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摘 要：行政执法体制改革已成为深化政府管理体制改革、构建法治政府、建设法治社会的一项十分必要而紧迫的重要任务。本文从分析河南省行政执法体制现存问题入手，对现行执法主体、职责、执法人员、执法监督等方面存在的问题，进行深入分析，期望通过规范执法主体、建立统一执法机构、适当下移执法重心、规范执法机制、完善执法监督机制、提高执法人员素质等措施来完善河南省行政执法体制、改进行政执法方式和提高行政执法效率。
关键词：行政执法；体制；改革；对策
中图分类号：D63 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）05-0090-04
当代中国己进入全面推进依法治国，建成完善的社会主义市场经济体制的时期。依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。而行政执法体制是否符合“法治”的要求，适应社会主义市场经济的需要，达到法治化和文明化，则决定着依法行政的程度，直接影响和制约着法治国家目标的实现。当前，行政执法体制中存在诸多不合理的因素，影响着具体行政行为的实施，行政执法作用的发挥也受到影响。以河南为例，行政执法体制主要存在着行政执法主体不合法、混乱、行政执法行为不规范、行政执法人员素质参差不齐、行政执法监督机制不畅等问题。这些问题有的属于局部现象，有的则是在社会转型、新旧体制转换时期很难避免的。但是，如果不对现存的问题高度重视，积极解决，则会阻碍依法治国、依法行政的进程，甚至将严重影响改革、发展、稳定的大局。因此，要推进依法治国、依法行政，改善当前的行政执法现状，就必须切实改革目前的行政执法体制。
一、河南省行政执法体制现存的主要问题
改革开放三十多年来，河南省在改革行政执法体制，规范行政执法行为方面积极进行探索，取得了明显成效，不过也存在一些问题尚未解决。为进一步理顺行政执法体制，加快行政执法体制的改革，我们必需明晰当前行政执法体制存在的问题。
（一）行政执法主体不够规范。根据我国现有法律、法规的规定，行政执法主体既有政府部门，又有法律、法规授权的组织；既有行政机关，又有企事业单位。加之行政委托执法、授权执法没有统一的标准，存在随意性。导致行政执法主体不规范问题比较突出。虽然河南省分别在1993年和1997年出台实施了《河南省行政机关执法条例》和《<河南省行政机关执法条例>实施办法》对执法主体的规范，取得了很大的成效，但仍没有彻底解决执法主体混乱的问题。此外，执法单位职权不清，没有合法依据而行使行政执法权的现象还时有发生，主要表现在：有的行政机关内设机构以自己的名义行使行政执法权；非行政机关未经法律、法规授权行使行政执法权，最常见的是行政机关擅自将行政执法权交由其所属事业单位行使；行政机关随意委托、聘用不合格的组织和人员行使行政执法权；有的地方将集中行使行政处罚权的行政机关设在其他部门内部，或者作为其他部门管理的机构，以部门内设机构或者下设机构的名义对外独立执法。
（二）行政执法职权不清。这存在两个层面：一是行政执法权在横向上交叉较为严重，行政执法机构之间职责不清，权限不明，协调配合机制不完善，执法冲突与推诿现象常见；在个别政执法领域，多头管理、重复执法或无人执法的情况仍然存在。主要表现在：在同一城市中区与区之间执法职责不清，交叉重复，部门与部门之间交叉执法，重复处罚，甚至在执法过程中，对同一违法行为经常发生多家处罚的情况；二是执法单位职权纵向上交叉重复，如：省与市、市与县（市、区）执法交叉重复，有些辖区内有市管企业，市管部门按主管原则执法，区管部门按属地原则执法，同一个经营主体或市场，市、区两级都管、都执法；有时甚至省、市、县（市、区）三级都管。这种各级政府职能部门之间的职责交叉重叠，往往形成“政出多门、多头管理”的局面，常常形成“有利抢着执法，无利都不执法”的现象，致使本有执法为民的宗旨难以体现，影响国家机关形象。
（三）行政执法监督机制有缺陷。行政执法监督是指对具体行政行为的监督，国家机关、政党、社会团体和人民群众，依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效，实施的监察、督促、检查和纠正的行为。现行的监督职能划分不够科学、合理、缺乏系统性、有序性和协调性。从我国行政执法监督的运行和作用过程来看，对行政执法人员监督的渠道很多，但没有一个明确的责任界定，致使都监督却都不监督，都没监督到位的局面。主要表现在：一是监督部门过多，有些部门的职能交叉重复。例如：以市级行政执法主體的监督主体而言，其上级单位、两转两提办公室、监察（局）、市政府法制办、人大、等皆是现行市级执法主体的监管单位，但这些单位监督职责不清，权限不明，使得行政执法单位无所适从，不清楚自己究竟属于哪个单位监管。二是监督部门之间缺乏协调、配合机制，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力。现实中行政执法监督单位常因法律授权不清或有些规定难以操作，使监督茫然无从、监督机制难以理顺。三是政府内部监督在行政监督中主体地位不明显，综合和牵头作用没有体现。当前，对行政执法的监督体系还没形成“主次分明、协调配合”的运作机制，对一些跨部门、跨行业、跨地区、多层次的行政违法案件，要么几路兵马同时“兴师问罪”，要么相互推诿、无人过问，造成监督“真空”。
