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摘要：推进国家治理现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的核心命题，意义深远重大。然而学术界基于政治、公共管理等视角的文献尽管提供了国家治理方面丰富的经验性解读，但对国家治理行为逻辑的分析尚显不足，忽视了交易费用对国家治理的影响。本质上，国家治理现代化是一个适应技术进步，克服信息不对称、激励不相容和不确定性的制度变迁过程。从交易费用理论的视角，国家治理即是对交易费用的治理，包括信息不对称及其伴生的激励不相容和不确定性。大数据技术能有效缓解信息不对称，从而降低交易费用，并使得信息成为与土地、劳动力、资本和技术一样的市场要素。大数据技术必将对传统基于信息不对称的国家治理制度结构和治理结构带来强烈冲击，为价格机制和行政控制等治理模式提供新的最优边际均衡，并为国家治理提供一个持久良性的制度变迁路径。此外，在国家组织规模等外生因素的约束下，还需注意行政控制与信息共享的边际均衡，警惕数据专制。
关键词：国家治理;大数据;交易费用;信息不对称;激励不相容;不确定性
中图分类号：F49;D630文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2021）04-0028-09
党的十八届三中全会首次明确提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，党的十九届四中全会又对推进国家治理体系和治理能力现代化作了若干制度安排。因信息不对称的存在，社会经济中普遍存在交易费用，并产生了全方位的治理困境。通过对交易费用的治理，实现制度变迁与组织重构，正是国家治理现代化或国家治理变革的本质。近年来，大数据信息技术突飞猛进，对克服国家治理中的信息不对称具有重大突破，在降低交易费用方面的巨大价值已被学者广泛关注。宁国良等[1]发现，大数据可以为政府和选民双方提供大量直接、有效的数据信息，减少政府治理中的交易成本。因此，从交易费用理论的视角能够充分理解国家治理的本质，并由此揭示国家治理在克服信息不对称、实现激励相容和规避不确定性等方面的理论依据。本文从交易费用理论的视角解释国家治理，阐述大数据在国家治理现代化中克服信息不对称、从而降低交易费用的应用逻辑，明确信息技术发展与国家治理现代化之间的联动变迁路径。
国家治理现代化，是指通过打破政府治理与市场治理、社会治理之间非此即彼的固有认知，实现政府、市场和社会协同共治，在政府、市场、社会组织和居民充分认同和尊重各自利益的前提下，以平等合作、民主回应、良法善治、公开透明的方式，克服信息不对称，寻求多方主体利益的激励相容，强化刚性约束，降低不确定性风险。
一、国家治理的文献回顾
治理（Governance）一词源于统治（Government）和管理（Management）。对于“治理”或“善治”的讨论，在相关概念和理论的演变过程中，学术界逐渐形成了西方语境中基于公共管理学、政治学等不同学科背景下的诸多解释[2]-[5]。这些理论解释主要呈现以下特征：一是在公共行政管理领域，强调基于公司治理成本收益的效率理念，以及与之相应的流程再造、组织变革等技术手段，如新公共管理运动也被称为“管理主义”“企业型政府”;二是在政治学领域，强调以民主政治为基础的政府—市场—社会间权利义务关系的协同，协调网络、合作关系和论坛治理等逐渐替代传统的行政官僚主义和低效率的等级制治理模式，治理关系日趋扁平化[6];三是随着利益集团（议院游说集团），以及非政府组织、公民社团、社区自治组织等第三部门的发展，治理的民主政治内涵日益丰富。
黨的十八届三中全会后，“国家治理”得到了公共经济学、公共行政管理学、政治学等多个学科学者的广泛关注和研究[7]-[10]。区别于西方语境的治理逻辑，中国的经济发展始终以政府—市场—社会协同为出发点，中国的国家治理始终坚持政府治理、市场治理和社会治理的统一。中外学者在国家治理理论方面的研究区别在于：一是中国学者强调中国政治体制下党的领导在国家治理中的核心地位;二是中国学者特别强调法制的积极作用;三是中国学者不仅深入阐述了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的内涵，包括财税体制改革需要契合市场治理、社会治理和政府治理等，还从公共经济学的角度深入阐释了国家治理现代化中的政府角色、财税治理等[11]-[14]。
尽管国内外的研究对国家治理进行了宽泛而富有弹性的理论研究，但总体上仍停留在对国家治理进行名词解释和经验性解读的层面上，“要么只是规范研究的一个概念性主题，要么只是经验研究的一个描述性术语”[6]。这些研究始终遵循社会—政治观的逻辑惯性，习惯性地在政治学和公共管理学的范畴内采取一种宏大的表象特征描述和经验性总结，看似对治理过程提供了一个清晰的整体性分析框架，但国家治理的过程却被简化为马歇尔式的新古典企业组织“黑箱”，缺乏对国家治理行为和治理逻辑的经济理性分析，甚至在某种程度上忽略了治理的演化来源——基于交易费用治理的公司治理行为逻辑，使得国家治理的组织行为被抽象化或外生化。
近年来也有不少学者将国家视为一个自组织实体，从“组织—制度”或“组织行为—制度变迁—路径依赖”的角度研究国家治理和国家治理现代化。当国家被一般化为实体组织时，新制度经济学、新政治经济学的相关理论就可以作为分析国家治理的经济理论。埃格特森[15]将利益集团、政府国家等同于企业组织形式，并将契约、产权结构、市场交易规则等纳入组织制度的分析框架内。埃格特森认为，制度是有深刻效率原因的，组织不仅是一个生产函数还是一个治理结构。而国内学者周雪光[16]也从组织社会学角度开展了对中国国家治理的研究。王家峰[6]更强调“如何理解治理取决于如何理解国家”，并运用制度分析方法解释国家自组织的制度如何限制、引导和释放政治家的注意力和行为。胡鞍钢[17]进一步认为，有效的国家制度能不断降低国家治理费用，因而国家治理现代化本质上是“降低国家治理成本，提高国家现代化收益”。这里所说的国家治理费用即交易费用。还有一些国内学者运用交易费用理论、契约理论较深入地研究了政府治理和财税治理等方面的内容。 二、交易费用视角下国家治理的基本内涵
传统的管理模式通常忽视交易费用对国家治理的影响，将国家治理行为和制度作为外生约束，奉行简单的政府—市场二元经济模式，以及政府对市场、社会自上而下的治理结构。要么放任市场，要么进行政府干预和管制，很容易陷入市场原教旨主义和极端凯恩斯主义，交替或同时陷入市场失灵和政府失灵。然而，国家治理的核心在于交易费用，包括信息不对称及其伴生的激励不相容和不确定性。技术越进步、社会分工越细，社会经济中面临的信息不对称越严重，交易费用也随之呈上升趋势。发达经济体的交易费用在可观察的历史中已超过国民生产总值的一半以上，在一些经济体中的比重甚至超过了80%[18]。
科斯充分认识到信息不对称及交易费用对帕累托最优效率的局限，经过威廉姆斯等的进一步研究发现，传统政府管理下市场失灵和政府失灵的原因在于：每一种交易都是一种契约，因信息不充分，不确定性、有限理性还带来机会主义、道德风险和逆向选择，契约注定是不完全的，很难实现良好激励，社会经济中普遍存在高昂的交易费用，帕累托最优效率很难自动实现。因此，应根据不同信息条件下契约的不完全程度，以不同的制度结构和治理结构来治理交易费用[19]。
