增加相反，农村初级中学教师却在逐年递减，减幅最大的是2010—2011学年，减少率高达-22.1%。农村初级中学专任教师的负增长与同期城市、县镇初级中学教师的正增长形成鲜明对比，说明义务教育阶段宁夏初级中学教师在总数有一定增加的基础上，城市、县镇学校专任教师的增加一方面是靠教师总量增加来作为基础的，另一方面则是以农村学校专任教师的不断减少为前提。
在较为具体了解全区初级中学专任教师数量明显变化后，要从结构上对农村初中教师队伍数量补充是否充足做出明确判断，还必须与生师比联系起来。在按生师比来核定教师数量编制政策背景下，在校生数就成为判断教师数量是否充足的重要依据。就是说，对城乡初级中学在校生数的确定，不仅能反映出城乡教师在数量上的应然需求，还能反映出城乡教师的配置以及这一配置对义务教育均衡发展与教育公平目标实现所具有的深远影响。
表2数据表明，2010—2015年随着在校生数量的逐年减少，全区城市、县镇、农村初级中学生师比持续降低。就城市初中来看，2010年与2015年相比，城市初级中学在校生数由93 116人上升为112 754人，但生师比却由2010年的18.8降低到2015年的15.7。说明全区城市初级中学在校生数虽逐年递增，但生师比却在逐年递减，教师数量补充及时。在县镇初级中学，在校生數呈先增长后缓慢减少态势，但生师比则由2010年的17.1减少到2015年的14.2，教师数量需求也得到保障。从三个不同维度生师比的变化看，实际上存在着城市初级中学教师长期缺编而农村初级中学教师长期超编、县镇初级中学则介乎二者之间的现象。如按自治区最新城乡学校统一的初级中学的教师编制标准看，也呈现出城市、县镇初级中学教师缺编而农村初级中学教师超编的现象。要加以说明的是，由于教育统计中缺乏初级中学教职工数的单独统计，我们在此是以专任教师数来计算生师比的。如加上教辅人员数，农村初级中学生师比将会更低。
（二）宁夏全区小学教职工数与生师比变化情况。由于小学阶段教育在农村教育中所占比重更大，因此在对全区初级中学教师数量结构变化加以必要分析后，我们还需对全区小学教职工的数量结构及变化趋势做出必要分析研究。
表3数据表明，2010—2015年全区小学教职工数量缓慢递减，城市、县镇小学教职工数逐年增加。城市小学教职工数年均增长达6.5%，2010—2011年增长高达21.4%；县镇小学教职工教师数也由2010年的8 382人增加到2015年的9 960人，增幅较为明显。与之相反则是农村小学教职工数的减少。全区农村小学教职工年均减少率达5.3%，在2010—2011年减少高达19.1%。城市、县镇、农村小学教师数量的不同变化趋势，也具体说明了在小学教职工数量缓慢减少情况下，城市、县镇小学教职工数的持续增加是以农村教职工数的持续减少为基础的。自然，农村教职工数的减少还与农村学校数量的减少及农村在校生数的减少有着明显关联。
表4显示，2010—2015年全区小学阶段学生人数持续明显递减，从2010年的653 669人减少到2015年的583 509人。在此学龄人口数量的重大变化之下，全区小学生师比都在降低，说明小学教师数量补充得到了切实政策保障。在这期间，全区城市小学在校生数呈逐年递增态势，生师比却没有明显递减，从2010年的20.7减少到2015年的20.2，县镇小学生师比则呈逐年缓慢递减趋势，从2010年的20.0减少到2015年的18.8。农村学校的生师比则在学生数量快速递减时（年均减少7.0%）降幅最为明显，从2010年的18.5降低到了2015年的15.6。城市、县镇、农村学校生师比的不同变化情况与最终数量结构结果说明农村小学教师在数量需求上得到了及时补充，也证明其保障是与城市、县镇学校完全一致。 二、宁夏与全国农村教师队伍数量结构变化对比描述
