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摘 要 现代民主社会的一项基本原则就是要求我们建立一个责任型政府，响应人民的需求，对人民负责，一方面要求行政人员有坚定的自律信念，同时加强行政官员有权受监督的针对性，行政问责制度则成了这一要求的重要保障。目前我国被问责官员复出机制完善性和合理性在一定程度上还存在缺陷，难以准确判断出在被问责官员复出过程中是否存在违规违纪现象。因此，本文认为必须要重视被问责官员无序复出带来的影响，完善被问责官员复出机制的制度安排，尽早实现复出机制运行制度化、科学化和透明化。
关键词 被问责官员 复出机制 制度软肋 制度走向
作者简介：冯迪，黑龙江大学政府管理学院2015级学术学位硕士研究生，研究方向：公共政策分析。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.212
一、问题的提出
责任政府是现代政府的一个基本特征，与责任政府相关联的一个重要问题就是对官员的问责机制。2003年，我国进入了官员问责时期。官员问责制度对于权力的规范及制约，体现了现代民主社会的回应性伦理。 但是随着一些曾被罢免或降职的官员纷纷复出，公众开始对问责制度的公平性和价值性提出了质疑。
（一）官员复出及复出制度之概念界定
狭义的官员复出指官员引咎辞职、撤职或免职之后的重新任职；广义的官员复出是指已经受到警告、记过、降级等行政处分的官员，在处分之前已经或者之后便很快重新任职或异地升迁的行为。 因此，官员的复出机制也就是说在符合一定的制度法规情况下，由主管机关重新选拔承担被行政问责后相关责任的官员，并进行新一轮的任用选拔。
（二）官员复出机制的现实维度
当前被问责官员的复出机制一直受到社会各方面的质疑。主要原因在于被问责官员复出时间过快，具体过程不透明。
首先，复出过程不透明，缺少公民参与。目前，我国大多数被问责官员的复出并非政府人事部门的任用公示，复出的过程缺少透明度和公开化。其次，复出时间过快，复出职级变动小。据统计，我国被问责官员从被问责到复出的时间都很短，大多数都在1年左右，这个现象极大的弱化了复出机制的原本含义，另外，大多数复出官员在复出之后一般都是平级调动或异地升迁调动，降级调动所占比例较小。再次，复出原因不明确。主要是指官员在复出之前既没有听取民众的意见，也没有向公众公示复出官员的姓名、复出原因以及复出条件。 复次，复出的程序缺乏有效监督。我国在对官员复出的考察、任用和公示等方面缺少有效内部监督和外部监督，由于部分官员在私下进行暗箱操作、攀关系等原因，内部监督缺少了客观真实性，又由于公民很难对官员复出等相关信息进行把握，参与程度降低，因此外部监督的有效性也很大程度上被弱化了。
二、被问责官员复出的法理依据
（一）行政问责理论
行政问责制包括行政问责主体、对象、形式、承担责任等好几个方面。我国当前的责任体系主要有道义、政治、民主和法律责任四种。责任不同承担的责任类型也不一样。一般情况下，追究法律责任最为严重，接下来是政治责任，最后是民主及道义责任。目前我国行政问责主要有警告、记过、停职检查、免职等方式。在以上这些形式中，无论惩罚处分的轻重，被问责官员的公务员身份也不会被撤销。因此，即使处分再严重，他们的行政级别和公务员身份也依然存在。
（二）公共部门人力资源选拨任用理论
国家公务员选拔理论作为一项重要的人力选拔管理理论受到了马克思主义观点和西方资本国家的重视。在马克思主义理论方面，毛泽东同志认为选拔干部是政府管理工作中的重中之重，在选拔时要贯彻“任人唯贤”的路线在群众和工作实践中去发现和选拔干部。另一方面，西方资本国家以行为科学理论来进行指导国家公共部门的人力资源选拔。这种理论认为每个人都是积极善良向上的，作为行政人员的个人要加强自我价值的实现，同时作为管理者还要满足下属的精神需求，重视员工的人格，形成民主开放的领导模式。
（三）责任政府理论
