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摘 要：当前我国地方政府在执行户籍制度改革时出现不同的偏差行为。为提升户籍制度改革的执行效能，我国户籍制度改革应从制度上合理划为中央和地方事权问题，建立科学合理的政策体系，摆好全局与局部的关系，加强监督，共同推进户籍制度改革的贯彻落实。
关键词：政策执行 行为偏差 户籍制度改革
一、户籍制度改革
户籍制度是中国最重要的人口管理制度。目前我国不断深入推进户籍制度改革，取消农业户口与非农业户口的区别，统一登记为居民户口，对于提高社会公共服务均等化，实现城乡一体化，推动城镇化进程具有重要意义。然而在实际改革过程中，还存在着许多问题，如涉及到核心利益时，改革的主动不够；户籍制度与公共福利的挂钩及所产生的差别待遇等。
二、户籍制度改革执行偏差的表现
1.替换性执行。户籍制度改革是从城乡二元体制到城乡一元体制的关键一步，有利于加快我国的城镇化进程，重新调整利益分配格局，同时对于个体的就业、消费、升学等方面也有重要的影响。由于各地情况不同，地方政府在落实户籍制度改革中的灵活性较大，户籍又与社会福利挂钩，导致部分地方政府财政支出加大，社会公共风险增加等问题。地方政府在落实户籍制度改革中用积分制代替准入制，设置不合理门槛，农民市民化难度大。特别是北京、上海等特大城市，在政治、经济、教育等福利上有一种优越感，对外来人口形成政策壁垒。这种借助户籍制度改革政策形成的地方保护主义，违背了政策制定的初衷，不利于促进社会公平与公正，实现改革红利共享。
2.选择性执行。户籍制度改革涉及利益的重新分配，觸及了部分利益团体的利益。在实际贯彻执行过程中，一些地方政府和部门自行“变通”，对政策的实质精神或部分内容有意曲解，规定了一些原政策没有的内容，使得政策向高端人才和既得利益团体倾斜。还有些地方政府利用与户籍制度改革相配套的保障性住房政策，产生征地补偿利益冲突。同时，涉及土地问题时，地方政府多采取“模糊处理”。虽然中央规定不得以退出土地承包经营宅基地使用权、集体利益分配权作为农民进城落户的条件，农民原有的土地承包经营权等并没有得到解决，国家的户籍制度改革依然有很长的一段路要走。
3.象征性执行。政策执行应维护政策的权威性与严肃性，但在政策执行过程中，有些执行机构和人员有意不执行或变相不执行，有的只是采取象征性的执行措施，甚至抗拒执行。从长期看，地方政府必然可以从户籍制度改革中获取红利。实际上，地方政府是改革中的成本支付者，短期内并不能实现红利共享，这就产生了激励不相容的问题。实际上，政府一方面需要引进外来人口进行城镇化建设，另一方面又不愿为其承担额外的社会公共福利和社会保障等责任。地方政府在具体落实户籍制度改革中拥有很大的自由裁量权，执行机构和人员的本位主义与地方利益，使得政策执行主体倾向于选择利益最大化的执行方案。为达成中央下达的政策目标，地方政府搞分配指标，层层加码，改革很可能由于地方政府的强势流于形式或退化。
4.附加性执行。在政策执行过程中，执行主体常附加些原政策没有的内容，把不可行的事情变成可行的事情，影响了政策目标的实现，即所谓的“土政策”，打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，自立一套，自行其是，进行寻租活动和腐败行为。户籍制度改革目的在于促进城乡一体化，加快新型城镇化建设。一些地方政府往往目光狭隘，排斥外来农民工，设置准入壁垒，为保护本地利益，拒绝承担福利成本，阻碍了户籍制度改革的落实。还有一些地方政府在落实户籍制度时，落户手续繁琐，不仅浪费行政资源，降低政府的执行效率，还严重危害中央宏观政策的贯彻实施。
三、户籍制度改革执行偏差的对策
1.从制度上解决合理划分中央与地方事权的问题。改革开放以来，户籍制度改革从“中央制定，地方执行”逐渐演变为“地方试点，中央执行”，中央不再适用顶层设计者，而应转变为顶层设计者、激励与监督者。在决策问题上，对于某些宏观政策的条文决策权应在中央而不是地方，地方应充分理解和把握宏观政策的精神内涵。遇到特殊问题，裁定权应在中央，地方政府的自由裁量权不应过大，以防止腐败、寻租行为等问题的产生。同时，中央政府在制定具体决策时，应尽可能的细化，避免含糊其辞，地方政府可以根据政策内容结合本地情况，自主决定本地区的具体执行情况。在政策活动过程中，中央和地方都应做到责权相对应，避免向中央或地方过分偏重。中央可以根据各地情况明确变通执行的度在哪里。还可以考虑建立专门的工作小组，监督地方政府的执行情况，应变突发情况，推动政策的落实。
