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一、问题的提出
公共性缺失是世界性的传媒危机,我国也不例外,上世纪90年代以来的传媒产业化、集团化改革一方面提高了效率,壮大了传媒实力,另一方面也使传媒日益强调市场收益而漠视公共利益,注重经济效益而忽视社会效益,传媒侵害公共利益的事情时有发生,传媒自身的公信力也日益下降。
近年来,西方新闻界试图通过公共新闻运动、公民参与新闻传播等途径来重建传媒公共性,复活传媒公共领域,维护公共利益和民主。我国学术界对传媒行为侵害公共利益的现象也达成广泛共识,一些学者呼吁新一轮新闻改革应优先保障公共利益。比如潘忠党认为,新一轮新闻改革应该以强调传媒公共性为核心①,李良荣提出,传媒业的制度创新必须确立一个原则:公共利益至上②。但对于传媒保障公共利益的制度设计问题,学者们仍各持己见,根源在于我国政治体制改革步伐相对滞后,在此前提下谈新闻体制改革,难免有些理想色彩,事实上,目前国内有关公共利益和公共领域的讨论更多的是作为一种学术话语存在。
因此,结合我国现实国情和文化传统,探讨如何确保传媒维护公共利益的问题,有着重要的理论和现实意义。本文首先提出,新一轮新闻改革应将建构有中国特色的公共利益保障体系作为努力方向,并分析这一思路的理论和现实依据,接着分析当前面临的机遇和挑战,最后尝试提出一个实践的理论框架。
二、理论与现实依据
目前无论学界还是业界,都已认识到体制的束缚是我国传媒进一步发展的主要障碍,因此新一轮新闻改革,体制的突破应是其根本。但对于新闻改革的出发点和基本目标,观点还远未统一。归纳起来大致有三种研究路径:一种是从确保传媒舆论导向正确的立场来进行制度设计;一种是从推动传媒产业做大做强角度出发来探讨改革路径;一种是从强调传媒公共性,主张维护公共利益角度来探讨传媒改革。三种研究路径实质反映了三种不同的学术立场和取向,即分别代表政府、传媒和公众的利益和诉求。笔者以为,兼顾政府、传媒、公众的利益是新一轮新闻改革制度设计的前提,无视任何一方利益都将使新闻改革遭遇阻力和困境,如何通过制度安排确保媒体维护或至少不侵犯公共利益,强调公共利益至上,建构有中国特色的传媒公共利益保障体系,应当成为新一轮新闻改革的基本方向:
1.公共性是我国传媒的本质属性和优良传统
传媒属性是随着时代变化和人们认识的转变而变化的,经历了从单一属性到两重属性到三种属性乃至于四种属性的演变。过去强调的是政治和商业双重属性,如今传媒的文化属性和社会属性逐渐被人们所认识,这“四属性说”正好呼应了我国建设富强、民主、文明、和谐的社会主义社会的要求。
有学者认为,公共性是国有媒体的本质属性③。我国是人民民主专政的社会主义国家,一切权力属于人民,因此,党、政府的权力都是人民赋予的,作为国家事业单位的传媒虽具有公权力的特征,但本质上是人民利益的代表,必须维护公共利益。
维护人民大众的切身利益也是我国传媒的优良传统,这种优良传统在革命年代曾经得到共产党领导人的反复强调和重视,也是革命成功的重要因素。党的新闻工作者一直有密切联系群众的作风,“全心全意为人民服务”则是党报工作者的宗旨。但在实践中,传媒角色主要体现为党的宣传舆论工具,从而具备了公权力的特征,强调党、政府代表人民利益,在一定程度上消解了公共利益在传媒实践中的话语权,虽然新时期重新提出了“三贴近”的原则,但因缺少制度的保障而易流于口号。
2.传媒确立自身存在合法性、提升公信力的需要
无论中外,传媒存在的合法性主要来源于公民的授权,公民把自己受宪法保障的传播权的一部分让渡出来赋予国有公营媒介代理,大众传媒作为全体公民的受托人,其传播权自然也具有公权的特征,但要使这种公权为人所认可,就必须承担起委托人赋予的责任和义务,同时加强自律,防止滥用权力。
