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2010年6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议在分组审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了专题询问，这是全国人大常委会首次进行专题询问。至2011年底，共进行了5次。全国人大常委会给地方人大以示范效应，不少地方人大常委会也积极开展了这项工作，形成了专题询问热潮，截至2011年12月，先后有上海、安徽、甘肃、山西等24个省市区人大常委会开展了专题询问，还有一些设区的市、县人大常委会也开展了专题询问。有学者称“2011年是地方人大名副其实的询问年”。2012年全国人代会期间，全国人大代表、中科院计算技术研究所副总工程师胡伟武针对“现在人大监督太和风细雨”，建议全国人代会议程加入“质询”环节。这一提议得到了全国人大代表、湖南省人大常委会副主任李江的赞同。他认为，质询是人大行使监督权的一种重要方式，应该在人大的监督工作实践中经常运用。这则消息一出，立刻在社会上引起很大反响。人们心里都打着好几个问号：在人代会期间加入质询这一环节，究竟行不行得通？在专题询问常态化后，如何让质询也常态化？据笔者多年人大工作实践感悟，实现询问（质询）常态化，现时需注重解决三个主要问题。
一、询问（质询）认识需“平常”化
询问，现代汉语词典解释为查询，询问。作为人大的一种监督方式，即代表、委员以其方式就有关问题，向“一府两院”问清楚、问明白。质询，即代表、委员对“被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动”。询问和质询都是代表、委员个人行为，即便是“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时”，对有关国家机关的有关负责人提出询问，具有集体性，但其仍离不开委员的个人行为。询问和质询，是宪法和法律赋予人大代表、常委会委员个体的“公权力”，是代表、委员依法联合行使人大监督权的特定方式，也是国家权力机关行使监督权的方式之一。
询问，多在保障代表、常委会委员的知情权，使之更好地进行审议和表决，很少有批评被询问者之意，其职效充其量也只不过是对被询问者的提示和督促。监督法实施进程中，审议“一府两院”专项工作报告开展此项活动时，在询问前面加上“专题”二字，彰显询问主题突出、问题集中、对象具体，更具针对性。但并没有因“专题”二字，改变其软性监督的“力度”属性。“质询的目的，是在于获知被质询机关的工作情况或者对被质询机关的工作提出批评，以监督被质询机关改正工作中的缺点和错误。”质询较之询问，虽然监督力度有所提升，但也只是要求被质询机关改正工作中的缺点和错误。询问和质询，特别是询问，是一种低度的柔性监督，是人大开展活动、行使职权的一种基本方式，也是对被询问者应尽义务的最起码要求。询问（质询）是代表、常委会委员以平常的活动方式，在力所能及的法定范围内，进行的正常履职，并非什么“惊人”作为。
询问和质询，宪法法律早有规定。质询，“五四”宪法规定为“质问”，1978年修改为“质询”沿用至今。几十年来，各级人大少有询问活动，质询更是屈指可数。全国人大至今只有过两例质询案的实例，省级人大也只有辽宁和广东两省分别有过一例质询案，据《人民代表报》的一项问卷调查显示，83.1%的人大代表从未行使过质询权。这与我国改革开放以来民主法治建设所取得的举世瞩目的成就是很不协调的。当今出现的“专题询问热”，固然可喜，但应冷静地看到，其所折射出的一个严肃问题，即各级人大监督工作的滞后、乏力和缺失，应引起足够的关注。
长期以来，在人大制度宣传中，人为地提高了询问（质询）的“格度”、“放大”了其难度；在实践中，则无计划、无安排、无要求，无形中把搁置询问（质询）当成常态。普遍存在询问（质询）大家“难为”、我也“难为”的思想认识，心安理得地将其搁置，从不因对此“无为”而内疚。
询问（质询）常态化，从认识层面讲，必须广泛进行宣传教育，营造一个良好的询问（质询）社会氛围，把问者对询问（质询）的思想认识，从“难不可为”中解脱出来，使之回归到法定的一般性的监督位置上，如同视察、检查、“约见”和提议案、建议、批评、意见等常用的监督方式一样看待和运用。特别是县级人大，更应根据自身直面民众、直面实际、直面问题的独特性，经常性地运用询问这种程序简便、方法灵活、内容具体实在的简便快捷的监督方式，并从中积累经验，为质询监督常态化打牢基础、创造条件。
二、询问（质询）的工作需制度化
邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”建立必要可行的工作制度，是询问（质询）常态化的制度保证。地方人大应就询问（质询）内容、形式、受理程序、答复办法、结果处置等作出常态化的制度规定。从现实情况看，主要应着眼以下几点：
