论文部分内容阅读
[摘要]回顾经济转型中的农村金融制度变迁历程及其特征,得出我国农村金融制度变迁中存在产权制度缺陷、组织管理混乱、缺乏市场竞争主体及监管不力等问题,故应从产权制度、组织制度、引入竞争主体及监管制度等方面深化农村金融改革。
[关键词]农村金融制度;制度变迁;制度创新
[中图分类号]F830.6 [文献标识码] A[文章编号] 1673-0461(2010)02-0013-04
中国是一个人口、农业大国,“三农”问题是中国的根本问题,也是历届政府最关心和最希望解决的问题。为了解决“三农”问题,破解农村金融困境,中央从2004年至2009年连续颁布的6个“一号文件”都提出要鼓励农村金融改革,可见农村金融问题的严重性。关于农村金融制度变迁的研究,众多学者已作过相关的研究。本文以期从经济转型的视角来回顾农村金融制度变迁的历程特征,剖析农村金融制度变迁面临的主要问题,进而探讨深化农村金融制度创新的路径。
一、经济转型中的农村金融制度变迁历程及特征
1. 中国农村经济转型的绩效
经过30年的改革和制度转型,中国已不再是一个中央计划型经济,但又还远未成为高效率的经济体制。从微观层面上讲也是如此,因为许多企业仍然在改革和重组。1978年在农村开始实行的家庭联产承包责任制为20世纪80年代初我国农业经济的发展和农民收入的提高提供了一个坚实的制度保障。统计数据显示,从1978年到1984年,粮食产量增长了1亿吨,由1978年的3.05亿吨增长到1984年的4.07亿吨,农民的收入水平同期也增长了2.69倍(国家统计局,2006)。但当时金融只是财政部的一个下属部门而已,并没有起到资源配置的作用。随着1979年进行银行体制改革以来,中国金融机构才慢慢摆脱其附属角色,在市场经济建设中发挥重要作用。对于农村金融而言,特别是2003年深化农村信用社改革试点启动以来,取得了重要进展和阶段性成果,支农力度不断加大,农村合作金融机构总体上开始步入良性发展轨道。但经济转型中所表现的出来的只是金融机构的反复重建及撤并而已,并没有真正满足农民、农村经济的需求[1]。
2. 农村金融制度变迁特征
自1979年开始市场化改革以来,为了配合整个经济体制改革的推进、推动农村经济、金融市场化的发展,农村金融体制也进行了一系列的改革,基本上经历了以下4个阶段(如表1所示):
表1较为详细地回顾了改革开放以来我国农村金融制度变迁历程,从中可以看出我国农村金融制度变革具有以下基本特征:
(1)内生于经济发展战略的强制性制度变迁
金融在资源配置中的特殊地位决定了金融是国家调控经济,实施经济发展战略的重要工具。改革开放前,在高度的计划经济体制下,赶超式的重工业倾斜发展战略及其内生出来的计划经济体制,必然使农村金融成为政府实现其赶超式发展战略的操作工具。为了有效地动员农业、农民和农村的经济资源和经济剩余,这种内生于经济发展战略的国家金融必然要延伸到农村[2],强制性地使农村金融服从于经济发展战略,成为国家控制下向工业和城市输送农村经济资源与剩余的管道,从而保证农业为工业提供资金积累的数量在改革前长期保持在40%以上①。改革开放以来,我国经济发展逐步摆脱重工业发展战略和计划经济体制的约束。但农村金融制度变迁从属于经济发展战略的基本特征没有根本改变,改变的只是经济发展战略的内涵和农村金融制度变迁的从属方式和程度。工业化、城市化、国有企业改革、国有金融改革、加入WTO、化解金融风险、防范金融危机等一系列重要战略的实施,无一不直接或间接地牵引着农村金融制度变迁走向背离农村经济发展的轨道[3]。2003年以来以“明晰产权关系、强化约束机构、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”为目标农村信用合作社改革,最终只是“中央政府和地方政府”间的金融博弈而已,农村金融真正的需求主体却没有得到根本性的转变[4]。从本质上讲,无非是延续了计划经济的农村正规金融体系出于自身需要而进行的“自救”,其直接目的并非发展农业和农村经济[5]。因此,总体上来说,中国农村金融发展仍旧是从属于经济发展战略的。
(2)制度变迁过程呈现渐进式特点