表5数据可知，2007年在城市、农村学校两个维度上，宁夏生师比明显高于全国与西部地区平均水平，也高于其它四个自治区，说明小学阶段教师短缺问题明显。随后，全国小学生师比从2007年的18.82下降到2013年16.76，城市小学生师比、农村小学生师比都有所下降，说明这一时期全国教师数量补充较快。如把宁夏与全国相比，就可看出全区小学从2007年21.23的平均生师比降低到2013年的17.70，城市小学生师比则由2007年的21.73降到了2013年的20.21，虽有降幅但不是十分明显；农村小学生师比则由2007年的21.10降低到2013年的16.76，降幅十分明显。这些变化情况说明这一时期宁夏小学生师比与全国平均水平不断接近，并低于广西壮族自治区，特别是农村学校生师比远低于编制规定标准，既折射出农村学校办学规模趋于持续萎缩，也反映出农村小学教师数量需求还是有着充分政策保障的。在对小学生师比变化对比分析后，我们再看初级中学生师比的变化情况。
表6表明，2013年全国平均生师比由2007年的16.52下降到12.76，其中城市初中生师比由15.76下降到了13.67、农村初中生师比则由16.70下降到12.36，农村降幅快于城市。从西部各省区初中生师比看，2007、2013年平均分别为17.91、13.85，其中城市分别为17.00、14.93，而农村分别为18.05、13.56，与全国发展趋势一致。从宁夏看，2007、2013年生师比平均分别为17.61、14.68，其中城市分别为19.27、17.01，农村则分别为17.01、13.41，其比例虽有所降低但在城市、农村学校中依然高于全国与西部地区平均水平，说明初中阶段生师比特别是城市学校生师比仍处于一相对较高位置，城市初中教师数量不足问题依然存在，但农村学校却不缺编。
三、对宁夏农村教师队伍数量结构优化的几点思考
第一，农村教师“超编”与“缺编”矛盾冲突客观存在。从过去数年间客观变化的生师比来看，宁夏在农村教师队伍数量需求补充上，各级政府与教育部门都有着足够的重视与持续的努力，并取得了明显成效。同时这也说明，一些研究者简单持有农村学校缺编或严重缺编之结论实际是不甚科学的，有着数据不准、以偏概全等不足。就农村教师数量补充看，虽然我们不否认在过去很长一段时期内各地都不同程度存在着城镇学校教师优先保障的政策偏好，但新世纪以来特别2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》颁布后，各地在教育发展全局中不断突出了农村教育在全面建成小康社会中的重要地位，并以多项政策具体制定与稳步实施，确保了农村教育重中之重战略地位的落实。具体讲，新世纪国家对农村教师队伍建设有着明确政策要求，在核定编制时，应充分考虑农村中小学区域广、生源分散、教学点较多等特点，保证这些地区教学编制的基本需求。多年来农村教师队伍通过“特岗计划”的实施、事业单位定向招录等多种方式得到了及时与大量补充。明确说，如按编制政策标准看，现阶段农村学校教师实际不存在缺编问题，并在一较长时期还存在着较为明显的“超编”。
实际上，农村教师要实现有效配置的实际难度过大。广大农村地区较为普遍地存在着校点多、年级多、单班多而学生少、班级少、班额少（小）的“三多三少”现象。就是说，在许多农村学校特别是办学规模过小学校以及众多的教学点，受“三多三少”现象影响，如按生师比来看则其比例常常是极高的，譬如一教学点可能只有6名学生但却是三个年级、三个班级，如果配备2名教师，其生师比自然极高；但如按班师比来看却可能又是极低的，如6名学生是三个年级、三个班级，那么班师比又是极低的。正由于生师比与班师比尖锐矛盾，使得农村小学特别是村小、教学点如要开齐开足国家规定课程，实际所需的专任教师的数量要求就多。如此看来，农村学校生师比极高与班师比极低“一高一低”矛盾的普遍存在，是造成事实上农村学校教师数量结构不合理的深层次原因。就宁夏全区来看，虽然除南部山区九县（区）外，其余各县（区）大多地势平坦、交通便捷、人口稠密，教学点与小规模学校相对较少，但由于城镇化的强力拉动与城乡教育差距的客观存在，使得农村义务教育阶段学龄人口加速减少，一些原本较大规模学校逐渐变成了规模较小学校、规模较小学校逐渐变成了教学点、一些教学点又逐渐消失。众多数量的“麻雀学校”与数量极大“微型班级”的普遍存在，自然在教师配置上时时捉襟见肘。
因此要解决农村学校普遍存在着的生师比与班师比矛盾，就要探索农村学校“基本编制数+机动编制数”的新方式。具体讲，就是在现行核编到校编制政策基础上，足额配置农村教师，同时兼顾农村学校客观存在的“三多三少”及学生流动过快现象，以一定量机动编制数来保障急需教师并开齐开足国家规定课程，才能不断优化农村教师队伍数量结构。