一是询问（质询）的计划安排。把询问（质询）纳入人大的常规工作，有计划、有组织、有准备地开展活动，这是使之常态化的主要途径。县级人大的年度工作计划，应对询问（质询）的活动，有布置，有安排，有措施，有目的要求。年度代表大会要对询问（质询）活动做专门安排，每年常委会会议询问活动不得少于3次，力争每次审议专题报告，都能有报告单位相关负责人列席会议，随时接受询问，质询活动至少1次。计划安排可先原则，后具体，适时调整。
二是询问（质询）的主题选择。选择主题，应围绕一根主轴，即人大年度工作安排，历次常委会会议议题，询问（质询）主客体的法定职责；遵循六条路径，即监督法第九条规定的，听取反映问题的六条途径；注重三个基点，即党委工作的着力点、“一府两院”工作的薄弱点、人民群众反映强烈的矛盾聚焦点，选定针对性强、群众关注度高、互动效果好的问题，作为询问（质询）的主题。
三是询问（质询）的程序准入。把询问（质询）视为代表、常委会委员常规性的活动方式，在代表大会和常委会会议期间作出专项安排。代表大会期间，基于代表提出的议案较多，大会报告涉及的问题较多，询问的范围相对较大，会议可视审议议案和报告提出问题的实际情况，突出重点，抓住热点，可在一个代表团内，也可在两个以上的“联团”内，还可以跨团组织相关代表进行询问活动。根据地方组织法第二十八条“质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复”、“在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见”之规定，质询案，可以列入代表大会会议议程，也可以作为大会期间代表活动的一项重要内容作出安排，但不可不安排。决定被质询机关在主席团会议或专委会会议上答复时，应就相关代表列席会议、发言安排、发言时限、发言免责等作出保障性的制度规定。常委会会议期间的询问活动，应在对议案和报告审议的基础上，专门安排时间，以会议的形式集体进行。常委会会议期间的质询活动应根据监督法第三十六条“主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复”、“在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见”之规定进行安排，决定被质询机关在专委会会议上答复时，应就提质询案的常委会组成人员列席专委会会议、发言安排、发言时限、发言免责等作出制度性的保障规定。 四是询问（质询）的实施。代表大会、常委会会议之前，主任会议应就年度工作计划中询问（质询）的安排成竹在胸，并将有关问题预告答方，早作改进工作和回答提问的准备。在制度保障上应着眼三步功：（1）会前准备工作的调研功。围绕预定的主题和安排，精心研制调研方案，可采用问卷调查、专题研讨、走访座谈、实地察看等形式，为询问特别是质询，全面准确掌握第一手材料。（2）会中活动的问答功。“问”，要突出重点、抓住关键、击中要害，可以一问再问多问，但不越位，不强加；“答”，态度诚恳负责，回应热点，不推诿难点，实事求是。（3）会议回应答复的落实功。询问（质询）是手段，对人民负责，坚持对的，改正错的是目的。询问（质询）不能止于问，也不能止于答，关键在落实。应制定“问”“答”梳理行文制度、交办落实制度、办结回告制度、跟踪督查制度、刚柔相济督办制度，确保询问（质询）效果落到实处。
三、询问（质询）的职守应问责化
询问（质询）常态化，并非刻意要“问”，而是现实中需要“问”应该“问”的问题，普遍客观存在。有些地方的“一府两院”，在处理诸如房屋拆迁、土地征用、资源开发、环境污染、食品安全等事关大局、事关群众切实利益和社会普遍关注的重大问题上，往往有法不依，滥用职权，或以合法的形式掩盖违法的实质，严重侵犯人民群众的权益，激起群访、群体事件；更有甚者，他们官官相护，徇私枉法，中饱私囊，致使大案、要案、窝案、串案频发。对这些当权者的斑斑劣迹，当地的人大代表、常委会组成人员，乃至国家权力机关，只有常“问”，“问”出成效，才能不辱使命。
现实中一些地方人大往往以“问”影响稳定、影响和谐为由，对上述权力滥用、权力腐败的问题，视而不见。而事实上，凡发生群访、群体事件的地方，凡是腐败案频发的地方，都是当权者手中权力严重失控的地方，都是人大行使监督权最薄弱的地方。正如胡锦涛在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话强调指出的，“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败”，同样，也必然导致社会的动荡和不安。也就是说，没有对权力的制约和监督，就没有稳定。至于“和谐”，必须明确，人民的利益、国家和集体的利益，与以权谋私之间，是无和谐可言的。人大讲和谐监督，是指在实现和维护人民利益的前提下，讲究监督策略，讲究监督方式方法，绝不是避重就轻、避难就易、大事化小、小事化了的“和事”监督。其实上述两种理由，只不过是弃职的托词，实质是怕麻烦、存私念，不想“问”，不敢“问”。