从“组织—制度”或“组织行为—制度变迁—路径依赖”的交易费用理论分析框架解释国家治理现代化的内在逻辑，是将政府、市场、居民及其他社会组织单元囊括在以“国家”为单位的自组织结构中，在国家自组织结构内实现政府治理、市场治理和社会治理的有机统一，并以公共福利效率为逻辑出发点，克服治理过程中的信息不对称、激励不相容和不确定性，从而降低交易费用，无限逼近最优帕累托效率。国家治理的本质即是对交易费用的治理，国家治理现代化则是治理结构调整和制度变迁的过程。如同交易费用理论打开了企业组织行为“黑箱”一样，从交易费用角度诠释国家治理现代化，可以打开现代国家治理的“黑箱”，从国家自组织的组织重构和制度效率的视角理解国家治理的行为逻辑。
何为国家自组织？在西方民主政治的语境中，政府、社会和个人追求一个绝对理想化的平等主体地位，甚至强调个人至上的个人中心主义，政府只是受纳税人委托履行公共服务的一个受托责任组织，政府的权力来源于个人权力的让渡。但是，与西方韦伯式官僚制政府组织理念截然不同的是，中国在几千年的文明史中，历来强调国家中心主义[20]。事实上，在世界各文明中，国家、社会、个人之间的关系始终是互动的，西方国家从来就没有完全由个人、集体支配的政府，中国历史上的皇权很大程度上也受到地方诸侯、士族和普通民众的影响。国家作為一个自组织实体形态在古今中外也始终存在，国家制度及“元制度”的产生、运行和演化，不仅是聚合个人偏好形成的集体行为，也对个人行为产生更为强烈的反馈式影响。因此，国家自组织可理解为包含政府官僚科层组织、市场组织、社会组织和居民等所有治理主体的组织网络，国家治理则包含政府治理、市场治理和社会治理，其中政府治理既包含政府官僚科层体系内部的治理，也包含政府对市场和社会的治理，并对市场组织内部治理、社会组织内部治理和居民个人行为产生积极影响。
三、基于交易费用理论的国家治理行为逻辑
以平等合作、民主回应、共同治理，以及良法善治的法治建设和公开透明的监督体系等为内核特征的国家治理现代化，可以实现政府、市场、企业、第三部门、个人等治理主体间，以及国家治理行为和制度运行的信息充分交换，从而克服交易契约面临的有限理性，有效降低交易契约的预见成本、缔约成本和证实成本，并为国家治理提供一个持久良性的制度变迁路径（如图1所示）。
第一，国家治理现代化需要克服信息不对称。国家治理中的信息不对称和交易费用是多维度的。区别于单纯的公司治理，国家治理需要面临社会、经济、政治、文化、环境、安全等多重政策目标，多数情况下，这些目标甚至是相互冲突的，需要在众多目标中寻求一个最优或次优的政策最大公约数。相比企业经营决策，国家治理的多目标决策面临更加匮乏的信息。公共消费中，搭便车的消费者进行信息伪装及统一偏好的困难将导致高昂的协商、谈判等交易费用，产权的高度不确定性又进一步加剧了搭便车、公地悲剧等问题，国家治理很容易陷入集体行动的逻辑陷阱。在国家治理中居于主导地位的政府治理还需面临市场管制和社会治理的信息不对称和交易费用。信息不对称的直接后果是有限理性，迫于有限理性只能进行次优决策。在没有充分信息作为支撑的情况下，国家治理的多目标决策是很难做到最优的。当政治系统无法做到公开透明时，公共消费需求表达和公共服务结果反馈的信息交流机制缺失或中断，国家治理很容易偏离最优决策目标从而导致福利损失。在大数据技术的帮助下，平等合作、民主回应，以及以法治为基础的“良法善治”和公开透明的政治过程等能较好地改善国家治理中交易双方的信息交换效率，提高决策、监督和结果反馈的科学性和精准性，减少机会成本及运行效率损失。如民主财政、绩效财政等制度安排有利于实现居民和政府间对公共服务需求和公共服务结果的双向信息交换，有利于提高公共资源的配置效率。
第二，国家治理现代化需要依据不同信息条件相机设计激励菜单和治理结构，实现激励相容。完全契约理论认为，只有信息不对称才会出现无效投资，信息不对称会导致契约签订前的逆向选择，以及契约签订后履约的道德风险，因而需要通过机制设计优化激励菜单，诱导代理人披露全部真实信息，从而实现激励相容。在以过程为导向的组织设计观念和多层级的国家自组织科层体系内，国家治理面临的信息不充分程度更加突出，有限理性、机会主义和道德风险普遍存在，激励菜单的设计将更加困难。在市场交易层面，可以通过法律干预、交易双方对专用性投资的补充赔偿协议、治理结构调整、完善专用性投资产权等机制设计来解决交易双方的激励问题[21]，这为实现国家治理的激励相容目标提供了丰富的借鉴和参考。区别于单纯强调国家暴力强权的传统政府管理或国家统治，平等协商、民主回应能够将社会生产中各利益相关主体置于共同目标之下，更能诱导代理人、纳税人等充分披露自身信息，并能有效解决卖方单方投资收益外溢的激励不足问题，通过“共赢”的激励菜单设计和治理结构增进效率和社会福祉，有效实现激励相容。 第三，国家治理现代化需要基于信息的充分程度实施合理的风险管理，有效规避不确定性。不确定性是多层面的，不仅有市场交易主体、个人面临政治、经济、法律、文化等制度环境带来的不确定性，还有国家主体面临国防安全、贸易争端、意识形态等不确定性，甚至还有人类社会共同需要面对的自然灾害、公共卫生安全等不确定性……多层面的不确定性带来诸多逆向选择。不确定下的信息几乎天然是不完备的，不确定性只能在一定的风险承受范围内规避而不能完全消除。在组织内部，可以通过符合激励相容的流程控制等方法将不确定性限定在最低水平，并为后期应对不确定性风险的决策和行为积累经验。国家治理鼓励多方主体平等参与治理，能够实现多方的相互监督，既可以获取更多关于不确定性的信息，丰富应对不确定性风险的制度选择，还可以在提高约束刚性的同时提高激励相容，进而以更高的“凝聚力”应对不确定性带来的风险挑战。一个激励相容越高的组织机制，越有利于获取不确定性相关的信息，应对不确定性风险的冲击能力也越强。
第四，信息不对称、激励不相容和不确定性是紧密相连的，并对国家治理的决策、执行、结果反馈与控制等各环节产生作用。国家治理中各利益主体的博弈过程决定了制度变迁的路径，也揭示了制度的效率根源。在社会经济发展历史过程中，技术进步、社会分工不断提高，包含元制度在内的国家治理制度变迁，其历史演化的基本脉络是交易费用治理。归根结底，国家治理现代化是一个适应技术进步，克服信息不对称、激励不相容和不确定性的制度结构和治理结构调整过程。
四、大数据技术在国家治理现代化中的应用逻辑
尽管国家治理现代化针对不同的信息条件，选择价格机制、信用、契约、产权，以及市场、企业组织、政府行政科层、混合制等不同的制度结构和治理结构来优化国家治理，但都是在信息不对称条件下的次优选择。价格机制将需求、偏好及预算约束等记录在“价格”这个信息载体上，并在价格的动态均衡中以不断“试错”的方式来寻找所谓最优市场价格，存在巨大的交易费用与效率损失，甚至因公平、外部性等问题导致市场失灵。信用、契约和产权制度则是基于可置信的第三方力量以确保交易得以有效执行，但信用、契约和产权同样会因交易双方及第三方的信息不对称而总是不完备的。企业组织只是在不同的信息结构下，对交易费用进行内生还是外生安排的一种相机抉择制度[22]。在政府行政科层体系内，符合激励相容的契约很难自适应和自实施，委托人事实上面临着如何设置激励强度的权衡困难。