（四）行政执法的保障机制不完善。行政执法的保障机制涵括行政执法的各个方面，当前广被关注的是执法经费保障不够，其实，经费保障之外的执法保障更应该引起我们的重视。比如：执法环境保障、强制执行保障、部门协调保障、执法条件保障等。现实中，暴力抗法、执法人员被打现象时有发生；由于有行政强制执行权的执法部门只是少数，许多没有强制执行权的执法部门对违法行为作出处罚决定后，大多数行政相对人不愿自觉履行，执法主体在向人民法院申请强制执行时，常因法院的受理强制执行的审查标准、执行意愿等原因，导致没有执行或执行不到位，使得行政处罚决定成为空头文件；有的执法单位由于执法人员紧张，但本部门执法任务却重，就易从部门利益出发，有利可图就上，无利可图就躲，甚至为了争夺利益，执法时竟相互拆台。有的执法部门因经费和人员编制不足，不设专门的执法队伍，又无执法车辆，更谈不上有其它摄像等设备，使执法缺乏机动性及收集证据的能力。常常运动性、趋利性执法，虽然我国和省里早就规定了收支两条线，但在最近几年依法行政考核案卷评议中仍然发现自罚自收现，而且多数没有说明当场收缴罚款的理由。
（五）行政执法人员素质有待提高。由于行政执法人员内在和外在素质参差不齐，所以在一定程度上对行政执法效力有所削弱和不良影响。如有的执法人员法律意识、为民意识淡薄，执法常从小团体利益出发，不依法办事，凭个人主观意向执法，给了好处乱办事，不给好处不办事，趋利执法倾向严重；个别执法人员业务素养不高，相关办案的法律法规不掌握，在行政执法过程中，对行政相对人的违法行为定性不准，在实施处罚过程中，适用法律款项不准确甚至错误适用法律。有的执法人员办案重实体轻程序，该告知相对人的不告知、该听证的不听证，个别执法人员证据意识不强，常常做出具体行政行为后收集证据，甚至不取证执法，导致丧失保全证据。收集证据的时机，影响对查处案件的执行。
二、河南省行政执法体制现存问题的原因分析
造成河南省行政执法体制问题的因素林林总总，有些是全国性的，有些具有地方特色，归纳起来主要有以下几点：
（一）现有的法律制度不完善。根据宪法和组织法的规定，各级人民政府是各级国家机关，享有国家行政权力。但政府职能未在现行制度下得到合理、明晰的界定，政府的执法权力都分散到各级政府组成部门手中，造成执法机构过多，过滥。再加上某些法律强调“条条”管理即法律法规所确立的各种类型的执法行为都指定由一个具体的政府部门来实施，从而导致实施一部法律、法规就要新设一支执法队伍，结果造成执法队伍的迅速膨胀。加之我国宪法、法律没有对中央和地方、地方各级政府之间的事权作出明确划分，致使各级政府职能往往“上下一般粗”、协调性差。导致行政执法权在纵向划分上难以清晰界定，导致上下级行政机关执法职权重叠现象严重。此外，现实中行政执法证件发放的不统一也是导致执法主体及执法人员难以有效控制和监管的因素，河南省行政执法证有的是在各级政府法制机构办理，垂直执法单位的执法证为其上级单位代办理，而食品药品监督管理局已有省垂直管理划归为地方政府组成部门，但是在2010年河南省行政执法证换证中，其执法证却有省局代办理。还有公安局本属政府工作部门，行政执法大户，但其却不办理河南省行政执法证。
（二）监督机制不畅，重点不突出。由于本文论述的重点和篇幅限制，在此，我们仅对政府系统内部的行政执法监督所存在的问题做一简要分析。政府系统内部的监督包括政府层级监督和专门监督。对于政府层级监督而言，《国务院关于加强政府法制工作的决定》规定各级政府的政府法制机构具体承担政府层级监督工作，当前，河南省各级政府对行政执法的监督基本处于缺位状态，这有历史的因素也有客观的原因。由于人员、设备等限制对于日常的行政执法监督大多数市、县没有开展，此外法制机构在开展行政执法监督时都面临一个共同的难题，即政府法制机构只有监督权却无处理权，在执法监督过程中发现的问题，政府法制机构可以提出并要求整改，被监督单位拒不整改，政府法制机构只有求助于政府行文处理或协调监察机关处理，这便使政府层级监督打很大折扣。专门监督主体独立性不强，专门监督机构受制于监督客体。目前，河南省专门监督效果并不十分理想，其原因在于行政执法监督主体缺乏必要的权力和必要的独立性，在这种体制下，监督者很难充分发挥其监督职能，根据现行法律监察机关和审计机关实行双重领导体制，既受上级业务部门的领导，又受同级政府的领导，与监督客体不是独立并列的关系，其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关实质性任命，这种专门监督体制，使监督主体在财政、人事等方面受制于监督客体，使监督人员有时受制于长官的意志，削弱了行政监督的权威性。