对于询问（质询）这样的基本职责，人大应该做到又能够做到，而将之长期搁置，无异于渎职。因此对其实行问责制，是使之常态化的一个带根本性的问题。当前应注重加强对人大代表的问责机制、常委会组成人员问责机制、监督问责保障机制等方面问责机制的研究。
（作者系中国管理科学研究院研究员）
一、询问（质询）认识需“平常”化
询问，现代汉语词典解释为查询，询问。作为人大的一种监督方式，即代表、委员以其方式就有关问题，向“一府两院”问清楚、问明白。质询，即代表、委员对“被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动”。询问和质询都是代表、委员个人行为，即便是“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时”，对有关国家机关的有关负责人提出询问，具有集体性，但其仍离不开委员的个人行为。询问和质询，是宪法和法律赋予人大代表、常委会委员个体的“公权力”，是代表、委员依法联合行使人大监督权的特定方式，也是国家权力机关行使监督权的方式之一。
询问，多在保障代表、常委会委员的知情权，使之更好地进行审议和表决，很少有批评被询问者之意，其职效充其量也只不过是对被询问者的提示和督促。监督法实施进程中，审议“一府两院”专项工作报告开展此项活动时，在询问前面加上“专题”二字，彰显询问主题突出、问题集中、对象具体，更具针对性。但并没有因“专题”二字，改变其软性监督的“力度”属性。“质询的目的，是在于获知被质询机关的工作情况或者对被质询机关的工作提出批评，以监督被质询机关改正工作中的缺点和错误。”质询较之询问，虽然监督力度有所提升，但也只是要求被质询机关改正工作中的缺点和错误。询问和质询，特别是询问，是一种低度的柔性监督，是人大开展活动、行使职权的一种基本方式，也是对被询问者应尽义务的最起码要求。询问（质询）是代表、常委会委员以平常的活动方式，在力所能及的法定范围内，进行的正常履职，并非什么“惊人”作为。
询问和质询，宪法法律早有规定。质询，“五四”宪法规定为“质问”，1978年修改为“质询”沿用至今。几十年来，各级人大少有询问活动，质询更是屈指可数。全国人大至今只有过两例质询案的实例，省级人大也只有辽宁和广东两省分别有过一例质询案，据《人民代表报》的一项问卷调查显示，83.1%的人大代表从未行使过质询权。这与我国改革开放以来民主法治建设所取得的举世瞩目的成就是很不协调的。当今出现的“专题询问热”，固然可喜，但应冷静地看到，其所折射出的一个严肃问题，即各级人大监督工作的滞后、乏力和缺失，应引起足够的关注。
长期以来，在人大制度宣传中，人为地提高了询问（质询）的“格度”、“放大”了其难度；在实践中，则无计划、无安排、无要求，无形中把搁置询问（质询）当成常态。普遍存在询问（质询）大家“难为”、我也“难为”的思想认识，心安理得地将其搁置，从不因对此“无为”而内疚。
询问（质询）常态化，从认识层面讲，必须广泛进行宣传教育，营造一个良好的询问（质询）社会氛围，把问者对询问（质询）的思想认识，从“难不可为”中解脱出来，使之回归到法定的一般性的监督位置上，如同视察、检查、“约见”和提议案、建议、批评、意见等常用的监督方式一样看待和运用。特别是县级人大，更应根据自身直面民众、直面实际、直面问题的独特性，经常性地运用询问这种程序简便、方法灵活、内容具体实在的简便快捷的监督方式，并从中积累经验，为质询监督常态化打牢基础、创造条件。
二、询问（质询）的工作需制度化
邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”建立必要可行的工作制度，是询问（质询）常态化的制度保证。地方人大应就询问（质询）内容、形式、受理程序、答复办法、结果处置等作出常态化的制度规定。从现实情况看，主要应着眼以下几点：
一是询问（质询）的计划安排。把询问（质询）纳入人大的常规工作，有计划、有组织、有准备地开展活动，这是使之常态化的主要途径。县级人大的年度工作计划，应对询问（质询）的活动，有布置，有安排，有措施，有目的要求。年度代表大会要对询问（质询）活动做专门安排，每年常委会会议询问活动不得少于3次，力争每次审议专题报告，都能有报告单位相关负责人列席会议，随时接受询问，质询活动至少1次。计划安排可先原则，后具体，适时调整。