同时，因订立事前完全契约的困难，审计等内部控制监督形式虽然可以作为事后监督的补充，但限于传统审计抽樣的系统误差和抽样误差，只能相对地降低信息不对称。另外，组织链条越长，信息传输越易漏损。扁平化的组织结构虽能在一定程度上增进相互了解，但又产生了敲竹杠、要挟、互相推诿等问题，组织内部信息的搜寻成本及传递成本依然很高[23]。而公私合作等混合制治理结构创新虽然因兼具市场和科层式组织的优点而具备一定的合理性，但在实践中仍面临诸多困难[24]，同样深刻反映了受限于信息不对称约束的国家治理困境。
大数据技术的迅猛发展使人们看到了打破信息不对称“魔咒”的希望，也为国家治理现代化提供了一个崭新的可能路径。只要具备统计相关性，不管是半结构化和非结构化数据，还是时间与空间、现实世界与非现实世界的多方面信息数据，都可以通过以贝叶斯公式原理为基础的大数据信息技术快速、高效地获取更有价值的全景式完备信息。其特点是“要整体不要抽样、要相关关系不要因果关系、要效率不要精确”[25]，大数据技术的巨大价值正逐渐被人们所认识和重构，不少学者已经观察到大数据、云计算、区块链等新信息技术对克服有限理性、机会主义、道德风险和降低交易费用，以及对社会分工、组织演化、知识和技术创新、制度变迁的积极作用[21-26-27]。这将对国家治理现代化产生深远的积极影响。
第一，大数据技术使得获取国家治理所需的全景式信息成为可能。国家治理相比市场、企业组织和混合制等治理结构面临更大的信息不对称与交易费用。国家组织机制并不完全具备进行交易费用内生还是外生的相机抉择自由：国家组织规模是既定的，显然不可能为了提高公共品的供给效率而自由选择国家规模。然而，大数据技术能充分收集社会经济各领域的信息资源，不仅可以降低信息成本，更能收集到以前看似无关、当下却更丰富、更全面、更完整的信息，包括全面的市场供需信息、公私品和服务外部性的信息、各治理主体内部行为信息等。在此基础上，基于贝叶斯相关性的信息处理技术能够有效整合国家治理中多元目标的相关性，为实现交叉重叠甚至可能相互冲突的多元目标间的最大公约数决策成为可能。在大数据技术的支持下，国家治理现代化能够实现优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安等职能目标的统筹协调。
第二，大数据技术可以有效克服国家治理中的激励不相容。大数据跨时空的及时信息传递功能可以有效打破公共服务供给和预算管理流程链条内的界限，归并、缩减预算管理职能链条，突破多层级的科层式行政体系障碍，优化公共服务流程;彻底摈弃传统随机抽样审计的内部监控模式，从整体的低密度价值信息中迅速整合全景式高价值信息数据，提高对作为代理人的行政官僚体系努力程度和工作绩效的可观测性，降低公共服务交易契约中的有限理性，降低预见成本、观测成本和证实成本，提高公共服务交易契约的完备性，使得公共服务生产与供给中的激励相容和刚性约束都成为可能。在看似几乎不可能的公共服务消费效用观测方面，大数据技术能够帮助建立简明、准确的公共绩效预算，向社会公众全方位展示政府公共服务的产出效能，构建以结果为导向、以绩效为原则的政府治理体系，以高效的公共服务供给效率来赢得纳税人的认同和信任，提高纳税遵从度进而克服激励不足。政府可以在包括市场供需、价格波动等宏观经济指标领域全方位收集市场信息，了解市场需求，回应市场关切，提升市场管制效能。通过全面收集居民公共消费倾向的信息数据，准确预测居民的消费需求与预算，主动回应国家治理体系中各利益主体的诉求，甚至改变传统的由居民单向投票表达公共消费需求的机制和元制度议事规程，大幅度提升政府、市场、企业和个人在和谐共治中的相互认同和信任，以共同的利益取向提高激励相容。 第三，大数据技术能有效降低国家治理中的不确定性。一方面，由于全景式信息的获取能力，大数据信息技术能够降低政府、市场、企业和个人等面对不确定性的机会主义倾向，使得决策、过程控制与交易结果有了充分的事实依据和可预见性、可观测性;另一方面，全面相关的风险信息收集、加工和传递，可以实现对外部风险概率分布的俯瞰，准确预见外部不确定性，进而有效规避风险。另外，信息的及时反馈和标准化构建能将信息资源转化为知识积累，为后期风险治理形成一整套风险识别、决策和绩效评价的标准，为治理决策提供全局性、前瞻性的高价值决策咨询。前瞻性的风险识别克服了人类经验的有限理性，降低和克服机会主义倾向，降低决策偏差的机会成本损失，提高决策科学性。
正是得益于大数据技术的优势，大数据技术必将对传统基于信息不对称的国家治理制度结构和治理结构带来强烈冲击，并为国家治理提供一个良性持久的制度变迁路径。一方面，随着技术日趋成熟，大数据技术可以有效突破价格机制、信用、产权与行政控制等制度结构和治理结构背后的信息局限。大数据技术可以收集和显示交易双方的预算约束和边际效用等信息，不仅可以展现交易间的关联信息，预测交易行为，缩减传统市场价格机制的搜寻试错过程，并在一定程度上替代价格机制，还能为全社会的精准计划生产提供有力支撑，降低供需平衡波动和市场“摩擦成本”，克服不完全契约的交易费用等。区块链技术的去中心化理念日渐成为克服市场信用不足的重要技术手段，对基于第三方证实交易契约的制度路径产生巨大冲击，区块链技术可以用于构建直接基于交易双方面对面信息交换的新型信用制度体系，市场机制中的信用将有可能被区块链所取代。另一方面，大数据技术将使得知识更新、技术进步、社会分工、组织重塑、资源整合、流程创新、价值创造等进程大大加快，推动组织内部技术与管理等知识创新，并以几何级数的加速度积累与外溢，实现从量的积累到质的飞跃，从而推动全社会“技术、制度进步—信息（相对）充分—新的组织结构—新的技术、制度进步”的良性循环。
大数据使得信息成为资源配置的要素，大数据技术的应用可以改变企业组织的内部交易费用与外部市场成本结构，使得企业规模扩张边际成本递减效应与基于外部性的规模扩张边际收益递增效应不断得到加强，并颠覆人们在传统工业经济时代对企业生产行为边际本递增和边际收益递减的一般认知[28]。大数据技术将从克服信息不对称、治理交易费用的途径矫正新古典资源配置缺陷，使得价格机制作为市场资源配置这只“看不见的手”逐渐能可视化，革新传统以价格机制为基础的资源配置模式。世界主要国家都十分关注大数据技术的应用与发展。2013年，奥巴马政府启动了以《大数据研究与发展计划》为标志的大数据国家战略，提出了“数据资产”的概念。2020年3月30日，中共中央国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》更是直接将数据作为与土地、劳动力、资本和技术同等重要的市场要素[29]。
五、新时代中国国家治理现代化理论逻辑与大数据技术应用建议