（三）普通公民的法律意识还不够高、执法行动及执法单位缺乏联动。公民法律意识是保障行政执法环境的一个重要因素，对行政执法起着很大的制约作用，近年来，公众的法律意识不断提高，合理、合法运用法律维护自身合法权益已经成为社会公众的自觉行动。但普通公民在法律意识方面仍有不少欠缺：一是缺乏遵纪守法的自觉性，增加了行政执法的难度；二是缺乏依法维护自身权益的意识，不利于行政机关和行政执法人员依法行政意识的养成。现实中行政执法量大、面广，职能交叉客观存在，有些执法事项往往难以由一个执法单位完成，而现实中缺乏规范的沟通协调机制，也往往制约执法顺利进行，受行政执法体制改革、公共财政建设尚未到位以及认识等方面因素的影响，一些行政执法队伍在经费来源上尚未实现财政全额拨款，导致执法条件不足，难以保障行政执法常态化、规范化。
（四）《河南省行政机关执法条例》和《河南省人民政府关于实行持证上岗亮证执法的通告》对行政执法人员实施了严格的新进人员考试制度，目前新进的人员素质相对较高，但实际执法经验和能力还需要提高。但由于种种历史因素与执法机构组建时的客观问题，有些合并成立的执法队伍存在着一支队伍不同身份的现象，既有公务员、正式干部、聘用干部，也有合同制干部，甚至有工人、合同工、临时工等多种人员，身份的复杂给执法队伍的统一考核管理和正规化建设带来了相当难度。还有个别执法队伍在组建时，没有严格按照有关规定对人员进行择优录用和分流，把好用人关，致使部分执法人员因不符合条件而无法取得执法证。因执法人员身份、学历、能力不一，难以建立完善的培训、考核、晋升、责任追究等制度，也是造成行政执法人员整体素质不高的一个因素。
三、解决河南省行政执法体制问题的对策
行政执法体制的核心问题是职能、机构、执法监督和人员编制问题，解决我省行政执法体制问题，主要从这几方面入手：
（一）规范执法主体，明确执法机构职能，杜绝多头执法。每年都要在全省范围内进行行政执法主体清理活动，所有执法主体必须有法律法规依据，根据编制文件“三定方案”确定执法主体的职权与执法人员，严密设计行政执法证的发放制度，由省级政府法制部门按照各执法主体的编制文件统一监管全省行政执法机构的执法事项，按编制文件的人员设置发放执法证件，所有政府执法机构包括垂直部门的行政执法证必须由各级政府法制部门发放；对各执法主体每隔三至五年必须进行执法依据梳理，分解执法职能，明確执法岗位，作为政府信息公开事项向社会公布，对于有职能交叉的执法单位要做好联合执法预案。建立协调配合机制。
（二）减少执法机构，优化执法层级，适当下移行政执法重心。执法机构是执法体制改革的重要载体，离开机构，不可能运行。结合河南省执法机构的状况，继续深化综合行政执法体制改革是必然选择，这要从纵横两个方向入手，从横向上减少执法机构，从纵向上优化执法层级，理清各执法机构的职责。首先在横向执法层级上，减少专业执法机构，改变多头执法局面。将涉及同一或近似行政领域容易引起交叉执法的不同部门的执法权统一交由综合执法部门行使，从而形成相对统一的专业综合执法部门，类似于文化执法领域的改革；对于专业性强的行政部门或垂直管理部门，由于专业性原因或者体制原因，暂时不能剥离行政执法权的，应当要求在部门内只设一个统一的执法机构，实行部门内的综合执法，避免一个部门多个执法队伍的状况。其次在纵向执法层级上，优化执法层级，改变多层执法。原则上，精简省、市级层面的行政执法机关，进一步明确省、市、县三级政府所属部门的职能定位，省级政府部门主要承担政策研究、业务指导和监督检查职能，市级政府部门主要承担业务指导、监督检查和执行职能，县级政府部门主要承担执行职能。在优化执法层级的过程中，将执法重心适当下移到县（市、区），将主要的行政执法职能交由县（市、区）级行政执法机构行使，执法力量的配置适当向县（市、区）倾斜。
（三）规范执法要求，严格执法程序，健全行政执法的运行机制。全省范围内行政执法人员要做到统一的执法资格、执法标准和执法程序。统一的执法资格，要求从事行政执法活动的人员应当具备相应的行政执法知识和技能，具备行政执法资格后方能从事行政执法活动，没有取得行政执法资格的人员不得从事行政执法活动。对于因历史和现实因素造成的行政执法人员的身份问题，能过渡到要过渡到行政编制，不易过渡的保持现有身份，但严禁非在编人员执法，对于不同身份的执法人员要有统一的标准管理，今后全省行政执法证件换发时，各垂直管理单位要与各级政府所属部门统一换发证件，不再分头换发，各级政府执法单位的证件换发，统一到各级政府法制机构办理，坚持现行的按编制文件换发证件的制度，进一步控制好执法主体，把好执法人员入口关。统一的执法标准，要求河南省各区域、各专业领域的行政执法标准必须统一，不得在不同地市、县（市、区）、不同专业行政领域实现不同的执法标准，严禁执法中出现“一事一议”现象，以免影响政府的公信力。统一的执法程序，要求各行政执法机构采取标准行政执法程序，遵守统一的行政执法的步骤、次序、方式和时限，执法过程要实行调查、核审、处罚分离，不因区域不同或者专业领域不同，而采取不同的行政执法程序，违反行政执法程序的要追究其法律责任。条件成熟时考虑出台地方性法规或政府规章，建立行政程序制度，全面规范执法程序。此外，在执法手段上要善于利用现代电子技术，比如在城市管理中，可借助“电子眼”实施对固定商户的管理，可及时发现商户的不轨行为，便于对违法行为取证、提高执法效率。
