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摘 要：中国生态建设工作带有鲜明的自上而下的“政府主导型”色彩。在生态建设的实践中，地方政府是集“代理型政权经营者”和“谋利型政权经营者”双重角色于一身的行动者。而地方政府权力运作的结构背景——压力型体制与非程式化的乡土社会——也决定了地方政府可以通过正式的官僚体制制度实现对下级政府的动员，但是又必须通过某些非正式的策略来完成任务以应对上级检查。
关键词：生态建设；政策实施；压力型体制；权力运作；地方政府实践
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：10
一、 问题的提出及研究方法
1.文献回顾及问题的提出。对地方政府角色与行为的研究一直是中国学术界研究的热点，学者们先后提出了“地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场主义”、“村镇政府即公司”以及“政权经营者”等观点。[1]这些概念都反映了改革后由于国家权力在地方的回撤以及地方自主性增强，地方政府角色发生转变的客观事实。杨善华、 苏红（ 杨善华、苏红，2002）在分析了在张静提出的 “政权经营者”概念的基础上进一步区分了 “代理型政权经营者” 和 “谋利性政权经营者” 两个概念 ,认为在市场转型过程中乡镇政权的角色从 “代理型政权经营者” 转向 “谋利型政权经营者”。[2]回顾国内外研究文献，不难发现国内外学者多是在“国家—社会”理论框架中来理解中国的乡村治理，研究视野往往局限在乡（镇）和村的互动上，将乡镇政府看作国家政权的代表，将村民自治看作市民社会的象征。他们关注的是20世纪以来轰轰烈烈的国家政权建设运动对传统乡村社会的冲击以及乡村社会面对外部冲击的自我调适。但是这种简单地将国家和村落社区置于两极的两分法常常会遮蔽了许多乡村社会中的真实图景，而且这种两分法也没有看到，在现代化过程中国家政权内部不是铁板一块，在国家科层制内部也分化出许多不同的利益集团，这些不同级别的政府代表着中央和地方不同的利益诉求。
另外，还有一部分学者探讨了乡镇政府的权力运作逻辑，例如孙立平(孙立平、郭于华,2000)通过对华北一个村庄定购粮收购过程的分析提出了 “正式权力非正式运作”。 [3]吴毅( 2007)通过对一个小镇政府“擂”和“媒”等权力运作技术的展示，再次鲜活地呈示了基层干部与农民互动时的“正式权力的非正式运作”。[4]这些研究都是通过选取一些典型的事件，在对事件的动态还原中来分析基层政府在乡村社会中权力运作的策略和技术。但是这些研究却未对权力“非正式运作”的结构性背景进行深入考察。而且研究者的研究旨趣和关怀不同决定了所选取的事件不同，在不同的事件中地方政府的行动逻辑也必然会有差别。研究事件、研究对象的不同必然也会造成研究者最终的结论会有差别。大部分的研究者都是将目光集中在“收税”、“计划生育”、“招商引资”等地方政府的硬任务中，却很少关注类似“退耕还林”、“文化建设”的软任务。在这些由政府主导的软任务中，地方政府又有着怎样的行动逻辑既有的研究或者没有关注到，或者只是粗略地谈及。
有学者认为我国生态建设具有很强的政府行为色彩，“危机应对”与“政府直控”构成了我国“政府动员型环境政策”的核心特点。[5]本研究即试图以退耕还林这一具体政策在农村地区的实施过程为轴线，来探讨在中国目前的政治结构和乡村社会结构中地方政府所扮演的角色以及他们的行动逻辑，以此来达到对国家政策实施过程的真实理解。
2.研究方法与田野概况。本研究采用的方法在较广泛的意义上属于实证研究, 而采用的方法主要是参与式观察。由于调查时间的限制，笔者并没有亲身经历退耕还林的全过程，但笔者于2010年11月，2011年3、6、7月在X县A乡进行了直接观察，可以说亲历了退耕还林实施的部分阶段。同时,本研究属于个案研究,也许通过个案研究得出的结论无法在中国农村复杂的情况中得到普遍印证，然而本研究也没有试图得出一个能推论到全国的结论，只是希望能够为我们更好地理解生态建设实施的真实情况做出一点努力。
X县地处陕西省东南部，在行政区划上属于安康市，位于汉江上游。地形以山地为主，水资源丰富，有“八山半水分半田”之称，经济以农业为主。全县辖46个乡镇，810个行政村，总人口93.93万人，其中农业人口73万人，耕地面积173万亩，其中25度以上坡耕地93.2万亩。2009年全县国民生产总值31.6亿元，人均产值3346元，工农业总产值268906万元，全年地方财政收入10771万元，经济发展水平在陕西省排名较靠后。X县从1999年开始试点退耕还林，截止到2009年，全县共完成工程造林48.99万亩，其中退耕造林23.67万亩。退耕还林工程涉及该县45个乡（镇），580个行政村，10万户，36.7万人。