二是询问（质询）的主题选择。选择主题，应围绕一根主轴，即人大年度工作安排，历次常委会会议议题，询问（质询）主客体的法定职责；遵循六条路径，即监督法第九条规定的，听取反映问题的六条途径；注重三个基点，即党委工作的着力点、“一府两院”工作的薄弱点、人民群众反映强烈的矛盾聚焦点，选定针对性强、群众关注度高、互动效果好的问题，作为询问（质询）的主题。
三是询问（质询）的程序准入。把询问（质询）视为代表、常委会委员常规性的活动方式，在代表大会和常委会会议期间作出专项安排。代表大会期间，基于代表提出的议案较多，大会报告涉及的问题较多，询问的范围相对较大，会议可视审议议案和报告提出问题的实际情况，突出重点，抓住热点，可在一个代表团内，也可在两个以上的“联团”内，还可以跨团组织相关代表进行询问活动。根据地方组织法第二十八条“质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复”、“在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见”之规定，质询案，可以列入代表大会会议议程，也可以作为大会期间代表活动的一项重要内容作出安排，但不可不安排。决定被质询机关在主席团会议或专委会会议上答复时，应就相关代表列席会议、发言安排、发言时限、发言免责等作出保障性的制度规定。常委会会议期间的询问活动，应在对议案和报告审议的基础上，专门安排时间，以会议的形式集体进行。常委会会议期间的质询活动应根据监督法第三十六条“主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复”、“在专门委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见”之规定进行安排，决定被质询机关在专委会会议上答复时，应就提质询案的常委会组成人员列席专委会会议、发言安排、发言时限、发言免责等作出制度性的保障规定。 四是询问（质询）的实施。代表大会、常委会会议之前，主任会议应就年度工作计划中询问（质询）的安排成竹在胸，并将有关问题预告答方，早作改进工作和回答提问的准备。在制度保障上应着眼三步功：（1）会前准备工作的调研功。围绕预定的主题和安排，精心研制调研方案，可采用问卷调查、专题研讨、走访座谈、实地察看等形式，为询问特别是质询，全面准确掌握第一手材料。（2）会中活动的问答功。“问”，要突出重点、抓住关键、击中要害，可以一问再问多问，但不越位，不强加；“答”，态度诚恳负责，回应热点，不推诿难点，实事求是。（3）会议回应答复的落实功。询问（质询）是手段，对人民负责，坚持对的，改正错的是目的。询问（质询）不能止于问，也不能止于答，关键在落实。应制定“问”“答”梳理行文制度、交办落实制度、办结回告制度、跟踪督查制度、刚柔相济督办制度，确保询问（质询）效果落到实处。
三、询问（质询）的职守应问责化
询问（质询）常态化，并非刻意要“问”，而是现实中需要“问”应该“问”的问题，普遍客观存在。有些地方的“一府两院”，在处理诸如房屋拆迁、土地征用、资源开发、环境污染、食品安全等事关大局、事关群众切实利益和社会普遍关注的重大问题上，往往有法不依，滥用职权，或以合法的形式掩盖违法的实质，严重侵犯人民群众的权益，激起群访、群体事件；更有甚者，他们官官相护，徇私枉法，中饱私囊，致使大案、要案、窝案、串案频发。对这些当权者的斑斑劣迹，当地的人大代表、常委会组成人员，乃至国家权力机关，只有常“问”，“问”出成效，才能不辱使命。
现实中一些地方人大往往以“问”影响稳定、影响和谐为由，对上述权力滥用、权力腐败的问题，视而不见。而事实上，凡发生群访、群体事件的地方，凡是腐败案频发的地方，都是当权者手中权力严重失控的地方，都是人大行使监督权最薄弱的地方。正如胡锦涛在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话强调指出的，“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败”，同样，也必然导致社会的动荡和不安。也就是说，没有对权力的制约和监督，就没有稳定。至于“和谐”，必须明确，人民的利益、国家和集体的利益，与以权谋私之间，是无和谐可言的。人大讲和谐监督，是指在实现和维护人民利益的前提下，讲究监督策略，讲究监督方式方法，绝不是避重就轻、避难就易、大事化小、小事化了的“和事”监督。其实上述两种理由，只不过是弃职的托词，实质是怕麻烦、存私念，不想“问”，不敢“问”。
对于询问（质询）这样的基本职责，人大应该做到又能够做到，而将之长期搁置，无异于渎职。因此对其实行问责制，是使之常态化的一个带根本性的问题。当前应注重加强对人大代表的问责机制、常委会组成人员问责机制、监督问责保障机制等方面问责机制的研究。
（作者系中国管理科学研究院研究员）