目前,我国传媒不仅在国际上声誉很低,在国内公众心目中公信力也普遍不高,这是迫切需要新闻界反思的问题。笔者以为,“宣传模式”给受众留下的负面印象是其主因,漠视公共利益则是其根源。当今传媒日益脱离群众,有学者指出,我国广播电视传媒存在城市化、富人化、低俗化的突出现象④,农民及其他弱势群体长期被边缘化。因此强调公共利益,也是传媒自身生存和发展的需要。
3.公共性缺失,是我国传媒当前面临的最严重危机
公共性缺失,表现在许多方面,如传媒内容缺少多样性,格调低俗,暴力、色情泛滥,媒体一味追逐利润,忽视公益内容的生产,公共服务和公共产品供应不足,新闻、广告、公关、娱乐的界限日益模糊,等等。
4.创建和谐社会呼唤传媒维护公共利益
当前,我国社会贫富分化严重,社会问题层出不穷,阻碍了改革开放向纵深推进,社会呼唤公平正义,传媒作为社会的守望者,有责任将社会矛盾向公众反映,并探讨解决之道,在促进社会和谐方面发挥更大作用。
三、面临的机遇和挑战
中国传媒改革一直是在摸着石头过河,采取“边缘突破”和“临场发挥”等策略,迂回曲折的进行⑤。这种
策略的选择是为了降低改革的风险,同时局限性也很明显,它不能挑战制度底线,只能在体制允许范围内做一些局部调整,因此迄今为止,体制改革尚未取得根本突破,改革中产生的新问题却又突显出来,以往采取的这种小心翼翼的打擦边球的策略已经不可能发挥太大作用,改革所能施展的空间已十分有限。
我国传媒在市场化改革中确立的“事业单位、企业管理”模式,实质是政府与传媒妥协的结果,这种管理模式在改革之初曾推动传媒经济快速发展,但随着改革日益深入,其内在矛盾也逐渐暴露,并成为进一步改革的障碍。事业单位企业管理,本身就是一个悖论,事业单位属于公共服务性质,企业则要追逐利润,在缺少规制和监督情况下,传媒无法兼顾两者,生存压力的驱动下多数传媒选择了商业利润而放弃公共利益。可见,体制的束缚是我国传媒漠视公共利益的根源,而体制要突破,首先必须有政府的推动和认可。
当前,执政党变得越来越成熟和自信,传媒体制改革获得了自上而下的政策推动:《十一五时期文化发展纲要》中,政府首次提出“公共文化服务”是下一步文化建设的重要组成部分;近年来先后颁布的《突发事件应对法》《政府信息公开条例》等政策法规推动了我国媒体报道敏感新闻的积极性;中共十七大首次确认保障全体公民享有知情权、表达权、参与权和监督权;2009年发布的《国家人权行动计划》明确提出保障记者的采访权、批评权、评论权和发表权。这些法规和政策的推出,为传媒维护公共利益提供了制度基础,也为推进新一轮新闻改革提供了政策保障。
技术的发展也提供了可能:首先是传媒服务网络的建设、村村通、西新工程等的推进使公共服务均等化有了硬件基础,互联网、手机等新媒体技术的应用使得公众参与新闻传播活动更加便利。新媒体的兴起反过来迫使传统媒体不得不改变以往新闻和信息的传播格局,并且为公众讨论公共事物提供更开放的空间⑥。
当然,挑战也是存在的:首先是传统观念的束缚,学术界呼吁传媒保障公共利益,政界和业界似乎热情并不高,有人担心强调传媒公共性会影响舆论导向及市场收益。其次,当前我国公民的参与意识不高,单靠政府和媒体推动改革势必难于落到实处,缺少公民参与的改革最后只能成为现存秩序的维护者,或者被收编到体制内。传媒体制改革取决于政治体制改革,因此其难度可想而知。
四、一种实践框架