第二，农村教师在总量“超编”与实际“缺编”矛盾冲突下的工作负担过重问题。由于农村学校“三多三少”现象的存在与开齐开足国家规定课程之间的突出矛盾，就使得农村学校与城市、城镇学校相比，由于班师比过低甚至极低必然使得农村教师在教学上面临着课程科目多、课头多、课时多的“三多”工作任务，进而加重了他们的教学负担。就是说，在办学规模过小的农村学校，教师们常常实際上承担着语数外全教、音体美齐扛的实际教学任务与要求。而要使自己真正成为一名名副其实的全科教师，就要在备课、授课时付出比城市、县镇教师更多的时间与努力。自然，过多课程任务也使得农村学校教育教学质量难以得到有效保障，这也是农村学生不断流出的重要原因。
继续优化中小学教师编制，应在城乡中小学校编制标准统一的基础上再前进一步，以生师比与班师比相结合来配置农村教师，适时适量增加农村学校教师编制。因为只有适度增加农村学校编制，才能解决生师比与班师比的矛盾，才能解决农村教师工作任务偏重的问题，才能更好体现政策要求在教师配置中重点向人口稀少的教学点、村小学倾斜，保证教学点师资配备和学生安全，确保乡村学校开足开齐国家规定的课程的政策要求。对此，有学者也提出针对农村小规模学校在教师配置中“超编”与“缺编”问题并存和实质性缺编导致教师工作负担重的现象，在解释配置时除现有编制标准外，还要以教师工作量来配置，“在工作量的研究视角下，学校教师配置数最终应由学校一周教师工作总量与教师一周标准工作量来决定”[2]。 第三，农村教师总量“超编”与实际“缺编”及负担较重编制管理的科学化问题。农村教师总量超编与实际缺编矛盾存在，实质是公平与效率矛盾的具体表现。因此，在确保国家促进农村教育发展提高与应对城镇化对农村教育带来巨大挑战时，宁夏也应根据城乡学校学生变化不断改进完善编制政策。如2009年中央编办、教育部、财政部在《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》中明确要求，各地要进一步完善中小学教职工编制动态管理机制，特别是要及时调整接收流动人口子女较多学校的编制。这一政策调整，对区域内特别是县域内中小学教师编制确定起到了积极作用，推动了中小学教师编制管理的精细化与现代化，使中小学师资配置机制更为机动灵活，更加适应学龄人口空间变化的客观需求。但不可否认的是，在中小学教职工编制实施动态管理后，虽在统一政策层面有“同一县域内中小学教职工编制可以互补余缺，要注意保证基层特别是农村中小学教师力量的配备”之要求，但由于也有着按照突出重点、从严从紧的原则核定编制之规定，再加之一些地方在政策执行时由于财政紧张，在编制动态管理机制下许多地方在教师配置时就出现了效率优先、兼顾公平倾向。城市、县镇及乡镇办学规模较大，可实现教师配置时的资源最优化，于是就出现了教师配置时“先城市（镇）学校，后農村学校”的行为倾向，农村教师开始快速流入城市（镇）学校。同时，在城市（镇）教育越来越强、农村教育愈来愈弱的马太效应（Matthew Effect）作用影响下，就会出现村小优秀教师流入乡镇学校、乡镇优秀教师流入县镇学校、县镇优秀教师流入城市学校的普遍现象，这就是人们形象描述的“骨干教师城市飞，优秀教师城镇挤”。应该说，这是现阶段越来越多农村孩子到城里就学的深层次原因，也是农村教育发展面临严重挑战的根本原因。
因此，我们认为现阶段在政策层面上已纠正了“实行城乡区别对待的编制设置，在总数上农村学校教师编制数偏少，也没能考虑到部分地区农村学生减少的现状”[3]之弊端，实现了城乡一体化编制标准。但从农村学校与农村教师配量实际看，要解决其实际数量不足特别是优秀教师数量不足的问题，还需要以优惠政策促进优秀毕业生、城镇退休优秀教师踊跃到农村任教与支教，才能不断优化其数量结构。明确讲，就是要在公平优先、兼顾效率价值取向之下，并在推进教育公共服务均等化过程中，根据农村教育点多面广的现实存在，在农村中小学教师编制中实行弹性、灵活与多样化的编制管理。
参考文献：
[1] 解光穆，李根强.宁夏义务教育阶段城乡学生空间分布影响的分析与预测[J].宁夏党校学报，2013（02）.
