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《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》(以下简称“两个条例”)颁布二十年,鉴于学校体育、卫生改革发展的实际状况特别是中央7号文件的颁布实施,在教育部体育卫生与艺术教育司的主导下,两个条例的修订工作已经启动,这是一件非常迫切和值得期待的工作。
一、两个条例实施十年成效显著
作为学校体育、学校卫生的基本法规,颁布于1990年的两个条例,对于二十年来学校体育、学校卫生工作的改革发展起到了巨大的推进作用。两个条例颁布后,迅速成为指导全国学校体育、学校卫生工作的依据。
1.两个条例的颁布实施,使学校体育和学校卫生工作有章可循、有法可依
作为具有法律约束力的规定,两个条例颁布实施,明确了一个学校在体育、卫生工作中的法定责任、具体要求和任务。比如,学校体育教师、卫生人员的配备,学校场地器材的配置,学校健康教育的实施,学校体检制度的建立等等。
2.两个条例的颁布实施,用法律的形式终结了当时学校体育卫生工作中的一些争议
普通高等学校体育课如何开设,体育教师组织课间活动是否应当计算工作量,学校卫生技术人员如何评定职称等等问题,曾经是困扰学校的复杂问题。两个条例的颁布,为这些问题的解决提出明确了操作方法和途径。《学校体育工作条例》规定:“普通高等学校必须的一、二年级必须开设体育课”、“体育教师组织课间操(早操)、课外体育活动和课余训练、体育竞赛应当计算工作量”;《学校卫生工作条例》规定:“学校卫生技术人员的专业技术职称考核、评定,有教育行政部门组织实施。”
3.两个条例的颁布实施,为解决学校体育卫生的难点问题奠定了基础
体育课是否是评价学生的学科,能否成为选拔学生的依据,不仅是党的全面发展教育方针能否得到贯彻的问题,更涉及体育学科的地位和体育教师的职业基础。在两个条例实施之前,体育课作为升学考试一部分的规定难以推行。但是,《学校体育工作条例》“体育课是学生毕业、升学考试科目”的规定出台后,体育课作为升学和毕业成绩评定依据的做法,逐步得到落实。目前,初中升学体育考试在全国得到实施和推广。
二、两个条例实施二十年后其滞后性逐步显现
1.学校体育卫生的改革发展超越了两个条例的规定
尽管两个条例的许多规定还没有完全得到落实,有的条款对于我国经济不发达地区特别是中西部地区还有重要的指导价值,但是,从总体上看,对于快速发展的经济社会,对于迅速发展的教育事业,两个条例对于今后一个时期学校体育、学校卫生工作的指导和引领作用在减少。
比如,我国在2001年开始推行新的体育课程标准,这导致《学校体育工作条例》中“体育教学内容符合教学大纲要求……”的规定已不符合实际情况。同时,体育新课程标准明确了不同年级体育课时的规定(小学1至2年级、小学3年级至初中3年级、高中阶段每周体育课时分别为4节、3节和2节),这个规定远远超越了《学校体育工作条例》中不同类型学校“必须开设体育课”的规定。
再如,《学校体育工作条例》中有“学校应当在学生中认真推行国家体育锻炼标准的达标活动……”的规定,事实上,《国家体育锻炼标准》已经被2002年颁布实施的《国家学生体质健康标准》取代。
又如,《学校体育工作条例》规定:“有关部门应当妥善解决体育教师的工作服装和粮食定量。”从社会经济发展的情况看,部分规定显然不符合社会发展的实际情况,保护体育教师劳动权益的诉求出现了新的情况。
另外,从2009年开始逐步推行的教师绩效工资,也使得两个条例中有关体育教师、学校卫生技术人员配置、工资待遇等的规定,也必须做出相应的调整。
2.中央7号文件提出了学校体育卫生新的更高目标
