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摘要 农村养老保险是社会保障体系的一个重要组成部分，却又是社会保障体系建设中一个滞后的最薄弱的环节，被看作是深化社会保障制度改革中最难解决的热点问题。2009年在全国开始试点的新型农村社会养老保险（简称“新农保”），打破了千百年来我国农村养老基本靠家庭解决、政府不承担农民养老责任的格局，是统筹城乡发展、实现老有所养的一项关键性重大举措，也是实现社会公平，构建和谐社会的必然选择。总结近两年的试点经验，加快推进“新农保”试点，尽早实现对农村适龄居民的“全覆盖”目标，对于破除城乡二元结构、逐步实现公共服务均等化具有示范性意义。
关键词 农村社会养老保险 统筹城乡
中图分类号：F840.67文献标识码：A
一、传统的养老方式难以适应形势
我国正处于经济社会高速发展时期，但各项社会保障还相对较落后，特别是农村社会养老保障远远落后于城市，加上农村社会形态处于快速转型期，原有的传统养老方式已难以适应形势，农村社会养老矛盾和问题日益凸显。因此，加快建立覆盖全国的新型农村社会养老保险制度，已成为统筹城乡发展的重要内容和新农村建设的迫切需要。
（一）“老农保”起不到必要的保障作用，需要新的政策来取代。
民政部1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，由于缺乏政府财政的支持，农村集体经济又弱，农民参保积极性不高，因而并没有起到社会保险应有的保障作用。主要表现在：一是覆盖面小，大部分农民没有社会养老保障。据国家统计局数据，2006年底我国大陆农村人口为7.37亿人，而全国参加农村社会养老保险人数仅为5374万人，只占农村人口的7.29%，已参加农村社会养老保险的人员也主要集中在经济较发达地区。二是享受的保障待遇标准低，难以起到养老保障作用。根据各地有关调查，已享受“老农保”的人员每月领取的养老保险金平均在几元至十几元，最低的只有几角钱,而且这个标准终身不变。这样的保障水平与各地农村最低生活保障标准相差甚远，根本起不到必要的保障作用，因此有必要建立新的制度来取代。
（二）传统的养儿防老面临着巨大的压力，需要国家政策来支撑。
有史以来，中国农民由于没有更多的财产和积蓄，他们把多养子女作为防老的重要依靠。据第五次全国人口普查数据显示，我国平均每个家庭人口为3.44人，农村家庭结构也主要以二代3人户和二代4人户为主。这意味着传统的养儿防老已面临巨大的压力。一是农村也开始出现一对年轻夫妇要赡养4位老人的现象，这样的负担对于普通农民来说压力巨大。尽管中华民族有着孝敬和赡养老人的优良传统和美德，但抚养和教育子女支出的刚性，使养儿防老的模式受到越来越大的挑战。二是农村老人和子女分开居住的现象也越来越普遍。有些老人不仅要照顾自己，而且还由于子女进城务工而留下第三代需要他们来抚养，这使得他们的经济负担和精神负担更重，养儿防老已名不副实。因此，建立新型农村社会养老保险制度，不仅有利于解决农民的养老问题，还有利于国家人口和计划生育政策的顺利实施。
（三）依靠集体养老和土地养老已难以为继，需要新的方式来补充。
农村集体养老和土地养老曾一度是广大农民的依靠，可随着农村情况的变化，这个依靠也靠不住了。一是农村集体提供养老的能力已十分有限。我国农村从建立人民公社到實行家庭联产承包之前这段时间，农村集体掌握了生产资料和粮食的分配权，加上有些地区集体经济逐步有了一定的基础，农村老人都有基本口粮，特别是五保户老人都是集体供养，这时候的农村集体在一定程度上承担了农民养老的责任。而在实行家庭联产承包责任制之后，农村集体不再掌握农民粮食的分配权，加上农村集体经济逐步失去原有“集体”的支撑，集体养老的能力已十分有限，特别是经济欠发达地区的农村集体根本不具备提供农民养老支持的能力。二是依靠土地养老难以为继。随着经济改革的重心移向城市，一方面人们生活水平不断提高、社会物价快速上涨，另一方面农产品价格相对较低，农民从土地中得到的收入越来越少，种地的积极性越来越低，土地对农民的保障作用也越来越小。因此，建立新型农村社会养老保险制度，在解决农民养老的同时还有利于促进农村产业发展。
（四）缩小城乡社会养老保障差距，需要用新的制度来保证。