（四）完善监督机制，形成监督合力，使行政执法带上紧箍咒。我国的法律有80%多是靠行政机关执行的，行政执法机关及其行政执法人员在实施行政执法行为的过程中，由于诸多因素的影响，其行为不可避免地会出现违法现象，既损害国家利益、集体利益，又损害了公民、法人及其他组织的合法权益，这种行政执法行为理应受到法律的追究，这是我国社会主义法制原则的要求。通过行政执法监督使执法权不致脱缰前行，是当前执法体制改革中最重要的内容之一，对于当前的监督多元体制，我们必须有主次之分，找到执法监督的突破口。实践证明，相对于外部监督而言，由于行政机关上下级之间领导与被领导、指导与被指导的关系，层级监督具有直接性等特点。政府层级监督机制对规范和制约行政行為更直接、更有效、更广泛、更及时。切实加强行政机关内部监督，将行政执法违法或不当行为，尽可能解决于行政机关内部，是及时有效地保护相对人的合法权益的重要保障。在现有内部监督的基础上，逐步形成监察、审计、政府法制监督的有机整体是加强执法监督的有效途径。一是改革监督体制与机制。在现有监察、审计、政府法制监督的基础上，可探索一种既有分工，又有协作的“三合一”监督体制，通过实现监督主题联动化，克服多部门分散监督的弊端，实现监督的整体效能。二是积极实施政府法制监督。政府法制监督是指县级以上人民政府依法对辖区内的行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监督，并对所属工作部门和下级人民政府不合法、不适当的行政行为依法予以纠正或者撤销的一种监督制度。最后要在注重合法性监督的同时兼顾合理性监督。传统的行政执法是建立在政府合法性的基础上的。然而随着社会的发展和进步，单纯的合法性是很难实现执法的“善治”。公众性、合理性已经成为社会对执法行为评价的一个重要标准，也是有效监督执法行为的重要标准。当前，在行政执法尤其是行政处罚中对执法人员的自由裁量权缺乏有效约束。因为行政处罚所涉范围广泛，处罚力度的伸缩性很大，自由裁量权的运用又基本处于失控状态。这种状况的产生，很大程度上要归因于执法所依据规定缺陷，比如：很多制度中常常存在着“情节严重”及类似的模糊性概念，实践中难以准确把握，需要执法部门自由裁量，这样势必造成执法的混乱以及相对人的困惑，为执法权寻租埋下种子。当前，很多类似规定一时难以清理的情况下，对行政执法进行合理性监督是十分必要的。条件成熟时可考虑出台地方性法规或政府规章，建立具体可操作的行政执法监督制度。
（五）切实强化执法保障，使行政执法服务和管理功能充分发挥。执法保障主要体现在三个方面，一是执法环境保障，要加大对行政执法的宣传力度，努力营造良好的执法环境。二是执行保障，从有关制度和程序着手，把保障具体行政行为落到实处和保障行政执法人员的安全联动考虑。三是充分的经费保障，经费是任何一项工作开展和事业发展的有效前提。行政执法机关作为国家在行政领域内按照法律法规行使职能的部门，要消除行政执法的趋利化倾向。确保执法公正、廉洁，就必须由国家财政来承担其经费保障。既要保障到，又要要保障好。
（六）提高执法人员素质，加强执法队伍建设。所有制度设计，美好期许，最终都需要人去实施，没有高素质的行政执法人员，一切有关行政执法体制改革的设想，都会落空。因此，改革成败的关键之一就是是否有一支高素质的行政执法人员的队伍。要提高行政执法人员的执法水平，仅有制度保证是不够的，关健是要从提高执法人员自身素质入手，有计划、经常性地对执法人员进行教育和培训。一是，每年要组织两次以上执法人员的专业致使学习和考试，考试不合格者，计入执法人学学习培训台帐，连续两次考试不合格者执法证件不予注册，依法注销，待学习培训考试合格后，方许重新取得执法资格；二是要扩展对行政执法人员的知识面。当今社会发展日新月异，瞬息万变，执法人员不仅要掌握法律知识、行政管理知识，而且要懂得有关市场经济的专业知识，并善于运用这些知识处理行政的、经济的事务。第三要注重对行政执法人员的提拔使用。每年都要对执法人员进行，奖罚有度，对考核不达标的执法人员，要坚决予以辞退，对考核优秀的要大胆提拔使用，以保证执法人员的良性竞争。第四要实行行政执法人员选拔任用工作责任追究制度。对选人用人失察失误造成严重后果的，要追究推荐人、提名人、考察人的责任。
参考文献：
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\[5\]万佩芬.提高行政执法质量刍议\[J\].哈尔滨市委党校学报,2001,(3).