我国自2003年起就迈开了责任型政府的步伐。所谓的责任型政府就是具有管理职能的政府在行使权力时要充分发扬民主和依法行政，本着为人民负责的原则进行执政，当官员行使权力不当或滥用时要承担相应责任，实现权力和责任的统一。因此，作为公务人员必须要依法行政，在出现问题后必须要意识到问题的严重性，敢于承担责任。
三、被问责官员复出机制的制度软肋
我国于2003正式启动行政问责制度，所带来的效果也是十分显著的。但是作为该制度的一部分，被问责官员复出还是存在不少明显的失范现象，这些缺陷使得复出机制不能像政府期盼一样发挥出全部效用，效果大大降低。
（一）被问责官员的外部法律政策体系不完备
被问责官员复出机制整个过程必须要依法制定，依法而行。就目前来说，我国官员复出制度还有一部分分散在各个条款条例中，并未形成一个统一的复出制度，而且相关规定也比较模糊、空洞和笼统。在《公务员法》中，虽然对引咎辞职进行了规定，但是复出的条件、程序以及法律后果还是一片空白。同时，复出官员对于党的政策执行操作性也比较差。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定官员复出时间年限为一年，但是如果复出担任的职务低于原职務，就可以在任何时间内复出任职。 虽然规定中对复出年限进行了规定，但仍没有摆脱用词模糊的局限性，酌情处理的态度仍然不是解决问题的具体办法。
（二）责任种类和职责权限划分不清
被问责官员承担的责任类型根据失职程度也有很大差异。从程度上讲追究法律责任最为严重，其次是政治责任、民主责任和道义责任。具体的责任类型还需要进一步分析及规定。《公务员法》中规定受过刑事处罚的人丧失公务员身份。但是对受过其他处罚公务员的复出条件缺乏了明确的规定。因此，应该对复出官员的复出条件、时间、责任等进行更加详细的划分，加强复出条件精准度。 （三）程序机制不符合程序正义
程序正义也就是指裁判过程的公平，法律程序的正义。而被问责官员的复出机制应该要符合程序正义的最低要求。目前我国官员呈现出一种随意复出的趋势，复出机制缺乏了透明的程序和有效监督。一方面，大多数官员的复出都没有政府的公示，公众通过媒体的渠道进行得知，这在一定程度上使公众产生对复出条件、复出程序等质疑；同时，根据我国规定，上一级官员有权力决定下一级是否可以复出，这之间上下级的关系有否做到决定毫无偏私也是值得深入思考的。
四、官员复出机制的重构
基于上述分析可以看出解决被问责官员复出机制出现的种种问题，需要进一步的进行制度设计与规范，而且这也成了我国当前政治制度建设的紧要任务。
（一）明确被问责官员复出机制的基本原则
第一，差异性原则。在被问责官员复出的过程中，应该调查清楚官员问责的前因后果，针对被问责官员的问责原因、程度轻重、承担责任的主动性和被动性以及改正状况等进行差异性对待。第二，合法性与合理性相结合的原则。合法性关注的是被问责官员复出过程、条件、时间等方面是否具有明确的法律法规以及是否符合相关的法律规定。合理性主要是对被问责官员个综合素质进行评价，對其工作进行有效评估。第三，注重实效原则。所谓注重实效原则就是以官员在工作岗位中所取得的实际成效来对其进行考核、任免和奖励。充分发扬“任人唯贤”的管理思想。
（二）构建扁平化的问责系统
构建扁平化的问责系统可以实现问责系统的多元化。其主要可以分为内部问责系统和外部问责系统。随着内外部问责系统之间的互相结合和相互依存，我国扁平化的问责系统正在进行。
一方面，要构建内外部问责体系之间的交换与结合。内部问责系统与外部问责系统在形式上有很大的差异。内部问责系统具有专业性质，能够保证问责过程的严密性和客观性，外部问责系统的手段则更加灵活与多变。两个系统的有效结合能够更好的实现问责精神和主旨的一致性，对复出官员进行更加科学的管理与任用。另一方面，要加强社会组织和公众在被问责官员复出程序中的参与权及监督权。政府要公开相关信息，加强公众参与政治力度，公众的参与程度很大程度上决定了监督的力度和机制的实施效果。同时也是政治民主的另一种体现。媒体及公众的参与及监督可以反映出官员复出后行为的真实情况，迫使官员对自己过去以及现在的行为作出反映。
（三）完善被问责官员的复出条件