由于农民占有的社会资源少，农村经济不发达，农业对国民经济的贡献小、对财政的贡献率低，加上农村人口比例高和我国长期实行城乡二元体制，致使城乡社会保障出现巨大差别。人力资源和社会保障部有关材料显示，自2005年至2010年，国家连续6年提高企业退休人员基本养老金，每月人均养老金从714元提高到1200元以上。2003年至2007年，中央财政5年累计补助养老保险专项资金3295亿元，这还不包括地方财政的补助。而对于参加“老农保”的农民来说，在养老保障上既没有享受到地方财政的补助，更没有享受到中央财政的补助。过去的改革，农村支持了城市，农民做出了牺牲，如今，农民也渴望共享改革成果。解决好农民的社会养老保障问题，不仅关系到和谐社会建设，而且还关系到国家经济社会的可持续发展。
二、“新农保”实现“养老不犯愁”
湖南省自2009年11月开始启动首批“新农保”试点工作。目前，全省共有44个县(市、区)纳入国家“新农保”试点，另有宁乡县和浏阳市自筹资金开展了“新农保”试点。截至2010年12月底，全省第一批14个“新农保”试点县(市、区)，有118.8万60周岁以上人员领取新农保养老金累计8.76亿元。适龄人员登记参保人数为435.77万人，参保率90%。截至2011年1月10日，第二批30个试点县(市、区)共为116.23万60周岁以上老年农村居民发放基础养老金2.14亿元。今年，还将有若干个县（市、区）成为第三批“新农保”试点县。
按照“新农保”政策规定，年满60周岁、未按月享受城镇职工基本养老保险待遇的农村老年人，都可以按月领取不低于55元的养老金，尽享天伦之乐。
2009年12月15日，娄底市娄星区茶园乡梨子村64岁的老人曾友发和老伴高兴地领到了第一笔养老金。和他一起领到养老金的，还有全村140位60岁以上的老人。从那天起，他们每月都能领到55元基础养老金。对这些一辈子生活在农村的老人来说，不交一分钱就能领到养老金，这是过去做梦都没想到的大好事。
“新农保”不仅解决了老人们的后顾之忧，也减轻了他们子女的负担。曾友发算了笔账：有了“新农保”，他和老伴每人每月都能领到55元钱，一年下来，家里收入就增加了1300多元。
与过去相比，现在推行的“新农保”制度新在哪里？概括地讲，主要表现在“四新”。
（一）“新农保”新在“保基本”。
“新农保”首先是确保年满60岁的农村居民都能享受基本养老金,也就是说，国家为农村老年人的基本养老设立了底线。新农保包括两部分：一部分是政府提供的基础养老金，目前标准为每月不低于55元，由国家全包，不需要农民自己负担。“新农保”的另一部分是农民个人缴费为主体，政府和集体补助为补充的个人账户养老金。具体来说，就是农民在60岁前，由自己或者集体每年缴纳一定数额的养老保险费用，这笔钱进入个人养老金专用账户，并计算利息。等到满60岁后，每月按一定数额发放给个人。
（二）“新农保”新在“广覆盖”。
“新农保”的一个显著特点，就是把所有农民都纳入到了这一制度的保障之中。从覆盖的人群上讲，在鼓励农民自己缴费参保的同时，对农村重度残疾人等缴费困难的农民，国家将给予政策倾斜；对完全丧失劳动能力、没有收入来源等特困难人员，政府将为他们代缴每年100元的养老保险费，这样，就能使低收入困难农民也能享受到党和政府的关怀，实现应保尽保。在缴费的设计上，缴纳的保费越多、年限越长，今后领取的养老金也就越高。
（三）“新农保”新在“有弹性”。
“新农保”在实际操作中，没有搞“一刀切”，而是采取灵活多样的方式，满足不同收入水平农民的需求。比如，个人缴费标准分了5个档次，农民可以自主选择。在操作中，也允许各地根据实际，调节缴费标准和档次。同时，缴费补贴也放开“口子”，除了农民个人缴费外，还允许当地政府、集体、社会公益组织等为参保农民提供资助，为他们“加码”。例如，长沙县由政府买单，每人每月再增加5元基础养老金，这意味着长沙县的农民年满60岁后，可每月领取最低60元的基础养老金。
（四）“新农保”新在“可持续”。
“新农保”从农村实际出发，采取低水平起步，使农民缴得起，政府拿得出。在实施中，又采取政府引导和农民自愿相结合、统一要求和灵活把握相结合的原则，使“新农保”在实施中走得更稳、走得更好。比如，每人每年100元的低门槛进入办法，就受到广大农民朋友的欢迎；每月55元的基础养老金，政府财政也能承受。今后，随着经济社会的发展，“新农保”的水平将会不断由低到高、规模将会不断由小到大。