鉴于制度变迁过程中的“路径锁定”现象,中国农村金融改革必然与政治制度、经济制度等方面改革一样,采取渐进式的改革。时间上,渐进性表现为改革过程的逐步推广,即改革需要逐步到位。以农村信用社为例,从2003年的“8省市试点改革”、2004年的“29省市的深化改革”到2006年末的“全国范围内开展”(西藏无农村信用社),都体现了逐步推广的进程。空间上,渐进性表现为一种增量改革:其一是通过产权改革,打破原有“政府主导”下农村信用社的僵化状态,实现“市场增进”的目的;其二是,从“试点”到“深化和扩大”的增量过程,让市场逐步发挥基础性作用。而对于体制外的增量改革, 2006年底银监会启动了“放宽农村地区金融机构准入”试点工作,截至2008年底,新型农村金融机构达到107家,但总体来说,中央政府对新型农村金融机构仍持比较谨慎的态度。
(3)重视机构改革,忽视金融体系的基本功能
金融是现代经济的核心,它最重要的功能就是融通资金、配置资源。融资一个基本原则就是以较低的成本实现效益最大化。而改革开放以来我国一直注重农村金融机构的改革,主要着眼点在于农业发展银行、农业银行和农村信用社这些机构的改革,而忽视金融体系的基本功能。2007年成立的邮政储蓄银行,也仅是农村金融机构的增加而已,基本性质仍没有得到较大改变,其对农村经济发展所起作用仍有待时间考证。同时,从农村融资渠道来看,长期以来过分依赖从金融机构的间接融资,造成融资渠道单一,直接融资发展明显不足。截至2009年1月底,中国股票市场上市公司有1690家,而涉及农、林、牧、渔业的企业只有39家,占全部上市公司的2.3%②。多年来由基金会或其他非正规金融组织在农村推行的小额信贷取得了比较好的效果,这说明我国的金融改革单纯地注重机构变革的思路和路径有很大的改进余地。允许适合广大农村经济主体的中小金融机构的建立和发展,允许民间融资的存在和进入,建立竞争性的融资市场势在必行。
二、我国农村金融制度变迁中存在的问题
在现实生活中,并不是所有的制度变迁过程都能达到更高的运行效率,事实上一些制度安排有可能会被锁定在无效率的水平上,对其今后的长期可持续发展产生影响。
1.金融机构的产权制度缺陷
根据制度经济学理论,产权明确界定和有效保护是降低交易费用、提高交易效率的首要条件。而我国农村信用社现有产权制安排的基础是以合作制的面貌出现的。虽然历次农村信用社的改革方案设计都是以合作制为出发点的,但我国绝大多数农信社不是新建的,而是以几经历史变迁的原有农信社为基础。原有农信社的所有者权益——历年积累或亏损该由谁享受或承担,很难加以界定和操作。2003年起以“明晰产权关系、强化约束机构、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”为目标的农村信用合作社改革,在产权改革、法人治理结构设计上仍然存在制度性缺陷。这一点主要表现在原有股东所拥有的产权关系仍然没有明晰,增资扩股所形成的产权关系也不清晰[6]。因此,要发挥农村金融机构的长效支农作用,必须发挥市场机制作用。
2009年1月成功上市的中国农业银行,实现了由国有独资银行向股份有限公司的历史性跨越,其目标是建立现代金融企业制度, 在一定程度上做到了产权明晰,但与其以“三农服务”为方向的宗旨是否背离有待时间考察。中国农业发展银行产权主体单一,由政府全资创办,其积极作用在于更好地体现政府意思,贯彻执行政府政策目标,但与此同时,也客观上造成政策性金融机构与各级政府之间的关系难以理顺,农业发展银行资金营运中受行政干预较多,自主权利不足,使其经营缺乏内在动力机制,在一定程度上束缚了农业政策性金融的发展。
2.金融组织管理混乱
虽然中国农业银行1995年就被界定为商业银行,2009年成功上市,但至今仍肩负着一定的政策性业务,政府对农业银行的人事、财务、业务等方面仍有许多行政干预,地方政府的干预贷款也仍然占一定比例等。农村信用社以县为单位统一法人后,初步建立了以“三会一层”为核心的法人治理结构,但新的机制运行仍处于摸索阶段,职能履行不完备,容易出现内部人控制现象。农业政策性金融机构没有董事会,高管层层面缺乏体现国家意见的机构,财政部门作为出资方,其权利在农业发展银行治理结构上没有得到体现。从中可以看出,目前我国农村金融机构组织管理混乱,在市场经济条件下,不利于其发展。
3.农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制