目前我国对复出机制的法律规定尚未构成一个成熟的体系，且相互之间存在矛盾和冲突，因此，必须要将复出机制的相关体系集中，使其尽早构成一个完整的复出机制体系。首先，详细规定复出时间。《公务员法》中对解除处分的时限条件进行了规定，并没规定具体的重新复出任职时限，虽然在逻辑上二者可以看做是相同的，但是还需要对复出任职时限进行明确规定。其次，细化被问责官员复出的业绩要求。官员若想复出必须要使其充分承担责任，认真对待本职工作。在对官员进行管理时，可以使用绩效管理方法，作为问责制考核的标准之一对官员的日常工作表现进行考核，并规定该官员相应的责任。
（四）建立官员复出回应机制
建立一个有效的官员复出回应机制能够将体制内和体制外的权力、制度问责进行整合，减少复出的外部阻力。一方面对公众获取信息的渠道进行拓宽，对公众公布信息时要坚持实事求是的原则，不虚化、不隐瞒，避免问责主体一权专治的现象。另一方面，主管机关要对问责官员复出的过程及决定进行说明并公示。将被问责官员复出的相关信息进行公开，在做出任用决定的时候将社会的回应及主流意见作为重要参考。
（五）健全官员复出的考核监督程序
重新任用被问责官员是干部任用管理工作的一个重要环节。同时，官员的特殊性更容易引起关注。因此要建立符合重新复出任职官员工作性质的和妄为特点的考核标准，健全考核监督程序。在进行考核的过程中要坚持科学性与规范化的原则，以定量和定性相结合的标准对被问责官员行为的适当性和工作效率进行综合评价，有效发挥人大、新闻媒体和公众等群体的监督力量，使政府作出的行为合理合法。
五、结语
总之，被问责官员复出机制的规范化一方面可以为被问责官员的正当复出提供依据，减缓民众对行政问责产生的信任危机；另一方面，它可以用严格的条件和程序来克服复出制度的随意性和非透明性，减少被问责官员不正当的复出，完善制度设计上的不足和漏洞。因此，我国在建立被问责官员复出机制时要认识到制度的不足以及有可能面对的风险，以使行政官员复出机制发挥出其最大的有利功效。
注释：
顾海坡、何冠群.被问责官员复出机制探析.行政与法.2011（5）.
王四炯.从官员 “变脸复出 ”看我国的行政问责制.党政干部学刊.2009（12）.24-26.
彭红霞.建立官员财产申报制度问题探析.理论导刊.2015.
刘美萍.论问责官员复出机制的构建.成都行政学院.2010（1）.
关键词 被问责官员 复出机制 制度软肋 制度走向
作者简介：冯迪，黑龙江大学政府管理学院2015级学术学位硕士研究生，研究方向：公共政策分析。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.212
一、问题的提出
责任政府是现代政府的一个基本特征，与责任政府相关联的一个重要问题就是对官员的问责机制。2003年，我国进入了官员问责时期。官员问责制度对于权力的规范及制约，体现了现代民主社会的回应性伦理。 但是随着一些曾被罢免或降职的官员纷纷复出，公众开始对问责制度的公平性和价值性提出了质疑。
（一）官员复出及复出制度之概念界定
狭义的官员复出指官员引咎辞职、撤职或免职之后的重新任职；广义的官员复出是指已经受到警告、记过、降级等行政处分的官员，在处分之前已经或者之后便很快重新任职或异地升迁的行为。 因此，官员的复出机制也就是说在符合一定的制度法规情况下，由主管机关重新选拔承担被行政问责后相关责任的官员，并进行新一轮的任用选拔。
（二）官员复出机制的现实维度
当前被问责官员的复出机制一直受到社会各方面的质疑。主要原因在于被问责官员复出时间过快，具体过程不透明。
首先，复出过程不透明，缺少公民参与。目前，我国大多数被问责官员的复出并非政府人事部门的任用公示，复出的过程缺少透明度和公开化。其次，复出时间过快，复出职级变动小。据统计，我国被问责官员从被问责到复出的时间都很短，大多数都在1年左右，这个现象极大的弱化了复出机制的原本含义，另外，大多数复出官员在复出之后一般都是平级调动或异地升迁调动，降级调动所占比例较小。再次，复出原因不明确。主要是指官员在复出之前既没有听取民众的意见，也没有向公众公示复出官员的姓名、复出原因以及复出条件。 复次，复出的程序缺乏有效监督。我国在对官员复出的考察、任用和公示等方面缺少有效内部监督和外部监督，由于部分官员在私下进行暗箱操作、攀关系等原因，内部监督缺少了客观真实性，又由于公民很难对官员复出等相关信息进行把握，参与程度降低，因此外部监督的有效性也很大程度上被弱化了。