维护公共利益是一个复杂的系统工程,涉及传媒观念、体制、结构、机制等各个层面的改革,不是一朝一夕所能成就,西方的公共媒体实践也不能照搬到我国。因此,应结合我国国情及特殊的传媒体制,建构有中国特色的传媒公共利益保障体系。笔者尝试建构一个实践框架,包括坚持一个基本方向,分两个阶段推进,抓住三个重点,调动四个主体参与,下面分而述之:
1.坚持一个基本方向:建构有中国特色的传媒公共利益保障体系。为什么必须有中国特色?这是由我国特殊的政治和传媒制度决定的;中国特色体现在哪里?首先对于传媒公共性和公共利益的理解与西方不同,西方媒体在服务公共信息的同时,肩负公共领域的批判功能,视之为民主的孵化器,我国则强调实现公共信息服务均等化,把满足公众知情权放在首要位置;其次,西方媒体往往有较强独立性,我国媒体都是国家所有,改革是在政府主导下开展的,因此制度安排首先必须确保舆论导向正确,但也可以充分施展政府权威,排除改革中的各种阻力;再次,我国是在公共媒体缺位的情况下开展的改革,一切从头开始,因此可以吸取西方经验和教训,尽量少走弯路。
2.分两个阶段实施:结合我国国情,首先要满足公共信息需求,条件成熟时再上升到公共领域建构。公共信息服务是以政府和媒体为主导,重在满足公众的知情权,核心是公共信息服务的均等化,包括硬件和软件两个方面的建构,如推进村村通、西新工程,在商业频道增加面向少数群体和弱势群体的内容,将现有的“公共频道”改制成名副其实的公共频道,提供公共信息服务,主要由政府拨款、收视费来维持,同时要求平面媒体和新媒体的内容更加多样化。第二阶段是公共领域建构,包括建立公共媒体来代表公共利益,充分发挥新媒体的技术优势,发动公众参与公共事务讨论,并在商业媒体开辟公共频道、栏目,拓展公共空间,讨论公共议题,同时增强传媒自律和他律,确保政党媒体和商业媒体也不侵犯公共利益。
3.抓住三个重点:公共媒体的建立、规制建立、执行和监督机构的建立。首先是建立政党媒体、公共媒体、商业媒体并存的传媒格局,分别承担舆论导向、公共利益和商业经营的责任,三者相互竞争,促进内容的多元化和品位的提高,其服务对象、经费来源、内容构成和评估机制均不相同;其次是规制建设,改变传统的事业单位、企业管理体制,对传媒机构实施多主体分类管理,对传媒的体制、结构、运行机制进行详细规定,并以政策和法规的形式予以确定;第三是建立相对独立的公共媒体执行委员会,负责媒体决策和日常运营,同时成立独立的媒体监督机构,定期开展媒体评议,加强社会监督。
4.调动四个主体参与:政府、媒体、公众和社会组织。维护公共利益绝非媒体一方的事情,至少涉及政府、媒体、公众和社会组织四个主体,四者各自应该承担不同的角色和责任。政府的责任主要在于推动体制改革、硬件建设及法规的制定;媒体要生产多样化的内容,组织公共讨论;公众需加强媒介素养,积极参与新闻内容的生产,开展媒介批评和监督;社会组织的责任主要在于制作公益节目,捐助公益事业,组织公益活动等。根据中国现实国情,在这四个主体中,政府应属于改革的发起者和主导者。同时,如何建立起政府、媒体、公众和社会组织的相互监督机制,也是维护公共利益不能回避的问题。
注释
① 潘忠党:《传媒的公共性与中国传媒改革的再起步》,《传播与社会学刊》, (总)第6期
②李良荣:《论中国新闻改革的优先目标》, 《现代传播》,2007.4
③朱清河:《论传媒公共性及其实现途径》,《现代传播》,2008.4
④ 杨明品:《中国广播电视公共服务发展模式选择》,《 中国广播电视学刊》, 2009.4,26-28
⑤潘忠党:《传媒的公共性与中国传媒改革的再起步》,《传播与社会学刊》, (总)第6期
⑥ 王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》,《中国社会科学》,2006年第5期