目前我国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织,但这些金融组织之间并没有形成有效竞争机制。农业银行作为国有商业银行,特别是上市后市场定位发生了重大变化,业务范围已与其它国有商业银行无异,竞争的视角也从农村转向城市,从农业转向工商业。村镇银行等各种新型农村金融机构,由于数量少,还不能满足农业农村发展的需要;同是这些机构还面临资本金不足、经营费用高、业务量小等矛盾和问题,自身可持续发展受到影响。而各种形式的民间借贷属于非正规金融部门,不受政府政策上的鼓励和保护,且具有较高的金融交易成本,基本上不会公开参与竞争。农村信用社由于其众多的分支机构,加上政策的优惠和地方政府的扶持,使其在农村市场中处于垄断地位。目前农村金融机构之间并不存在有效竞争,而仅是一种互补关系而已。
4.监管制度不到位,缺乏法律保护
由于农村金融市场的特殊性,我国目前并未形成一套健全的农村金融监管和法律体系。我国对政策性金融机构实现分工负责的管理体制,由银监会、人民银行、财政部等部门分别从不同的角度进行监管或指导。但由于这些管理部门之间没有建立起相应的协调机制,这种分工负责的管理体制就会不可避免地出现一些问题。如管理部门政出多门使政策性金融机构无所适从,有些环节存在管理不严的问题,甚至出现管理的真空地带。农村信用社发展几十年一直没有专门的合作金融法规进行规范,是导致农村信用社偏离合作金融性质的重要原因。同时,由于没有合作金融机构设立、运营监管方面的法规,也抑制了民间自发合作金融机构的规范和发展。由于法律法规的欠缺,导致监管部门对新型农村金融机构设立以及运作的监管无法可依。
三、经济转型中农村金融制度创新的路径选择
经济转型中通过不断创新来求得发展是农村金融发展的基本规律。改革开放以来,我国农村金融在获得快速发展的同时,由于环境的变化及制度本身存在的缺陷,必然面临着制度变迁的需求。经济改革和经济转型从实质上来说是一个制度变迁或制度创新的过程。从今后农村金融改革来看,其制度变迁的路径选择包括以下几个方面:
1.进行产权改革,变革产权制度
一种制度安排是否具有效率,依存于一定的产权结构形式,即市场主体产权形式的多元化和产权的可交易性。多元化的产权主体经过竞争性交易达成均衡时,市场才会处于有效状态。在某种产权形式具有垄断地位的背景下,发展其它产权形式并使之具有一定的谈判交易能力,才能达到市场有效状态。金融机构创新作为效率提高的过程,本身也是不同产权进行竞争、谈判与重新界定产权边界的过程。我国农村金融的顺利发展离不开产权制度的变革,这要求先要明晰产权,从根本上改变目前我国农村金融机构产权不清的问题。2006年全国合作金融监管暨改革工作会议提出,股份制是农村合作金融机构改革的总体方向,坚持市场化、商业化导向,把农村信用社办成现代金融企业。这是在总结我国农村信用社几十年发展历史基础上作出的正确判断,当前的问题是如何加快农村信用社股份制改造步伐,仍尚需过程。
2.进行组织调整,变革组织制度
从制度变迁的内在机制来说,有效的组织是制度变迁的关键。“在稀缺经济和竞争环境下,制度和组织连续的交互作用是制度变迁的关键之点。竞争迫使组织持续不断地在发展技术和知识方面进行投资以求生存,这些技能、知识以及获得这些技能、知识的方法,将渐进地改变我们的制度”[7]。针对农村金融组织制度,首先应在组织框架上完善法人治理,要使其真正成为战略决策、风险控制和经营管理之主。要以产权、组织制度创新为突破口,明晰产权关系,完善内部治理结构,强化约束机制,真正实行民主管理、科学决策、自主经营、自我约束、自担风险,为农户生产经营和乡村中小企业发展提供服务的金融机构。其次要合理界定理事会、监事会和经营班子的权利责任,加强对理事、监事和高管人员的不间断培训,提高治理的有效性,防止“一长独大”。再次是要建立健全符合农村金融实际的风险管理制度。此外,农村金融机构应该更加注重引入高素质的金融专门人才,加大对现有员工的培训力度,提升风险意识、风险防范与控制能力、业务创新意识及业务创新能力,重点培养农村金融人才的创新精神,开发人才的创新能力。
3.放活农村金融市场,形成竞争性金融主体