开展“新农保”试点，是国家继取消农业税、实行农业直接补贴、免除农村义务教育学杂费、建立新型农村合作医疗制度等一系列惠农政策以来的又一大举措，农民在实现“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”的基础上，还帮助农民实现了“养老不犯愁”。
三、需要完善的地方
从各地试点来看，“新农保”取得了很多成功的经验，但也还存在一些亟需完善的地方。
（一）应加强农民对“新农保”制度金融内涵的理解。
据调查，大多数农民都知道有新型农村社会保险这一政策，说明宣传覆盖面广，农民朋友广泛知晓这一惠农政策，但大部分农民只知其然不知其所以然，特别是不清楚政策中非常重要的缴费和待遇条款。因此，还有必要加大宣传力度，向农民群众解释清楚，鼓励其选择更高的缴费档次和更长的缴费年限。
（二）是应加大政府财政补贴力度，拓宽补贴资金来源渠道。
“新农保”明确了政府在资金来源上的责任，这是“新农保”区别于“老农保”的一大特点，同时农村社会养老保险近20年的探索和发展也证明了政府投入是农村地区推行社会养老保险制度成功与否的关键所在-。因此，政府应当把“新农保”放在一个战略高度，拓宽筹资渠道，如：资金来源除了传统的财政补贴方式外，还可以借鉴国外像巴西和法国采用的特种税补贴方式和其他行业转移补贴的方式。此外，政府还可参考农民收入增长率、通货膨胀等因素，将补贴数额与特定指数挂钩，让财政补贴随着收入和物价增长而相应增长。
（三）是应使不同缴费档次、缴费年限的补贴程度差异明显化。
根据计算，因为政府对每提高一个缴费档次和增加一个缴费年度的补贴仅分别为每年5元和每月0.5元，使不同的缴费档次和缴费年限之间差异化和层次化不明显。因此，更高的缴费档次和缴费年限对农民来说并没有太多吸引力。政府可以加大补贴程度的差额，鼓励更多农民选择较高的缴费档次和较长的缴费年限。
（四）是应提高“新农保”基金的运营水平和收益率，提高农民个人账户的收益水平。
目前，根据相关政策规定，“新农保”基金收益率参考银行一年期定期存款利率，對农民并没有产生较大吸引力。因此，为提高农民参保积极性和养老金支付水平，一方面，基金可以投资于国家大型基础设施建设，在较低风险条件下获取较高的收益；另一方面，也可以实行基金运营管理的PPP模式，即政府选择实力雄厚、信誉卓著的基金管理公司，委托其对基金进行更高效的运营，投资于安全性较高的基金，获取更大的收益。
“2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”，这是国务院明确提出的“新农保”任务目标。在完善试点经验的基础上，各级政府也应增强紧迫感，加快推进“新农保”对农村适龄居民的全覆盖。
四、确保尽早实现“新农保”全覆盖的目标，还必须采取以下措施：
（一）强化政府主导意识，明确各级财政职责。
“新农保”是农村社会保障体系建设的重要组成部分，是构建和谐社会和建设社会主义新农村的核心内容。必须由政府牵头，统一政令，加大财政投入力度，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。应大力加强农村社会保障组织建设，组建全国统一的农村社会保险经办管理机构，理顺各方面关系，建立新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”三方共同负担的模式。目前，城乡收入存在明显差距，2010年湖南城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.95倍。在财政允许的情况下，政府应加大对农村养老保险基金的投入，形成良性有序的投入机制。中央财政应无偿提供基础养老金，省财政为特殊家庭如计划生育、烈（军）属户等建立“新农保”年金，县（市）财政补贴个人账户。由于地区之间存在发展差异，应建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老保险非均衡保障制度。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付给予资金支持。
（二）加快“新农保”制度的立法保障。
