推进省直管县改革的动因及可行性分析

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  摘 要 随着我国社会主义市场经济的不断发展,市管县体制的弊端日益暴露。市管县的行政管理体制导致了农村资源向城市的大量集中,不利于县域经济做大做强。而目前我国已基本具备了推进省直管县改革的各项条件。
  关键词 省直管县 市管县 改革 动因
  中图分类号:F224 文献标识码:A
  
  我国第十一个五年规划纲要明确提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”(俗称“省直管县”),2010年的中央一号文件又一次提到推进“省直管县”、“扩权强县”改革。所谓“省直管县”,就是减少行政层次,使省直接把转移支付、资金调度等经济权限“下放”到县,推进“扩权强县”。
  
  一、推进省直管县改革的动因
  
  我国市管县体制的发展延续有着非常复杂的原因,但随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化,因层级过多而导致的问题日益显现。
  (一)制约行政管理高效运转。
  实行市管县体制后,地区一级政权由过去的虚设变为实置,从而在省与县之间多出一个环节。凡是县向省请示的工作,无论是政策性的,还是业务性的,可以直接与省沟通的,都要通过市里的审查和推荐,形成“效率漏斗”,大大降低了行政效率。 有些中央和省都已完全下放的审批权限却被市里截留,处在经济建设第一线的县域权力渐小,而责任重大,责权利不对等。
  (二)行政管理成本大大增加。
  以前省、县之间虽然也有个中间层,但主体是地区领导体制。地区作为省(自治区)的派出机构,从职能任务、机构设置到具体的领导方法,与地级市有明显的区别。那时地区对县的领导很简单、很务实,而市对县的领导则要繁琐得多、实在得多。从地区领导县体制转到市领导县体制后,省里对县的领导的各项工作都要经过地级市中转,在政治、经济、社会各领域省与县的中间环节大大增加,县的自主权明显减少,导致市和县的管理成本大大增加。仅应付市里检查接待一项,县里就应接不暇。
  (三)不利于县域经济做大做强。
  市管县后,县要接受市的领导。但市和县始终都分别是各自区域利益的主体代表,承担着不同的责任,享受着各自的经济利益。从各地情况来看,在工作上市把县当作自己的附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,从而引发两个利益主体的冲突。市里在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区。“市压县、市刮县、市吃县”的问题的确存在,有些市、县争利中,市不惜运用行政手段强行解决,县只能服从。
  因此,可以把减少层级,将省直管县作为行政区划改革的突破口,上下联动,减少中梗阻。
  
  二、省直管县改革的可行性分析
  
  在我国推进省直管县改革,既有法律依据,制度保障和技术支持,又有成功的实践经验。可以说,省直管县改革在我国已具备可行性。
  (一)法律依据。
  我国目前实行的是五级行政体制,是世界上行政层级最多的国家。行政层级过多,不仅导致行政成本上升,更妨碍了政府层级间沟通的速度和公共管理的绩效。目前世界上绝大部分国家实行的是二级或三级行政管理体制,实行四级制及以上的国家不到20%。比如,美国国土面积与我国相近,实行“州—市”二级与“州—县—镇”三级共存制;印度人口众多,仍然实行“邦—县—区”三级制;日本则为“都、道、府、县—市、盯、村”二级制。
  我国《宪法》第三十条规定,我国地方行政管理层次主要分为省(自治区、直辖市)—县(市)—乡(镇)三级。宪法只对直辖市和较大的市管辖县有所规定,因而一般地级市对县的管辖缺乏法律依据。因此,推行省直管县体制是对我国宪法精神的回归,是依法行政的具体表现。
  (二)制度保障。
  过去计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府,政府为巩固其高度集权的需要就必须加强计划,增加管理层级。然而市场经济打破了传统的管理模式,资源配置由政府主导型转向了市场主导型,而政府则把主要职能转向宏观调控方面,我国社会主义市场经济的建立与逐步发展完善为实行省直管县提供了制度保障。
  “自主、公平、效率”是市场经济发展的基本要求,“扩权强县”的政策选择适应了这一要求。近年来,海南、重庆、山东、福建、湖北、广东、河南、河北、辽宁等省先后开始了“扩权强县”的改革,把原划给地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给一些重点县,已收到了较好的功效。扩权强县应是省直管县前的有序过渡,这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要,也是统筹城乡、建设社会主义新农村的关键环节。
  (三)技术支持。
  在社会主义市场经济体制下,政府的职能由管理者向服务者转化,政府的服务性工作大大减少,现代交通、网络通信技术的普及和科学管理水平的提高缩短了省与县的距离,使得两者之间的沟通变得极为便利。特别是改革开放以来,随着电话、电视的普及,特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高,政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。
  特别是随着电子政务的普及,上下级政府之间以及政府职能部门之间的网络沟通已经初具规模,日趋完备。从具体应用效果看,政府内部可以通过网络沟通和信息共享,促使行政绩效的改善和提高。
  (四)实践证明。
  从实践来看,实行省级人民政府直接管理县级政府是可行的,随着行政许可法的实施,需要政府行政审批的事项大幅减少,省级政府对县(市)级政府指导事项集中了。近年来,海南已完全实行省直管县。重庆在1997年升格为直辖市后,撤销了地级市这一级政府,直接管理当地40个区县,行政管理成本因而显著降低,减轻了农民的负担。湖北、河南、广东、河北、辽宁、吉林等省先后开始了“扩权强县”的改革,把原划给地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给一些重点县,已收到了较好的功效。全国百强县浙江占1/3就是最好的证明。
  
  三、结语
  
  正如《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出的,“继续推进省直管县财政管理体制改革,提高县乡基本财力保障水平,落实村级组织运转经费保障政策。”也就是说,省直管县对于壮大县域经济、促进城乡一体化新格局的形成、加快城市化进程都具有重大意义。我国是一个城乡区域发展不平衡的大国,没有县域的现代化,就不可能有全国的现代化。而在实行省直管县的过程中也会出现一些新的问题,需要各方面的配套改革。这就需要统筹考虑,审慎、稳妥地推进这项改革,应当在具备条件的地方进行积极的改革试点,而不可一轰而起搞一刀切。
  (作者:云南民族大学管理学院2009级行政管理专业硕士生,主要研究方向:政府改革与制度创新,公共政策分析)
  
  参考文献:
  [1]张占斌.省直管县的新走向.决策,2006(1).
  [2]童卉欣.省直管县需要克服三个"短板".农民日报,2010年3月17日.
  [3]聂春林、周呈思.省直管县是利益的重新调整和权力的重新分配.21世纪经济报道,2008年11月10日.
  [4]李慧莲.省直管县是减少行政管理层次的重大举措-访国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊研究员.中国经济时报,2008年10月27日.
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