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摘要：农村公共产品供给短缺是制约农业和农村发展与繁荣的一大瓶颈。目前的农村公共产品供给存在较强的随意性和非常规性，难以为农民提供稳定且良好的公共产品。将供给纳入制度化的渠道将改变供给的短期性和临时性，保证长期化与日常化供给，使决策更符合农村实际需要。因此，中国农村要提高公共产品供给效率和效益，必须通过制度化供给来实现。
关键词：农村公共产品；供给；制度化
中图分类号：F30文献标识码：A文章编号：16723198（2007）11010602
农村公共产品是农村经济、社会、文化发展及农民生活的重要保障。当前我国农村公共产品供给普遍存在的投入不足、效率低下及供需结构失调的问题引起了学界的广泛关注。对此，分税制改革后基层财、事权不对称，基层财力过弱、负担过重是多数学者针砭的对象。 而集中化的财政体制和低效的转移支付并没有弥补基层财、事两权不对称的弊端。 目前基层政府行政管理体制和决策机制本身的缺陷也进一步加剧了供给的困境。 此外，制度变迁的视角看到了因家庭承包以后的制度安排不适应新的农村环境和制度环境，引致了农村公共产品供给的不足。
这些论断无疑敏锐地指出了农村公共产品供给陷入困境的症结，并提出了具体解决方案。但是，这些没有从根本上解决怎样为农村提供长期且稳定的公共产品的问题。要走出农村公共产品供给的困境，根本在于对现行农村公共产品进行制度化改革，使公共产品供给这一行为普遍地被制度制约并逐渐定型化与模式化。这是彻底摆脱困境的逻辑，也是解决农村公共产品供给问题的长远之计。
1地位特殊——特定场域的特定性质
农村公共产品除了具有非竞争性和非排他性的公共产品基本特征之外，因处于农村这一特定的场域而具有一定的特殊性。农村的公共产品供给的制度设计首先要建立在认清农村公共产品的特性的基础上，使其适应当下建设社会主义新农村和发展农业现代化的迫切需要。
（1）农村公共产品具有分散性。不同于城市的密集化和中心化，农村社区因处于中国行政区划的最底层而本身就具有边缘性，农民居住分散，农业属以家户为单位经营的弱质农业。因此农村所需的公共产品必须较为均匀地分布在各个村落中，使每个村落的农户都能享有基本的公共产品。这决定了农村公共产品供给需要高度统一布局、科学规划。同时我国农村地域广袤，各地发展极不均衡，东、中、西部不同省市下的自然条件、农民收入水平各不相同，对公共产品的需求类型和数量要求差异巨大，这又决定了农村公共产品供给需要引入村民制度化参与以保证符合真实需求的供给。
（2）农村公共产品具有综合性。有别于城市的生产区与生活区的明显分离，农村农业生产和农民日常生活是一体化的，生产和生活所需的公共产品相互交错，密不可分。道路、供水、电力和通讯网络在服务于农业生产活动的同时也是提高村民生活质量的必需品；教育、医疗、卫生和文化建设是农民目前和将来生活的基础。因此，农村公共产品的供给涉及到电力、交通、自来水、文教卫等大量部门的协作互动，必须由政府带动，多方并举，综合协调。这就需要将其纳入政府制度内的财政支出，由政府牵头、各级各部支持努力，以保证供给产品的数量、质量和有效性。
正因为农村公共产品处在农村这个特殊的场域中，因而需要制度化的供给渠道来保证供给的常规性。然而目前农村公共产品供给的主体缺位，供给效率低下。纳入政府财政的制度化供给不仅能改善目前因供给资金短缺、供给主体缺位而导致的农村公共产品稀缺状况，而且能对长期的供给起到系统安排和科学规划的作用，从而提高供给的效率和效益。
2主体缺位——效率低下的产品供给
农村目前的供给主要表现为以上级政府转移支付、基层政府制度外支出与农民“一事一议”相结合的供给方式，多头主体下暗含着主体缺位的事实。由于没有制度化的投入规划和财政支出，农村公共产品供给缺乏管束行动模式和行动程序的一套行为准则，供给效率极其低下。