2007年颁布的中央7号文件,是建国以来第一次以中央文件的形式对加强青少年体质健康下发的文件。中央7号文件中,提出了许多要求远远高于两个条例的规定。
1)中央7号文件的要求比《条例》更具体、更有操作性
为了落实每天一小时体育锻炼的规定,《学校体育工作条例》规定:“……每天应当安排课间操,每周安排三次以上课外体育活动。”而中央7号文件在严格的课时规定外,还要求在“没有体育课的当天,学校必须在下午课后组织学生进行一小时集体体育锻炼并将其列入教学计划;全面实行大课间体育活动制度,每天上午统一安排25-30分钟的大课间体育活动,认真组织学生做好广播体操、开展集体体育活动;寄宿制学校要坚持每天出早操。”显然,中央7号文件比《条例》更加细化。
再如,《学校体育工作条例》规定:“学校每学年至少举行一次田径项目为主的全校性运动会”。而中央7号文件则要求:“学校每年要召开春、秋季运动会,因地制宜地经常开展以班级为单位的学生体育活动和竞赛,做到人人有体育项目、班班有体育活动、校校有体育特色。”
另外,中央7号文件指出:“各级政府和教育部门要加强对学校体育的督导检查,建立对学校体育的专项督导制度,实行督导结果公告制度。”根据这个要求,教育部发布了建国以来第一次针对学校体育工作的督导评估体系——《中小学体育工作督导评估指标体系(试行)》。显然,为了深入贯彻中央7号文件,教育行政管理部门已经制定了相关的实施方法。如果将这些实施方法纳入条例的法治轨道,将更加有利于中央7号文件的贯彻。
2)中央7号文件提出了许多与时俱进的新举措
条例的作用不仅在于规范当前的工作,使得学校体育卫生工作有法可依,更重要的是,法规的制定,要同时起到规范和推进学校体育卫生改革的作用。两个条例颁布二十年,在许多方面已经落后于学校体育卫生发展的实际,在学校体育卫生实践中已经很难起到推进作用,有的规定,由于脱离实际,甚至已经成为学校体育卫生改革发展的阻碍。
与中央7号文件的要求相比,两个条例的有关规定显然存在滞后性。而中央7号文件则提出了许多具有前瞻性和引领性的促进学校体育卫生工作改革发展的要求。
比如,根据教育改革和全面推进素质教育的要求,中央7号文件指出:“全面组织实施初中毕业升学体育考试,并逐步加大体育成绩在学生综合素质评价和中考成绩中的分量;积极推行在高中阶段学校毕业学业考试中增加体育考试的做法。”
再如,针对当前青少年学生体质健康水平持续下降的情况,中央7号文件指出:“广泛开展‘全国亿万学生阳光体育运动’”,实施《国家学生体质健康标准》,“对达到合格等级的学生颁发‘阳光体育证章’,优秀等级的颁发‘阳光体育奖章’”。
又如,为保障学生安全,解除学生参加体育锻炼的后顾之忧,中央7号文件指出:“建立和完善青少年意外伤害保险制度,推行由政府购买意外伤害校方责任险的办法”。
还有,为更好监督学生健康状况,促进学生健康成长,中央7号文件指出:“把义务教育阶段学生健康体检的费用纳入义务教育经费保障机制,其他学生由省级政府制定统一的费用标准和解决办法。学校要切实保证体育卫生工作的正常开展,所需经费从公用经费中提取和安排。”
这些要求,是依据当前学校体育卫生发展状况和对今后一个时期学校体育卫生改革发展预期提出的新的措施,其中许多内容在以往的两个条例中并没有涉及,是全新的内容,并且,这些措施非常具体,可执行性强,是两个条例修订可以直接吸纳的重要内容。
三、新的条例必须加强“奖励与处罚”规定
分析两个条例中“奖励与处罚”规定,我们不难发现,其中的处罚条款存在明显的不足。
1.处罚力度过轻
对于有关违背两个条例的规定,两个条例的处罚条款只有类似“给予批评教育或者行政处分”的处罚规定。
