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[摘 要]公共服务社会化背景下，构建服务型政府成为现代公共管理的必然要求，亦是行政管理体制改革的一大目标。但当前政府角色不够明确，导致管理与服务行为宽泛不清。调研发现，当前蓬勃发展的社会组织对政府角色与行为问题有较高的期望和要求，需要政府“资源关怀”，却又希望政府“价值中立”，认为政府应是社会的“政策制定者、平台搭建者、形象树立者”，应从事角色对应的行为活动。
[关键词]公共服务社会化 政府 角色 行为 社会组织
现代公共管理学界的共识之一——“全能型”、“唱主角”的政府必然是最不作为的政府，而“演配角”、“当助手”的政府却越来越受到人民群众的欢迎，得到社会的认可。随着公共服务社会化程度的不断加快，经过几年的改革与发展，现有公共服务提供的模式依旧未能完全满足人民群众日益增长的物质文化需求，政府的姿态、角色与行为，转型的速度与方式仍需要不断摸索和改革。
一、公共服务社会化背景下政府角色与行为问题的提出
党的十七大报告明确提出要“进一步加快行政管理体制改革，建设服务型政府，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”[1] ，十八大报告更进一步明确了建设服务型政府的行政管理体制改革目标 [2] 。公共服务社会化在构建服务型政府、实现服务型政府的目标过程中发挥了极其重要的作用。
（一）公共服务社会化大背景下学界关于政府角色或行为的看法
在公共服务社会化大背景下，理论界围绕政府角色或行为转变的问题，提出了有关观点。2014年3月，中央党校经济学教授谢鲁江在解读李克强总理的政府工作报告时，分析归纳为两个导向：第一个导向是约束政府的行为;第二个导向是更加充分释放社会的活力。2015年3月，谢鲁江针对政府工作报告中提出的“大道至简，有权不可任性”等表述，认为报告对规范政府行为谈得比较多，并且有一些论调在语气上比过去要严厉 [3] 。2012年，北京大学教授姚洋在北京大学国家发展研究院20周年庆典论坛上提出，政府改革的重点是要杜绝政府直接参与经济的行为。2014年，姚洋在中国企业竞争力年会“夏季峰会”上演讲时也曾表态，政府主导创新产业注定要失败，政府职能转移的中心就是角色的转变，应让市场在资源配置中起决定性作用 [4] 。
（二）公共服务社会化是构建服务型政府的有效途径
构建服务型政府是现代公共管理的必然要求，也是中国共产党“三个代表”重要思想和科学发展观在政府管理领域的具体体现。公共服务的社会化，让政府通过组织、协调社会资源和力量的方式，从管办结合的公共管理职能中实现了角色与行为的转型，从繁琐、细致的日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场规则的维护和调整、公共资源的开发与使用，以便在不增加自有规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。同时，通过公共服务的社会化，大量的社会组织将通过参与公共事业和社会服务，在提供公共物品和服务方面展开竞争，经过市场运作和周期淘汰，获胜者将成为公共物品和服务的提供者。
事实已经证明，现代公共管理模式下，通过市场运作和竞争法则，公共服务的社会化让许多非政府组织迅速膨大，使之在一些功能上能够代替政府从事公共服务 [5] 。同时，因为它的高效能也削减了政府赤字，在社会治理与发展的一些空白领域和一些传统上，由政府承担的领域里非政府组织常常比政府做得更好、更有效，即公共服务的社会化能够带来社会治理与发展的高效率。
（三）公共服务社会化背景下政府角色与行为较为模糊
即便事实不断地证明公共服务的社会化能够带来社会治理与发展的高效率，但是政府在这种职能转移的过程中，一定程度上仍然存在管理姿态高、权力意识强的现象 [6] 。造成这种现象主要是因为各项举措皆处于探索阶段，相关政策和法律法规不够完善，在实施过程中存在一些不明确的事项，其角色与行为仍然不够清晰，尤其在经济社会欠发达的省份及地区这种现象尤为明显。
2013年，民盟广东省委员会在省“两会”上称，“很多地方政府主管部门同时扮演着事业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色，政府多重角色之间存在严重利益冲突”[7]。由此可见，在公共服务社会化背景下，政府科学化、合理化、共识化角色与身份的转变已亟不可待，其相应的行为及活动或将很大程度上影响公共服务的质量与行政管理的效能。
二、社会组织对政府角色与行为的认知情况调查
根据广州科技贸易职业学院社会组织发展研究所2013年12月～2014年8月的调查，当前能够承接或者未来将要承接政府公共服务职能的各类社会组织，对公共服务社会化背景下政府应扮演的角色，认知情况如图1和表1所示。