2013年，党的十八届三中全会强调，通过“有效的政府治理”及“创新社会治理”等，“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届四中全会构建了国家治理体系和治理能力现代化的制度体系，反映了新时代国家治理在克服信息不对称、提高激励相容和规避不确定性等问题的理论逻辑（如表1所示）。其一，人民当家作主的社会主义民主政治，民主党派、人民团体广泛参与的政治协商和立法咨询，以及共享共治的社会治理体系等制度乃至元制度安排，深刻体现了国家治理现代化中治理主体的多元性和广泛性，治理主体间平等的协商合作和民主回应，能有效克服信息不对称、激励不相容和规避不确定性。其二，党的十九届四中全会构建的制度体系不仅反映了政府治理、市场治理和社会治理内部流程再造、组织变革的治理特征，更反映了克服信息不对称和促进激励相容的治理行为逻辑，表现在四个方面：充分利用大数据信息技术，实现公共行政系统设置科学、职能优化、权责协同和扁平化的组织重构和流程再造，构建高效率的公共行政服务体系;市场准入管制、强化市场竞争、优化要素产权及分配、完善市场标准、促进科技创新等制度安排，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;统筹城乡发展，强化民生保障能够大大改善现有制度的激励相容问题;通过平等协商与合作来均衡交易契约中的剩余分享，进而实现共治共建的社会治理。其三，生态文明建设、国防安全建设、一国两制下的国家和平统一，以及独立自主的和平外交政策等制度创新，最大限度地规避国家治理中的自然风险、国际竞争和国家主权风险等不确定性风险。其四，完善党和国家监督体系建设，从而克服制度执行中的信息不对称，提高委托代理关系中的刚性约束和激励相容。
需要特别强调的是，由于国家自组织不具备企业组织可以依据交易费用来调整组织规模的决策自由，只能在多元化的民主治理与中心化的官僚行政控制间寻求最优均衡——这既是国家治理现代化的核心命题，也反映了中西方国家治理的逻辑差异。在西方国家，教条式的民主政治使得信息更加复杂。因事前信息收集困难和交易主体增多，交易契约的不完备性更为明显，事中和事后的管制也因复杂的交易结构和信息不对称而面临更为复杂的不确定性，并引发更为复杂的逆向选择和道德风险问题，导致更高的交易费用和制度成本。而極端的行政控制，如斯大林式中央指令计划同样被实践证明是失败的。“华盛顿共识”和“北京共识”两种治理模式表面上是自由市场主义和政府干预市场的区别，其实质在于以何种方式克服信息不对称对国家治理的影响：“华盛顿共识”坚持通过价格机制的“无形之手”来克服信息不对称，“北京共识”更强调综合运用市场和行政控制来积极应对信息不对称，其要义即在于努力寻求民主治理与官僚行政控制的最优均衡。
随着大数据技术的发展，未来市场机制与科层式行政控制机制这两种资源配置方式间的界限会越来越模糊化。当前，不少文献对大数据技术的应用前景表示了深刻的怀疑[30-31]，这些文献立足于传统信息不对称条件下资源配置的固有局限，始终将信息条件和与之相关的制度作为固定的外生约束，既没有充分认识信息不对称及其伴生制度结构的局限，也没有真正前瞻性地意识到，在大数据信息技术迅猛发展的前景下，信息充分程度对资源配置和制度变迁的深远影响。当抛开意识形态的桎梏，所谓市场经济即是以价格机制克服信息不对称问题，但面临价格搜寻等外生交易费用;所谓计划经济则是以科层式行政控制克服价格机制等交易费用，但又面临委托代理关系中的信息不对称带来的逆向选择、激励不相容等内生交易费用。尽管包括云计算、区块链、人工智能等大数据技术还不成熟，很多具体应用尚在探索之中，但目前至少已经展现了一个符合理论预期和逻辑自洽的应用前景。未来促进大数据技术在国家治理现代化中的应用至少可在三个维度持续推进： 第一，加快大数据技术的研发与应用。首先是数据的采集、存储和共享问题，要让数据采集终端和网络延伸到国家治理的方方面面，实现国家治理从信息化向数据化的转变，并打破“数据孤岛”，让数据充分流通和交互利用，如“万物互联”。其次是数据的加工和利用问题，也即云计算的算法能力，这是大数据时代的核心竞争力、重要生产力。没有算法，数据价值就不能被充分挖掘。同时，采集什么样的信息，以什么标准采集、整理、分析数据，技术路径是什么，需要什么样的数据处理成果，这些数据采集和算法的逻辑本身十分重要。
第二，将大数据技术的治理理念嵌入国家治理的有机体内，并形成国家治理现代化的动力和制度变迁路径。在国家治理中，政府要充分了解公众对政府公共服务的需求，并在众多相互冲突的需求中优化决策，同时要对公共服务供给进行全流程监控，最终将公共服务的效能全面反馈给公众，接受公众对公共服务供给决策、执行和结果的监督，整个过程需要大量的信息。这些信息可能是结构性的，但绝大多数是非结构性的，这就必须要基于贝叶斯相关性原理来设计数据采集标准、计算算法，将非结构性数据转化为结构性的可利用的数据资源。所谓结构性，即是与治理理念和目标相适应的治理逻辑，是实现激励相容、规避不确定性的制度逻辑。如政府治理中广泛存在“信息孤岛”现象，背后是各部门对信息的垄断演变为寻租空间，本质上是信息不对称下的激励不相容和道德风险问题。打破“信息孤岛”，整合、利用众多的孤岛信息就是治理信息不对称，克服激励不相容和道德风险，即国家治理现代化的理念和逻辑。也正因为如此，大数据技术的发展和国家治理现代化之间也就必然形成相互影响、互为因果的关系，也有助于形成持久良性的制度变迁路径。
第三，需要警惕官僚制与大数据技术的结合可能会变异出“数据利维坦”或“数据牢笼”[32]，即数据专制主义。当制度变迁影响到既得利益集团利益时，它甚至可能利用现有制度结构或权力对新的制度变迁施加影响，使得良性的制度变迁路径发生偏移，最终导致社会福利受损。在国家组织规模外生的条件下，大数据技术的核心作用不仅在于全面降低国家治理中政府治理、市场治理和社会治理的交易费用，还在于能够优化市场、行政控制等治理结构相互间交易费用的边际替代，也即官僚行政控制与信息共享间交易费用的边际均衡。在国家官僚行政控制内的确容易产生新的信息垄断或专制，并形成新的权力垄断，甚至还可能形成新的信息官僚主义。如“Libra白皮书2.0”的颁布就显示Libra在美联储的强大压力下与中心化的官僚传统达成了阶段性的妥协[33]。大数据技术理念的核心基础在于数据共享，因而在国家治理现代化中必须保障数据信息的公开和透明，充分保障官僚制和大数据治理理念的有效融合，警惕数据专制，尤其要注意数据专制对国家治理现代化制度变迁路径的扭曲。目前，区块链等去中心化的数据信息理念在克服官僚主义弊端的治理实践中已充分展现了广阔的应用前景。
六、结论与展望
信息不对称及其伴生的激励不相容、不确定性导致的交易费用，使得国家治理面临广泛的不完全契约困境，是传统“市场—政府”二维治理模式下，市场失灵与政府失灵交替或并存的原因。国家治理现代化是基于技术（知识和信息）、资源、制度与资源配置的制度革新，是一个克服信息不对称、激励不相容和不确定性，进而节约交易费用的制度结构和治理结构的制度变迁过程。大数据技术恰好有助于降低乃至克服信息不对称、激励不相容和不确定性，并在一定程度上降低交易契约中的预见成本、观测成本和证实成本，克服不完全契约困境，有助于降低、克服外部不确定性和机会主义倾向，降低交易成本，并使得信息成为资源配置的要素。随着大数据信息技术日趋成熟，信息不对称困境有望得到逐步缓解，有助于国家治理各主体在资源配置中职能与分工的加速改善，并进一步以几何级数的速度促进知识更新和治理特征、治理结构的制度变迁，为国家治理提供良性持久的制度变迁路径。此即大数据在国家治理现代化中的应用逻辑。