（1）非规范的转移支付削弱了支农资金的有效性。规范化的转移支付的应以“标准支出”与“标准收入”为基础来确定。然而由于基础数据的缺失及准确测量的不可能性，加之因尚未明确划分政府间事权而难以确定基层农村实际的“标准支出需求”，导致了有限的转移支付资金的结构不合理，重点不突出，甚至被挪用、流失，从而导致供给短缺。并且，以转移支付方式划拨的专项支农资金的安排缺乏系统性和全面规划，这就导致各地享受到的支农资金数额不平衡、不稳定。各基层政府也无法以上级规范化的转移支付标准为参考来编制本地公共产品供给的长期预算与规划，导致农村公共产品供给的不确定性。
（2）“项目供给”的非长期性降低了产品供给的稳定性。这种供给方式往往是临时或暂时地“一次性”投入，临时的立项使投入于公共产品的公共财政覆盖的范围、领域及数量缺乏规定性，丧失了对地方政府这一供给者的约束机制和激励结构。并且，这种方式赋予了政府官员拥有选择上何种项目的权力，致使并非亟需的政绩工程、形象工程的出现成为可能。同时由于缺乏规范，不论政府自身还是民众都无法通过熟悉公共产品供给的法规或规定来对公共产品供给项目的内容、进程、目标及其资金使用效率等予以监督，因而无法保证定期地向固定的对象提供正常需要的公共产品。
（3）“一事一议”的非正式性提高了产品供给的困难度。这种随意性较强的办法在目前没有一个明确的标准来规范应由农民筹集资金或劳务的项目。加之农民是在对“一事一议”缺乏充分了解与明确认识的基础上，被强制性地推入到上级政府制定的“参与”的渠道，而非在农村的生产力与村民意识发展到一定程度时的自发性变迁，因此目前我国农民的居住分散、各自经营、自谋农产品销路等特点就必然导致农民对其他人的不信任、不依赖，从而导致合作的困难，使得村民大会召开难、意见统一难、决议执行难，最终导致农村公共产品的供给难。
很显然，由中央政府“拨一点”、地方财政“挤一点”、农民自身“凑一点”三者相结合的“凑米下锅”的供给筹资方式，使供给不规范、不稳定，从而导致公共物品供给短缺、效率低下。那么，必须有一种制度化的解决方案来改变目前的非程序性、非常规性的非正式供给局面，为农村带来充足、持续、稳定且高效的公共产品。
3制度化供给——走出困境的制度创新
公共产品供给的制度化能厘清公共产品供给主体与对象各自的权利义务关系并使之规范化和法制化，是制约供给者和供给对象的各种行为目标与行为选择的一种重要机制，使供给行为的定型化与模式化。正如亨廷顿所说：“制度化是组织和秩序获取价值观和稳定性的一种进程”。 只有通过法律、法规或规章条例的形式，对公共产品的项目、内容、进程、目标及其资金保障等予以明确的规定，使其决策和投入使用都符合一定的程序和逻辑规则，才能使农村公共产品的供给、享用和监督有据可依。
（1）制度化供给首先要有短、中、长期的制度规划。科学的制度规划必须建立在认清现实的基础之上，正如本文开始提到的农村公共产品具有特殊的性质，制度设计无法离开这些特定的制度背景。制度设计没有全国统一的模式，必须结合各地农村的自然条件、土壤状况、种植习惯、河流分布、风俗人情以及农业的集约化和分散化程度，因地制宜地设计出最适于各地供给对象所需要的制度。同时，中长期规划要求设计者通过对目前的公共产品的盘存从而充分认清有待提供的公共产品的结构、数量与顺序，基于现实主义的原则做出与实际情况相符合的制度规划，杜绝不切实际和好高骛远，逐步推进公共产品的制度化供给。