由调查可知，绝大多数受访者（有效问卷中超过7成受访者）认为在公共服务社会化大形势下，政府主要应以扮演政策制定者、平台搭建者、形象树立者的角色为主，并且根据角色特征从事相应的行为活动。其中，将政府角色定位为价值中立者、资源链接者的支持者人数过半（有效问卷中超过5成受访者）;将政府角色定位为诉求追踪者、服务协调者、规则维护者的支持者人数约占3成。该统计结果反映了当前社会组织乃至社会公众对政府在职能转型过程中的角色期盼。
三、政府角色与行为认知状况归因分析
（一）政策制定者、平台搭建者、形象树立者是社会组织认为政府应该扮演的角色
本文分析认为，这种结论与当前社会组织的整体需求和期望有关。据广州科技贸易职业学院社会组织发展研究所调查，行业类社会团体在参与行业政策等有关文件的修订工作中，并不一定能完全自主地根据行业自身的现状和需求厘定指导性的方针政策，政府仍然对许多重要观点和方式措施“指手画脚”、“指点江山”，在“行业自律”和形成“行规公约”等工作上，行业组织并未能充分发挥自身作用，或者说是在政府的“限制”、“规约”下发挥作用。实际上，本次调查结论也是社会组织的一种期望和呼吁，是对未来政府应该做什么、不该做什么的一种看法。所调查的社会组织更偏向地认为，政府最主要的角色是公共政策的制定者和修订者，在本文的理解中，政府应努力创造能协调各方利益的“公共游戏”，阳光行政、积极行政，创造有利于各行各业发展的大环境，并且搭建各种服务平台，打破横亘于社会建设与管理工作中的梗阻，为各行各业的发展提供可能性[9]。 （二）价值中立者、资源链接者是社会组织对政府应该担当角色的另一种认知
本研究分析原因如下：在社会组织的发展问题上，社会对社会组织已有强大的需求，但民众及舆论的接受度、认可度不高。诚然，在社会高度自治的环境下，通过小政府、大社会的框架能够实现良性运作，此时社会组织的作用发挥明显，公信力高，在公共领域充分崭露头角，民众及舆论的接受度、认可度高[10]。但是，当前在我国社会还未实行高度自治的环境下，政策文件朝令夕改，社会组织发展的羽翼未丰，甚至参差不齐，泥沙俱下，在公共服务领域，老百姓宁愿相信政府，也不愿依托专业社会组织，导致了一边是政府 “有活干，却干不了”，另一边是冰火两重天的情况。第一种，有能力的专业社会组织“干得好，却没人信、没活干”，资源紧缺，信息闭塞;第二种，没能力而有政府背景的社会组织“干得不好，却非得干”，资源丰盈，两类社会组织走向发展的怪圈。在这种社会背景下，民众舆论与政府导向成为社会组织发展至关重要的“软环境”，也是各类社会组织重新洗牌、资源重配的重要依据。由此可知，社会组织需要政府“资源关怀”，却又希望政府“价值中立”，在渴望民众舆论支持的同时，希望民众积极参与。
（三）社会组织将诉求追踪者、服务协调者、规则维护者归属为“三级”角色
本文推断认为，最重要的原因是它们并不是政府所扮演的不可或缺和无法替代的社会角色。该三类角色在公共服务尚未社会化的过往历史，以及当前社会化程度不高的现实情况中，政府已经非常清晰、明确地开展了对应的工作，也取得了一定的成效。可是随着公共服务社会化程度加大之后，市场化程度更高，竞争会更加激烈，相应的公众的需求也会日益增多，程序会更加繁琐，除了法律制约、行政管束这些综合手段外，市场还需要有行规、行约来进行行业自律，从而加强职业道德建设和诚信体系建设，否则“统一开放，竞争有序”的公共服务市场难以建立，而政府要想丰满、充实地诸如诉求追踪者、服务协调者、规则维护者这些身份，取得公众对角色的社会认同，则必须投入大量的人力、物力、财力，认真听取民众的意见与诉求，及时地化解服务纠纷和开展服务协调，建立与维护市场规则[11] 但是政府囿于资源所限，无法提供高质量的服务，这些工作被日益焕发的生机并日益强大的社会组织所承接，社会组织在“诉求追踪者、服务协调者、规则维护者”等领域中日渐唱主角[12-13]。
通过调研，笔者认为，在公共服务社会化背景下，政府与社会组织的博弈较量不是孰赢孰输、孰轻孰重的关系，而应体现在角色和行为的存异中，政府应是“政策制定者、平台搭建者、形象树立者”的最大主角，其行为亦应对应于此。
注释
① “行为阐释”是调查问卷内容中对每个设定的政府角色所关联的行为进行的解释，答题者根据出卷者对该角色的行为描述，选出理想的选项。选项为不定项选择，每个答题者可选择自己认可的1～8个不同的角色。本研究共向广州市属、区属各类社会组织派发100份调查问卷，所调查的社会组织具体类型包括：联合类社会团体、专业类社会团体、学术类社会团体、行业类社会团体、商会类社会团体、社工类民办非企业单位、职业培训类民办非企业单位、教育类民办非企业单位，回收有效问卷98份。
参考文献