[2] 周兆海，邬志辉.工作量视角下义务教育教师编制标准研究——以农村小规模学校为例[J].中国教育学刊，2014（09）.
[3] 王国明.我国农村教师编制问题的表现、成因与政策建议[J].教育文化论坛，2012（04）.
关键词：农村教师；编制；政策优化
中图分类号：G451.2 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2016）04-0092-05
作者简介：解光穆（1962-），男，宁夏海原人，宁夏教育科学研究所教授，主要从事教育发展战略、语文课程与教学论等领域的研究；谢 波（1964-），男，北京人，宁夏教育厅人事与老干部处处长，主要从事教师管理政策、教师队伍建设等领域的研究。 我国教育从“有学上”向“上好学”的重大历史转型过程中，教育政策研制与学术研究领域的一项重要共识是，现阶段我国教育的短板在农村，而发展农村教育的关键在教师。正因如此，体现对农村教师队伍关注、关怀、关爱的多项政策就不断制定出台，众多教育研究者更将农村教师队伍发展纳入重要探讨视野。在这一教育公共政策演变与学术研究推动下，农村教师队伍的数量结构、学历结构、职称结构、年龄结构、学科结构、性别结构等众多重要评价指标就成为政策制定者与专家学者们高度关注、深入探究与激烈争辩的重要议题，并因研究的角度有异或依据的材料有别等因素而出现不同的结论与看法。由于数量结构等这些较为集中具体反映农村教师数量供给、基本素质等评价指标只有通过纵向变化、横向对比的精细研究以及在与生师比、班师比等数量变化的有机联系中才有可能得出较为客观真实的结论，也只有在多视角、多维度加以观照的基础上才有可能寻找出农村教师队伍发展的真实困境并进而提出解决对策。
一、宁夏城乡教师数量结构与生师比变化实证描述
（一）宁夏全区初级中学专任教师数量变化情况。在计划生育使得人口自然出生率不断下降与城镇化进程快速推进的双重作用下，各地农村人口自然增幅近年不断减少，学龄人口也在逐渐减少。同时，由于城乡学校间较为显著的教育质量差异，也使得较多数量的少年儿童持续不断地主动或被动流入城市（镇）学校就读。“十一五”宁夏城镇化引起了城乡学生在空间分布上的重大变化。农村义务教育阶段学生每年以2万人的数量持续递减，城镇（市）义务教育阶段学生每年以2万人的数量持续递增，且这一趋势在今后发展中还将继续加快。[1]人口特别是学龄人口在城乡空间的变化，势必导致城镇学校不断扩张与农村学校持续萎缩，反映在教师配置上则是农村学校教师数量的逐渐减少与城市（镇）学校教师的逐渐增加。
表1统计数据显示，2010—2015年，宁夏城市初级中学教师呈现逐年递增趋势，年均增长达7.4%。与城市初级中学教师数量增长基本一致，县镇初级中学教师数虽有增有减但整体趋势为增加态势，年均增长达2.6%。与城市、县镇初级中学教师数量逐年增加相反，农村初级中学教师却在逐年递减，减幅最大的是2010—2011学年，减少率高达-22.1%。农村初级中学专任教师的负增长与同期城市、县镇初级中学教师的正增长形成鲜明对比，说明义务教育阶段宁夏初级中学教师在总数有一定增加的基础上，城市、县镇学校专任教师的增加一方面是靠教师总量增加来作为基础的，另一方面则是以农村学校专任教师的不断减少为前提。
在较为具体了解全区初级中学专任教师数量明显变化后，要从结构上对农村初中教师队伍数量补充是否充足做出明确判断，还必须与生师比联系起来。在按生师比来核定教师数量编制政策背景下，在校生数就成为判断教师数量是否充足的重要依据。就是说，对城乡初级中学在校生数的确定，不仅能反映出城乡教师在数量上的应然需求，还能反映出城乡教师的配置以及这一配置对义务教育均衡发展与教育公平目标实现所具有的深远影响。