(作者系暨南大学新闻学2008级博士研究生、广东惠州学院中文系讲师)
公共性缺失是世界性的传媒危机,我国也不例外,上世纪90年代以来的传媒产业化、集团化改革一方面提高了效率,壮大了传媒实力,另一方面也使传媒日益强调市场收益而漠视公共利益,注重经济效益而忽视社会效益,传媒侵害公共利益的事情时有发生,传媒自身的公信力也日益下降。
近年来,西方新闻界试图通过公共新闻运动、公民参与新闻传播等途径来重建传媒公共性,复活传媒公共领域,维护公共利益和民主。我国学术界对传媒行为侵害公共利益的现象也达成广泛共识,一些学者呼吁新一轮新闻改革应优先保障公共利益。比如潘忠党认为,新一轮新闻改革应该以强调传媒公共性为核心①,李良荣提出,传媒业的制度创新必须确立一个原则:公共利益至上②。但对于传媒保障公共利益的制度设计问题,学者们仍各持己见,根源在于我国政治体制改革步伐相对滞后,在此前提下谈新闻体制改革,难免有些理想色彩,事实上,目前国内有关公共利益和公共领域的讨论更多的是作为一种学术话语存在。
因此,结合我国现实国情和文化传统,探讨如何确保传媒维护公共利益的问题,有着重要的理论和现实意义。本文首先提出,新一轮新闻改革应将建构有中国特色的公共利益保障体系作为努力方向,并分析这一思路的理论和现实依据,接着分析当前面临的机遇和挑战,最后尝试提出一个实践的理论框架。
二、理论与现实依据
目前无论学界还是业界,都已认识到体制的束缚是我国传媒进一步发展的主要障碍,因此新一轮新闻改革,体制的突破应是其根本。但对于新闻改革的出发点和基本目标,观点还远未统一。归纳起来大致有三种研究路径:一种是从确保传媒舆论导向正确的立场来进行制度设计;一种是从推动传媒产业做大做强角度出发来探讨改革路径;一种是从强调传媒公共性,主张维护公共利益角度来探讨传媒改革。三种研究路径实质反映了三种不同的学术立场和取向,即分别代表政府、传媒和公众的利益和诉求。笔者以为,兼顾政府、传媒、公众的利益是新一轮新闻改革制度设计的前提,无视任何一方利益都将使新闻改革遭遇阻力和困境,如何通过制度安排确保媒体维护或至少不侵犯公共利益,强调公共利益至上,建构有中国特色的传媒公共利益保障体系,应当成为新一轮新闻改革的基本方向:
1.公共性是我国传媒的本质属性和优良传统
传媒属性是随着时代变化和人们认识的转变而变化的,经历了从单一属性到两重属性到三种属性乃至于四种属性的演变。过去强调的是政治和商业双重属性,如今传媒的文化属性和社会属性逐渐被人们所认识,这“四属性说”正好呼应了我国建设富强、民主、文明、和谐的社会主义社会的要求。
有学者认为,公共性是国有媒体的本质属性③。我国是人民民主专政的社会主义国家,一切权力属于人民,因此,党、政府的权力都是人民赋予的,作为国家事业单位的传媒虽具有公权力的特征,但本质上是人民利益的代表,必须维护公共利益。
维护人民大众的切身利益也是我国传媒的优良传统,这种优良传统在革命年代曾经得到共产党领导人的反复强调和重视,也是革命成功的重要因素。党的新闻工作者一直有密切联系群众的作风,“全心全意为人民服务”则是党报工作者的宗旨。但在实践中,传媒角色主要体现为党的宣传舆论工具,从而具备了公权力的特征,强调党、政府代表人民利益,在一定程度上消解了公共利益在传媒实践中的话语权,虽然新时期重新提出了“三贴近”的原则,但因缺少制度的保障而易流于口号。
2.传媒确立自身存在合法性、提升公信力的需要
无论中外,传媒存在的合法性主要来源于公民的授权,公民把自己受宪法保障的传播权的一部分让渡出来赋予国有公营媒介代理,大众传媒作为全体公民的受托人,其传播权自然也具有公权的特征,但要使这种公权为人所认可,就必须承担起委托人赋予的责任和义务,同时加强自律,防止滥用权力。