[1]新华社.胡锦涛在党的第十七次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/GB/1024/6429094.html？，2014-11-01.
[2]新华社.胡锦涛在党的第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL]. http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm，2014-11-01.
[3]谢绮珊，曹晓阳，谢鲁江. 新常态，新格局，新作为——中央党校经济学部教授谢鲁江与本报两会报道组同听政府工作报告[EB/OL]. http：//www.cssn.cn/zt/zt_zh/dzyxzt/pandianlianghui/xielujiang/201503/t20150306_1536541.shtml，2015-03-18.
[4] 姚洋.政府主导创新产业注定要失败[EB/OL]. 中国经营网， http：//www.cb.com.cn/economy/2014_0617/1066498_2.html， 2015-03-18.
[5]蓝煜昕.社会组织管理体制：地方政府的创新实践[J].中国行政管理，2012（3）：48-51.
[6]王丽慧，衣小品.论和谐社区建设中的政府角色定位[J].行政与法，2009（7）：5-7.
[7]雷辉，黄怡，张其明. 政府职能转移，转出的多是“鸡肋”？[N].南方都市报，2013-07-02（AA06）.
[8]彭向刚，李永胜.服务型政府绩效评估：价值取向及其要求[J].行政论坛，2013（5）：25-29.
[9]张杰.我国社会组织发展制度环境析论[J].广东社会科学，2014（2）：208-213.
[10]燕继荣.服务型政府的研究路向——近10年来国内服务型政府研究综述[J].学海，2009（1）：191-201.
[11]刘鹏.从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新[J].中国人民大学学报，2011（5）：91-99.
[12]高红，朴贞子.我国社会组织政策参与及其制度分析[J].中国行政管理，2012（1）：71-74.
[13]刘鹏，孙燕茹.走向嵌入型监管：当代中国政府社会组织管理体制的新观察[J].经济社会体制比较，2011（4）：118-128.
Study on the Government’s Role and Behavior at the Background of Public Service Socialization——Base on the Investigation
of Social Organizations
LIU Hui-yuan， DING Xia
（Guangzhou Vocational College of Technology & Business， Guangzhou， Guangdong 511442，China）
[Abstract]In the background of public service socialization，to construct a service-oriented government has become an inevitable requirement of modern public management， which is also a major goal of the reform of administrative system. But the role of government is not enough clear， which leads to a broad and unclear behavior of management and service. Related research found that the flourishing social organizations have high requirements and expectations for government’s role and behavior， they need resource concern from the government， but expect government with a “value neutrality” at the same time， hope that the government should be a policy maker， a platform builder and a image maker of society， and should engage in the corresponding activities of such roles.