表2数据表明，2010—2015年随着在校生数量的逐年减少，全区城市、县镇、农村初级中学生师比持续降低。就城市初中来看，2010年与2015年相比，城市初级中学在校生数由93 116人上升为112 754人，但生师比却由2010年的18.8降低到2015年的15.7。说明全区城市初级中学在校生数虽逐年递增，但生师比却在逐年递减，教师数量补充及时。在县镇初级中学，在校生數呈先增长后缓慢减少态势，但生师比则由2010年的17.1减少到2015年的14.2，教师数量需求也得到保障。从三个不同维度生师比的变化看，实际上存在着城市初级中学教师长期缺编而农村初级中学教师长期超编、县镇初级中学则介乎二者之间的现象。如按自治区最新城乡学校统一的初级中学的教师编制标准看，也呈现出城市、县镇初级中学教师缺编而农村初级中学教师超编的现象。要加以说明的是，由于教育统计中缺乏初级中学教职工数的单独统计，我们在此是以专任教师数来计算生师比的。如加上教辅人员数，农村初级中学生师比将会更低。
（二）宁夏全区小学教职工数与生师比变化情况。由于小学阶段教育在农村教育中所占比重更大，因此在对全区初级中学教师数量结构变化加以必要分析后，我们还需对全区小学教职工的数量结构及变化趋势做出必要分析研究。
表3数据表明，2010—2015年全区小学教职工数量缓慢递减，城市、县镇小学教职工数逐年增加。城市小学教职工数年均增长达6.5%，2010—2011年增长高达21.4%；县镇小学教职工教师数也由2010年的8 382人增加到2015年的9 960人，增幅较为明显。与之相反则是农村小学教职工数的减少。全区农村小学教职工年均减少率达5.3%，在2010—2011年减少高达19.1%。城市、县镇、农村小学教师数量的不同变化趋势，也具体说明了在小学教职工数量缓慢减少情况下，城市、县镇小学教职工数的持续增加是以农村教职工数的持续减少为基础的。自然，农村教职工数的减少还与农村学校数量的减少及农村在校生数的减少有着明显关联。
表4显示，2010—2015年全区小学阶段学生人数持续明显递减，从2010年的653 669人减少到2015年的583 509人。在此学龄人口数量的重大变化之下，全区小学生师比都在降低，说明小学教师数量补充得到了切实政策保障。在这期间，全区城市小学在校生数呈逐年递增态势，生师比却没有明显递减，从2010年的20.7减少到2015年的20.2，县镇小学生师比则呈逐年缓慢递减趋势，从2010年的20.0减少到2015年的18.8。农村学校的生师比则在学生数量快速递减时（年均减少7.0%）降幅最为明显，从2010年的18.5降低到了2015年的15.6。城市、县镇、农村学校生师比的不同变化情况与最终数量结构结果说明农村小学教师在数量需求上得到了及时补充，也证明其保障是与城市、县镇学校完全一致。 二、宁夏与全国农村教师队伍数量结构变化对比描述
表5数据可知，2007年在城市、农村学校两个维度上，宁夏生师比明显高于全国与西部地区平均水平，也高于其它四个自治区，说明小学阶段教师短缺问题明显。随后，全国小学生师比从2007年的18.82下降到2013年16.76，城市小学生师比、农村小学生师比都有所下降，说明这一时期全国教师数量补充较快。如把宁夏与全国相比，就可看出全区小学从2007年21.23的平均生师比降低到2013年的17.70，城市小学生师比则由2007年的21.73降到了2013年的20.21，虽有降幅但不是十分明显；农村小学生师比则由2007年的21.10降低到2013年的16.76，降幅十分明显。这些变化情况说明这一时期宁夏小学生师比与全国平均水平不断接近，并低于广西壮族自治区，特别是农村学校生师比远低于编制规定标准，既折射出农村学校办学规模趋于持续萎缩，也反映出农村小学教师数量需求还是有着充分政策保障的。在对小学生师比变化对比分析后，我们再看初级中学生师比的变化情况。