从责罚相当原则出发,这样的规定是相对滞后的。处罚力度太小,与社会经济发展水平严重脱节,不能维护《条例》的严肃性和权威性。
2.处罚的范围有限
两个条例对学校体育、学校卫生工作进行了比较全面的规定,涉及学校体育、卫生工作的各个方面。但是,两个条例中的处罚条款,只涉及了其中的很少部分,这大大削弱了作为学校体育、卫生法制建设重要标志的法规性作用。
比如,《学校体育工作条例》设置了体育课作为升学考试的科目的规定,也设置了有计划培训教师的规定以及学校体育场地、器材、设备的配备规定,但是在处罚规定中,都没有相应的条款。
处罚条款不清晰、不明确,其后果是使得两个条例的相关规定只能流于形式。
四、新的条例应该设置问责条款
两个条例中,尽管设置有“奖励与处罚”的规定,但是,很明显,由于历史的局限,没有有关问责的规定。无论是对学校的,还是对相应的行政管理部门,都没有相应的责任追究和问责机制。
1.对校长的责任追究和问责
《学校体育工作条例》规定:“学校体育工作在教育行政部门的领导下,由学校组织实施……”。我们从《条例》的“奖励与处罚”规定看,都是针对学校的,但是,并没有明确对学校负有领导责任的校长的责任追究条款,更没有相应的问责措施。
调查显示,为保证实施素质教育,培养全面发展的人才,国家、地方制定了一系列的法规、标准和要求,这些政策几乎覆盖了学校体育工作的各个方面。如果这些规定能够得到真正的实施,是可以有效提高学生体质健康、促进学生健康成长的。但是,学校体育不能正常开展、体育教师的权益不能得到保证,最大的阻力之一来自校长群体。造成这种局面的原因,有可能就是:校长如果不执行、不贯彻条例,是不会被追究责任的,也没有任何问责制度给予惩治。
因此,新的《条例》应该有对不执行国家规定、不履行责任的校长设置责任追究和问责规定。
2.对行政部门负责人的责任追究和问责
不难发现,两个条例中设定了许多对于地方政府、教育行政部门的责任。比如,《学校卫生工作条例》规定:“教育行政部门负责学校卫生工作的行政管理。卫生行政部门负责对学校卫生工作的监督指导”。
同时,两个条例还规定了具体的责任。比如,“地方各级人民政府在安排年度学校教育经费时, 应当安排一定数量的体育经费, 以保证学校体育工作的开展”、“各级教育行政部门应当健全学校体育管理机构……”等等。但是,在两个条例中,却没有任何承担责任的规定。对于地方政府、教育行政部门或者卫生行政部门,无论是不履行这些责任,还是不正确履行这些责任,从而导致学校体育、学校卫生工作不能正常开展的,没有任何内部监督和责任追究的规定。两个条例中更没有设置对违背规定或者不执行规定的行政部门负责人的任何问责条款。
另外,分析发现,相对于《学校体育工作条例》,《学校卫生工作条例》中“奖励与处罚”的规定比较具体,但是,两个条例对学校卫生负有管理、监督责任的教育、卫生行政部门,也并没有设定责任追究规定。比如,《学校卫生工作条例》规定:“县以上卫生行政部门对学校卫生工作行使监督职权”。但是,如果县卫生部门不监督,或者监督后发现问题并不采取任何措施,是没有明确的具有法律约束力的责任追究规定的,更没有对负责人的问责机制。
因为两个条例在1990年颁布,因此,不能苛求其设置责任追究和问责机制。但是,随着我国法制建设的完善,特别是行政问责制度的建立和完善,必须在今后的条例中充实这个重要内容。
从我国学校体育卫生的发展历程看,如果没有与条例各个规定对接的责任追究和问责机制,将大大削减条例的效果。因为没有责任追究、没有严格的问责,就没有严格监督,就没有强力的政策执行,条例就有可能只是纸上谈兵。