[Key words]socialization of public service; government; role; behavior; social organization
[关键词]公共服务社会化 政府 角色 行为 社会组织
现代公共管理学界的共识之一——“全能型”、“唱主角”的政府必然是最不作为的政府，而“演配角”、“当助手”的政府却越来越受到人民群众的欢迎，得到社会的认可。随着公共服务社会化程度的不断加快，经过几年的改革与发展，现有公共服务提供的模式依旧未能完全满足人民群众日益增长的物质文化需求，政府的姿态、角色与行为，转型的速度与方式仍需要不断摸索和改革。
一、公共服务社会化背景下政府角色与行为问题的提出
党的十七大报告明确提出要“进一步加快行政管理体制改革，建设服务型政府，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”[1] ，十八大报告更进一步明确了建设服务型政府的行政管理体制改革目标 [2] 。公共服务社会化在构建服务型政府、实现服务型政府的目标过程中发挥了极其重要的作用。
（一）公共服务社会化大背景下学界关于政府角色或行为的看法
在公共服务社会化大背景下，理论界围绕政府角色或行为转变的问题，提出了有关观点。2014年3月，中央党校经济学教授谢鲁江在解读李克强总理的政府工作报告时，分析归纳为两个导向：第一个导向是约束政府的行为;第二个导向是更加充分释放社会的活力。2015年3月，谢鲁江针对政府工作报告中提出的“大道至简，有权不可任性”等表述，认为报告对规范政府行为谈得比较多，并且有一些论调在语气上比过去要严厉 [3] 。2012年，北京大学教授姚洋在北京大学国家发展研究院20周年庆典论坛上提出，政府改革的重点是要杜绝政府直接参与经济的行为。2014年，姚洋在中国企业竞争力年会“夏季峰会”上演讲时也曾表态，政府主导创新产业注定要失败，政府职能转移的中心就是角色的转变，应让市场在资源配置中起决定性作用 [4] 。
（二）公共服务社会化是构建服务型政府的有效途径
构建服务型政府是现代公共管理的必然要求，也是中国共产党“三个代表”重要思想和科学发展观在政府管理领域的具体体现。公共服务的社会化，让政府通过组织、协调社会资源和力量的方式，从管办结合的公共管理职能中实现了角色与行为的转型，从繁琐、细致的日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场规则的维护和调整、公共资源的开发与使用，以便在不增加自有规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。同时，通过公共服务的社会化，大量的社会组织将通过参与公共事业和社会服务，在提供公共物品和服务方面展开竞争，经过市场运作和周期淘汰，获胜者将成为公共物品和服务的提供者。
事实已经证明，现代公共管理模式下，通过市场运作和竞争法则，公共服务的社会化让许多非政府组织迅速膨大，使之在一些功能上能够代替政府从事公共服务 [5] 。同时，因为它的高效能也削减了政府赤字，在社会治理与发展的一些空白领域和一些传统上，由政府承担的领域里非政府组织常常比政府做得更好、更有效，即公共服务的社会化能够带来社会治理与发展的高效率。
（三）公共服务社会化背景下政府角色与行为较为模糊
即便事实不断地证明公共服务的社会化能够带来社会治理与发展的高效率，但是政府在这种职能转移的过程中，一定程度上仍然存在管理姿态高、权力意识强的现象 [6] 。造成这种现象主要是因为各项举措皆处于探索阶段，相关政策和法律法规不够完善，在实施过程中存在一些不明确的事项，其角色与行为仍然不够清晰，尤其在经济社会欠发达的省份及地区这种现象尤为明显。
2013年，民盟广东省委员会在省“两会”上称，“很多地方政府主管部门同时扮演着事业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色，政府多重角色之间存在严重利益冲突”[7]。由此可见，在公共服务社会化背景下，政府科学化、合理化、共识化角色与身份的转变已亟不可待，其相应的行为及活动或将很大程度上影响公共服务的质量与行政管理的效能。
二、社会组织对政府角色与行为的认知情况调查
根据广州科技贸易职业学院社会组织发展研究所2013年12月～2014年8月的调查，当前能够承接或者未来将要承接政府公共服务职能的各类社会组织，对公共服务社会化背景下政府应扮演的角色，认知情况如图1和表1所示。
由调查可知，绝大多数受访者（有效问卷中超过7成受访者）认为在公共服务社会化大形势下，政府主要应以扮演政策制定者、平台搭建者、形象树立者的角色为主，并且根据角色特征从事相应的行为活动。其中，将政府角色定位为价值中立者、资源链接者的支持者人数过半（有效问卷中超过5成受访者）;将政府角色定位为诉求追踪者、服务协调者、规则维护者的支持者人数约占3成。该统计结果反映了当前社会组织乃至社会公众对政府在职能转型过程中的角色期盼。