目前,我国传媒不仅在国际上声誉很低,在国内公众心目中公信力也普遍不高,这是迫切需要新闻界反思的问题。笔者以为,“宣传模式”给受众留下的负面印象是其主因,漠视公共利益则是其根源。当今传媒日益脱离群众,有学者指出,我国广播电视传媒存在城市化、富人化、低俗化的突出现象④,农民及其他弱势群体长期被边缘化。因此强调公共利益,也是传媒自身生存和发展的需要。
3.公共性缺失,是我国传媒当前面临的最严重危机
公共性缺失,表现在许多方面,如传媒内容缺少多样性,格调低俗,暴力、色情泛滥,媒体一味追逐利润,忽视公益内容的生产,公共服务和公共产品供应不足,新闻、广告、公关、娱乐的界限日益模糊,等等。
4.创建和谐社会呼唤传媒维护公共利益
当前,我国社会贫富分化严重,社会问题层出不穷,阻碍了改革开放向纵深推进,社会呼唤公平正义,传媒作为社会的守望者,有责任将社会矛盾向公众反映,并探讨解决之道,在促进社会和谐方面发挥更大作用。
三、面临的机遇和挑战
中国传媒改革一直是在摸着石头过河,采取“边缘突破”和“临场发挥”等策略,迂回曲折的进行⑤。这种
策略的选择是为了降低改革的风险,同时局限性也很明显,它不能挑战制度底线,只能在体制允许范围内做一些局部调整,因此迄今为止,体制改革尚未取得根本突破,改革中产生的新问题却又突显出来,以往采取的这种小心翼翼的打擦边球的策略已经不可能发挥太大作用,改革所能施展的空间已十分有限。
我国传媒在市场化改革中确立的“事业单位、企业管理”模式,实质是政府与传媒妥协的结果,这种管理模式在改革之初曾推动传媒经济快速发展,但随着改革日益深入,其内在矛盾也逐渐暴露,并成为进一步改革的障碍。事业单位企业管理,本身就是一个悖论,事业单位属于公共服务性质,企业则要追逐利润,在缺少规制和监督情况下,传媒无法兼顾两者,生存压力的驱动下多数传媒选择了商业利润而放弃公共利益。可见,体制的束缚是我国传媒漠视公共利益的根源,而体制要突破,首先必须有政府的推动和认可。
当前,执政党变得越来越成熟和自信,传媒体制改革获得了自上而下的政策推动:《十一五时期文化发展纲要》中,政府首次提出“公共文化服务”是下一步文化建设的重要组成部分;近年来先后颁布的《突发事件应对法》《政府信息公开条例》等政策法规推动了我国媒体报道敏感新闻的积极性;中共十七大首次确认保障全体公民享有知情权、表达权、参与权和监督权;2009年发布的《国家人权行动计划》明确提出保障记者的采访权、批评权、评论权和发表权。这些法规和政策的推出,为传媒维护公共利益提供了制度基础,也为推进新一轮新闻改革提供了政策保障。
技术的发展也提供了可能:首先是传媒服务网络的建设、村村通、西新工程等的推进使公共服务均等化有了硬件基础,互联网、手机等新媒体技术的应用使得公众参与新闻传播活动更加便利。新媒体的兴起反过来迫使传统媒体不得不改变以往新闻和信息的传播格局,并且为公众讨论公共事物提供更开放的空间⑥。
当然,挑战也是存在的:首先是传统观念的束缚,学术界呼吁传媒保障公共利益,政界和业界似乎热情并不高,有人担心强调传媒公共性会影响舆论导向及市场收益。其次,当前我国公民的参与意识不高,单靠政府和媒体推动改革势必难于落到实处,缺少公民参与的改革最后只能成为现存秩序的维护者,或者被收编到体制内。传媒体制改革取决于政治体制改革,因此其难度可想而知。
四、一种实践框架
维护公共利益是一个复杂的系统工程,涉及传媒观念、体制、结构、机制等各个层面的改革,不是一朝一夕所能成就,西方的公共媒体实践也不能照搬到我国。因此,应结合我国国情及特殊的传媒体制,建构有中国特色的传媒公共利益保障体系。笔者尝试建构一个实践框架,包括坚持一个基本方向,分两个阶段推进,抓住三个重点,调动四个主体参与,下面分而述之:
