编者按
　　随着农村经济体制改革的不断深入,国家和政府逐步加大对农业的各项投资建设,涉及农村和农业的政策也逐渐向着农民利益倾斜,特别是吉林省落实农业税全部取消和粮食直补政策后,极大地调动了农民的种地积极性,但也带来了一些矛盾,特别是因土地承包问题引发的矛盾尤为突出。税改以来,靖宇县县乡两级调解仲裁机构共接待受理了农村土地承包纠纷653起,涉及农民总数3197人。
　　
　　1.土地纠纷的主要类型
　　土地承包经营权流转引起的纠纷;村民与村社之间履行特殊承包合同引起的纠纷;离婚分割承包地引起的纠纷;土地集中流转后租金分配引发的纠纷;未按程序发包或调整土地引起的纠纷;经营权侵权引起的纠纷;未取得承包经营权引发的纠纷;土地补偿分配纠纷;经营权继承纠纷。
　　2.土地纠纷形成的主要原因
　　2.1社会经济的发展,土地效益的大幅提升
　　近年来,我国对农业和农民问题重视达到了历史从未有过的程度,对农业发展的支持也是空前的。中央一号文件着重于让农民减负增收,以“两减免、三补贴”为重点,启动了城市资源施惠农村工程;农业得到了很大发展,土地效益增加明显。正是在这种形势下,土地的收益所带来的诱惑是巨大的,农民对土地的渴求也达到了新中国成立以来又一个高潮,许多在城镇打工的村民也开始走回家门承包土地,以求好的收入;原先许多被弃耕的土地开始有人争相耕种;承包户开始收回原先转给他人代耕的土地。新形势的变迁,农民对土地渴求的加强成了争执发生的现实诱因,土地效益的增加则成了土地纠纷增多的根本原因。
　　2.2二轮土地承包时农户由于各种原因未分到承包地问题
　　1982年土地承包后,由于土地价值较低,户口在本村,全家已搬迁外地多年,有的农户弃耕、抛荒、有的将地交回村里;许多农民外出劳务,土地私下流转,口头协议,未通过流转合同来规范双方的权利和义务。即使签订土地流转合同,部分合同也存在文本不规范,内容不齐全,流转面积、标地不准确的现象。靖宇县弃耕、抛荒的农户有215户1610亩,交回村里154户1153亩,私下流转394户2961亩。发包方将弃耕、抛荒的土地收回重新发包给第三者产生纠纷;私下流转、口头协议的,由于未在村里备案,按照二轮土地承包规定未能分到承包地,引发纠纷;因当初落户手续不全或与村有不要地协议未分得地;二轮土地承包后新增人口要求分地。
　　2.3未按程序发包或调整土地
　　部分承包有失公开、公正,承包关系是在村务会上以口头形式确定的,不签订书面协议;有的协议由村里个别领导私自敲定,不拟定承包方案或拟定承包方案未经村民代表大会讨论通过,不履行民主管理程序;还有一些村干部利用土地承包经营权的转移,不采取正当的公开竞价的承包原则,仗权承包土地,偏亲向友;有的村干部不如实向上级申报本部门、本人及亲友承包村集体资源的情况,非法承包、暗地经营,此种情况极易引起农户集体上访或越级上访事件。没有签订书面合同,使土地承包经营权证发放没有根本依据,这也是引起纠纷的主要原因。
　　2.4机动地发包、土地经营权流转
　　机动地发包时间过长,合同不规范;因村欠个人债务,抽出村民地抵债年限过长,农民要求毁约还地;农户之间土地转包、转让,因政策调整引发合同纠纷。
　　2.5土地权属不清,通过行政手段难以解决
　　地方与林场地权属不清,农户已开垦多年荒地,有的已办了国有土地证,有的已纳入集体土地台账,可林场近年来却以在林业区域内强行收回引发矛盾;由于个别村干部不负责任,造成村集体耕地或林地遗失,在1990年后林业部门以林地版图认证时,未经实地踏查就盖了公章,致使林业部门以林相图为依据向农民索要一直耕种的土地;1990年后林业部门用林地与村集体的林地或耕地互换,后来都成了林业部门的林地;国家电网改造铺设高低压线路后,遗留的线路地农民耕地多年,现林业部门索要林地;移民搬迁新建村开垦的耕地被林业部门强行栽树。
　　2.6集体确实既无地源又无经济实力,矛盾问题突出
　　农村土地承包法是我国制定的一部重要法律,实践证明,它对维护农民利益,保持农村社会的长治久安起着重要作用。但是它也存在一些缺陷。土地承包规定30年不变,目的在于维护农村的稳定。土地以农户为单位进行承包则是为了巩固家庭承包经营为基础的,统分结合的双层经营体制。但分析该规定,存在一定的问题。农村以户为单位进行承包经营,30年不变。假设土地承包经营后第2年又增添了人口,以新生儿为例。按照增人不增地减人不减地的总原则,该新生儿将在30年内得不到土地(虽然该法规定用机动地等调整给新增人口,但该法又规定,机动地不足5%的不再增加机动地。村委留机动地的很少)。在结婚生育以前,他与其父母一块居住生活,可能感受不到没有土地带来的压力。但他成人后,假设他24周岁结婚,对象也是24周岁,与他同种情况。婚后又生育一子。他们这又是典型的一个农户,但他们在以后的6年中仍不可能得到土地。但《农村土地承包经营法》第五条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人均不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”这种情况下,新的农户就可能面临吃不上饭的境地,他们会要求行使承包权,产生纠纷。