关键词：行政执法；体制；改革；对策
中图分类号：D63 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）05-0090-04
当代中国己进入全面推进依法治国，建成完善的社会主义市场经济体制的时期。依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。而行政执法体制是否符合“法治”的要求，适应社会主义市场经济的需要，达到法治化和文明化，则决定着依法行政的程度，直接影响和制约着法治国家目标的实现。当前，行政执法体制中存在诸多不合理的因素，影响着具体行政行为的实施，行政执法作用的发挥也受到影响。以河南为例，行政执法体制主要存在着行政执法主体不合法、混乱、行政执法行为不规范、行政执法人员素质参差不齐、行政执法监督机制不畅等问题。这些问题有的属于局部现象，有的则是在社会转型、新旧体制转换时期很难避免的。但是，如果不对现存的问题高度重视，积极解决，则会阻碍依法治国、依法行政的进程，甚至将严重影响改革、发展、稳定的大局。因此，要推进依法治国、依法行政，改善当前的行政执法现状，就必须切实改革目前的行政执法体制。
一、河南省行政执法体制现存的主要问题
改革开放三十多年来，河南省在改革行政执法体制，规范行政执法行为方面积极进行探索，取得了明显成效，不过也存在一些问题尚未解决。为进一步理顺行政执法体制，加快行政执法体制的改革，我们必需明晰当前行政执法体制存在的问题。
（一）行政执法主体不够规范。根据我国现有法律、法规的规定，行政执法主体既有政府部门，又有法律、法规授权的组织；既有行政机关，又有企事业单位。加之行政委托执法、授权执法没有统一的标准，存在随意性。导致行政执法主体不规范问题比较突出。虽然河南省分别在1993年和1997年出台实施了《河南省行政机关执法条例》和《<河南省行政机关执法条例>实施办法》对执法主体的规范，取得了很大的成效，但仍没有彻底解决执法主体混乱的问题。此外，执法单位职权不清，没有合法依据而行使行政执法权的现象还时有发生，主要表现在：有的行政机关内设机构以自己的名义行使行政执法权；非行政机关未经法律、法规授权行使行政执法权，最常见的是行政机关擅自将行政执法权交由其所属事业单位行使；行政机关随意委托、聘用不合格的组织和人员行使行政执法权；有的地方将集中行使行政处罚权的行政机关设在其他部门内部，或者作为其他部门管理的机构，以部门内设机构或者下设机构的名义对外独立执法。
（二）行政执法职权不清。这存在两个层面：一是行政执法权在横向上交叉较为严重，行政执法机构之间职责不清，权限不明，协调配合机制不完善，执法冲突与推诿现象常见；在个别政执法领域，多头管理、重复执法或无人执法的情况仍然存在。主要表现在：在同一城市中区与区之间执法职责不清，交叉重复，部门与部门之间交叉执法，重复处罚，甚至在执法过程中，对同一违法行为经常发生多家处罚的情况；二是执法单位职权纵向上交叉重复，如：省与市、市与县（市、区）执法交叉重复，有些辖区内有市管企业，市管部门按主管原则执法，区管部门按属地原则执法，同一个经营主体或市场，市、区两级都管、都执法；有时甚至省、市、县（市、区）三级都管。这种各级政府职能部门之间的职责交叉重叠，往往形成“政出多门、多头管理”的局面，常常形成“有利抢着执法，无利都不执法”的现象，致使本有执法为民的宗旨难以体现，影响国家机关形象。
（三）行政执法监督机制有缺陷。行政执法监督是指对具体行政行为的监督，国家机关、政党、社会团体和人民群众，依法对国家行政机关及其工作人员的行政活动是否合法、合理和有效，实施的监察、督促、检查和纠正的行为。现行的监督职能划分不够科学、合理、缺乏系统性、有序性和协调性。从我国行政执法监督的运行和作用过程来看，对行政执法人员监督的渠道很多，但没有一个明确的责任界定，致使都监督却都不监督，都没监督到位的局面。主要表现在：一是监督部门过多，有些部门的职能交叉重复。例如：以市级行政执法主體的监督主体而言，其上级单位、两转两提办公室、监察（局）、市政府法制办、人大、等皆是现行市级执法主体的监管单位，但这些单位监督职责不清，权限不明，使得行政执法单位无所适从，不清楚自己究竟属于哪个单位监管。二是监督部门之间缺乏协调、配合机制，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力。现实中行政执法监督单位常因法律授权不清或有些规定难以操作，使监督茫然无从、监督机制难以理顺。三是政府内部监督在行政监督中主体地位不明显，综合和牵头作用没有体现。当前，对行政执法的监督体系还没形成“主次分明、协调配合”的运作机制，对一些跨部门、跨行业、跨地区、多层次的行政违法案件，要么几路兵马同时“兴师问罪”，要么相互推诿、无人过问，造成监督“真空”。