各地农村社会养老保险办法基本上都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，各省区市的制度设计方案千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的“碎片化”状态，普遍缺乏法律规定性，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使“新农保”具有很大的不稳定性。加快“新农保”立法进程，是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。因此，在修订《中华人民共和国社会保险法》的同时，还应尽早出台《农村社会养老保险条例》。各地根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为“新农保”事业的可持续发展提供良好的法制环境。
（三）妥善解决与其他社保政策的接续转移问题。
随着城市化进程的推进，农村居民的流动性日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到“新农保”、返乡农民工参加“新农保”等势所难免。因此，“新农保”制度与其他社保政策之间必须可以相互接续转移。一是要预留制度接口，制定与其他社保政策转换的详细办法。至少要在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以归集和承认。在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是加快社会保险省级统筹步伐。在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题。四是加快全国社会保险信息化联网建设，为省际间“新农保”与其他社保政策间的接续转移提供技术支持，出台“社会保障全国一卡通”相关政策。
“新农保”与“新农合”以及义务教育制度一起，构成了农村地区福利制度的三大支柱，为打破城乡差别、建设同一的国民福利体系，提供城乡均等化公共服务打下了坚实基础。加快推进“新农保”试点，尽早实现对农村适龄居民的“全覆盖”目标，就是实现公平正义的又一生动例证。
（作者单位：湘潭大学公共管理学院）
参考文献：
[1]国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（国发〔2009〕32号）
[2]民进湖南省委.我省新农保政策运行中存在的问题及对策建议.湖南日报. 2010年7月30日
[3]李伟锋.老有所养享天伦. 湖南日报.2010年4月8日
关键词 农村社会养老保险 统筹城乡
中图分类号：F840.67文献标识码：A
一、传统的养老方式难以适应形势
我国正处于经济社会高速发展时期，但各项社会保障还相对较落后，特别是农村社会养老保障远远落后于城市，加上农村社会形态处于快速转型期，原有的传统养老方式已难以适应形势，农村社会养老矛盾和问题日益凸显。因此，加快建立覆盖全国的新型农村社会养老保险制度，已成为统筹城乡发展的重要内容和新农村建设的迫切需要。
（一）“老农保”起不到必要的保障作用，需要新的政策来取代。
民政部1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，由于缺乏政府财政的支持，农村集体经济又弱，农民参保积极性不高，因而并没有起到社会保险应有的保障作用。主要表现在：一是覆盖面小，大部分农民没有社会养老保障。据国家统计局数据，2006年底我国大陆农村人口为7.37亿人，而全国参加农村社会养老保险人数仅为5374万人，只占农村人口的7.29%，已参加农村社会养老保险的人员也主要集中在经济较发达地区。二是享受的保障待遇标准低，难以起到养老保障作用。根据各地有关调查，已享受“老农保”的人员每月领取的养老保险金平均在几元至十几元，最低的只有几角钱,而且这个标准终身不变。这样的保障水平与各地农村最低生活保障标准相差甚远，根本起不到必要的保障作用，因此有必要建立新的制度来取代。
（二）传统的养儿防老面临着巨大的压力，需要国家政策来支撑。
