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[摘要]公共行政学在民主价值与效率的不断较量中逐渐形成新理论，关注民主价值和公共利益是新公共服务理论的核心。转变政府职能是体制改革的重要方面，新公共服务理论对民主政治的建设和发展有指导作用，在此基础上分析我国政府职能缺陷，探讨新公共服务理论对政府职能转变的路径有现实意义。
[关键词]新公共服务理论；职能转变；路径探究
民主政治的发展要求政府在新时期积极转变职能，建设服务型政府，在新公共管理理论遭到众多批判的背景下，新公共服务理论应运而生并得到广泛好评，新公共服务理论的一些理念虽超出了目前我国的实际情况和政府能力，但其理论思想作为政府行为的指导性理念将对政府职能的渐进转变起到良好的引导作用。
一、新公共服务理论概述
“新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。”登哈特认为，政府人员须认识到公共服务不是经济思维的产物，而是政治思维的产物，那意味着改进服务的问题要关注的不仅是“顾客”需要，还要关注权力在社会中的分配情况。在新公共服务中，提供服务是拓宽公共参与和扩大民主公民权的第一步。1政府职能除效率外还应就促进什么样的价值观展开讨论，强调就共同价值观进行公开对话的重要性及在增进公共服务的尊严和重要性的同时建立强大的社区。与现代政府治理理论相似，将“民主”、“公共利益”、“平等”、“公平”作为价值导向，提倡包容、合作及相互关怀，指出政府职能在于营造良好环境使公民参与到民主对话中来，鼓励建立分享权力、共担责任的治理模式以创造共享利益。它有完备的理论体系，主要支撑表现在主流理念的创新上[1]（pp5-7）：服务于公民；追求公共利益；重视公民权；战略思考民主行动；责任并不简单；服务而不是掌舵；重视人。为更直观地表现新公共服务管理理论的思想，本文将其与新公共管理理论就对公共服务的解释做了对比：
表1（参考网络资源）
政府角色 公众角色 服务（管理）方式
新公共管理 企业家（掌舵） 顾客（服务接受者） 公众导向
新公共服务 参与者（服务） 公民（所有者、主人） 分享权力、共担责任
二、当前我国政府职能转变的迫切性
政府职能是指政府在一定时期内根据国家和社会发展的实际需要，所发挥的功能和作用，主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会公共服务职能。政府职能是决定政府角色地位的大问题，事关国家的兴衰成败，是行政组织设置的依据、前提和基础，决定着国家行政管理的内容和方法，其职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准，其界定是正确处理党政管理、政企关系、政社关系的前提，是行政改革的重要内容。[2]（p57）
（一）当前我国政府职能存在的缺陷
政府职能转变是民主政治发展的要求和构建和谐社会的途径。政府职能存在的诸多缺陷将影响我国政治民主化的建设，当前我国政府职能存在的缺陷主要表现在：
1.政府职能缺位普遍存在。政府的主要职能包括提供公共物品和维护社会公共理性，公共物品包括国防、法律与秩序、宏观经济稳定、公共医疗卫生、教育、保护弱者、消除疾病、反贫困计划等。[3]（p126）我国政府在教育、医疗以及反贫困等方面都还有很大提升空间，尤其是农村公共设施建设及缩小贫富差距等方面政府缺位现象突出。不利于政府职能的实现，在一些重要方面政府的长期缺位还可能导致社会失衡。
2.政府职能越位常有发生。政府职能的越位常常表现为政府工作人员滥用职权、管理不该管的事物，同时，寻租的发生可以看做是政府职能越位无监管的结果。这不仅容易使公务员职权失衡，还容易使行政管理发生混乱，各部门间权责交织，不利于形成清晰的职能界限，工作相互扯皮、推诿的情况屡见不鲜，同时，往往使被管理者无所适从，压力过大。政府职能的越位是现今中国普遍存在的现象，对国家相关法律法规提出了严峻的挑战。