（2）制度化供给要求将农村公共产品供给纳入政府财政体系。根据公共产品的性质以及财权、事权合理安排各级公共财政在支付农村公共产品中应当承担的比例和范围，或者公共产品支出必须占GDP的比重，并制定具体的、更具操作性的实施办法,规范政府投入行为。统一预算、统一编制、统一管理，将农村公共产品供给全面纳入到公共财政支出的体系内，并以法律法规的形式予以明确，使监督和监管有章可循，从而将彻底改变农村公共产品供给主体缺位的问题，解决转移支付过程中一直一来无法解决的资金流失和失效问题，使县乡政府不再依靠寻求制度外收入勉强提供公共产品，也使农民走出筹资筹劳的沉重负担。
（3）制度化供给要求做到决策程序化和规范化。建立专门的决策部门，采取上级政府定出决策方向与农民参与合理表达需求相结合的决策制度。目前农村公共产品供给要么是依靠上级政府自上而下地发布“命令”，要么是村委会临时组织村民大会或村民代表大会进行决策，决策主体不明确、不固定，这不仅导致决策的极不稳定和不规范，而且使责任扩散，问责无门。因此要规定具有专门知识和技能的部门作为首要负责部门，这样可以保证供给决策的科学化和规范化。建立“政府定出方向——农民参与讨论（或听证、表决、投票等）——政府反馈吸收——做出合理决策”四部曲的决策程序，提高决策的有效性与民主性。
综上所述，公共产品供给制度化能促使政府和农民双方认定行为的合理性，也使公共产品供给这一社会行动具有可期望性。对于公共物品供给者而言，制度化能给供给者提供规范、规则，实现义务与权利双方面的保障；对于供给对象即受益人而言，也有章可依，可获知自己应当获得哪些权益、享受什么公共产品，通过哪种合理的方式对自己享受的公共产品付费，从而可以“合法”、“合理”地享受或争取应当获得的权利；对于新农村建设和农业现代化建设而言，制度化带来的稳定、长期、规范化的公共产品供给无疑会起到巨大的基础性推动作用。
试图建立一个制度化的农村公共产品供给机制，在这一机制中，以建设社会主义新农村、促进农业发展、农村繁荣、农民富裕和农业现代化建设为目标；以农村公共产品的特殊性质为前提；以提高供给的效率与效益为指导；以科学规划、财政体系内支出和决策程序化、规范化为手段，最终建立一个既重效率又符合实际需要的农村公共产品供给新机制。这一制度创新将改变农民为享受公共产品发愁犯难的局面，为解决农业、农村、农民问题做出重要贡献。
关键词：农村公共产品；供给；制度化
中图分类号：F30文献标识码：A文章编号：16723198（2007）11010602
农村公共产品是农村经济、社会、文化发展及农民生活的重要保障。当前我国农村公共产品供给普遍存在的投入不足、效率低下及供需结构失调的问题引起了学界的广泛关注。对此，分税制改革后基层财、事权不对称，基层财力过弱、负担过重是多数学者针砭的对象。 而集中化的财政体制和低效的转移支付并没有弥补基层财、事两权不对称的弊端。 目前基层政府行政管理体制和决策机制本身的缺陷也进一步加剧了供给的困境。 此外，制度变迁的视角看到了因家庭承包以后的制度安排不适应新的农村环境和制度环境，引致了农村公共产品供给的不足。
这些论断无疑敏锐地指出了农村公共产品供给陷入困境的症结，并提出了具体解决方案。但是，这些没有从根本上解决怎样为农村提供长期且稳定的公共产品的问题。要走出农村公共产品供给的困境，根本在于对现行农村公共产品进行制度化改革，使公共产品供给这一行为普遍地被制度制约并逐渐定型化与模式化。这是彻底摆脱困境的逻辑，也是解决农村公共产品供给问题的长远之计。
1地位特殊——特定场域的特定性质
农村公共产品除了具有非竞争性和非排他性的公共产品基本特征之外，因处于农村这一特定的场域而具有一定的特殊性。农村的公共产品供给的制度设计首先要建立在认清农村公共产品的特性的基础上，使其适应当下建设社会主义新农村和发展农业现代化的迫切需要。