三、政府角色与行为认知状况归因分析
（一）政策制定者、平台搭建者、形象树立者是社会组织认为政府应该扮演的角色
本文分析认为，这种结论与当前社会组织的整体需求和期望有关。据广州科技贸易职业学院社会组织发展研究所调查，行业类社会团体在参与行业政策等有关文件的修订工作中，并不一定能完全自主地根据行业自身的现状和需求厘定指导性的方针政策，政府仍然对许多重要观点和方式措施“指手画脚”、“指点江山”，在“行业自律”和形成“行规公约”等工作上，行业组织并未能充分发挥自身作用，或者说是在政府的“限制”、“规约”下发挥作用。实际上，本次调查结论也是社会组织的一种期望和呼吁，是对未来政府应该做什么、不该做什么的一种看法。所调查的社会组织更偏向地认为，政府最主要的角色是公共政策的制定者和修订者，在本文的理解中，政府应努力创造能协调各方利益的“公共游戏”，阳光行政、积极行政，创造有利于各行各业发展的大环境，并且搭建各种服务平台，打破横亘于社会建设与管理工作中的梗阻，为各行各业的发展提供可能性[9]。 （二）价值中立者、资源链接者是社会组织对政府应该担当角色的另一种认知
本研究分析原因如下：在社会组织的发展问题上，社会对社会组织已有强大的需求，但民众及舆论的接受度、认可度不高。诚然，在社会高度自治的环境下，通过小政府、大社会的框架能够实现良性运作，此时社会组织的作用发挥明显，公信力高，在公共领域充分崭露头角，民众及舆论的接受度、认可度高[10]。但是，当前在我国社会还未实行高度自治的环境下，政策文件朝令夕改，社会组织发展的羽翼未丰，甚至参差不齐，泥沙俱下，在公共服务领域，老百姓宁愿相信政府，也不愿依托专业社会组织，导致了一边是政府 “有活干，却干不了”，另一边是冰火两重天的情况。第一种，有能力的专业社会组织“干得好，却没人信、没活干”，资源紧缺，信息闭塞;第二种，没能力而有政府背景的社会组织“干得不好，却非得干”，资源丰盈，两类社会组织走向发展的怪圈。在这种社会背景下，民众舆论与政府导向成为社会组织发展至关重要的“软环境”，也是各类社会组织重新洗牌、资源重配的重要依据。由此可知，社会组织需要政府“资源关怀”，却又希望政府“价值中立”，在渴望民众舆论支持的同时，希望民众积极参与。
（三）社会组织将诉求追踪者、服务协调者、规则维护者归属为“三级”角色
本文推断认为，最重要的原因是它们并不是政府所扮演的不可或缺和无法替代的社会角色。该三类角色在公共服务尚未社会化的过往历史，以及当前社会化程度不高的现实情况中，政府已经非常清晰、明确地开展了对应的工作，也取得了一定的成效。可是随着公共服务社会化程度加大之后，市场化程度更高，竞争会更加激烈，相应的公众的需求也会日益增多，程序会更加繁琐，除了法律制约、行政管束这些综合手段外，市场还需要有行规、行约来进行行业自律，从而加强职业道德建设和诚信体系建设，否则“统一开放，竞争有序”的公共服务市场难以建立，而政府要想丰满、充实地诸如诉求追踪者、服务协调者、规则维护者这些身份，取得公众对角色的社会认同，则必须投入大量的人力、物力、财力，认真听取民众的意见与诉求，及时地化解服务纠纷和开展服务协调，建立与维护市场规则[11] 但是政府囿于资源所限，无法提供高质量的服务，这些工作被日益焕发的生机并日益强大的社会组织所承接，社会组织在“诉求追踪者、服务协调者、规则维护者”等领域中日渐唱主角[12-13]。
通过调研，笔者认为，在公共服务社会化背景下，政府与社会组织的博弈较量不是孰赢孰输、孰轻孰重的关系，而应体现在角色和行为的存异中，政府应是“政策制定者、平台搭建者、形象树立者”的最大主角，其行为亦应对应于此。
注释
① “行为阐释”是调查问卷内容中对每个设定的政府角色所关联的行为进行的解释，答题者根据出卷者对该角色的行为描述，选出理想的选项。选项为不定项选择，每个答题者可选择自己认可的1～8个不同的角色。本研究共向广州市属、区属各类社会组织派发100份调查问卷，所调查的社会组织具体类型包括：联合类社会团体、专业类社会团体、学术类社会团体、行业类社会团体、商会类社会团体、社工类民办非企业单位、职业培训类民办非企业单位、教育类民办非企业单位，回收有效问卷98份。
参考文献
[1]新华社.胡锦涛在党的第十七次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/GB/1024/6429094.html？，2014-11-01.