竞争是金融资源市场化配置的基本要求,用市场原则促进各类金融机构之间的功能交叉和适度竞争,打破事实上的垄断,形成有效竞争,发展农村金融。为发展农村金融市场,一方面,应完善农村金融的存量改革。重新整合现有金融机构体系,明确商业性金融、合作性金融、政策性金融在农村金融市场上的职责和分工,并尽可能地促进非正规金融组织在农村金融业务上的合作。另一方面,启动农村金融的增量改革。为农村金融市场增添有力的竞争性主体,通过有限的竞争提高这些金融机构的经营管理水平,进而促使其他各类农村金融机构也能主动由行政主导转变为市场主导,最终建立一个竞争性的农村金融市场。2006年底,银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,允许设立村镇银行、社区性信用合作组织和大银行专营贷款业务的子公司等新型农村业金融机构,这为农村金融的发展注入新鲜血液,是放活农村金融市场的重要举措。
4.完善监管体系,健全监管制度
针对农村金融机构规模小、风险大的特征,应建立特殊的监管制度,并提供适度的安全保护制度,在有效防范单个机构风险的同时,防止产生系统性风险。加强对农村金融机构支农服务的监管考核与评价,强化金融机构支持“三农”的社会责任。实施农村金融机构的分类监管,建立健全监管指标体系和风险监测预警体系,对不同类别和不同风险的农村金融企业实施分类监管措施。抓紧建立覆盖所有存款类农村金融企业的存贷保险制度。对农村地区吸收存款的金融机构坚持按照有关规定进行监管,同时可适当放宽“只贷不存”类金融机构在信息披露、会计准则、风险控制乃至资本充足等方面的监管标准,降低农村金融服务成本。适度放宽农村金融的准入标准,继续允许成本低廉、开展简单业务、能够维持微利的各类机构进入农村金融市场,可适当优先考虑事实上已经存在多年、并有良好记录和当地群众口碑的各类小额贷款组织。
[注 释]
①数据来源:冯海发、李溦:《我国农业为工业化提供资金积累的数量研究》,载于《经济研究》,1993年第9期。
②数据来源:《中国统计月报》2009-02。
[参考文献]
[1]张杰.中国金融制度选择的经济学[M].北京:中国人民大学出 版社,2007.
[2]张杰.渐进改革中的金融支持[J].经济研究,1998,(10):51-56.
[3]熊德平.农村金融与农村经济协调发展研究[M].北京:社会科 学文献出版社,2009.
[4]张杰,高晓红.注资博弈与中国农信社改革[J].金融研究, 2006,(3):48-56.
[5]邹帆,李明贤.农村金融学[M].北京:中国农业出版社,2005.
[6]王群琳.我国农村合作金融产权制度缺陷及改革模式探讨[J]. 金融理论与实践,2006,(3):58-60.
Research on Changes of Rural Financial Institution over Economic Transition
Yang Xiaoling
(Economic College, Sichuan University, Chengdu 610064, China)
Abstract: By reviewing the transition process and the characteristics of rural financial institution over economic transition, this paper reveals that China’s rural financial institution has problems, such as defective property rights system, confusing organization administration, lack of market competition mainstay and poor supervision. Therefore, the paper proposes that rural financial reform should be deepened in terms of property right system, organizational system, introduction of competition mainstay and supervisory system.