在信息、技术、制度、资源与资源配置的关系中，将政府、市场、居民乃至所有其他社会组织在“国家”这一组织架构内，借助大数据技术规划资源配置的制度结构、治理结构的国家治理现代化制度变迁路径，是逻辑自洽的。大数据技术为价格机制和行政控制治理模式提供了新的最优边际均衡的可能。但在国家组织规模的外生约束下，还必须警惕民主与集权、官僚行政控制与信息共享的边际均衡，警惕数据专制主义。另外，大数据信息技术的成熟过程和国家治理现代化进程是一个漫长的技术、资源和制度的综合变迁过程。目前，大数据信息技术只是为国家治理现代化提供了一个新的制度变迁路径方向和可能，未来尚需大力促进大数据技术发展和应用，并结合國家治理现代化需要，积极探索一条现实可行、持久良性的制度变迁路径。
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（责任编辑：邓菁）
关键词：国家治理;大数据;交易费用;信息不对称;激励不相容;不确定性
中图分类号：F49;D630文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2021）04-0028-09
党的十八届三中全会首次明确提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，党的十九届四中全会又对推进国家治理体系和治理能力现代化作了若干制度安排。因信息不对称的存在，社会经济中普遍存在交易费用，并产生了全方位的治理困境。通过对交易费用的治理，实现制度变迁与组织重构，正是国家治理现代化或国家治理变革的本质。近年来，大数据信息技术突飞猛进，对克服国家治理中的信息不对称具有重大突破，在降低交易费用方面的巨大价值已被学者广泛关注。宁国良等[1]发现，大数据可以为政府和选民双方提供大量直接、有效的数据信息，减少政府治理中的交易成本。因此，从交易费用理论的视角能够充分理解国家治理的本质，并由此揭示国家治理在克服信息不对称、实现激励相容和规避不确定性等方面的理论依据。本文从交易费用理论的视角解释国家治理，阐述大数据在国家治理现代化中克服信息不对称、从而降低交易费用的应用逻辑，明确信息技术发展与国家治理现代化之间的联动变迁路径。
国家治理现代化，是指通过打破政府治理与市场治理、社会治理之间非此即彼的固有认知，实现政府、市场和社会协同共治，在政府、市场、社会组织和居民充分认同和尊重各自利益的前提下，以平等合作、民主回应、良法善治、公开透明的方式，克服信息不对称，寻求多方主体利益的激励相容，强化刚性约束，降低不确定性风险。
一、国家治理的文献回顾
治理（Governance）一词源于统治（Government）和管理（Management）。对于“治理”或“善治”的讨论，在相关概念和理论的演变过程中，学术界逐渐形成了西方语境中基于公共管理学、政治学等不同学科背景下的诸多解释[2]-[5]。这些理论解释主要呈现以下特征：一是在公共行政管理领域，强调基于公司治理成本收益的效率理念，以及与之相应的流程再造、组织变革等技术手段，如新公共管理运动也被称为“管理主义”“企业型政府”;二是在政治学领域，强调以民主政治为基础的政府—市场—社会间权利义务关系的协同，协调网络、合作关系和论坛治理等逐渐替代传统的行政官僚主义和低效率的等级制治理模式，治理关系日趋扁平化[6];三是随着利益集团（议院游说集团），以及非政府组织、公民社团、社区自治组织等第三部门的发展，治理的民主政治内涵日益丰富。
黨的十八届三中全会后，“国家治理”得到了公共经济学、公共行政管理学、政治学等多个学科学者的广泛关注和研究[7]-[10]。区别于西方语境的治理逻辑，中国的经济发展始终以政府—市场—社会协同为出发点，中国的国家治理始终坚持政府治理、市场治理和社会治理的统一。中外学者在国家治理理论方面的研究区别在于：一是中国学者强调中国政治体制下党的领导在国家治理中的核心地位;二是中国学者特别强调法制的积极作用;三是中国学者不仅深入阐述了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的内涵，包括财税体制改革需要契合市场治理、社会治理和政府治理等，还从公共经济学的角度深入阐释了国家治理现代化中的政府角色、财税治理等[11]-[14]。
尽管国内外的研究对国家治理进行了宽泛而富有弹性的理论研究，但总体上仍停留在对国家治理进行名词解释和经验性解读的层面上，“要么只是规范研究的一个概念性主题，要么只是经验研究的一个描述性术语”[6]。这些研究始终遵循社会—政治观的逻辑惯性，习惯性地在政治学和公共管理学的范畴内采取一种宏大的表象特征描述和经验性总结，看似对治理过程提供了一个清晰的整体性分析框架，但国家治理的过程却被简化为马歇尔式的新古典企业组织“黑箱”，缺乏对国家治理行为和治理逻辑的经济理性分析，甚至在某种程度上忽略了治理的演化来源——基于交易费用治理的公司治理行为逻辑，使得国家治理的组织行为被抽象化或外生化。
近年来也有不少学者将国家视为一个自组织实体，从“组织—制度”或“组织行为—制度变迁—路径依赖”的角度研究国家治理和国家治理现代化。当国家被一般化为实体组织时，新制度经济学、新政治经济学的相关理论就可以作为分析国家治理的经济理论。埃格特森[15]将利益集团、政府国家等同于企业组织形式，并将契约、产权结构、市场交易规则等纳入组织制度的分析框架内。埃格特森认为，制度是有深刻效率原因的，组织不仅是一个生产函数还是一个治理结构。而国内学者周雪光[16]也从组织社会学角度开展了对中国国家治理的研究。王家峰[6]更强调“如何理解治理取决于如何理解国家”，并运用制度分析方法解释国家自组织的制度如何限制、引导和释放政治家的注意力和行为。胡鞍钢[17]进一步认为，有效的国家制度能不断降低国家治理费用，因而国家治理现代化本质上是“降低国家治理成本，提高国家现代化收益”。这里所说的国家治理费用即交易费用。还有一些国内学者运用交易费用理论、契约理论较深入地研究了政府治理和财税治理等方面的内容。 二、交易费用视角下国家治理的基本内涵
传统的管理模式通常忽视交易费用对国家治理的影响，将国家治理行为和制度作为外生约束，奉行简单的政府—市场二元经济模式，以及政府对市场、社会自上而下的治理结构。要么放任市场，要么进行政府干预和管制，很容易陷入市场原教旨主义和极端凯恩斯主义，交替或同时陷入市场失灵和政府失灵。然而，国家治理的核心在于交易费用，包括信息不对称及其伴生的激励不相容和不确定性。技术越进步、社会分工越细，社会经济中面临的信息不对称越严重，交易费用也随之呈上升趋势。发达经济体的交易费用在可观察的历史中已超过国民生产总值的一半以上，在一些经济体中的比重甚至超过了80%[18]。
科斯充分认识到信息不对称及交易费用对帕累托最优效率的局限，经过威廉姆斯等的进一步研究发现，传统政府管理下市场失灵和政府失灵的原因在于：每一种交易都是一种契约，因信息不充分，不确定性、有限理性还带来机会主义、道德风险和逆向选择，契约注定是不完全的，很难实现良好激励，社会经济中普遍存在高昂的交易费用，帕累托最优效率很难自动实现。因此，应根据不同信息条件下契约的不完全程度，以不同的制度结构和治理结构来治理交易费用[19]。
从“组织—制度”或“组织行为—制度变迁—路径依赖”的交易费用理论分析框架解释国家治理现代化的内在逻辑，是将政府、市场、居民及其他社会组织单元囊括在以“国家”为单位的自组织结构中，在国家自组织结构内实现政府治理、市场治理和社会治理的有机统一，并以公共福利效率为逻辑出发点，克服治理过程中的信息不对称、激励不相容和不确定性，从而降低交易费用，无限逼近最优帕累托效率。国家治理的本质即是对交易费用的治理，国家治理现代化则是治理结构调整和制度变迁的过程。如同交易费用理论打开了企业组织行为“黑箱”一样，从交易费用角度诠释国家治理现代化，可以打开现代国家治理的“黑箱”，从国家自组织的组织重构和制度效率的视角理解国家治理的行为逻辑。