表6表明，2013年全国平均生师比由2007年的16.52下降到12.76，其中城市初中生师比由15.76下降到了13.67、农村初中生师比则由16.70下降到12.36，农村降幅快于城市。从西部各省区初中生师比看，2007、2013年平均分别为17.91、13.85，其中城市分别为17.00、14.93，而农村分别为18.05、13.56，与全国发展趋势一致。从宁夏看，2007、2013年生师比平均分别为17.61、14.68，其中城市分别为19.27、17.01，农村则分别为17.01、13.41，其比例虽有所降低但在城市、农村学校中依然高于全国与西部地区平均水平，说明初中阶段生师比特别是城市学校生师比仍处于一相对较高位置，城市初中教师数量不足问题依然存在，但农村学校却不缺编。
三、对宁夏农村教师队伍数量结构优化的几点思考
第一，农村教师“超编”与“缺编”矛盾冲突客观存在。从过去数年间客观变化的生师比来看，宁夏在农村教师队伍数量需求补充上，各级政府与教育部门都有着足够的重视与持续的努力，并取得了明显成效。同时这也说明，一些研究者简单持有农村学校缺编或严重缺编之结论实际是不甚科学的，有着数据不准、以偏概全等不足。就农村教师数量补充看，虽然我们不否认在过去很长一段时期内各地都不同程度存在着城镇学校教师优先保障的政策偏好，但新世纪以来特别2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》颁布后，各地在教育发展全局中不断突出了农村教育在全面建成小康社会中的重要地位，并以多项政策具体制定与稳步实施，确保了农村教育重中之重战略地位的落实。具体讲，新世纪国家对农村教师队伍建设有着明确政策要求，在核定编制时，应充分考虑农村中小学区域广、生源分散、教学点较多等特点，保证这些地区教学编制的基本需求。多年来农村教师队伍通过“特岗计划”的实施、事业单位定向招录等多种方式得到了及时与大量补充。明确说，如按编制政策标准看，现阶段农村学校教师实际不存在缺编问题，并在一较长时期还存在着较为明显的“超编”。
实际上，农村教师要实现有效配置的实际难度过大。广大农村地区较为普遍地存在着校点多、年级多、单班多而学生少、班级少、班额少（小）的“三多三少”现象。就是说，在许多农村学校特别是办学规模过小学校以及众多的教学点，受“三多三少”现象影响，如按生师比来看则其比例常常是极高的，譬如一教学点可能只有6名学生但却是三个年级、三个班级，如果配备2名教师，其生师比自然极高；但如按班师比来看却可能又是极低的，如6名学生是三个年级、三个班级，那么班师比又是极低的。正由于生师比与班师比尖锐矛盾，使得农村小学特别是村小、教学点如要开齐开足国家规定课程，实际所需的专任教师的数量要求就多。如此看来，农村学校生师比极高与班师比极低“一高一低”矛盾的普遍存在，是造成事实上农村学校教师数量结构不合理的深层次原因。就宁夏全区来看，虽然除南部山区九县（区）外，其余各县（区）大多地势平坦、交通便捷、人口稠密，教学点与小规模学校相对较少，但由于城镇化的强力拉动与城乡教育差距的客观存在，使得农村义务教育阶段学龄人口加速减少，一些原本较大规模学校逐渐变成了规模较小学校、规模较小学校逐渐变成了教学点、一些教学点又逐渐消失。众多数量的“麻雀学校”与数量极大“微型班级”的普遍存在，自然在教师配置上时时捉襟见肘。
因此要解决农村学校普遍存在着的生师比与班师比矛盾，就要探索农村学校“基本编制数+机动编制数”的新方式。具体讲，就是在现行核编到校编制政策基础上，足额配置农村教师，同时兼顾农村学校客观存在的“三多三少”及学生流动过快现象，以一定量机动编制数来保障急需教师并开齐开足国家规定课程，才能不断优化农村教师队伍数量结构。
第二，农村教师在总量“超编”与实际“缺编”矛盾冲突下的工作负担过重问题。由于农村学校“三多三少”现象的存在与开齐开足国家规定课程之间的突出矛盾，就使得农村学校与城市、城镇学校相比，由于班师比过低甚至极低必然使得农村教师在教学上面临着课程科目多、课头多、课时多的“三多”工作任务，进而加重了他们的教学负担。就是说，在办学规模过小的农村学校，教师们常常实際上承担着语数外全教、音体美齐扛的实际教学任务与要求。而要使自己真正成为一名名副其实的全科教师，就要在备课、授课时付出比城市、县镇教师更多的时间与努力。自然，过多课程任务也使得农村学校教育教学质量难以得到有效保障，这也是农村学生不断流出的重要原因。