有史以来，中国农民由于没有更多的财产和积蓄，他们把多养子女作为防老的重要依靠。据第五次全国人口普查数据显示，我国平均每个家庭人口为3.44人，农村家庭结构也主要以二代3人户和二代4人户为主。这意味着传统的养儿防老已面临巨大的压力。一是农村也开始出现一对年轻夫妇要赡养4位老人的现象，这样的负担对于普通农民来说压力巨大。尽管中华民族有着孝敬和赡养老人的优良传统和美德，但抚养和教育子女支出的刚性，使养儿防老的模式受到越来越大的挑战。二是农村老人和子女分开居住的现象也越来越普遍。有些老人不仅要照顾自己，而且还由于子女进城务工而留下第三代需要他们来抚养，这使得他们的经济负担和精神负担更重，养儿防老已名不副实。因此，建立新型农村社会养老保险制度，不仅有利于解决农民的养老问题，还有利于国家人口和计划生育政策的顺利实施。
（三）依靠集体养老和土地养老已难以为继，需要新的方式来补充。
农村集体养老和土地养老曾一度是广大农民的依靠，可随着农村情况的变化，这个依靠也靠不住了。一是农村集体提供养老的能力已十分有限。我国农村从建立人民公社到實行家庭联产承包之前这段时间，农村集体掌握了生产资料和粮食的分配权，加上有些地区集体经济逐步有了一定的基础，农村老人都有基本口粮，特别是五保户老人都是集体供养，这时候的农村集体在一定程度上承担了农民养老的责任。而在实行家庭联产承包责任制之后，农村集体不再掌握农民粮食的分配权，加上农村集体经济逐步失去原有“集体”的支撑，集体养老的能力已十分有限，特别是经济欠发达地区的农村集体根本不具备提供农民养老支持的能力。二是依靠土地养老难以为继。随着经济改革的重心移向城市，一方面人们生活水平不断提高、社会物价快速上涨，另一方面农产品价格相对较低，农民从土地中得到的收入越来越少，种地的积极性越来越低，土地对农民的保障作用也越来越小。因此，建立新型农村社会养老保险制度，在解决农民养老的同时还有利于促进农村产业发展。
（四）缩小城乡社会养老保障差距，需要用新的制度来保证。
由于农民占有的社会资源少，农村经济不发达，农业对国民经济的贡献小、对财政的贡献率低，加上农村人口比例高和我国长期实行城乡二元体制，致使城乡社会保障出现巨大差别。人力资源和社会保障部有关材料显示，自2005年至2010年，国家连续6年提高企业退休人员基本养老金，每月人均养老金从714元提高到1200元以上。2003年至2007年，中央财政5年累计补助养老保险专项资金3295亿元，这还不包括地方财政的补助。而对于参加“老农保”的农民来说，在养老保障上既没有享受到地方财政的补助，更没有享受到中央财政的补助。过去的改革，农村支持了城市，农民做出了牺牲，如今，农民也渴望共享改革成果。解决好农民的社会养老保障问题，不仅关系到和谐社会建设，而且还关系到国家经济社会的可持续发展。
二、“新农保”实现“养老不犯愁”
湖南省自2009年11月开始启动首批“新农保”试点工作。目前，全省共有44个县(市、区)纳入国家“新农保”试点，另有宁乡县和浏阳市自筹资金开展了“新农保”试点。截至2010年12月底，全省第一批14个“新农保”试点县(市、区)，有118.8万60周岁以上人员领取新农保养老金累计8.76亿元。适龄人员登记参保人数为435.77万人，参保率90%。截至2011年1月10日，第二批30个试点县(市、区)共为116.23万60周岁以上老年农村居民发放基础养老金2.14亿元。今年，还将有若干个县（市、区）成为第三批“新农保”试点县。
按照“新农保”政策规定，年满60周岁、未按月享受城镇职工基本养老保险待遇的农村老年人，都可以按月领取不低于55元的养老金，尽享天伦之乐。
2009年12月15日，娄底市娄星区茶园乡梨子村64岁的老人曾友发和老伴高兴地领到了第一笔养老金。和他一起领到养老金的，还有全村140位60岁以上的老人。从那天起，他们每月都能领到55元基础养老金。对这些一辈子生活在农村的老人来说，不交一分钱就能领到养老金，这是过去做梦都没想到的大好事。
“新农保”不仅解决了老人们的后顾之忧，也减轻了他们子女的负担。曾友发算了笔账：有了“新农保”，他和老伴每人每月都能领到55元钱，一年下来，家里收入就增加了1300多元。
与过去相比，现在推行的“新农保”制度新在哪里？概括地讲，主要表现在“四新”。
（一）“新农保”新在“保基本”。
“新农保”首先是确保年满60岁的农村居民都能享受基本养老金,也就是说，国家为农村老年人的基本养老设立了底线。新农保包括两部分：一部分是政府提供的基础养老金，目前标准为每月不低于55元，由国家全包，不需要农民自己负担。“新农保”的另一部分是农民个人缴费为主体，政府和集体补助为补充的个人账户养老金。具体来说，就是农民在60岁前，由自己或者集体每年缴纳一定数额的养老保险费用，这笔钱进入个人养老金专用账户，并计算利息。等到满60岁后，每月按一定数额发放给个人。