何为国家自组织？在西方民主政治的语境中，政府、社会和个人追求一个绝对理想化的平等主体地位，甚至强调个人至上的个人中心主义，政府只是受纳税人委托履行公共服务的一个受托责任组织，政府的权力来源于个人权力的让渡。但是，与西方韦伯式官僚制政府组织理念截然不同的是，中国在几千年的文明史中，历来强调国家中心主义[20]。事实上，在世界各文明中，国家、社会、个人之间的关系始终是互动的，西方国家从来就没有完全由个人、集体支配的政府，中国历史上的皇权很大程度上也受到地方诸侯、士族和普通民众的影响。国家作為一个自组织实体形态在古今中外也始终存在，国家制度及“元制度”的产生、运行和演化，不仅是聚合个人偏好形成的集体行为，也对个人行为产生更为强烈的反馈式影响。因此，国家自组织可理解为包含政府官僚科层组织、市场组织、社会组织和居民等所有治理主体的组织网络，国家治理则包含政府治理、市场治理和社会治理，其中政府治理既包含政府官僚科层体系内部的治理，也包含政府对市场和社会的治理，并对市场组织内部治理、社会组织内部治理和居民个人行为产生积极影响。
三、基于交易费用理论的国家治理行为逻辑
以平等合作、民主回应、共同治理，以及良法善治的法治建设和公开透明的监督体系等为内核特征的国家治理现代化，可以实现政府、市场、企业、第三部门、个人等治理主体间，以及国家治理行为和制度运行的信息充分交换，从而克服交易契约面临的有限理性，有效降低交易契约的预见成本、缔约成本和证实成本，并为国家治理提供一个持久良性的制度变迁路径（如图1所示）。
第一，国家治理现代化需要克服信息不对称。国家治理中的信息不对称和交易费用是多维度的。区别于单纯的公司治理，国家治理需要面临社会、经济、政治、文化、环境、安全等多重政策目标，多数情况下，这些目标甚至是相互冲突的，需要在众多目标中寻求一个最优或次优的政策最大公约数。相比企业经营决策，国家治理的多目标决策面临更加匮乏的信息。公共消费中，搭便车的消费者进行信息伪装及统一偏好的困难将导致高昂的协商、谈判等交易费用，产权的高度不确定性又进一步加剧了搭便车、公地悲剧等问题，国家治理很容易陷入集体行动的逻辑陷阱。在国家治理中居于主导地位的政府治理还需面临市场管制和社会治理的信息不对称和交易费用。信息不对称的直接后果是有限理性，迫于有限理性只能进行次优决策。在没有充分信息作为支撑的情况下，国家治理的多目标决策是很难做到最优的。当政治系统无法做到公开透明时，公共消费需求表达和公共服务结果反馈的信息交流机制缺失或中断，国家治理很容易偏离最优决策目标从而导致福利损失。在大数据技术的帮助下，平等合作、民主回应，以及以法治为基础的“良法善治”和公开透明的政治过程等能较好地改善国家治理中交易双方的信息交换效率，提高决策、监督和结果反馈的科学性和精准性，减少机会成本及运行效率损失。如民主财政、绩效财政等制度安排有利于实现居民和政府间对公共服务需求和公共服务结果的双向信息交换，有利于提高公共资源的配置效率。
第二，国家治理现代化需要依据不同信息条件相机设计激励菜单和治理结构，实现激励相容。完全契约理论认为，只有信息不对称才会出现无效投资，信息不对称会导致契约签订前的逆向选择，以及契约签订后履约的道德风险，因而需要通过机制设计优化激励菜单，诱导代理人披露全部真实信息，从而实现激励相容。在以过程为导向的组织设计观念和多层级的国家自组织科层体系内，国家治理面临的信息不充分程度更加突出，有限理性、机会主义和道德风险普遍存在，激励菜单的设计将更加困难。在市场交易层面，可以通过法律干预、交易双方对专用性投资的补充赔偿协议、治理结构调整、完善专用性投资产权等机制设计来解决交易双方的激励问题[21]，这为实现国家治理的激励相容目标提供了丰富的借鉴和参考。区别于单纯强调国家暴力强权的传统政府管理或国家统治，平等协商、民主回应能够将社会生产中各利益相关主体置于共同目标之下，更能诱导代理人、纳税人等充分披露自身信息，并能有效解决卖方单方投资收益外溢的激励不足问题，通过“共赢”的激励菜单设计和治理结构增进效率和社会福祉，有效实现激励相容。 第三，国家治理现代化需要基于信息的充分程度实施合理的风险管理，有效规避不确定性。不确定性是多层面的，不仅有市场交易主体、个人面临政治、经济、法律、文化等制度环境带来的不确定性，还有国家主体面临国防安全、贸易争端、意识形态等不确定性，甚至还有人类社会共同需要面对的自然灾害、公共卫生安全等不确定性……多层面的不确定性带来诸多逆向选择。不确定下的信息几乎天然是不完备的，不确定性只能在一定的风险承受范围内规避而不能完全消除。在组织内部，可以通过符合激励相容的流程控制等方法将不确定性限定在最低水平，并为后期应对不确定性风险的决策和行为积累经验。国家治理鼓励多方主体平等参与治理，能够实现多方的相互监督，既可以获取更多关于不确定性的信息，丰富应对不确定性风险的制度选择，还可以在提高约束刚性的同时提高激励相容，进而以更高的“凝聚力”应对不确定性带来的风险挑战。一个激励相容越高的组织机制，越有利于获取不确定性相关的信息，应对不确定性风险的冲击能力也越强。
第四，信息不对称、激励不相容和不确定性是紧密相连的，并对国家治理的决策、执行、结果反馈与控制等各环节产生作用。国家治理中各利益主体的博弈过程决定了制度变迁的路径，也揭示了制度的效率根源。在社会经济发展历史过程中，技术进步、社会分工不断提高，包含元制度在内的国家治理制度变迁，其历史演化的基本脉络是交易费用治理。归根结底，国家治理现代化是一个适应技术进步，克服信息不对称、激励不相容和不确定性的制度结构和治理结构调整过程。
四、大数据技术在国家治理现代化中的应用逻辑
尽管国家治理现代化针对不同的信息条件，选择价格机制、信用、契约、产权，以及市场、企业组织、政府行政科层、混合制等不同的制度结构和治理结构来优化国家治理，但都是在信息不对称条件下的次优选择。价格机制将需求、偏好及预算约束等记录在“价格”这个信息载体上，并在价格的动态均衡中以不断“试错”的方式来寻找所谓最优市场价格，存在巨大的交易费用与效率损失，甚至因公平、外部性等问题导致市场失灵。信用、契约和产权制度则是基于可置信的第三方力量以确保交易得以有效执行，但信用、契约和产权同样会因交易双方及第三方的信息不对称而总是不完备的。企业组织只是在不同的信息结构下，对交易费用进行内生还是外生安排的一种相机抉择制度[22]。在政府行政科层体系内，符合激励相容的契约很难自适应和自实施，委托人事实上面临着如何设置激励强度的权衡困难。
同时，因订立事前完全契约的困难，审计等内部控制监督形式虽然可以作为事后监督的补充，但限于传统审计抽樣的系统误差和抽样误差，只能相对地降低信息不对称。另外，组织链条越长，信息传输越易漏损。扁平化的组织结构虽能在一定程度上增进相互了解，但又产生了敲竹杠、要挟、互相推诿等问题，组织内部信息的搜寻成本及传递成本依然很高[23]。而公私合作等混合制治理结构创新虽然因兼具市场和科层式组织的优点而具备一定的合理性，但在实践中仍面临诸多困难[24]，同样深刻反映了受限于信息不对称约束的国家治理困境。