[2]新华社.胡锦涛在党的第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL]. http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm，2014-11-01.
[3]谢绮珊，曹晓阳，谢鲁江. 新常态，新格局，新作为——中央党校经济学部教授谢鲁江与本报两会报道组同听政府工作报告[EB/OL]. http：//www.cssn.cn/zt/zt_zh/dzyxzt/pandianlianghui/xielujiang/201503/t20150306_1536541.shtml，2015-03-18.
[4] 姚洋.政府主导创新产业注定要失败[EB/OL]. 中国经营网， http：//www.cb.com.cn/economy/2014_0617/1066498_2.html， 2015-03-18.
[5]蓝煜昕.社会组织管理体制：地方政府的创新实践[J].中国行政管理，2012（3）：48-51.
[6]王丽慧，衣小品.论和谐社区建设中的政府角色定位[J].行政与法，2009（7）：5-7.
[7]雷辉，黄怡，张其明. 政府职能转移，转出的多是“鸡肋”？[N].南方都市报，2013-07-02（AA06）.
[8]彭向刚，李永胜.服务型政府绩效评估：价值取向及其要求[J].行政论坛，2013（5）：25-29.
[9]张杰.我国社会组织发展制度环境析论[J].广东社会科学，2014（2）：208-213.
[10]燕继荣.服务型政府的研究路向——近10年来国内服务型政府研究综述[J].学海，2009（1）：191-201.
[11]刘鹏.从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新[J].中国人民大学学报，2011（5）：91-99.
[12]高红，朴贞子.我国社会组织政策参与及其制度分析[J].中国行政管理，2012（1）：71-74.
[13]刘鹏，孙燕茹.走向嵌入型监管：当代中国政府社会组织管理体制的新观察[J].经济社会体制比较，2011（4）：118-128.
Study on the Government’s Role and Behavior at the Background of Public Service Socialization——Base on the Investigation
of Social Organizations
LIU Hui-yuan， DING Xia
（Guangzhou Vocational College of Technology & Business， Guangzhou， Guangdong 511442，China）
[Abstract]In the background of public service socialization，to construct a service-oriented government has become an inevitable requirement of modern public management， which is also a major goal of the reform of administrative system. But the role of government is not enough clear， which leads to a broad and unclear behavior of management and service. Related research found that the flourishing social organizations have high requirements and expectations for government’s role and behavior， they need resource concern from the government， but expect government with a “value neutrality” at the same time， hope that the government should be a policy maker， a platform builder and a image maker of society， and should engage in the corresponding activities of such roles.
[Key words]socialization of public service; government; role; behavior; social organization