（1）农村公共产品具有分散性。不同于城市的密集化和中心化，农村社区因处于中国行政区划的最底层而本身就具有边缘性，农民居住分散，农业属以家户为单位经营的弱质农业。因此农村所需的公共产品必须较为均匀地分布在各个村落中，使每个村落的农户都能享有基本的公共产品。这决定了农村公共产品供给需要高度统一布局、科学规划。同时我国农村地域广袤，各地发展极不均衡，东、中、西部不同省市下的自然条件、农民收入水平各不相同，对公共产品的需求类型和数量要求差异巨大，这又决定了农村公共产品供给需要引入村民制度化参与以保证符合真实需求的供给。
（2）农村公共产品具有综合性。有别于城市的生产区与生活区的明显分离，农村农业生产和农民日常生活是一体化的，生产和生活所需的公共产品相互交错，密不可分。道路、供水、电力和通讯网络在服务于农业生产活动的同时也是提高村民生活质量的必需品；教育、医疗、卫生和文化建设是农民目前和将来生活的基础。因此，农村公共产品的供给涉及到电力、交通、自来水、文教卫等大量部门的协作互动，必须由政府带动，多方并举，综合协调。这就需要将其纳入政府制度内的财政支出，由政府牵头、各级各部支持努力，以保证供给产品的数量、质量和有效性。
正因为农村公共产品处在农村这个特殊的场域中，因而需要制度化的供给渠道来保证供给的常规性。然而目前农村公共产品供给的主体缺位，供给效率低下。纳入政府财政的制度化供给不仅能改善目前因供给资金短缺、供给主体缺位而导致的农村公共产品稀缺状况，而且能对长期的供给起到系统安排和科学规划的作用，从而提高供给的效率和效益。
2主体缺位——效率低下的产品供给
农村目前的供给主要表现为以上级政府转移支付、基层政府制度外支出与农民“一事一议”相结合的供给方式，多头主体下暗含着主体缺位的事实。由于没有制度化的投入规划和财政支出，农村公共产品供给缺乏管束行动模式和行动程序的一套行为准则，供给效率极其低下。
（1）非规范的转移支付削弱了支农资金的有效性。规范化的转移支付的应以“标准支出”与“标准收入”为基础来确定。然而由于基础数据的缺失及准确测量的不可能性，加之因尚未明确划分政府间事权而难以确定基层农村实际的“标准支出需求”，导致了有限的转移支付资金的结构不合理，重点不突出，甚至被挪用、流失，从而导致供给短缺。并且，以转移支付方式划拨的专项支农资金的安排缺乏系统性和全面规划，这就导致各地享受到的支农资金数额不平衡、不稳定。各基层政府也无法以上级规范化的转移支付标准为参考来编制本地公共产品供给的长期预算与规划，导致农村公共产品供给的不确定性。
（2）“项目供给”的非长期性降低了产品供给的稳定性。这种供给方式往往是临时或暂时地“一次性”投入，临时的立项使投入于公共产品的公共财政覆盖的范围、领域及数量缺乏规定性，丧失了对地方政府这一供给者的约束机制和激励结构。并且，这种方式赋予了政府官员拥有选择上何种项目的权力，致使并非亟需的政绩工程、形象工程的出现成为可能。同时由于缺乏规范，不论政府自身还是民众都无法通过熟悉公共产品供给的法规或规定来对公共产品供给项目的内容、进程、目标及其资金使用效率等予以监督，因而无法保证定期地向固定的对象提供正常需要的公共产品。
（3）“一事一议”的非正式性提高了产品供给的困难度。这种随意性较强的办法在目前没有一个明确的标准来规范应由农民筹集资金或劳务的项目。加之农民是在对“一事一议”缺乏充分了解与明确认识的基础上，被强制性地推入到上级政府制定的“参与”的渠道，而非在农村的生产力与村民意识发展到一定程度时的自发性变迁，因此目前我国农民的居住分散、各自经营、自谋农产品销路等特点就必然导致农民对其他人的不信任、不依赖，从而导致合作的困难，使得村民大会召开难、意见统一难、决议执行难，最终导致农村公共产品的供给难。
很显然，由中央政府“拨一点”、地方财政“挤一点”、农民自身“凑一点”三者相结合的“凑米下锅”的供给筹资方式，使供给不规范、不稳定，从而导致公共物品供给短缺、效率低下。那么，必须有一种制度化的解决方案来改变目前的非程序性、非常规性的非正式供给局面，为农村带来充足、持续、稳定且高效的公共产品。