（四）行政执法的保障机制不完善。行政执法的保障机制涵括行政执法的各个方面，当前广被关注的是执法经费保障不够，其实，经费保障之外的执法保障更应该引起我们的重视。比如：执法环境保障、强制执行保障、部门协调保障、执法条件保障等。现实中，暴力抗法、执法人员被打现象时有发生；由于有行政强制执行权的执法部门只是少数，许多没有强制执行权的执法部门对违法行为作出处罚决定后，大多数行政相对人不愿自觉履行，执法主体在向人民法院申请强制执行时，常因法院的受理强制执行的审查标准、执行意愿等原因，导致没有执行或执行不到位，使得行政处罚决定成为空头文件；有的执法单位由于执法人员紧张，但本部门执法任务却重，就易从部门利益出发，有利可图就上，无利可图就躲，甚至为了争夺利益，执法时竟相互拆台。有的执法部门因经费和人员编制不足，不设专门的执法队伍，又无执法车辆，更谈不上有其它摄像等设备，使执法缺乏机动性及收集证据的能力。常常运动性、趋利性执法，虽然我国和省里早就规定了收支两条线，但在最近几年依法行政考核案卷评议中仍然发现自罚自收现，而且多数没有说明当场收缴罚款的理由。
（五）行政执法人员素质有待提高。由于行政执法人员内在和外在素质参差不齐，所以在一定程度上对行政执法效力有所削弱和不良影响。如有的执法人员法律意识、为民意识淡薄，执法常从小团体利益出发，不依法办事，凭个人主观意向执法，给了好处乱办事，不给好处不办事，趋利执法倾向严重；个别执法人员业务素养不高，相关办案的法律法规不掌握，在行政执法过程中，对行政相对人的违法行为定性不准，在实施处罚过程中，适用法律款项不准确甚至错误适用法律。有的执法人员办案重实体轻程序，该告知相对人的不告知、该听证的不听证，个别执法人员证据意识不强，常常做出具体行政行为后收集证据，甚至不取证执法，导致丧失保全证据。收集证据的时机，影响对查处案件的执行。
二、河南省行政执法体制现存问题的原因分析
造成河南省行政执法体制问题的因素林林总总，有些是全国性的，有些具有地方特色，归纳起来主要有以下几点：
（一）现有的法律制度不完善。根据宪法和组织法的规定，各级人民政府是各级国家机关，享有国家行政权力。但政府职能未在现行制度下得到合理、明晰的界定，政府的执法权力都分散到各级政府组成部门手中，造成执法机构过多，过滥。再加上某些法律强调“条条”管理即法律法规所确立的各种类型的执法行为都指定由一个具体的政府部门来实施，从而导致实施一部法律、法规就要新设一支执法队伍，结果造成执法队伍的迅速膨胀。加之我国宪法、法律没有对中央和地方、地方各级政府之间的事权作出明确划分，致使各级政府职能往往“上下一般粗”、协调性差。导致行政执法权在纵向划分上难以清晰界定，导致上下级行政机关执法职权重叠现象严重。此外，现实中行政执法证件发放的不统一也是导致执法主体及执法人员难以有效控制和监管的因素，河南省行政执法证有的是在各级政府法制机构办理，垂直执法单位的执法证为其上级单位代办理，而食品药品监督管理局已有省垂直管理划归为地方政府组成部门，但是在2010年河南省行政执法证换证中，其执法证却有省局代办理。还有公安局本属政府工作部门，行政执法大户，但其却不办理河南省行政执法证。
（二）监督机制不畅，重点不突出。由于本文论述的重点和篇幅限制，在此，我们仅对政府系统内部的行政执法监督所存在的问题做一简要分析。政府系统内部的监督包括政府层级监督和专门监督。对于政府层级监督而言，《国务院关于加强政府法制工作的决定》规定各级政府的政府法制机构具体承担政府层级监督工作，当前，河南省各级政府对行政执法的监督基本处于缺位状态，这有历史的因素也有客观的原因。由于人员、设备等限制对于日常的行政执法监督大多数市、县没有开展，此外法制机构在开展行政执法监督时都面临一个共同的难题，即政府法制机构只有监督权却无处理权，在执法监督过程中发现的问题，政府法制机构可以提出并要求整改，被监督单位拒不整改，政府法制机构只有求助于政府行文处理或协调监察机关处理，这便使政府层级监督打很大折扣。专门监督主体独立性不强，专门监督机构受制于监督客体。目前，河南省专门监督效果并不十分理想，其原因在于行政执法监督主体缺乏必要的权力和必要的独立性，在这种体制下，监督者很难充分发挥其监督职能，根据现行法律监察机关和审计机关实行双重领导体制，既受上级业务部门的领导，又受同级政府的领导，与监督客体不是独立并列的关系，其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关实质性任命，这种专门监督体制，使监督主体在财政、人事等方面受制于监督客体，使监督人员有时受制于长官的意志，削弱了行政监督的权威性。