2.建立科学合理的政策体系。政策执行需要中央与地方、上级部门与下级部门、各部门之间、各工作人员之间相互协调、相互配合，形成合理、健全的政策执行系统。在政策执行过程中，应明确地方各级政府部门和执行人员的具体职责，做到权责统一，避免多头领导，管理混乱，有职无权或有权无职的情况。地方各级政府之间应相互协调、相互配合，共同推动落实户籍制度改革措施。对政策执行人员进行培训，学习政策内容与精神，提高政策执行能力和业务能力，理解户籍制度改革政策的特殊性并认同户籍制度改革的必要性和价值，提高对政策的认同感。
3.摆正局部与全局的关系。处理好局部与全局的关系，要着眼于全局，正确认识形势。户籍制度改革是推动城镇化的关键举措，从长远来看，有利于城市的发展。各级地方政府及其人员应充分认识到户籍制度改革的长期发展性，而不应局限于眼前的利益，不顾整体的发展趋势。同时，必须维护中央的权威，避免“上有政策，下有对策”，树立“全国一盘棋”的思想。限制地方政府在政策执行中的自由裁量权，把握政策执行的原则性与灵活性相统一的原则。只有维护中央的权威，令行禁止，步调一致，才能保证国民经济的发展。
4.加强监督，从严执政。户籍制度改革实际上是利益机制的重新调配，因此会受到多方利益集团的干预和阻挠，不进行强有力的监督，很容易滋生腐败行为。要是户籍制度改革政策得到真正贯彻落实，必须加强行政执行监督工作。除了系统内监督，还要充分调动社会力量参与监督活动，形成社会舆论，发挥监督作用。必须建立和健全政策执行监督体系。可以建立专门的监督机构，对户籍制度改革政策执行状况进行全面、全方位的监督。政策制订者要直接领导监督机构，保证监督机构的相对独立性。必须实行有法必依、执法必严、违法必究的监督原则。地方政府行政事务繁忙，政策多种多样，因此，对于违法行为要坚决惩处，保持党内纯洁性和严肃性，树立政策权威性和严肃性，使各项政策得到切实的贯彻落实，取得良好政策效益。
参考文献：
[1]陈振明.政策科学-公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[2]王瑜，仝志辉.中国户籍制度及改革现状[J].中国农业大学学报（社会科学版），2016.
[3]孙凯文.户籍制度改革动因分析及进一步改革对策[R].中国人民大学国家发展与战略研究院，2017.
关键词：政策执行 行为偏差 户籍制度改革
一、户籍制度改革
户籍制度是中国最重要的人口管理制度。目前我国不断深入推进户籍制度改革，取消农业户口与非农业户口的区别，统一登记为居民户口，对于提高社会公共服务均等化，实现城乡一体化，推动城镇化进程具有重要意义。然而在实际改革过程中，还存在着许多问题，如涉及到核心利益时，改革的主动不够；户籍制度与公共福利的挂钩及所产生的差别待遇等。
二、户籍制度改革执行偏差的表现
1.替换性执行。户籍制度改革是从城乡二元体制到城乡一元体制的关键一步，有利于加快我国的城镇化进程，重新调整利益分配格局，同时对于个体的就业、消费、升学等方面也有重要的影响。由于各地情况不同，地方政府在落实户籍制度改革中的灵活性较大，户籍又与社会福利挂钩，导致部分地方政府财政支出加大，社会公共风险增加等问题。地方政府在落实户籍制度改革中用积分制代替准入制，设置不合理门槛，农民市民化难度大。特别是北京、上海等特大城市，在政治、经济、教育等福利上有一种优越感，对外来人口形成政策壁垒。这种借助户籍制度改革政策形成的地方保护主义，违背了政策制定的初衷，不利于促进社会公平与公正，实现改革红利共享。
2.选择性执行。户籍制度改革涉及利益的重新分配，觸及了部分利益团体的利益。在实际贯彻执行过程中，一些地方政府和部门自行“变通”，对政策的实质精神或部分内容有意曲解，规定了一些原政策没有的内容，使得政策向高端人才和既得利益团体倾斜。还有些地方政府利用与户籍制度改革相配套的保障性住房政策，产生征地补偿利益冲突。同时，涉及土地问题时，地方政府多采取“模糊处理”。虽然中央规定不得以退出土地承包经营宅基地使用权、集体利益分配权作为农民进城落户的条件，农民原有的土地承包经营权等并没有得到解决，国家的户籍制度改革依然有很长的一段路要走。