Key words: rural financial institution; institution change; institution innovation
(责任编辑:张积慧)
[关键词]农村金融制度;制度变迁;制度创新
[中图分类号]F830.6 [文献标识码] A[文章编号] 1673-0461(2010)02-0013-04
中国是一个人口、农业大国,“三农”问题是中国的根本问题,也是历届政府最关心和最希望解决的问题。为了解决“三农”问题,破解农村金融困境,中央从2004年至2009年连续颁布的6个“一号文件”都提出要鼓励农村金融改革,可见农村金融问题的严重性。关于农村金融制度变迁的研究,众多学者已作过相关的研究。本文以期从经济转型的视角来回顾农村金融制度变迁的历程特征,剖析农村金融制度变迁面临的主要问题,进而探讨深化农村金融制度创新的路径。
一、经济转型中的农村金融制度变迁历程及特征
1. 中国农村经济转型的绩效
经过30年的改革和制度转型,中国已不再是一个中央计划型经济,但又还远未成为高效率的经济体制。从微观层面上讲也是如此,因为许多企业仍然在改革和重组。1978年在农村开始实行的家庭联产承包责任制为20世纪80年代初我国农业经济的发展和农民收入的提高提供了一个坚实的制度保障。统计数据显示,从1978年到1984年,粮食产量增长了1亿吨,由1978年的3.05亿吨增长到1984年的4.07亿吨,农民的收入水平同期也增长了2.69倍(国家统计局,2006)。但当时金融只是财政部的一个下属部门而已,并没有起到资源配置的作用。随着1979年进行银行体制改革以来,中国金融机构才慢慢摆脱其附属角色,在市场经济建设中发挥重要作用。对于农村金融而言,特别是2003年深化农村信用社改革试点启动以来,取得了重要进展和阶段性成果,支农力度不断加大,农村合作金融机构总体上开始步入良性发展轨道。但经济转型中所表现的出来的只是金融机构的反复重建及撤并而已,并没有真正满足农民、农村经济的需求[1]。
2. 农村金融制度变迁特征
自1979年开始市场化改革以来,为了配合整个经济体制改革的推进、推动农村经济、金融市场化的发展,农村金融体制也进行了一系列的改革,基本上经历了以下4个阶段(如表1所示):
表1较为详细地回顾了改革开放以来我国农村金融制度变迁历程,从中可以看出我国农村金融制度变革具有以下基本特征:
(1)内生于经济发展战略的强制性制度变迁
金融在资源配置中的特殊地位决定了金融是国家调控经济,实施经济发展战略的重要工具。改革开放前,在高度的计划经济体制下,赶超式的重工业倾斜发展战略及其内生出来的计划经济体制,必然使农村金融成为政府实现其赶超式发展战略的操作工具。为了有效地动员农业、农民和农村的经济资源和经济剩余,这种内生于经济发展战略的国家金融必然要延伸到农村[2],强制性地使农村金融服从于经济发展战略,成为国家控制下向工业和城市输送农村经济资源与剩余的管道,从而保证农业为工业提供资金积累的数量在改革前长期保持在40%以上①。改革开放以来,我国经济发展逐步摆脱重工业发展战略和计划经济体制的约束。但农村金融制度变迁从属于经济发展战略的基本特征没有根本改变,改变的只是经济发展战略的内涵和农村金融制度变迁的从属方式和程度。工业化、城市化、国有企业改革、国有金融改革、加入WTO、化解金融风险、防范金融危机等一系列重要战略的实施,无一不直接或间接地牵引着农村金融制度变迁走向背离农村经济发展的轨道[3]。2003年以来以“明晰产权关系、强化约束机构、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”为目标农村信用合作社改革,最终只是“中央政府和地方政府”间的金融博弈而已,农村金融真正的需求主体却没有得到根本性的转变[4]。从本质上讲,无非是延续了计划经济的农村正规金融体系出于自身需要而进行的“自救”,其直接目的并非发展农业和农村经济[5]。因此,总体上来说,中国农村金融发展仍旧是从属于经济发展战略的。
(2)制度变迁过程呈现渐进式特点