继续优化中小学教师编制，应在城乡中小学校编制标准统一的基础上再前进一步，以生师比与班师比相结合来配置农村教师，适时适量增加农村学校教师编制。因为只有适度增加农村学校编制，才能解决生师比与班师比的矛盾，才能解决农村教师工作任务偏重的问题，才能更好体现政策要求在教师配置中重点向人口稀少的教学点、村小学倾斜，保证教学点师资配备和学生安全，确保乡村学校开足开齐国家规定的课程的政策要求。对此，有学者也提出针对农村小规模学校在教师配置中“超编”与“缺编”问题并存和实质性缺编导致教师工作负担重的现象，在解释配置时除现有编制标准外，还要以教师工作量来配置，“在工作量的研究视角下，学校教师配置数最终应由学校一周教师工作总量与教师一周标准工作量来决定”[2]。 第三，农村教师总量“超编”与实际“缺编”及负担较重编制管理的科学化问题。农村教师总量超编与实际缺编矛盾存在，实质是公平与效率矛盾的具体表现。因此，在确保国家促进农村教育发展提高与应对城镇化对农村教育带来巨大挑战时，宁夏也应根据城乡学校学生变化不断改进完善编制政策。如2009年中央编办、教育部、财政部在《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》中明确要求，各地要进一步完善中小学教职工编制动态管理机制，特别是要及时调整接收流动人口子女较多学校的编制。这一政策调整，对区域内特别是县域内中小学教师编制确定起到了积极作用，推动了中小学教师编制管理的精细化与现代化，使中小学师资配置机制更为机动灵活，更加适应学龄人口空间变化的客观需求。但不可否认的是，在中小学教职工编制实施动态管理后，虽在统一政策层面有“同一县域内中小学教职工编制可以互补余缺，要注意保证基层特别是农村中小学教师力量的配备”之要求，但由于也有着按照突出重点、从严从紧的原则核定编制之规定，再加之一些地方在政策执行时由于财政紧张，在编制动态管理机制下许多地方在教师配置时就出现了效率优先、兼顾公平倾向。城市、县镇及乡镇办学规模较大，可实现教师配置时的资源最优化，于是就出现了教师配置时“先城市（镇）学校，后農村学校”的行为倾向，农村教师开始快速流入城市（镇）学校。同时，在城市（镇）教育越来越强、农村教育愈来愈弱的马太效应（Matthew Effect）作用影响下，就会出现村小优秀教师流入乡镇学校、乡镇优秀教师流入县镇学校、县镇优秀教师流入城市学校的普遍现象，这就是人们形象描述的“骨干教师城市飞，优秀教师城镇挤”。应该说，这是现阶段越来越多农村孩子到城里就学的深层次原因，也是农村教育发展面临严重挑战的根本原因。
因此，我们认为现阶段在政策层面上已纠正了“实行城乡区别对待的编制设置，在总数上农村学校教师编制数偏少，也没能考虑到部分地区农村学生减少的现状”[3]之弊端，实现了城乡一体化编制标准。但从农村学校与农村教师配量实际看，要解决其实际数量不足特别是优秀教师数量不足的问题，还需要以优惠政策促进优秀毕业生、城镇退休优秀教师踊跃到农村任教与支教，才能不断优化其数量结构。明确讲，就是要在公平优先、兼顾效率价值取向之下，并在推进教育公共服务均等化过程中，根据农村教育点多面广的现实存在，在农村中小学教师编制中实行弹性、灵活与多样化的编制管理。
参考文献：
[1] 解光穆，李根强.宁夏义务教育阶段城乡学生空间分布影响的分析与预测[J].宁夏党校学报，2013（02）.
[2] 周兆海，邬志辉.工作量视角下义务教育教师编制标准研究——以农村小规模学校为例[J].中国教育学刊，2014（09）.
[3] 王国明.我国农村教师编制问题的表现、成因与政策建议[J].教育文化论坛，2012（04）.