所以,推进学校体育卫生改革,制定新的《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》最重要的是增加行政责任追究和校长问责机制。这将不仅仅是新条例的创新,更重要的是,只有在机制、程序安排上更加完备,才能够使新的条例更具有权威性和可操作性,才能避免新条例变成一纸空文。
一、两个条例实施十年成效显著
作为学校体育、学校卫生的基本法规,颁布于1990年的两个条例,对于二十年来学校体育、学校卫生工作的改革发展起到了巨大的推进作用。两个条例颁布后,迅速成为指导全国学校体育、学校卫生工作的依据。
1.两个条例的颁布实施,使学校体育和学校卫生工作有章可循、有法可依
作为具有法律约束力的规定,两个条例颁布实施,明确了一个学校在体育、卫生工作中的法定责任、具体要求和任务。比如,学校体育教师、卫生人员的配备,学校场地器材的配置,学校健康教育的实施,学校体检制度的建立等等。
2.两个条例的颁布实施,用法律的形式终结了当时学校体育卫生工作中的一些争议
普通高等学校体育课如何开设,体育教师组织课间活动是否应当计算工作量,学校卫生技术人员如何评定职称等等问题,曾经是困扰学校的复杂问题。两个条例的颁布,为这些问题的解决提出明确了操作方法和途径。《学校体育工作条例》规定:“普通高等学校必须的一、二年级必须开设体育课”、“体育教师组织课间操(早操)、课外体育活动和课余训练、体育竞赛应当计算工作量”;《学校卫生工作条例》规定:“学校卫生技术人员的专业技术职称考核、评定,有教育行政部门组织实施。”
3.两个条例的颁布实施,为解决学校体育卫生的难点问题奠定了基础
体育课是否是评价学生的学科,能否成为选拔学生的依据,不仅是党的全面发展教育方针能否得到贯彻的问题,更涉及体育学科的地位和体育教师的职业基础。在两个条例实施之前,体育课作为升学考试一部分的规定难以推行。但是,《学校体育工作条例》“体育课是学生毕业、升学考试科目”的规定出台后,体育课作为升学和毕业成绩评定依据的做法,逐步得到落实。目前,初中升学体育考试在全国得到实施和推广。
二、两个条例实施二十年后其滞后性逐步显现
1.学校体育卫生的改革发展超越了两个条例的规定
尽管两个条例的许多规定还没有完全得到落实,有的条款对于我国经济不发达地区特别是中西部地区还有重要的指导价值,但是,从总体上看,对于快速发展的经济社会,对于迅速发展的教育事业,两个条例对于今后一个时期学校体育、学校卫生工作的指导和引领作用在减少。
比如,我国在2001年开始推行新的体育课程标准,这导致《学校体育工作条例》中“体育教学内容符合教学大纲要求……”的规定已不符合实际情况。同时,体育新课程标准明确了不同年级体育课时的规定(小学1至2年级、小学3年级至初中3年级、高中阶段每周体育课时分别为4节、3节和2节),这个规定远远超越了《学校体育工作条例》中不同类型学校“必须开设体育课”的规定。
再如,《学校体育工作条例》中有“学校应当在学生中认真推行国家体育锻炼标准的达标活动……”的规定,事实上,《国家体育锻炼标准》已经被2002年颁布实施的《国家学生体质健康标准》取代。
又如,《学校体育工作条例》规定:“有关部门应当妥善解决体育教师的工作服装和粮食定量。”从社会经济发展的情况看,部分规定显然不符合社会发展的实际情况,保护体育教师劳动权益的诉求出现了新的情况。
另外,从2009年开始逐步推行的教师绩效工资,也使得两个条例中有关体育教师、学校卫生技术人员配置、工资待遇等的规定,也必须做出相应的调整。
2.中央7号文件提出了学校体育卫生新的更高目标
2007年颁布的中央7号文件,是建国以来第一次以中央文件的形式对加强青少年体质健康下发的文件。中央7号文件中,提出了许多要求远远高于两个条例的规定。
1)中央7号文件的要求比《条例》更具体、更有操作性