（三）普通公民的法律意识还不够高、执法行动及执法单位缺乏联动。公民法律意识是保障行政执法环境的一个重要因素，对行政执法起着很大的制约作用，近年来，公众的法律意识不断提高，合理、合法运用法律维护自身合法权益已经成为社会公众的自觉行动。但普通公民在法律意识方面仍有不少欠缺：一是缺乏遵纪守法的自觉性，增加了行政执法的难度；二是缺乏依法维护自身权益的意识，不利于行政机关和行政执法人员依法行政意识的养成。现实中行政执法量大、面广，职能交叉客观存在，有些执法事项往往难以由一个执法单位完成，而现实中缺乏规范的沟通协调机制，也往往制约执法顺利进行，受行政执法体制改革、公共财政建设尚未到位以及认识等方面因素的影响，一些行政执法队伍在经费来源上尚未实现财政全额拨款，导致执法条件不足，难以保障行政执法常态化、规范化。
（四）《河南省行政机关执法条例》和《河南省人民政府关于实行持证上岗亮证执法的通告》对行政执法人员实施了严格的新进人员考试制度，目前新进的人员素质相对较高，但实际执法经验和能力还需要提高。但由于种种历史因素与执法机构组建时的客观问题，有些合并成立的执法队伍存在着一支队伍不同身份的现象，既有公务员、正式干部、聘用干部，也有合同制干部，甚至有工人、合同工、临时工等多种人员，身份的复杂给执法队伍的统一考核管理和正规化建设带来了相当难度。还有个别执法队伍在组建时，没有严格按照有关规定对人员进行择优录用和分流，把好用人关，致使部分执法人员因不符合条件而无法取得执法证。因执法人员身份、学历、能力不一，难以建立完善的培训、考核、晋升、责任追究等制度，也是造成行政执法人员整体素质不高的一个因素。
三、解决河南省行政执法体制问题的对策
行政执法体制的核心问题是职能、机构、执法监督和人员编制问题，解决我省行政执法体制问题，主要从这几方面入手：
（一）规范执法主体，明确执法机构职能，杜绝多头执法。每年都要在全省范围内进行行政执法主体清理活动，所有执法主体必须有法律法规依据，根据编制文件“三定方案”确定执法主体的职权与执法人员，严密设计行政执法证的发放制度，由省级政府法制部门按照各执法主体的编制文件统一监管全省行政执法机构的执法事项，按编制文件的人员设置发放执法证件，所有政府执法机构包括垂直部门的行政执法证必须由各级政府法制部门发放；对各执法主体每隔三至五年必须进行执法依据梳理，分解执法职能，明確执法岗位，作为政府信息公开事项向社会公布，对于有职能交叉的执法单位要做好联合执法预案。建立协调配合机制。
（二）减少执法机构，优化执法层级，适当下移行政执法重心。执法机构是执法体制改革的重要载体，离开机构，不可能运行。结合河南省执法机构的状况，继续深化综合行政执法体制改革是必然选择，这要从纵横两个方向入手，从横向上减少执法机构，从纵向上优化执法层级，理清各执法机构的职责。首先在横向执法层级上，减少专业执法机构，改变多头执法局面。将涉及同一或近似行政领域容易引起交叉执法的不同部门的执法权统一交由综合执法部门行使，从而形成相对统一的专业综合执法部门，类似于文化执法领域的改革；对于专业性强的行政部门或垂直管理部门，由于专业性原因或者体制原因，暂时不能剥离行政执法权的，应当要求在部门内只设一个统一的执法机构，实行部门内的综合执法，避免一个部门多个执法队伍的状况。其次在纵向执法层级上，优化执法层级，改变多层执法。原则上，精简省、市级层面的行政执法机关，进一步明确省、市、县三级政府所属部门的职能定位，省级政府部门主要承担政策研究、业务指导和监督检查职能，市级政府部门主要承担业务指导、监督检查和执行职能，县级政府部门主要承担执行职能。在优化执法层级的过程中，将执法重心适当下移到县（市、区），将主要的行政执法职能交由县（市、区）级行政执法机构行使，执法力量的配置适当向县（市、区）倾斜。
（三）规范执法要求，严格执法程序，健全行政执法的运行机制。全省范围内行政执法人员要做到统一的执法资格、执法标准和执法程序。统一的执法资格，要求从事行政执法活动的人员应当具备相应的行政执法知识和技能，具备行政执法资格后方能从事行政执法活动，没有取得行政执法资格的人员不得从事行政执法活动。对于因历史和现实因素造成的行政执法人员的身份问题，能过渡到要过渡到行政编制，不易过渡的保持现有身份，但严禁非在编人员执法，对于不同身份的执法人员要有统一的标准管理，今后全省行政执法证件换发时，各垂直管理单位要与各级政府所属部门统一换发证件，不再分头换发，各级政府执法单位的证件换发，统一到各级政府法制机构办理，坚持现行的按编制文件换发证件的制度，进一步控制好执法主体，把好执法人员入口关。统一的执法标准，要求河南省各区域、各专业领域的行政执法标准必须统一，不得在不同地市、县（市、区）、不同专业行政领域实现不同的执法标准，严禁执法中出现“一事一议”现象，以免影响政府的公信力。统一的执法程序，要求各行政执法机构采取标准行政执法程序，遵守统一的行政执法的步骤、次序、方式和时限，执法过程要实行调查、核审、处罚分离，不因区域不同或者专业领域不同，而采取不同的行政执法程序，违反行政执法程序的要追究其法律责任。条件成熟时考虑出台地方性法规或政府规章，建立行政程序制度，全面规范执法程序。此外，在执法手段上要善于利用现代电子技术，比如在城市管理中，可借助“电子眼”实施对固定商户的管理，可及时发现商户的不轨行为，便于对违法行为取证、提高执法效率。