鉴于制度变迁过程中的“路径锁定”现象,中国农村金融改革必然与政治制度、经济制度等方面改革一样,采取渐进式的改革。时间上,渐进性表现为改革过程的逐步推广,即改革需要逐步到位。以农村信用社为例,从2003年的“8省市试点改革”、2004年的“29省市的深化改革”到2006年末的“全国范围内开展”(西藏无农村信用社),都体现了逐步推广的进程。空间上,渐进性表现为一种增量改革:其一是通过产权改革,打破原有“政府主导”下农村信用社的僵化状态,实现“市场增进”的目的;其二是,从“试点”到“深化和扩大”的增量过程,让市场逐步发挥基础性作用。而对于体制外的增量改革, 2006年底银监会启动了“放宽农村地区金融机构准入”试点工作,截至2008年底,新型农村金融机构达到107家,但总体来说,中央政府对新型农村金融机构仍持比较谨慎的态度。
(3)重视机构改革,忽视金融体系的基本功能
金融是现代经济的核心,它最重要的功能就是融通资金、配置资源。融资一个基本原则就是以较低的成本实现效益最大化。而改革开放以来我国一直注重农村金融机构的改革,主要着眼点在于农业发展银行、农业银行和农村信用社这些机构的改革,而忽视金融体系的基本功能。2007年成立的邮政储蓄银行,也仅是农村金融机构的增加而已,基本性质仍没有得到较大改变,其对农村经济发展所起作用仍有待时间考证。同时,从农村融资渠道来看,长期以来过分依赖从金融机构的间接融资,造成融资渠道单一,直接融资发展明显不足。截至2009年1月底,中国股票市场上市公司有1690家,而涉及农、林、牧、渔业的企业只有39家,占全部上市公司的2.3%②。多年来由基金会或其他非正规金融组织在农村推行的小额信贷取得了比较好的效果,这说明我国的金融改革单纯地注重机构变革的思路和路径有很大的改进余地。允许适合广大农村经济主体的中小金融机构的建立和发展,允许民间融资的存在和进入,建立竞争性的融资市场势在必行。
二、我国农村金融制度变迁中存在的问题
在现实生活中,并不是所有的制度变迁过程都能达到更高的运行效率,事实上一些制度安排有可能会被锁定在无效率的水平上,对其今后的长期可持续发展产生影响。
1.金融机构的产权制度缺陷
根据制度经济学理论,产权明确界定和有效保护是降低交易费用、提高交易效率的首要条件。而我国农村信用社现有产权制安排的基础是以合作制的面貌出现的。虽然历次农村信用社的改革方案设计都是以合作制为出发点的,但我国绝大多数农信社不是新建的,而是以几经历史变迁的原有农信社为基础。原有农信社的所有者权益——历年积累或亏损该由谁享受或承担,很难加以界定和操作。2003年起以“明晰产权关系、强化约束机构、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”为目标的农村信用合作社改革,在产权改革、法人治理结构设计上仍然存在制度性缺陷。这一点主要表现在原有股东所拥有的产权关系仍然没有明晰,增资扩股所形成的产权关系也不清晰[6]。因此,要发挥农村金融机构的长效支农作用,必须发挥市场机制作用。
2009年1月成功上市的中国农业银行,实现了由国有独资银行向股份有限公司的历史性跨越,其目标是建立现代金融企业制度, 在一定程度上做到了产权明晰,但与其以“三农服务”为方向的宗旨是否背离有待时间考察。中国农业发展银行产权主体单一,由政府全资创办,其积极作用在于更好地体现政府意思,贯彻执行政府政策目标,但与此同时,也客观上造成政策性金融机构与各级政府之间的关系难以理顺,农业发展银行资金营运中受行政干预较多,自主权利不足,使其经营缺乏内在动力机制,在一定程度上束缚了农业政策性金融的发展。
2.金融组织管理混乱
虽然中国农业银行1995年就被界定为商业银行,2009年成功上市,但至今仍肩负着一定的政策性业务,政府对农业银行的人事、财务、业务等方面仍有许多行政干预,地方政府的干预贷款也仍然占一定比例等。农村信用社以县为单位统一法人后,初步建立了以“三会一层”为核心的法人治理结构,但新的机制运行仍处于摸索阶段,职能履行不完备,容易出现内部人控制现象。农业政策性金融机构没有董事会,高管层层面缺乏体现国家意见的机构,财政部门作为出资方,其权利在农业发展银行治理结构上没有得到体现。从中可以看出,目前我国农村金融机构组织管理混乱,在市场经济条件下,不利于其发展。
3.农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制