二、压力型体制下地方政府的实践
荣敬本(荣敬本等,1998)在总结当前农村政治体制和行政体制特点的基础上提出了“压力型体制”概念，认为随着改革开放放权让利的实施,国家管理体制开始从传统计划体制下的集中动员型向分权压力型转变, 具体表现为分层化的政治承包制, 在这种压力型体制中, 任务和要求被分解成为一个个具体的目标,自上往下一层一层地分配给各下级政权组织与部门。[6]压力型体制是地方政府实践活动的重要结构背景，以下笔者将详细说明在这样的结构背景中地方政府是如何实施退耕还林政策的。
1.落实任务的策略：目标责任制。在压力型体制中，地方政府也将中央的各种任务区分为“硬任务”与“软任务”来对待，对于起一票否决作用的“硬任务”，地方政府往往竭尽全力不惜一切代价完成，而对于“软任务”则是选择性的执行，软任务更像是一个政治口号。但是，正如申端锋( 申端锋，2007)所指出的“在税费改革以后，地方政府，尤其是基层乡镇政府，既没有成为服务型组织, 也不是无所事事, 而是在实践中对自身职能重新进行了定位,将原来的软指标当成硬指标来搞，也就是将软指标硬化”。 [7]
在税费改革以前，X县的乡镇政府和全国大多数乡镇一样是将“刮宫引产, 催粮要款”这样的硬指标作为政府的主要职责。但是在2005年以后，随着安康市“生态立市”发展战略的确立，生态建设开始被提到地方政府议事日程，由原来的软指标变成了“中心任务”。为了确保X县退耕还林工程的顺利实施，X县政府成立了由主管林业工作的副县长任组长，林业、财政、计划、审计、监察等部门为成员的林业重点工程领导小组和退耕还林办公室，由林业局副局长任退耕还林办公室主任，由各乡镇党政一把手直接负责的组织机构。每年三月，X县政府要召开全县林业工作会议，总结上一年度工作完成情况并对当年的工作进行安排，笔者在调研中参加了2011年的会议。在这次会议上，县林业局局长在作动员讲话时强调：“退耕还林工程是国家实施西部大开发、治理生态环境、建设山川秀美的一项重大措施，是切实解决农民要经济效益和国家要生态效益的有效途径，各级乡镇党委、政府一定要从讲政治的高度来认识和对待退耕还林工作，坚决把这项功在当代、利在千秋的事业抓紧抓好。”县林业局局长将退耕还林工作“政治化”的过程更像是在编织一个政治口号,但即便如此, 它还是具有威慑力和动员力,因为在中国的政治体制中,一旦事件上升到政治任务的高度就变成了一个不计成本、不讲代价、必须完成的工作,没有任何讨价还价的余地。
关键词：生态建设；政策实施；压力型体制；权力运作；地方政府实践
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：10
一、 问题的提出及研究方法
1.文献回顾及问题的提出。对地方政府角色与行为的研究一直是中国学术界研究的热点，学者们先后提出了“地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场主义”、“村镇政府即公司”以及“政权经营者”等观点。[1]这些概念都反映了改革后由于国家权力在地方的回撤以及地方自主性增强，地方政府角色发生转变的客观事实。杨善华、 苏红（ 杨善华、苏红，2002）在分析了在张静提出的 “政权经营者”概念的基础上进一步区分了 “代理型政权经营者” 和 “谋利性政权经营者” 两个概念 ,认为在市场转型过程中乡镇政权的角色从 “代理型政权经营者” 转向 “谋利型政权经营者”。[2]回顾国内外研究文献，不难发现国内外学者多是在“国家—社会”理论框架中来理解中国的乡村治理，研究视野往往局限在乡（镇）和村的互动上，将乡镇政府看作国家政权的代表，将村民自治看作市民社会的象征。他们关注的是20世纪以来轰轰烈烈的国家政权建设运动对传统乡村社会的冲击以及乡村社会面对外部冲击的自我调适。但是这种简单地将国家和村落社区置于两极的两分法常常会遮蔽了许多乡村社会中的真实图景，而且这种两分法也没有看到，在现代化过程中国家政权内部不是铁板一块，在国家科层制内部也分化出许多不同的利益集团，这些不同级别的政府代表着中央和地方不同的利益诉求。