为了落实每天一小时体育锻炼的规定,《学校体育工作条例》规定:“……每天应当安排课间操,每周安排三次以上课外体育活动。”而中央7号文件在严格的课时规定外,还要求在“没有体育课的当天,学校必须在下午课后组织学生进行一小时集体体育锻炼并将其列入教学计划;全面实行大课间体育活动制度,每天上午统一安排25-30分钟的大课间体育活动,认真组织学生做好广播体操、开展集体体育活动;寄宿制学校要坚持每天出早操。”显然,中央7号文件比《条例》更加细化。
再如,《学校体育工作条例》规定:“学校每学年至少举行一次田径项目为主的全校性运动会”。而中央7号文件则要求:“学校每年要召开春、秋季运动会,因地制宜地经常开展以班级为单位的学生体育活动和竞赛,做到人人有体育项目、班班有体育活动、校校有体育特色。”
另外,中央7号文件指出:“各级政府和教育部门要加强对学校体育的督导检查,建立对学校体育的专项督导制度,实行督导结果公告制度。”根据这个要求,教育部发布了建国以来第一次针对学校体育工作的督导评估体系——《中小学体育工作督导评估指标体系(试行)》。显然,为了深入贯彻中央7号文件,教育行政管理部门已经制定了相关的实施方法。如果将这些实施方法纳入条例的法治轨道,将更加有利于中央7号文件的贯彻。
2)中央7号文件提出了许多与时俱进的新举措
条例的作用不仅在于规范当前的工作,使得学校体育卫生工作有法可依,更重要的是,法规的制定,要同时起到规范和推进学校体育卫生改革的作用。两个条例颁布二十年,在许多方面已经落后于学校体育卫生发展的实际,在学校体育卫生实践中已经很难起到推进作用,有的规定,由于脱离实际,甚至已经成为学校体育卫生改革发展的阻碍。
与中央7号文件的要求相比,两个条例的有关规定显然存在滞后性。而中央7号文件则提出了许多具有前瞻性和引领性的促进学校体育卫生工作改革发展的要求。
比如,根据教育改革和全面推进素质教育的要求,中央7号文件指出:“全面组织实施初中毕业升学体育考试,并逐步加大体育成绩在学生综合素质评价和中考成绩中的分量;积极推行在高中阶段学校毕业学业考试中增加体育考试的做法。”
再如,针对当前青少年学生体质健康水平持续下降的情况,中央7号文件指出:“广泛开展‘全国亿万学生阳光体育运动’”,实施《国家学生体质健康标准》,“对达到合格等级的学生颁发‘阳光体育证章’,优秀等级的颁发‘阳光体育奖章’”。
又如,为保障学生安全,解除学生参加体育锻炼的后顾之忧,中央7号文件指出:“建立和完善青少年意外伤害保险制度,推行由政府购买意外伤害校方责任险的办法”。
还有,为更好监督学生健康状况,促进学生健康成长,中央7号文件指出:“把义务教育阶段学生健康体检的费用纳入义务教育经费保障机制,其他学生由省级政府制定统一的费用标准和解决办法。学校要切实保证体育卫生工作的正常开展,所需经费从公用经费中提取和安排。”
这些要求,是依据当前学校体育卫生发展状况和对今后一个时期学校体育卫生改革发展预期提出的新的措施,其中许多内容在以往的两个条例中并没有涉及,是全新的内容,并且,这些措施非常具体,可执行性强,是两个条例修订可以直接吸纳的重要内容。
三、新的条例必须加强“奖励与处罚”规定
分析两个条例中“奖励与处罚”规定,我们不难发现,其中的处罚条款存在明显的不足。
1.处罚力度过轻
对于有关违背两个条例的规定,两个条例的处罚条款只有类似“给予批评教育或者行政处分”的处罚规定。
从责罚相当原则出发,这样的规定是相对滞后的。处罚力度太小,与社会经济发展水平严重脱节,不能维护《条例》的严肃性和权威性。
2.处罚的范围有限