（二）“新农保”新在“广覆盖”。
“新农保”的一个显著特点，就是把所有农民都纳入到了这一制度的保障之中。从覆盖的人群上讲，在鼓励农民自己缴费参保的同时，对农村重度残疾人等缴费困难的农民，国家将给予政策倾斜；对完全丧失劳动能力、没有收入来源等特困难人员，政府将为他们代缴每年100元的养老保险费，这样，就能使低收入困难农民也能享受到党和政府的关怀，实现应保尽保。在缴费的设计上，缴纳的保费越多、年限越长，今后领取的养老金也就越高。
（三）“新农保”新在“有弹性”。
“新农保”在实际操作中，没有搞“一刀切”，而是采取灵活多样的方式，满足不同收入水平农民的需求。比如，个人缴费标准分了5个档次，农民可以自主选择。在操作中，也允许各地根据实际，调节缴费标准和档次。同时，缴费补贴也放开“口子”，除了农民个人缴费外，还允许当地政府、集体、社会公益组织等为参保农民提供资助，为他们“加码”。例如，长沙县由政府买单，每人每月再增加5元基础养老金，这意味着长沙县的农民年满60岁后，可每月领取最低60元的基础养老金。
（四）“新农保”新在“可持续”。
“新农保”从农村实际出发，采取低水平起步，使农民缴得起，政府拿得出。在实施中，又采取政府引导和农民自愿相结合、统一要求和灵活把握相结合的原则，使“新农保”在实施中走得更稳、走得更好。比如，每人每年100元的低门槛进入办法，就受到广大农民朋友的欢迎；每月55元的基础养老金，政府财政也能承受。今后，随着经济社会的发展，“新农保”的水平将会不断由低到高、规模将会不断由小到大。
开展“新农保”试点，是国家继取消农业税、实行农业直接补贴、免除农村义务教育学杂费、建立新型农村合作医疗制度等一系列惠农政策以来的又一大举措，农民在实现“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”的基础上，还帮助农民实现了“养老不犯愁”。
三、需要完善的地方
从各地试点来看，“新农保”取得了很多成功的经验，但也还存在一些亟需完善的地方。
（一）应加强农民对“新农保”制度金融内涵的理解。
据调查，大多数农民都知道有新型农村社会保险这一政策，说明宣传覆盖面广，农民朋友广泛知晓这一惠农政策，但大部分农民只知其然不知其所以然，特别是不清楚政策中非常重要的缴费和待遇条款。因此，还有必要加大宣传力度，向农民群众解释清楚，鼓励其选择更高的缴费档次和更长的缴费年限。
（二）是应加大政府财政补贴力度，拓宽补贴资金来源渠道。
“新农保”明确了政府在资金来源上的责任，这是“新农保”区别于“老农保”的一大特点，同时农村社会养老保险近20年的探索和发展也证明了政府投入是农村地区推行社会养老保险制度成功与否的关键所在-。因此，政府应当把“新农保”放在一个战略高度，拓宽筹资渠道，如：资金来源除了传统的财政补贴方式外，还可以借鉴国外像巴西和法国采用的特种税补贴方式和其他行业转移补贴的方式。此外，政府还可参考农民收入增长率、通货膨胀等因素，将补贴数额与特定指数挂钩，让财政补贴随着收入和物价增长而相应增长。
（三）是应使不同缴费档次、缴费年限的补贴程度差异明显化。
根据计算，因为政府对每提高一个缴费档次和增加一个缴费年度的补贴仅分别为每年5元和每月0.5元，使不同的缴费档次和缴费年限之间差异化和层次化不明显。因此，更高的缴费档次和缴费年限对农民来说并没有太多吸引力。政府可以加大补贴程度的差额，鼓励更多农民选择较高的缴费档次和较长的缴费年限。
（四）是应提高“新农保”基金的运营水平和收益率，提高农民个人账户的收益水平。
目前，根据相关政策规定，“新农保”基金收益率参考银行一年期定期存款利率，對农民并没有产生较大吸引力。因此，为提高农民参保积极性和养老金支付水平，一方面，基金可以投资于国家大型基础设施建设，在较低风险条件下获取较高的收益；另一方面，也可以实行基金运营管理的PPP模式，即政府选择实力雄厚、信誉卓著的基金管理公司，委托其对基金进行更高效的运营，投资于安全性较高的基金，获取更大的收益。
“2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”，这是国务院明确提出的“新农保”任务目标。在完善试点经验的基础上，各级政府也应增强紧迫感，加快推进“新农保”对农村适龄居民的全覆盖。