3.政府职能泛化严重。政府职能泛化是指政府的发展趋向于“大政府”、“全能政府”。政府职能的泛化尤其表现在经济领域，政府过多地干预经济使得国家经济缺乏活力，国有企业的行政化使其缺乏活力、公平性和竞争力，这不仅阻碍了市场经济的建立，还违背了市场原则，与“小政府、大社会”的理念有所背离。政府职能泛化的另一个表现是政府规模的不断扩大，公务员队伍的壮大并没有在多大程度上为公民提供更好的服务，反而使政府组织自身的开支无限增加，政府管理的过多过细，在一定程度上阻碍了人们自由选择的权力。
（二）政府职能转变的意义
1.政府职能转变是民主政治发展的要求。民主政治的发展是时代的必然，民主政治强调扩大公民的参与权以及增加政府与公民之间的对话，建立回应性政府，并要求政府明确自身定位，将公共服务意识植入自身的价值观。在政府职能出现诸多缺陷的今天，要适应民主政治建设的步伐，就需要不断转变政府职能，使之不断适应现状。当然，不同的时代政府所需要发挥的政府职能是不一样的。建国初期，由于我国刚刚从水深火热中走出来，物质资源极度缺乏，需要政府在资源的分配中起主导作用，因此，政府承担了包揽一切的职能。但是，随着我国综合国力的不断增强以及经济全球化的不断发展，国家安定繁荣的不断实现，“全能政府”已不再适应活跃的市场经济和具有现代化思维的公民。政府只有转变职能，才能适应经济的繁荣发展，才能满足人民日益增长的民主、公平的需要，才能为建设真正的民主政治国家提供保障。
2.政府职能转变是构建和谐社会的途径。政府职能转变要改变政府缺位的现象，要做到“管该管的，不管不该管的”，这样不仅能能够为公民提供更多的公共物品，使财政发挥积极作用，还能使政府职责更加明确化，关注公共利益。政府职能的转变还有利于维护社会的公共理性。政府职能的转变以为着政府从权威者变为服务者，思想层面的转变使政府职员在行事过程中更加注重普适价值观的灌输，更加重于公开、公平、公正理念的贯彻，使政府在公共政策的选择方面充分将价值理性与事实理性相结合，减少了不同利益群体之间的摩擦，更利于促进社会公平，实现社会的和谐稳定。 三、政府职能转变路径：基于新公共服务理论视角下的政府职能
（一）政府理性回归：以公共利益为导向
政府职能转变除需硬约束，还需软约束，即政府工作人员思想层面约束。政府职能的转变需要其自身树立公共服务的理念，明确定位角色，即政府理性的回归。政府作为国家意志的执行，要严格要求自己避免曲解公共政策导致政策的扭曲或变形。政府要做到理性回归，就应破除对原有行政管理的路径依赖，打破固有行政思维，以新公共服务理论为指导思想和原则，寻求公共利益为行动目标和公共政策制定的依据，致力于创造共享的利益。政府部门要转变以往追求自组织利益的观念，各部门间应为最大限度的公共利益而相互妥协和退让并达成一致，避免因信息不全相互博弈而造成的公共利益损伤。
以公共利益为导向的理念会影响政府决策的方向，政府对公共利益的追求是对公平正义的倡导，一个国家如果失去了最基本的价值观，即使取得了一定的发展那也将受到公平正义的报复。贫富差距日益扩大，唯有靠政府有效的转移性支付，不断调节日益失衡的利益。政府要转变价值理念，摒弃仅以GDP作为绩效考核指标的方式，多为人民谋福利、求发展。
（二）舆情理念转变：以回应性对话为途径
政府职能的转变要求政府在舆情方面跟上时代步伐，借助现代科技平台实行网络舆情。微博、微信为中国政府舆情的民主化和公开化水平的提升创造条件，使普通大众有了参与政治舆情的机会，政府全面快捷地了解到“民之所想，民之所需”，民众的心声得以倾听，为“回应性政府”的构建拓宽了途径。新公共服务理论倡导公民对政治的参与性在现代政府网络平台中得以体现，使公民与政府有了平等对话的机会和权力，增强了公民的政治参与热情。但我国政府在舆情理念的转变上还处于被动，许多公开平台往往只是一种摆设。要改变这一现状，必须将民主深入人心，公民也要增强自身的民主意识。听证会的召开、民主选举的举行等要进一步完善，避免政治作秀的发生。实现真正意义上的民主对话和回应是政府职能转变的途径和目的。
（三）政府责任矫正：以职能瘦身为手段
政府职能的转变要适应经济和社会发展的双重需要，在经济管理职能方面要破除以往行政手段为主的方式，以经济手段和法律手段为核心，不断完善政府的社会管理和公共服务职能。行政职能的转变依赖于行政体制的改革，政府究竟该管什么的问题只有通过法制化路径才能很好地解决。[4]（p7）以法律的形式规范行政权力的运作，制约权力的扩展和滥用，监督行政主体的不作为等使公共权力在阳光下运行有了制度保障。