大数据技术的迅猛发展使人们看到了打破信息不对称“魔咒”的希望，也为国家治理现代化提供了一个崭新的可能路径。只要具备统计相关性，不管是半结构化和非结构化数据，还是时间与空间、现实世界与非现实世界的多方面信息数据，都可以通过以贝叶斯公式原理为基础的大数据信息技术快速、高效地获取更有价值的全景式完备信息。其特点是“要整体不要抽样、要相关关系不要因果关系、要效率不要精确”[25]，大数据技术的巨大价值正逐渐被人们所认识和重构，不少学者已经观察到大数据、云计算、区块链等新信息技术对克服有限理性、机会主义、道德风险和降低交易费用，以及对社会分工、组织演化、知识和技术创新、制度变迁的积极作用[21-26-27]。这将对国家治理现代化产生深远的积极影响。
第一，大数据技术使得获取国家治理所需的全景式信息成为可能。国家治理相比市场、企业组织和混合制等治理结构面临更大的信息不对称与交易费用。国家组织机制并不完全具备进行交易费用内生还是外生的相机抉择自由：国家组织规模是既定的，显然不可能为了提高公共品的供给效率而自由选择国家规模。然而，大数据技术能充分收集社会经济各领域的信息资源，不仅可以降低信息成本，更能收集到以前看似无关、当下却更丰富、更全面、更完整的信息，包括全面的市场供需信息、公私品和服务外部性的信息、各治理主体内部行为信息等。在此基础上，基于贝叶斯相关性的信息处理技术能够有效整合国家治理中多元目标的相关性，为实现交叉重叠甚至可能相互冲突的多元目标间的最大公约数决策成为可能。在大数据技术的支持下，国家治理现代化能够实现优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安等职能目标的统筹协调。
第二，大数据技术可以有效克服国家治理中的激励不相容。大数据跨时空的及时信息传递功能可以有效打破公共服务供给和预算管理流程链条内的界限，归并、缩减预算管理职能链条，突破多层级的科层式行政体系障碍，优化公共服务流程;彻底摈弃传统随机抽样审计的内部监控模式，从整体的低密度价值信息中迅速整合全景式高价值信息数据，提高对作为代理人的行政官僚体系努力程度和工作绩效的可观测性，降低公共服务交易契约中的有限理性，降低预见成本、观测成本和证实成本，提高公共服务交易契约的完备性，使得公共服务生产与供给中的激励相容和刚性约束都成为可能。在看似几乎不可能的公共服务消费效用观测方面，大数据技术能够帮助建立简明、准确的公共绩效预算，向社会公众全方位展示政府公共服务的产出效能，构建以结果为导向、以绩效为原则的政府治理体系，以高效的公共服务供给效率来赢得纳税人的认同和信任，提高纳税遵从度进而克服激励不足。政府可以在包括市场供需、价格波动等宏观经济指标领域全方位收集市场信息，了解市场需求，回应市场关切，提升市场管制效能。通过全面收集居民公共消费倾向的信息数据，准确预测居民的消费需求与预算，主动回应国家治理体系中各利益主体的诉求，甚至改变传统的由居民单向投票表达公共消费需求的机制和元制度议事规程，大幅度提升政府、市场、企业和个人在和谐共治中的相互认同和信任，以共同的利益取向提高激励相容。 第三，大数据技术能有效降低国家治理中的不确定性。一方面，由于全景式信息的获取能力，大数据信息技术能够降低政府、市场、企业和个人等面对不确定性的机会主义倾向，使得决策、过程控制与交易结果有了充分的事实依据和可预见性、可观测性;另一方面，全面相关的风险信息收集、加工和传递，可以实现对外部风险概率分布的俯瞰，准确预见外部不确定性，进而有效规避风险。另外，信息的及时反馈和标准化构建能将信息资源转化为知识积累，为后期风险治理形成一整套风险识别、决策和绩效评价的标准，为治理决策提供全局性、前瞻性的高价值决策咨询。前瞻性的风险识别克服了人类经验的有限理性，降低和克服机会主义倾向，降低决策偏差的机会成本损失，提高决策科学性。
正是得益于大数据技术的优势，大数据技术必将对传统基于信息不对称的国家治理制度结构和治理结构带来强烈冲击，并为国家治理提供一个良性持久的制度变迁路径。一方面，随着技术日趋成熟，大数据技术可以有效突破价格机制、信用、产权与行政控制等制度结构和治理结构背后的信息局限。大数据技术可以收集和显示交易双方的预算约束和边际效用等信息，不仅可以展现交易间的关联信息，预测交易行为，缩减传统市场价格机制的搜寻试错过程，并在一定程度上替代价格机制，还能为全社会的精准计划生产提供有力支撑，降低供需平衡波动和市场“摩擦成本”，克服不完全契约的交易费用等。区块链技术的去中心化理念日渐成为克服市场信用不足的重要技术手段，对基于第三方证实交易契约的制度路径产生巨大冲击，区块链技术可以用于构建直接基于交易双方面对面信息交换的新型信用制度体系，市场机制中的信用将有可能被区块链所取代。另一方面，大数据技术将使得知识更新、技术进步、社会分工、组织重塑、资源整合、流程创新、价值创造等进程大大加快，推动组织内部技术与管理等知识创新，并以几何级数的加速度积累与外溢，实现从量的积累到质的飞跃，从而推动全社会“技术、制度进步—信息（相对）充分—新的组织结构—新的技术、制度进步”的良性循环。
大数据使得信息成为资源配置的要素，大数据技术的应用可以改变企业组织的内部交易费用与外部市场成本结构，使得企业规模扩张边际成本递减效应与基于外部性的规模扩张边际收益递增效应不断得到加强，并颠覆人们在传统工业经济时代对企业生产行为边际本递增和边际收益递减的一般认知[28]。大数据技术将从克服信息不对称、治理交易费用的途径矫正新古典资源配置缺陷，使得价格机制作为市场资源配置这只“看不见的手”逐渐能可视化，革新传统以价格机制为基础的资源配置模式。世界主要国家都十分关注大数据技术的应用与发展。2013年，奥巴马政府启动了以《大数据研究与发展计划》为标志的大数据国家战略，提出了“数据资产”的概念。2020年3月30日，中共中央国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》更是直接将数据作为与土地、劳动力、资本和技术同等重要的市场要素[29]。
五、新时代中国国家治理现代化理论逻辑与大数据技术应用建议
2013年，党的十八届三中全会强调，通过“有效的政府治理”及“创新社会治理”等，“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届四中全会构建了国家治理体系和治理能力现代化的制度体系，反映了新时代国家治理在克服信息不对称、提高激励相容和规避不确定性等问题的理论逻辑（如表1所示）。其一，人民当家作主的社会主义民主政治，民主党派、人民团体广泛参与的政治协商和立法咨询，以及共享共治的社会治理体系等制度乃至元制度安排，深刻体现了国家治理现代化中治理主体的多元性和广泛性，治理主体间平等的协商合作和民主回应，能有效克服信息不对称、激励不相容和规避不确定性。其二，党的十九届四中全会构建的制度体系不仅反映了政府治理、市场治理和社会治理内部流程再造、组织变革的治理特征，更反映了克服信息不对称和促进激励相容的治理行为逻辑，表现在四个方面：充分利用大数据信息技术，实现公共行政系统设置科学、职能优化、权责协同和扁平化的组织重构和流程再造，构建高效率的公共行政服务体系;市场准入管制、强化市场竞争、优化要素产权及分配、完善市场标准、促进科技创新等制度安排，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;统筹城乡发展，强化民生保障能够大大改善现有制度的激励相容问题;通过平等协商与合作来均衡交易契约中的剩余分享，进而实现共治共建的社会治理。其三，生态文明建设、国防安全建设、一国两制下的国家和平统一，以及独立自主的和平外交政策等制度创新，最大限度地规避国家治理中的自然风险、国际竞争和国家主权风险等不确定性风险。其四，完善党和国家监督体系建设，从而克服制度执行中的信息不对称，提高委托代理关系中的刚性约束和激励相容。