四、确保尽早实现“新农保”全覆盖的目标，还必须采取以下措施：
（一）强化政府主导意识，明确各级财政职责。
“新农保”是农村社会保障体系建设的重要组成部分，是构建和谐社会和建设社会主义新农村的核心内容。必须由政府牵头，统一政令，加大财政投入力度，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。应大力加强农村社会保障组织建设，组建全国统一的农村社会保险经办管理机构，理顺各方面关系，建立新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”三方共同负担的模式。目前，城乡收入存在明显差距，2010年湖南城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.95倍。在财政允许的情况下，政府应加大对农村养老保险基金的投入，形成良性有序的投入机制。中央财政应无偿提供基础养老金，省财政为特殊家庭如计划生育、烈（军）属户等建立“新农保”年金，县（市）财政补贴个人账户。由于地区之间存在发展差异，应建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老保险非均衡保障制度。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付给予资金支持。
（二）加快“新农保”制度的立法保障。
各地农村社会养老保险办法基本上都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，各省区市的制度设计方案千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的“碎片化”状态，普遍缺乏法律规定性，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使“新农保”具有很大的不稳定性。加快“新农保”立法进程，是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。因此，在修订《中华人民共和国社会保险法》的同时，还应尽早出台《农村社会养老保险条例》。各地根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为“新农保”事业的可持续发展提供良好的法制环境。
（三）妥善解决与其他社保政策的接续转移问题。
随着城市化进程的推进，农村居民的流动性日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到“新农保”、返乡农民工参加“新农保”等势所难免。因此，“新农保”制度与其他社保政策之间必须可以相互接续转移。一是要预留制度接口，制定与其他社保政策转换的详细办法。至少要在省级范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老保险金的计发办法，把农村居民在各个不同时期形成的养老保障权益都予以归集和承认。在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是加快社会保险省级统筹步伐。在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题。四是加快全国社会保险信息化联网建设，为省际间“新农保”与其他社保政策间的接续转移提供技术支持，出台“社会保障全国一卡通”相关政策。
“新农保”与“新农合”以及义务教育制度一起，构成了农村地区福利制度的三大支柱，为打破城乡差别、建设同一的国民福利体系，提供城乡均等化公共服务打下了坚实基础。加快推进“新农保”试点，尽早实现对农村适龄居民的“全覆盖”目标，就是实现公平正义的又一生动例证。
（作者单位：湘潭大学公共管理学院）
参考文献：
[1]国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（国发〔2009〕32号）
[2]民进湖南省委.我省新农保政策运行中存在的问题及对策建议.湖南日报. 2010年7月30日
[3]李伟锋.老有所养享天伦. 湖南日报.2010年4月8日