二、被问责官员复出的法理依据
（一）行政问责理论
行政问责制包括行政问责主体、对象、形式、承担责任等好几个方面。我国当前的责任体系主要有道义、政治、民主和法律责任四种。责任不同承担的责任类型也不一样。一般情况下，追究法律责任最为严重，接下来是政治责任，最后是民主及道义责任。目前我国行政问责主要有警告、记过、停职检查、免职等方式。在以上这些形式中，无论惩罚处分的轻重，被问责官员的公务员身份也不会被撤销。因此，即使处分再严重，他们的行政级别和公务员身份也依然存在。
（二）公共部门人力资源选拨任用理论
国家公务员选拔理论作为一项重要的人力选拔管理理论受到了马克思主义观点和西方资本国家的重视。在马克思主义理论方面，毛泽东同志认为选拔干部是政府管理工作中的重中之重，在选拔时要贯彻“任人唯贤”的路线在群众和工作实践中去发现和选拔干部。另一方面，西方资本国家以行为科学理论来进行指导国家公共部门的人力资源选拔。这种理论认为每个人都是积极善良向上的，作为行政人员的个人要加强自我价值的实现，同时作为管理者还要满足下属的精神需求，重视员工的人格，形成民主开放的领导模式。
（三）责任政府理论
我国自2003年起就迈开了责任型政府的步伐。所谓的责任型政府就是具有管理职能的政府在行使权力时要充分发扬民主和依法行政，本着为人民负责的原则进行执政，当官员行使权力不当或滥用时要承担相应责任，实现权力和责任的统一。因此，作为公务人员必须要依法行政，在出现问题后必须要意识到问题的严重性，敢于承担责任。
三、被问责官员复出机制的制度软肋
我国于2003正式启动行政问责制度，所带来的效果也是十分显著的。但是作为该制度的一部分，被问责官员复出还是存在不少明显的失范现象，这些缺陷使得复出机制不能像政府期盼一样发挥出全部效用，效果大大降低。
（一）被问责官员的外部法律政策体系不完备
被问责官员复出机制整个过程必须要依法制定，依法而行。就目前来说，我国官员复出制度还有一部分分散在各个条款条例中，并未形成一个统一的复出制度，而且相关规定也比较模糊、空洞和笼统。在《公务员法》中，虽然对引咎辞职进行了规定，但是复出的条件、程序以及法律后果还是一片空白。同时，复出官员对于党的政策执行操作性也比较差。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定官员复出时间年限为一年，但是如果复出担任的职务低于原职務，就可以在任何时间内复出任职。 虽然规定中对复出年限进行了规定，但仍没有摆脱用词模糊的局限性，酌情处理的态度仍然不是解决问题的具体办法。
（二）责任种类和职责权限划分不清
被问责官员承担的责任类型根据失职程度也有很大差异。从程度上讲追究法律责任最为严重，其次是政治责任、民主责任和道义责任。具体的责任类型还需要进一步分析及规定。《公务员法》中规定受过刑事处罚的人丧失公务员身份。但是对受过其他处罚公务员的复出条件缺乏了明确的规定。因此，应该对复出官员的复出条件、时间、责任等进行更加详细的划分，加强复出条件精准度。 （三）程序机制不符合程序正义
程序正义也就是指裁判过程的公平，法律程序的正义。而被问责官员的复出机制应该要符合程序正义的最低要求。目前我国官员呈现出一种随意复出的趋势，复出机制缺乏了透明的程序和有效监督。一方面，大多数官员的复出都没有政府的公示，公众通过媒体的渠道进行得知，这在一定程度上使公众产生对复出条件、复出程序等质疑；同时，根据我国规定，上一级官员有权力决定下一级是否可以复出，这之间上下级的关系有否做到决定毫无偏私也是值得深入思考的。
四、官员复出机制的重构