另外，还有一部分学者探讨了乡镇政府的权力运作逻辑，例如孙立平(孙立平、郭于华,2000)通过对华北一个村庄定购粮收购过程的分析提出了 “正式权力非正式运作”。 [3]吴毅( 2007)通过对一个小镇政府“擂”和“媒”等权力运作技术的展示，再次鲜活地呈示了基层干部与农民互动时的“正式权力的非正式运作”。[4]这些研究都是通过选取一些典型的事件，在对事件的动态还原中来分析基层政府在乡村社会中权力运作的策略和技术。但是这些研究却未对权力“非正式运作”的结构性背景进行深入考察。而且研究者的研究旨趣和关怀不同决定了所选取的事件不同，在不同的事件中地方政府的行动逻辑也必然会有差别。研究事件、研究对象的不同必然也会造成研究者最终的结论会有差别。大部分的研究者都是将目光集中在“收税”、“计划生育”、“招商引资”等地方政府的硬任务中，却很少关注类似“退耕还林”、“文化建设”的软任务。在这些由政府主导的软任务中，地方政府又有着怎样的行动逻辑既有的研究或者没有关注到，或者只是粗略地谈及。
有学者认为我国生态建设具有很强的政府行为色彩，“危机应对”与“政府直控”构成了我国“政府动员型环境政策”的核心特点。[5]本研究即试图以退耕还林这一具体政策在农村地区的实施过程为轴线，来探讨在中国目前的政治结构和乡村社会结构中地方政府所扮演的角色以及他们的行动逻辑，以此来达到对国家政策实施过程的真实理解。
2.研究方法与田野概况。本研究采用的方法在较广泛的意义上属于实证研究, 而采用的方法主要是参与式观察。由于调查时间的限制，笔者并没有亲身经历退耕还林的全过程，但笔者于2010年11月，2011年3、6、7月在X县A乡进行了直接观察，可以说亲历了退耕还林实施的部分阶段。同时,本研究属于个案研究,也许通过个案研究得出的结论无法在中国农村复杂的情况中得到普遍印证，然而本研究也没有试图得出一个能推论到全国的结论，只是希望能够为我们更好地理解生态建设实施的真实情况做出一点努力。
X县地处陕西省东南部，在行政区划上属于安康市，位于汉江上游。地形以山地为主，水资源丰富，有“八山半水分半田”之称，经济以农业为主。全县辖46个乡镇，810个行政村，总人口93.93万人，其中农业人口73万人，耕地面积173万亩，其中25度以上坡耕地93.2万亩。2009年全县国民生产总值31.6亿元，人均产值3346元，工农业总产值268906万元，全年地方财政收入10771万元，经济发展水平在陕西省排名较靠后。X县从1999年开始试点退耕还林，截止到2009年，全县共完成工程造林48.99万亩，其中退耕造林23.67万亩。退耕还林工程涉及该县45个乡（镇），580个行政村，10万户，36.7万人。
二、压力型体制下地方政府的实践
荣敬本(荣敬本等,1998)在总结当前农村政治体制和行政体制特点的基础上提出了“压力型体制”概念，认为随着改革开放放权让利的实施,国家管理体制开始从传统计划体制下的集中动员型向分权压力型转变, 具体表现为分层化的政治承包制, 在这种压力型体制中, 任务和要求被分解成为一个个具体的目标,自上往下一层一层地分配给各下级政权组织与部门。[6]压力型体制是地方政府实践活动的重要结构背景，以下笔者将详细说明在这样的结构背景中地方政府是如何实施退耕还林政策的。
1.落实任务的策略：目标责任制。在压力型体制中，地方政府也将中央的各种任务区分为“硬任务”与“软任务”来对待，对于起一票否决作用的“硬任务”，地方政府往往竭尽全力不惜一切代价完成，而对于“软任务”则是选择性的执行，软任务更像是一个政治口号。但是，正如申端锋( 申端锋，2007)所指出的“在税费改革以后，地方政府，尤其是基层乡镇政府，既没有成为服务型组织, 也不是无所事事, 而是在实践中对自身职能重新进行了定位,将原来的软指标当成硬指标来搞，也就是将软指标硬化”。 [7]
在税费改革以前，X县的乡镇政府和全国大多数乡镇一样是将“刮宫引产, 催粮要款”这样的硬指标作为政府的主要职责。但是在2005年以后，随着安康市“生态立市”发展战略的确立，生态建设开始被提到地方政府议事日程，由原来的软指标变成了“中心任务”。为了确保X县退耕还林工程的顺利实施，X县政府成立了由主管林业工作的副县长任组长，林业、财政、计划、审计、监察等部门为成员的林业重点工程领导小组和退耕还林办公室，由林业局副局长任退耕还林办公室主任，由各乡镇党政一把手直接负责的组织机构。每年三月，X县政府要召开全县林业工作会议，总结上一年度工作完成情况并对当年的工作进行安排，笔者在调研中参加了2011年的会议。在这次会议上，县林业局局长在作动员讲话时强调：“退耕还林工程是国家实施西部大开发、治理生态环境、建设山川秀美的一项重大措施，是切实解决农民要经济效益和国家要生态效益的有效途径，各级乡镇党委、政府一定要从讲政治的高度来认识和对待退耕还林工作，坚决把这项功在当代、利在千秋的事业抓紧抓好。”县林业局局长将退耕还林工作“政治化”的过程更像是在编织一个政治口号,但即便如此, 它还是具有威慑力和动员力,因为在中国的政治体制中,一旦事件上升到政治任务的高度就变成了一个不计成本、不讲代价、必须完成的工作,没有任何讨价还价的余地。