（四）完善监督机制，形成监督合力，使行政执法带上紧箍咒。我国的法律有80%多是靠行政机关执行的，行政执法机关及其行政执法人员在实施行政执法行为的过程中，由于诸多因素的影响，其行为不可避免地会出现违法现象，既损害国家利益、集体利益，又损害了公民、法人及其他组织的合法权益，这种行政执法行为理应受到法律的追究，这是我国社会主义法制原则的要求。通过行政执法监督使执法权不致脱缰前行，是当前执法体制改革中最重要的内容之一，对于当前的监督多元体制，我们必须有主次之分，找到执法监督的突破口。实践证明，相对于外部监督而言，由于行政机关上下级之间领导与被领导、指导与被指导的关系，层级监督具有直接性等特点。政府层级监督机制对规范和制约行政行為更直接、更有效、更广泛、更及时。切实加强行政机关内部监督，将行政执法违法或不当行为，尽可能解决于行政机关内部，是及时有效地保护相对人的合法权益的重要保障。在现有内部监督的基础上，逐步形成监察、审计、政府法制监督的有机整体是加强执法监督的有效途径。一是改革监督体制与机制。在现有监察、审计、政府法制监督的基础上，可探索一种既有分工，又有协作的“三合一”监督体制，通过实现监督主题联动化，克服多部门分散监督的弊端，实现监督的整体效能。二是积极实施政府法制监督。政府法制监督是指县级以上人民政府依法对辖区内的行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监督，并对所属工作部门和下级人民政府不合法、不适当的行政行为依法予以纠正或者撤销的一种监督制度。最后要在注重合法性监督的同时兼顾合理性监督。传统的行政执法是建立在政府合法性的基础上的。然而随着社会的发展和进步，单纯的合法性是很难实现执法的“善治”。公众性、合理性已经成为社会对执法行为评价的一个重要标准，也是有效监督执法行为的重要标准。当前，在行政执法尤其是行政处罚中对执法人员的自由裁量权缺乏有效约束。因为行政处罚所涉范围广泛，处罚力度的伸缩性很大，自由裁量权的运用又基本处于失控状态。这种状况的产生，很大程度上要归因于执法所依据规定缺陷，比如：很多制度中常常存在着“情节严重”及类似的模糊性概念，实践中难以准确把握，需要执法部门自由裁量，这样势必造成执法的混乱以及相对人的困惑，为执法权寻租埋下种子。当前，很多类似规定一时难以清理的情况下，对行政执法进行合理性监督是十分必要的。条件成熟时可考虑出台地方性法规或政府规章，建立具体可操作的行政执法监督制度。
（五）切实强化执法保障，使行政执法服务和管理功能充分发挥。执法保障主要体现在三个方面，一是执法环境保障，要加大对行政执法的宣传力度，努力营造良好的执法环境。二是执行保障，从有关制度和程序着手，把保障具体行政行为落到实处和保障行政执法人员的安全联动考虑。三是充分的经费保障，经费是任何一项工作开展和事业发展的有效前提。行政执法机关作为国家在行政领域内按照法律法规行使职能的部门，要消除行政执法的趋利化倾向。确保执法公正、廉洁，就必须由国家财政来承担其经费保障。既要保障到，又要要保障好。
（六）提高执法人员素质，加强执法队伍建设。所有制度设计，美好期许，最终都需要人去实施，没有高素质的行政执法人员，一切有关行政执法体制改革的设想，都会落空。因此，改革成败的关键之一就是是否有一支高素质的行政执法人员的队伍。要提高行政执法人员的执法水平，仅有制度保证是不够的，关健是要从提高执法人员自身素质入手，有计划、经常性地对执法人员进行教育和培训。一是，每年要组织两次以上执法人员的专业致使学习和考试，考试不合格者，计入执法人学学习培训台帐，连续两次考试不合格者执法证件不予注册，依法注销，待学习培训考试合格后，方许重新取得执法资格；二是要扩展对行政执法人员的知识面。当今社会发展日新月异，瞬息万变，执法人员不仅要掌握法律知识、行政管理知识，而且要懂得有关市场经济的专业知识，并善于运用这些知识处理行政的、经济的事务。第三要注重对行政执法人员的提拔使用。每年都要对执法人员进行，奖罚有度，对考核不达标的执法人员，要坚决予以辞退，对考核优秀的要大胆提拔使用，以保证执法人员的良性竞争。第四要实行行政执法人员选拔任用工作责任追究制度。对选人用人失察失误造成严重后果的，要追究推荐人、提名人、考察人的责任。
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