政府职能精简利于规范政府责任。责任扩大伴随着公权扩张、公民自由权缩减，政府过多管理社会耗资巨大且不一定使公民满意。不该或不必由政府管的事物可交由社区，社区治理理念与新公共服务理论所提倡的包容及群体生活的关怀与合作契合，能为公民营造良好的互动环境。政府职能瘦身还在于行政效率的提高，表现在减少行政审批环节。2014年3月5日十二届全国人代会第二次会议上，李克强指出要深入推进行政体制改革，进一步简政放权，进行政府的自我革命。两会中指出要再取消和下放行政审批事项200项以上，取消或简化前置性审批，落实企业自主权，并向社会公开确需设置的行政审批事项。[5]这一规定为政府责任的矫正做出了指导方向，将有力地促进服务型政府的建设。
四、结语
政府职能转变是时代要求，构建服务型政府以致力于最大限度地追求公共利益和价值，扩大民主参与及对话以建立回应型政府是民主政治建设的途径，在以新公共服务理论为指导的前提下，结合并吸收其他管理理论的精华，将丰富和发展现有理论并更契合于我国。政府职能的转变是一个漫长过程，为保国家安定，需采用渐进主义模式对政府体制进行改革。尽管如此，公平、公正、民主以及公共利益仍是政府职能转变的指导性价值理念，以构建一个真正意义上的正义的国家。
注释
1珍妮特.V.登哈特，罗伯特.B.登哈特. 新公共服务：服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2010年，第45-46页.
参考文献
[1]珍妮特.V.登哈特，罗伯特.B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2010.
[2]孙荣，徐红.行政学原理[M].复旦大学出版社，2009.
[3]张志敏.改革开放以来政府职能转变的路径与战略突破[J].改革（公共管理），2009（02）.
[4]青峰.我国政府职能转变的路径分析[J].行政法学研究，2008（02）.
[5]李克强.政府工作报告[R].第十二届全国人民代表大会，2014-03-05.
作者简介
姜莉（1990-），女，昆明，云南师范大学历史与行政学院行政管理硕士研究生。
[关键词]新公共服务理论；职能转变；路径探究
民主政治的发展要求政府在新时期积极转变职能，建设服务型政府，在新公共管理理论遭到众多批判的背景下，新公共服务理论应运而生并得到广泛好评，新公共服务理论的一些理念虽超出了目前我国的实际情况和政府能力，但其理论思想作为政府行为的指导性理念将对政府职能的渐进转变起到良好的引导作用。
一、新公共服务理论概述
“新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。”登哈特认为，政府人员须认识到公共服务不是经济思维的产物，而是政治思维的产物，那意味着改进服务的问题要关注的不仅是“顾客”需要，还要关注权力在社会中的分配情况。在新公共服务中，提供服务是拓宽公共参与和扩大民主公民权的第一步。1政府职能除效率外还应就促进什么样的价值观展开讨论，强调就共同价值观进行公开对话的重要性及在增进公共服务的尊严和重要性的同时建立强大的社区。与现代政府治理理论相似，将“民主”、“公共利益”、“平等”、“公平”作为价值导向，提倡包容、合作及相互关怀，指出政府职能在于营造良好环境使公民参与到民主对话中来，鼓励建立分享权力、共担责任的治理模式以创造共享利益。它有完备的理论体系，主要支撑表现在主流理念的创新上[1]（pp5-7）：服务于公民；追求公共利益；重视公民权；战略思考民主行动；责任并不简单；服务而不是掌舵；重视人。为更直观地表现新公共服务管理理论的思想，本文将其与新公共管理理论就对公共服务的解释做了对比：
表1（参考网络资源）
政府角色 公众角色 服务（管理）方式
新公共管理 企业家（掌舵） 顾客（服务接受者） 公众导向
新公共服务 参与者（服务） 公民（所有者、主人） 分享权力、共担责任
二、当前我国政府职能转变的迫切性