两个条例对学校体育、学校卫生工作进行了比较全面的规定,涉及学校体育、卫生工作的各个方面。但是,两个条例中的处罚条款,只涉及了其中的很少部分,这大大削弱了作为学校体育、卫生法制建设重要标志的法规性作用。
比如,《学校体育工作条例》设置了体育课作为升学考试的科目的规定,也设置了有计划培训教师的规定以及学校体育场地、器材、设备的配备规定,但是在处罚规定中,都没有相应的条款。
处罚条款不清晰、不明确,其后果是使得两个条例的相关规定只能流于形式。
四、新的条例应该设置问责条款
两个条例中,尽管设置有“奖励与处罚”的规定,但是,很明显,由于历史的局限,没有有关问责的规定。无论是对学校的,还是对相应的行政管理部门,都没有相应的责任追究和问责机制。
1.对校长的责任追究和问责
《学校体育工作条例》规定:“学校体育工作在教育行政部门的领导下,由学校组织实施……”。我们从《条例》的“奖励与处罚”规定看,都是针对学校的,但是,并没有明确对学校负有领导责任的校长的责任追究条款,更没有相应的问责措施。
调查显示,为保证实施素质教育,培养全面发展的人才,国家、地方制定了一系列的法规、标准和要求,这些政策几乎覆盖了学校体育工作的各个方面。如果这些规定能够得到真正的实施,是可以有效提高学生体质健康、促进学生健康成长的。但是,学校体育不能正常开展、体育教师的权益不能得到保证,最大的阻力之一来自校长群体。造成这种局面的原因,有可能就是:校长如果不执行、不贯彻条例,是不会被追究责任的,也没有任何问责制度给予惩治。
因此,新的《条例》应该有对不执行国家规定、不履行责任的校长设置责任追究和问责规定。
2.对行政部门负责人的责任追究和问责
不难发现,两个条例中设定了许多对于地方政府、教育行政部门的责任。比如,《学校卫生工作条例》规定:“教育行政部门负责学校卫生工作的行政管理。卫生行政部门负责对学校卫生工作的监督指导”。
同时,两个条例还规定了具体的责任。比如,“地方各级人民政府在安排年度学校教育经费时, 应当安排一定数量的体育经费, 以保证学校体育工作的开展”、“各级教育行政部门应当健全学校体育管理机构……”等等。但是,在两个条例中,却没有任何承担责任的规定。对于地方政府、教育行政部门或者卫生行政部门,无论是不履行这些责任,还是不正确履行这些责任,从而导致学校体育、学校卫生工作不能正常开展的,没有任何内部监督和责任追究的规定。两个条例中更没有设置对违背规定或者不执行规定的行政部门负责人的任何问责条款。
另外,分析发现,相对于《学校体育工作条例》,《学校卫生工作条例》中“奖励与处罚”的规定比较具体,但是,两个条例对学校卫生负有管理、监督责任的教育、卫生行政部门,也并没有设定责任追究规定。比如,《学校卫生工作条例》规定:“县以上卫生行政部门对学校卫生工作行使监督职权”。但是,如果县卫生部门不监督,或者监督后发现问题并不采取任何措施,是没有明确的具有法律约束力的责任追究规定的,更没有对负责人的问责机制。
因为两个条例在1990年颁布,因此,不能苛求其设置责任追究和问责机制。但是,随着我国法制建设的完善,特别是行政问责制度的建立和完善,必须在今后的条例中充实这个重要内容。
从我国学校体育卫生的发展历程看,如果没有与条例各个规定对接的责任追究和问责机制,将大大削减条例的效果。因为没有责任追究、没有严格的问责,就没有严格监督,就没有强力的政策执行,条例就有可能只是纸上谈兵。
所以,推进学校体育卫生改革,制定新的《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》最重要的是增加行政责任追究和校长问责机制。这将不仅仅是新条例的创新,更重要的是,只有在机制、程序安排上更加完备,才能够使新的条例更具有权威性和可操作性,才能避免新条例变成一纸空文。