3制度化供给——走出困境的制度创新
公共产品供给的制度化能厘清公共产品供给主体与对象各自的权利义务关系并使之规范化和法制化，是制约供给者和供给对象的各种行为目标与行为选择的一种重要机制，使供给行为的定型化与模式化。正如亨廷顿所说：“制度化是组织和秩序获取价值观和稳定性的一种进程”。 只有通过法律、法规或规章条例的形式，对公共产品的项目、内容、进程、目标及其资金保障等予以明确的规定，使其决策和投入使用都符合一定的程序和逻辑规则，才能使农村公共产品的供给、享用和监督有据可依。
（1）制度化供给首先要有短、中、长期的制度规划。科学的制度规划必须建立在认清现实的基础之上，正如本文开始提到的农村公共产品具有特殊的性质，制度设计无法离开这些特定的制度背景。制度设计没有全国统一的模式，必须结合各地农村的自然条件、土壤状况、种植习惯、河流分布、风俗人情以及农业的集约化和分散化程度，因地制宜地设计出最适于各地供给对象所需要的制度。同时，中长期规划要求设计者通过对目前的公共产品的盘存从而充分认清有待提供的公共产品的结构、数量与顺序，基于现实主义的原则做出与实际情况相符合的制度规划，杜绝不切实际和好高骛远，逐步推进公共产品的制度化供给。
（2）制度化供给要求将农村公共产品供给纳入政府财政体系。根据公共产品的性质以及财权、事权合理安排各级公共财政在支付农村公共产品中应当承担的比例和范围，或者公共产品支出必须占GDP的比重，并制定具体的、更具操作性的实施办法,规范政府投入行为。统一预算、统一编制、统一管理，将农村公共产品供给全面纳入到公共财政支出的体系内，并以法律法规的形式予以明确，使监督和监管有章可循，从而将彻底改变农村公共产品供给主体缺位的问题，解决转移支付过程中一直一来无法解决的资金流失和失效问题，使县乡政府不再依靠寻求制度外收入勉强提供公共产品，也使农民走出筹资筹劳的沉重负担。
（3）制度化供给要求做到决策程序化和规范化。建立专门的决策部门，采取上级政府定出决策方向与农民参与合理表达需求相结合的决策制度。目前农村公共产品供给要么是依靠上级政府自上而下地发布“命令”，要么是村委会临时组织村民大会或村民代表大会进行决策，决策主体不明确、不固定，这不仅导致决策的极不稳定和不规范，而且使责任扩散，问责无门。因此要规定具有专门知识和技能的部门作为首要负责部门，这样可以保证供给决策的科学化和规范化。建立“政府定出方向——农民参与讨论（或听证、表决、投票等）——政府反馈吸收——做出合理决策”四部曲的决策程序，提高决策的有效性与民主性。
综上所述，公共产品供给制度化能促使政府和农民双方认定行为的合理性，也使公共产品供给这一社会行动具有可期望性。对于公共物品供给者而言，制度化能给供给者提供规范、规则，实现义务与权利双方面的保障；对于供给对象即受益人而言，也有章可依，可获知自己应当获得哪些权益、享受什么公共产品，通过哪种合理的方式对自己享受的公共产品付费，从而可以“合法”、“合理”地享受或争取应当获得的权利；对于新农村建设和农业现代化建设而言，制度化带来的稳定、长期、规范化的公共产品供给无疑会起到巨大的基础性推动作用。
试图建立一个制度化的农村公共产品供给机制，在这一机制中，以建设社会主义新农村、促进农业发展、农村繁荣、农民富裕和农业现代化建设为目标；以农村公共产品的特殊性质为前提；以提高供给的效率与效益为指导；以科学规划、财政体系内支出和决策程序化、规范化为手段，最终建立一个既重效率又符合实际需要的农村公共产品供给新机制。这一制度创新将改变农民为享受公共产品发愁犯难的局面，为解决农业、农村、农民问题做出重要贡献。