政府职能是指政府在一定时期内根据国家和社会发展的实际需要，所发挥的功能和作用，主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会公共服务职能。政府职能是决定政府角色地位的大问题，事关国家的兴衰成败，是行政组织设置的依据、前提和基础，决定着国家行政管理的内容和方法，其职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准，其界定是正确处理党政管理、政企关系、政社关系的前提，是行政改革的重要内容。[2]（p57）
（一）当前我国政府职能存在的缺陷
政府职能转变是民主政治发展的要求和构建和谐社会的途径。政府职能存在的诸多缺陷将影响我国政治民主化的建设，当前我国政府职能存在的缺陷主要表现在：
1.政府职能缺位普遍存在。政府的主要职能包括提供公共物品和维护社会公共理性，公共物品包括国防、法律与秩序、宏观经济稳定、公共医疗卫生、教育、保护弱者、消除疾病、反贫困计划等。[3]（p126）我国政府在教育、医疗以及反贫困等方面都还有很大提升空间，尤其是农村公共设施建设及缩小贫富差距等方面政府缺位现象突出。不利于政府职能的实现，在一些重要方面政府的长期缺位还可能导致社会失衡。
2.政府职能越位常有发生。政府职能的越位常常表现为政府工作人员滥用职权、管理不该管的事物，同时，寻租的发生可以看做是政府职能越位无监管的结果。这不仅容易使公务员职权失衡，还容易使行政管理发生混乱，各部门间权责交织，不利于形成清晰的职能界限，工作相互扯皮、推诿的情况屡见不鲜，同时，往往使被管理者无所适从，压力过大。政府职能的越位是现今中国普遍存在的现象，对国家相关法律法规提出了严峻的挑战。
3.政府职能泛化严重。政府职能泛化是指政府的发展趋向于“大政府”、“全能政府”。政府职能的泛化尤其表现在经济领域，政府过多地干预经济使得国家经济缺乏活力，国有企业的行政化使其缺乏活力、公平性和竞争力，这不仅阻碍了市场经济的建立，还违背了市场原则，与“小政府、大社会”的理念有所背离。政府职能泛化的另一个表现是政府规模的不断扩大，公务员队伍的壮大并没有在多大程度上为公民提供更好的服务，反而使政府组织自身的开支无限增加，政府管理的过多过细，在一定程度上阻碍了人们自由选择的权力。
（二）政府职能转变的意义
1.政府职能转变是民主政治发展的要求。民主政治的发展是时代的必然，民主政治强调扩大公民的参与权以及增加政府与公民之间的对话，建立回应性政府，并要求政府明确自身定位，将公共服务意识植入自身的价值观。在政府职能出现诸多缺陷的今天，要适应民主政治建设的步伐，就需要不断转变政府职能，使之不断适应现状。当然，不同的时代政府所需要发挥的政府职能是不一样的。建国初期，由于我国刚刚从水深火热中走出来，物质资源极度缺乏，需要政府在资源的分配中起主导作用，因此，政府承担了包揽一切的职能。但是，随着我国综合国力的不断增强以及经济全球化的不断发展，国家安定繁荣的不断实现，“全能政府”已不再适应活跃的市场经济和具有现代化思维的公民。政府只有转变职能，才能适应经济的繁荣发展，才能满足人民日益增长的民主、公平的需要，才能为建设真正的民主政治国家提供保障。
2.政府职能转变是构建和谐社会的途径。政府职能转变要改变政府缺位的现象，要做到“管该管的，不管不该管的”，这样不仅能能够为公民提供更多的公共物品，使财政发挥积极作用，还能使政府职责更加明确化，关注公共利益。政府职能的转变还有利于维护社会的公共理性。政府职能的转变以为着政府从权威者变为服务者，思想层面的转变使政府职员在行事过程中更加注重普适价值观的灌输，更加重于公开、公平、公正理念的贯彻，使政府在公共政策的选择方面充分将价值理性与事实理性相结合，减少了不同利益群体之间的摩擦，更利于促进社会公平，实现社会的和谐稳定。 三、政府职能转变路径：基于新公共服务理论视角下的政府职能
（一）政府理性回归：以公共利益为导向