3.象征性执行。政策执行应维护政策的权威性与严肃性，但在政策执行过程中，有些执行机构和人员有意不执行或变相不执行，有的只是采取象征性的执行措施，甚至抗拒执行。从长期看，地方政府必然可以从户籍制度改革中获取红利。实际上，地方政府是改革中的成本支付者，短期内并不能实现红利共享，这就产生了激励不相容的问题。实际上，政府一方面需要引进外来人口进行城镇化建设，另一方面又不愿为其承担额外的社会公共福利和社会保障等责任。地方政府在具体落实户籍制度改革中拥有很大的自由裁量权，执行机构和人员的本位主义与地方利益，使得政策执行主体倾向于选择利益最大化的执行方案。为达成中央下达的政策目标，地方政府搞分配指标，层层加码，改革很可能由于地方政府的强势流于形式或退化。
4.附加性执行。在政策执行过程中，执行主体常附加些原政策没有的内容，把不可行的事情变成可行的事情，影响了政策目标的实现，即所谓的“土政策”，打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，自立一套，自行其是，进行寻租活动和腐败行为。户籍制度改革目的在于促进城乡一体化，加快新型城镇化建设。一些地方政府往往目光狭隘，排斥外来农民工，设置准入壁垒，为保护本地利益，拒绝承担福利成本，阻碍了户籍制度改革的落实。还有一些地方政府在落实户籍制度时，落户手续繁琐，不仅浪费行政资源，降低政府的执行效率，还严重危害中央宏观政策的贯彻实施。
三、户籍制度改革执行偏差的对策
1.从制度上解决合理划分中央与地方事权的问题。改革开放以来，户籍制度改革从“中央制定，地方执行”逐渐演变为“地方试点，中央执行”，中央不再适用顶层设计者，而应转变为顶层设计者、激励与监督者。在决策问题上，对于某些宏观政策的条文决策权应在中央而不是地方，地方应充分理解和把握宏观政策的精神内涵。遇到特殊问题，裁定权应在中央，地方政府的自由裁量权不应过大，以防止腐败、寻租行为等问题的产生。同时，中央政府在制定具体决策时，应尽可能的细化，避免含糊其辞，地方政府可以根据政策内容结合本地情况，自主决定本地区的具体执行情况。在政策活动过程中，中央和地方都应做到责权相对应，避免向中央或地方过分偏重。中央可以根据各地情况明确变通执行的度在哪里。还可以考虑建立专门的工作小组，监督地方政府的执行情况，应变突发情况，推动政策的落实。
2.建立科学合理的政策体系。政策执行需要中央与地方、上级部门与下级部门、各部门之间、各工作人员之间相互协调、相互配合，形成合理、健全的政策执行系统。在政策执行过程中，应明确地方各级政府部门和执行人员的具体职责，做到权责统一，避免多头领导，管理混乱，有职无权或有权无职的情况。地方各级政府之间应相互协调、相互配合，共同推动落实户籍制度改革措施。对政策执行人员进行培训，学习政策内容与精神，提高政策执行能力和业务能力，理解户籍制度改革政策的特殊性并认同户籍制度改革的必要性和价值，提高对政策的认同感。
3.摆正局部与全局的关系。处理好局部与全局的关系，要着眼于全局，正确认识形势。户籍制度改革是推动城镇化的关键举措，从长远来看，有利于城市的发展。各级地方政府及其人员应充分认识到户籍制度改革的长期发展性，而不应局限于眼前的利益，不顾整体的发展趋势。同时，必须维护中央的权威，避免“上有政策，下有对策”，树立“全国一盘棋”的思想。限制地方政府在政策执行中的自由裁量权，把握政策执行的原则性与灵活性相统一的原则。只有维护中央的权威，令行禁止，步调一致，才能保证国民经济的发展。
4.加强监督，从严执政。户籍制度改革实际上是利益机制的重新调配，因此会受到多方利益集团的干预和阻挠，不进行强有力的监督，很容易滋生腐败行为。要是户籍制度改革政策得到真正贯彻落实，必须加强行政执行监督工作。除了系统内监督，还要充分调动社会力量参与监督活动，形成社会舆论，发挥监督作用。必须建立和健全政策执行监督体系。可以建立专门的监督机构，对户籍制度改革政策执行状况进行全面、全方位的监督。政策制订者要直接领导监督机构，保证监督机构的相对独立性。必须实行有法必依、执法必严、违法必究的监督原则。地方政府行政事务繁忙，政策多种多样，因此，对于违法行为要坚决惩处，保持党内纯洁性和严肃性，树立政策权威性和严肃性，使各项政策得到切实的贯彻落实，取得良好政策效益。
参考文献：
[1]陈振明.政策科学-公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[2]王瑜，仝志辉.中国户籍制度及改革现状[J].中国农业大学学报（社会科学版），2016.
[3]孙凯文.户籍制度改革动因分析及进一步改革对策[R].中国人民大学国家发展与战略研究院，2017.