目前我国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织,但这些金融组织之间并没有形成有效竞争机制。农业银行作为国有商业银行,特别是上市后市场定位发生了重大变化,业务范围已与其它国有商业银行无异,竞争的视角也从农村转向城市,从农业转向工商业。村镇银行等各种新型农村金融机构,由于数量少,还不能满足农业农村发展的需要;同是这些机构还面临资本金不足、经营费用高、业务量小等矛盾和问题,自身可持续发展受到影响。而各种形式的民间借贷属于非正规金融部门,不受政府政策上的鼓励和保护,且具有较高的金融交易成本,基本上不会公开参与竞争。农村信用社由于其众多的分支机构,加上政策的优惠和地方政府的扶持,使其在农村市场中处于垄断地位。目前农村金融机构之间并不存在有效竞争,而仅是一种互补关系而已。
4.监管制度不到位,缺乏法律保护
由于农村金融市场的特殊性,我国目前并未形成一套健全的农村金融监管和法律体系。我国对政策性金融机构实现分工负责的管理体制,由银监会、人民银行、财政部等部门分别从不同的角度进行监管或指导。但由于这些管理部门之间没有建立起相应的协调机制,这种分工负责的管理体制就会不可避免地出现一些问题。如管理部门政出多门使政策性金融机构无所适从,有些环节存在管理不严的问题,甚至出现管理的真空地带。农村信用社发展几十年一直没有专门的合作金融法规进行规范,是导致农村信用社偏离合作金融性质的重要原因。同时,由于没有合作金融机构设立、运营监管方面的法规,也抑制了民间自发合作金融机构的规范和发展。由于法律法规的欠缺,导致监管部门对新型农村金融机构设立以及运作的监管无法可依。
三、经济转型中农村金融制度创新的路径选择
经济转型中通过不断创新来求得发展是农村金融发展的基本规律。改革开放以来,我国农村金融在获得快速发展的同时,由于环境的变化及制度本身存在的缺陷,必然面临着制度变迁的需求。经济改革和经济转型从实质上来说是一个制度变迁或制度创新的过程。从今后农村金融改革来看,其制度变迁的路径选择包括以下几个方面:
1.进行产权改革,变革产权制度
一种制度安排是否具有效率,依存于一定的产权结构形式,即市场主体产权形式的多元化和产权的可交易性。多元化的产权主体经过竞争性交易达成均衡时,市场才会处于有效状态。在某种产权形式具有垄断地位的背景下,发展其它产权形式并使之具有一定的谈判交易能力,才能达到市场有效状态。金融机构创新作为效率提高的过程,本身也是不同产权进行竞争、谈判与重新界定产权边界的过程。我国农村金融的顺利发展离不开产权制度的变革,这要求先要明晰产权,从根本上改变目前我国农村金融机构产权不清的问题。2006年全国合作金融监管暨改革工作会议提出,股份制是农村合作金融机构改革的总体方向,坚持市场化、商业化导向,把农村信用社办成现代金融企业。这是在总结我国农村信用社几十年发展历史基础上作出的正确判断,当前的问题是如何加快农村信用社股份制改造步伐,仍尚需过程。
2.进行组织调整,变革组织制度
从制度变迁的内在机制来说,有效的组织是制度变迁的关键。“在稀缺经济和竞争环境下,制度和组织连续的交互作用是制度变迁的关键之点。竞争迫使组织持续不断地在发展技术和知识方面进行投资以求生存,这些技能、知识以及获得这些技能、知识的方法,将渐进地改变我们的制度”[7]。针对农村金融组织制度,首先应在组织框架上完善法人治理,要使其真正成为战略决策、风险控制和经营管理之主。要以产权、组织制度创新为突破口,明晰产权关系,完善内部治理结构,强化约束机制,真正实行民主管理、科学决策、自主经营、自我约束、自担风险,为农户生产经营和乡村中小企业发展提供服务的金融机构。其次要合理界定理事会、监事会和经营班子的权利责任,加强对理事、监事和高管人员的不间断培训,提高治理的有效性,防止“一长独大”。再次是要建立健全符合农村金融实际的风险管理制度。此外,农村金融机构应该更加注重引入高素质的金融专门人才,加大对现有员工的培训力度,提升风险意识、风险防范与控制能力、业务创新意识及业务创新能力,重点培养农村金融人才的创新精神,开发人才的创新能力。
3.放活农村金融市场,形成竞争性金融主体