政府职能转变除需硬约束，还需软约束，即政府工作人员思想层面约束。政府职能的转变需要其自身树立公共服务的理念，明确定位角色，即政府理性的回归。政府作为国家意志的执行，要严格要求自己避免曲解公共政策导致政策的扭曲或变形。政府要做到理性回归，就应破除对原有行政管理的路径依赖，打破固有行政思维，以新公共服务理论为指导思想和原则，寻求公共利益为行动目标和公共政策制定的依据，致力于创造共享的利益。政府部门要转变以往追求自组织利益的观念，各部门间应为最大限度的公共利益而相互妥协和退让并达成一致，避免因信息不全相互博弈而造成的公共利益损伤。
以公共利益为导向的理念会影响政府决策的方向，政府对公共利益的追求是对公平正义的倡导，一个国家如果失去了最基本的价值观，即使取得了一定的发展那也将受到公平正义的报复。贫富差距日益扩大，唯有靠政府有效的转移性支付，不断调节日益失衡的利益。政府要转变价值理念，摒弃仅以GDP作为绩效考核指标的方式，多为人民谋福利、求发展。
（二）舆情理念转变：以回应性对话为途径
政府职能的转变要求政府在舆情方面跟上时代步伐，借助现代科技平台实行网络舆情。微博、微信为中国政府舆情的民主化和公开化水平的提升创造条件，使普通大众有了参与政治舆情的机会，政府全面快捷地了解到“民之所想，民之所需”，民众的心声得以倾听，为“回应性政府”的构建拓宽了途径。新公共服务理论倡导公民对政治的参与性在现代政府网络平台中得以体现，使公民与政府有了平等对话的机会和权力，增强了公民的政治参与热情。但我国政府在舆情理念的转变上还处于被动，许多公开平台往往只是一种摆设。要改变这一现状，必须将民主深入人心，公民也要增强自身的民主意识。听证会的召开、民主选举的举行等要进一步完善，避免政治作秀的发生。实现真正意义上的民主对话和回应是政府职能转变的途径和目的。
（三）政府责任矫正：以职能瘦身为手段
政府职能的转变要适应经济和社会发展的双重需要，在经济管理职能方面要破除以往行政手段为主的方式，以经济手段和法律手段为核心，不断完善政府的社会管理和公共服务职能。行政职能的转变依赖于行政体制的改革，政府究竟该管什么的问题只有通过法制化路径才能很好地解决。[4]（p7）以法律的形式规范行政权力的运作，制约权力的扩展和滥用，监督行政主体的不作为等使公共权力在阳光下运行有了制度保障。
政府职能精简利于规范政府责任。责任扩大伴随着公权扩张、公民自由权缩减，政府过多管理社会耗资巨大且不一定使公民满意。不该或不必由政府管的事物可交由社区，社区治理理念与新公共服务理论所提倡的包容及群体生活的关怀与合作契合，能为公民营造良好的互动环境。政府职能瘦身还在于行政效率的提高，表现在减少行政审批环节。2014年3月5日十二届全国人代会第二次会议上，李克强指出要深入推进行政体制改革，进一步简政放权，进行政府的自我革命。两会中指出要再取消和下放行政审批事项200项以上，取消或简化前置性审批，落实企业自主权，并向社会公开确需设置的行政审批事项。[5]这一规定为政府责任的矫正做出了指导方向，将有力地促进服务型政府的建设。
四、结语
政府职能转变是时代要求，构建服务型政府以致力于最大限度地追求公共利益和价值，扩大民主参与及对话以建立回应型政府是民主政治建设的途径，在以新公共服务理论为指导的前提下，结合并吸收其他管理理论的精华，将丰富和发展现有理论并更契合于我国。政府职能的转变是一个漫长过程，为保国家安定，需采用渐进主义模式对政府体制进行改革。尽管如此，公平、公正、民主以及公共利益仍是政府职能转变的指导性价值理念，以构建一个真正意义上的正义的国家。
注释
1珍妮特.V.登哈特，罗伯特.B.登哈特. 新公共服务：服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2010年，第45-46页.
参考文献
[1]珍妮特.V.登哈特，罗伯特.B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2010.
[2]孙荣，徐红.行政学原理[M].复旦大学出版社，2009.
[3]张志敏.改革开放以来政府职能转变的路径与战略突破[J].改革（公共管理），2009（02）.
[4]青峰.我国政府职能转变的路径分析[J].行政法学研究，2008（02）.
[5]李克强.政府工作报告[R].第十二届全国人民代表大会，2014-03-05.
作者简介
姜莉（1990-），女，昆明，云南师范大学历史与行政学院行政管理硕士研究生。