基于上述分析可以看出解决被问责官员复出机制出现的种种问题，需要进一步的进行制度设计与规范，而且这也成了我国当前政治制度建设的紧要任务。
（一）明确被问责官员复出机制的基本原则
第一，差异性原则。在被问责官员复出的过程中，应该调查清楚官员问责的前因后果，针对被问责官员的问责原因、程度轻重、承担责任的主动性和被动性以及改正状况等进行差异性对待。第二，合法性与合理性相结合的原则。合法性关注的是被问责官员复出过程、条件、时间等方面是否具有明确的法律法规以及是否符合相关的法律规定。合理性主要是对被问责官员个综合素质进行评价，對其工作进行有效评估。第三，注重实效原则。所谓注重实效原则就是以官员在工作岗位中所取得的实际成效来对其进行考核、任免和奖励。充分发扬“任人唯贤”的管理思想。
（二）构建扁平化的问责系统
构建扁平化的问责系统可以实现问责系统的多元化。其主要可以分为内部问责系统和外部问责系统。随着内外部问责系统之间的互相结合和相互依存，我国扁平化的问责系统正在进行。
一方面，要构建内外部问责体系之间的交换与结合。内部问责系统与外部问责系统在形式上有很大的差异。内部问责系统具有专业性质，能够保证问责过程的严密性和客观性，外部问责系统的手段则更加灵活与多变。两个系统的有效结合能够更好的实现问责精神和主旨的一致性，对复出官员进行更加科学的管理与任用。另一方面，要加强社会组织和公众在被问责官员复出程序中的参与权及监督权。政府要公开相关信息，加强公众参与政治力度，公众的参与程度很大程度上决定了监督的力度和机制的实施效果。同时也是政治民主的另一种体现。媒体及公众的参与及监督可以反映出官员复出后行为的真实情况，迫使官员对自己过去以及现在的行为作出反映。
（三）完善被问责官员的复出条件
目前我国对复出机制的法律规定尚未构成一个成熟的体系，且相互之间存在矛盾和冲突，因此，必须要将复出机制的相关体系集中，使其尽早构成一个完整的复出机制体系。首先，详细规定复出时间。《公务员法》中对解除处分的时限条件进行了规定，并没规定具体的重新复出任职时限，虽然在逻辑上二者可以看做是相同的，但是还需要对复出任职时限进行明确规定。其次，细化被问责官员复出的业绩要求。官员若想复出必须要使其充分承担责任，认真对待本职工作。在对官员进行管理时，可以使用绩效管理方法，作为问责制考核的标准之一对官员的日常工作表现进行考核，并规定该官员相应的责任。
（四）建立官员复出回应机制
建立一个有效的官员复出回应机制能够将体制内和体制外的权力、制度问责进行整合，减少复出的外部阻力。一方面对公众获取信息的渠道进行拓宽，对公众公布信息时要坚持实事求是的原则，不虚化、不隐瞒，避免问责主体一权专治的现象。另一方面，主管机关要对问责官员复出的过程及决定进行说明并公示。将被问责官员复出的相关信息进行公开，在做出任用决定的时候将社会的回应及主流意见作为重要参考。
（五）健全官员复出的考核监督程序
重新任用被问责官员是干部任用管理工作的一个重要环节。同时，官员的特殊性更容易引起关注。因此要建立符合重新复出任职官员工作性质的和妄为特点的考核标准，健全考核监督程序。在进行考核的过程中要坚持科学性与规范化的原则，以定量和定性相结合的标准对被问责官员行为的适当性和工作效率进行综合评价，有效发挥人大、新闻媒体和公众等群体的监督力量，使政府作出的行为合理合法。
五、结语
总之，被问责官员复出机制的规范化一方面可以为被问责官员的正当复出提供依据，减缓民众对行政问责产生的信任危机；另一方面，它可以用严格的条件和程序来克服复出制度的随意性和非透明性，减少被问责官员不正当的复出，完善制度设计上的不足和漏洞。因此，我国在建立被问责官员复出机制时要认识到制度的不足以及有可能面对的风险，以使行政官员复出机制发挥出其最大的有利功效。
注释：
顾海坡、何冠群.被问责官员复出机制探析.行政与法.2011（5）.
王四炯.从官员 “变脸复出 ”看我国的行政问责制.党政干部学刊.2009（12）.24-26.
彭红霞.建立官员财产申报制度问题探析.理论导刊.2015.
刘美萍.论问责官员复出机制的构建.成都行政学院.2010（1）.