竞争是金融资源市场化配置的基本要求,用市场原则促进各类金融机构之间的功能交叉和适度竞争,打破事实上的垄断,形成有效竞争,发展农村金融。为发展农村金融市场,一方面,应完善农村金融的存量改革。重新整合现有金融机构体系,明确商业性金融、合作性金融、政策性金融在农村金融市场上的职责和分工,并尽可能地促进非正规金融组织在农村金融业务上的合作。另一方面,启动农村金融的增量改革。为农村金融市场增添有力的竞争性主体,通过有限的竞争提高这些金融机构的经营管理水平,进而促使其他各类农村金融机构也能主动由行政主导转变为市场主导,最终建立一个竞争性的农村金融市场。2006年底,银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,允许设立村镇银行、社区性信用合作组织和大银行专营贷款业务的子公司等新型农村业金融机构,这为农村金融的发展注入新鲜血液,是放活农村金融市场的重要举措。
4.完善监管体系,健全监管制度
针对农村金融机构规模小、风险大的特征,应建立特殊的监管制度,并提供适度的安全保护制度,在有效防范单个机构风险的同时,防止产生系统性风险。加强对农村金融机构支农服务的监管考核与评价,强化金融机构支持“三农”的社会责任。实施农村金融机构的分类监管,建立健全监管指标体系和风险监测预警体系,对不同类别和不同风险的农村金融企业实施分类监管措施。抓紧建立覆盖所有存款类农村金融企业的存贷保险制度。对农村地区吸收存款的金融机构坚持按照有关规定进行监管,同时可适当放宽“只贷不存”类金融机构在信息披露、会计准则、风险控制乃至资本充足等方面的监管标准,降低农村金融服务成本。适度放宽农村金融的准入标准,继续允许成本低廉、开展简单业务、能够维持微利的各类机构进入农村金融市场,可适当优先考虑事实上已经存在多年、并有良好记录和当地群众口碑的各类小额贷款组织。
[注 释]
①数据来源:冯海发、李溦:《我国农业为工业化提供资金积累的数量研究》,载于《经济研究》,1993年第9期。
②数据来源:《中国统计月报》2009-02。
[参考文献]
[1]张杰.中国金融制度选择的经济学[M].北京:中国人民大学出 版社,2007.
[2]张杰.渐进改革中的金融支持[J].经济研究,1998,(10):51-56.
[3]熊德平.农村金融与农村经济协调发展研究[M].北京:社会科 学文献出版社,2009.
[4]张杰,高晓红.注资博弈与中国农信社改革[J].金融研究, 2006,(3):48-56.
[5]邹帆,李明贤.农村金融学[M].北京:中国农业出版社,2005.
[6]王群琳.我国农村合作金融产权制度缺陷及改革模式探讨[J]. 金融理论与实践,2006,(3):58-60.
Research on Changes of Rural Financial Institution over Economic Transition
Yang Xiaoling
(Economic College, Sichuan University, Chengdu 610064, China)
Abstract: By reviewing the transition process and the characteristics of rural financial institution over economic transition, this paper reveals that China’s rural financial institution has problems, such as defective property rights system, confusing organization administration, lack of market competition mainstay and poor supervision. Therefore, the paper proposes that rural financial reform should be deepened in terms of property right system, organizational system, introduction of competition mainstay and supervisory system.
Key words: rural financial institution; institution change; institution innovation
(责任编辑:张积慧)