需要特别强调的是，由于国家自组织不具备企业组织可以依据交易费用来调整组织规模的决策自由，只能在多元化的民主治理与中心化的官僚行政控制间寻求最优均衡——这既是国家治理现代化的核心命题，也反映了中西方国家治理的逻辑差异。在西方国家，教条式的民主政治使得信息更加复杂。因事前信息收集困难和交易主体增多，交易契约的不完备性更为明显，事中和事后的管制也因复杂的交易结构和信息不对称而面临更为复杂的不确定性，并引发更为复杂的逆向选择和道德风险问题，导致更高的交易费用和制度成本。而極端的行政控制，如斯大林式中央指令计划同样被实践证明是失败的。“华盛顿共识”和“北京共识”两种治理模式表面上是自由市场主义和政府干预市场的区别，其实质在于以何种方式克服信息不对称对国家治理的影响：“华盛顿共识”坚持通过价格机制的“无形之手”来克服信息不对称，“北京共识”更强调综合运用市场和行政控制来积极应对信息不对称，其要义即在于努力寻求民主治理与官僚行政控制的最优均衡。
随着大数据技术的发展，未来市场机制与科层式行政控制机制这两种资源配置方式间的界限会越来越模糊化。当前，不少文献对大数据技术的应用前景表示了深刻的怀疑[30-31]，这些文献立足于传统信息不对称条件下资源配置的固有局限，始终将信息条件和与之相关的制度作为固定的外生约束，既没有充分认识信息不对称及其伴生制度结构的局限，也没有真正前瞻性地意识到，在大数据信息技术迅猛发展的前景下，信息充分程度对资源配置和制度变迁的深远影响。当抛开意识形态的桎梏，所谓市场经济即是以价格机制克服信息不对称问题，但面临价格搜寻等外生交易费用;所谓计划经济则是以科层式行政控制克服价格机制等交易费用，但又面临委托代理关系中的信息不对称带来的逆向选择、激励不相容等内生交易费用。尽管包括云计算、区块链、人工智能等大数据技术还不成熟，很多具体应用尚在探索之中，但目前至少已经展现了一个符合理论预期和逻辑自洽的应用前景。未来促进大数据技术在国家治理现代化中的应用至少可在三个维度持续推进： 第一，加快大数据技术的研发与应用。首先是数据的采集、存储和共享问题，要让数据采集终端和网络延伸到国家治理的方方面面，实现国家治理从信息化向数据化的转变，并打破“数据孤岛”，让数据充分流通和交互利用，如“万物互联”。其次是数据的加工和利用问题，也即云计算的算法能力，这是大数据时代的核心竞争力、重要生产力。没有算法，数据价值就不能被充分挖掘。同时，采集什么样的信息，以什么标准采集、整理、分析数据，技术路径是什么，需要什么样的数据处理成果，这些数据采集和算法的逻辑本身十分重要。
第二，将大数据技术的治理理念嵌入国家治理的有机体内，并形成国家治理现代化的动力和制度变迁路径。在国家治理中，政府要充分了解公众对政府公共服务的需求，并在众多相互冲突的需求中优化决策，同时要对公共服务供给进行全流程监控，最终将公共服务的效能全面反馈给公众，接受公众对公共服务供给决策、执行和结果的监督，整个过程需要大量的信息。这些信息可能是结构性的，但绝大多数是非结构性的，这就必须要基于贝叶斯相关性原理来设计数据采集标准、计算算法，将非结构性数据转化为结构性的可利用的数据资源。所谓结构性，即是与治理理念和目标相适应的治理逻辑，是实现激励相容、规避不确定性的制度逻辑。如政府治理中广泛存在“信息孤岛”现象，背后是各部门对信息的垄断演变为寻租空间，本质上是信息不对称下的激励不相容和道德风险问题。打破“信息孤岛”，整合、利用众多的孤岛信息就是治理信息不对称，克服激励不相容和道德风险，即国家治理现代化的理念和逻辑。也正因为如此，大数据技术的发展和国家治理现代化之间也就必然形成相互影响、互为因果的关系，也有助于形成持久良性的制度变迁路径。
第三，需要警惕官僚制与大数据技术的结合可能会变异出“数据利维坦”或“数据牢笼”[32]，即数据专制主义。当制度变迁影响到既得利益集团利益时，它甚至可能利用现有制度结构或权力对新的制度变迁施加影响，使得良性的制度变迁路径发生偏移，最终导致社会福利受损。在国家组织规模外生的条件下，大数据技术的核心作用不仅在于全面降低国家治理中政府治理、市场治理和社会治理的交易费用，还在于能够优化市场、行政控制等治理结构相互间交易费用的边际替代，也即官僚行政控制与信息共享间交易费用的边际均衡。在国家官僚行政控制内的确容易产生新的信息垄断或专制，并形成新的权力垄断，甚至还可能形成新的信息官僚主义。如“Libra白皮书2.0”的颁布就显示Libra在美联储的强大压力下与中心化的官僚传统达成了阶段性的妥协[33]。大数据技术理念的核心基础在于数据共享，因而在国家治理现代化中必须保障数据信息的公开和透明，充分保障官僚制和大数据治理理念的有效融合，警惕数据专制，尤其要注意数据专制对国家治理现代化制度变迁路径的扭曲。目前，区块链等去中心化的数据信息理念在克服官僚主义弊端的治理实践中已充分展现了广阔的应用前景。
六、结论与展望
信息不对称及其伴生的激励不相容、不确定性导致的交易费用，使得国家治理面临广泛的不完全契约困境，是传统“市场—政府”二维治理模式下，市场失灵与政府失灵交替或并存的原因。国家治理现代化是基于技术（知识和信息）、资源、制度与资源配置的制度革新，是一个克服信息不对称、激励不相容和不确定性，进而节约交易费用的制度结构和治理结构的制度变迁过程。大数据技术恰好有助于降低乃至克服信息不对称、激励不相容和不确定性，并在一定程度上降低交易契约中的预见成本、观测成本和证实成本，克服不完全契约困境，有助于降低、克服外部不确定性和机会主义倾向，降低交易成本，并使得信息成为资源配置的要素。随着大数据信息技术日趋成熟，信息不对称困境有望得到逐步缓解，有助于国家治理各主体在资源配置中职能与分工的加速改善，并进一步以几何级数的速度促进知识更新和治理特征、治理结构的制度变迁，为国家治理提供良性持久的制度变迁路径。此即大数据在国家治理现代化中的应用逻辑。
在信息、技术、制度、资源与资源配置的关系中，将政府、市场、居民乃至所有其他社会组织在“国家”这一组织架构内，借助大数据技术规划资源配置的制度结构、治理结构的国家治理现代化制度变迁路径，是逻辑自洽的。大数据技术为价格机制和行政控制治理模式提供了新的最优边际均衡的可能。但在国家组织规模的外生约束下，还必须警惕民主与集权、官僚行政控制与信息共享的边际均衡，警惕数据专制主义。另外，大数据信息技术的成熟过程和国家治理现代化进程是一个漫长的技术、资源和制度的综合变迁过程。目前，大数据信息技术只是为国家治理现代化提供了一个新的制度变迁路径方向和可能，未来尚需大力促进大数据技术发展和应用，并结合國家治理现代化需要，积极探索一条现实可行、持久良性的制度变迁路径。
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（责任编辑：邓菁）