1.坚持一个基本方向:建构有中国特色的传媒公共利益保障体系。为什么必须有中国特色?这是由我国特殊的政治和传媒制度决定的;中国特色体现在哪里?首先对于传媒公共性和公共利益的理解与西方不同,西方媒体在服务公共信息的同时,肩负公共领域的批判功能,视之为民主的孵化器,我国则强调实现公共信息服务均等化,把满足公众知情权放在首要位置;其次,西方媒体往往有较强独立性,我国媒体都是国家所有,改革是在政府主导下开展的,因此制度安排首先必须确保舆论导向正确,但也可以充分施展政府权威,排除改革中的各种阻力;再次,我国是在公共媒体缺位的情况下开展的改革,一切从头开始,因此可以吸取西方经验和教训,尽量少走弯路。
2.分两个阶段实施:结合我国国情,首先要满足公共信息需求,条件成熟时再上升到公共领域建构。公共信息服务是以政府和媒体为主导,重在满足公众的知情权,核心是公共信息服务的均等化,包括硬件和软件两个方面的建构,如推进村村通、西新工程,在商业频道增加面向少数群体和弱势群体的内容,将现有的“公共频道”改制成名副其实的公共频道,提供公共信息服务,主要由政府拨款、收视费来维持,同时要求平面媒体和新媒体的内容更加多样化。第二阶段是公共领域建构,包括建立公共媒体来代表公共利益,充分发挥新媒体的技术优势,发动公众参与公共事务讨论,并在商业媒体开辟公共频道、栏目,拓展公共空间,讨论公共议题,同时增强传媒自律和他律,确保政党媒体和商业媒体也不侵犯公共利益。
3.抓住三个重点:公共媒体的建立、规制建立、执行和监督机构的建立。首先是建立政党媒体、公共媒体、商业媒体并存的传媒格局,分别承担舆论导向、公共利益和商业经营的责任,三者相互竞争,促进内容的多元化和品位的提高,其服务对象、经费来源、内容构成和评估机制均不相同;其次是规制建设,改变传统的事业单位、企业管理体制,对传媒机构实施多主体分类管理,对传媒的体制、结构、运行机制进行详细规定,并以政策和法规的形式予以确定;第三是建立相对独立的公共媒体执行委员会,负责媒体决策和日常运营,同时成立独立的媒体监督机构,定期开展媒体评议,加强社会监督。
4.调动四个主体参与:政府、媒体、公众和社会组织。维护公共利益绝非媒体一方的事情,至少涉及政府、媒体、公众和社会组织四个主体,四者各自应该承担不同的角色和责任。政府的责任主要在于推动体制改革、硬件建设及法规的制定;媒体要生产多样化的内容,组织公共讨论;公众需加强媒介素养,积极参与新闻内容的生产,开展媒介批评和监督;社会组织的责任主要在于制作公益节目,捐助公益事业,组织公益活动等。根据中国现实国情,在这四个主体中,政府应属于改革的发起者和主导者。同时,如何建立起政府、媒体、公众和社会组织的相互监督机制,也是维护公共利益不能回避的问题。
注释
① 潘忠党:《传媒的公共性与中国传媒改革的再起步》,《传播与社会学刊》, (总)第6期
②李良荣:《论中国新闻改革的优先目标》, 《现代传播》,2007.4
③朱清河:《论传媒公共性及其实现途径》,《现代传播》,2008.4
④ 杨明品:《中国广播电视公共服务发展模式选择》,《 中国广播电视学刊》, 2009.4,26-28
⑤潘忠党:《传媒的公共性与中国传媒改革的再起步》,《传播与社会学刊》, (总)第6期
⑥ 王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》,《中国社会科学》,2006年第5期
(作者系暨南大学新闻学2008级博士研究生、广东惠州学院中文系讲师)