　　 3.解决土地纠纷的对策
　　3.1加强法规和政策宣传教育
　　涉农部门和司法部门要开展政策下乡活动,深入讲解土地承包法和其他相关政策法规,现场解答农民的问题,让农民熟悉政策、掌握政策、运用政策。加强对村两委成员的法制宣传教育,通过法制宣传教育,旨在提高村两委成员及村民的守法意识和合同意识,规范村两委的发包行为。严格执行《农村土地承包法》的第十九条规定,按5个程序签订承包合同:村民会议选举产生承包工作小组;承包小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案;召开村民会议讨论通过承包方案;公开实施承包方案;签订承包合同。同时,遏制村委会的各种侵犯农民土地承包经营权的行为,将纠纷消灭在萌芽之中。
　　3.2各级国土资源管理部门对农村和农民的土地权属案件要依法加快办理
　　政府进行土地详查,明确土地权属并加强对村委土地工作的管理。为了进一步搞好土地工作,政府部门应该依法进行土地详查,在以前详查的基础之上了解土地现状及不安定因素,进一步明确地界,确定一些新增地及权属不明地的权属,并及时发放经营权证书。通过及时确权并排除隐患达到减少土地纠纷的目的。镇政府还要在土地纠纷中发挥积极作用。《农村土地承包法》第五十一条规定,因土地承包经营权发生纠纷,可以请求乡(镇)人民政府调解解决。乡(镇)人民政府作为基层政府,最了解土地的现状及纠纷的产因,可因势利导的调解矛盾,化解纠纷,稳定土地承包关系。
　　3.3规范土地合同样本,加强指导承包合同的签订工作
　　指导当事人正确签订承包合同是搞好合同管理的第一项工作。必须按照《土地承包法》规定的原则和程序进行签订,减少订立合同的随意性和粗放性,细化合同条款,明确合同责任,杜绝口头合同。土地承包应当遵循以下原则:按照规定统一组织承包时,本集体经济组织成员依法平等行使承包土地的权利,也可以自愿放弃承包土地权利;民主协商,公平合理;承包方案应当按照《土地承包法》第十二条的规定,依法经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意;承包程序合法。土地承包的应当按照以下程序进行:本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组;承包工作小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案;依法召开本集体经济组织成员的村民会议,讨论通过承包方案;公开组织实施承包方案;签订承包合同。
　　3.4把好鉴证关
　　搞好合同鉴证是防止合同纠纷的关键,在合同鉴证中要做到“五不”:内容不合法,指标不明确、格式不规范的不予鉴证;条款不齐全的不予鉴证;双方权利义务不明确的不予鉴证;手续不完备的,不合乎规定的不予鉴证;程序不合法的不予鉴证。
　　3.5建立合理的监督机制,加强执法检查
　　在县级要建立健全承包合同管理办公室,在乡级健全承包合同管理领导小组,在村级设立承包合同管理小组,从而形成层层管理的组织网络,针对农村土地管理存在的问题,加大监督执法力度,特别是要对土地发包的全程进行监督,以维护村民承包经营权的落实,使农村土地承包管理迈向更高层次。
　　3.6搞好土地承包纠纷案件的合同仲裁,维护农民和村级集体经济组织的合法权益
　　丰富纠纷解决机制。根据《农村土地承包法》第五十一条的规定,土地纠纷解决方式有3种:调解、仲裁和诉讼。其中,调解作为其中的一个方式,应该大力加强和进一步丰富。调解可分为当事人双方自行和解、第3人或者村委会主持调解、基层乡(镇)人民政府主持调解。在此应该特别指出的是,调解还应贯穿于仲裁和诉讼之中。不管是农村土地承包仲裁机构还是法院,在处理这类案件是应当多做调解工作,切勿轻率处理。调解时,可找一些德高望众的第3者帮助调解,也可以让村委领导或者基层乡(镇)人民政府部门或者司法所出面协调。总之,不管用什么方法,目的是调解解决矛盾,防止矛盾升级。
　　3.7各级农村经营管理部门要充分发挥职能作用,切实加强农业承包合同管理,加强农村土地承包合同管理的制度建设
　　县级农业行政主管部门和乡(镇)人民政府要完善农村土地承包方案、农村土地承包合同,农村土地承包经营权证及相关文件档案的管理制度,建立健全农村土地承包信息化管理系统;设立合同档案专柜,配备专职档案管理员,便于检索查询,使合同管理走向规范化、制度化。