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摘要长期以来,我国农民专业合作经济组织制度存在着正式制度滞后、非正式制度缺失、现有制度存在着缺陷等问题。解决这些问题的关键是加强农民专业合作经济组织制度创新,具体措施包括在农民专业合作经济组织内部设置资格股、投资股、捐助股;建立二次分配机制和弹性红利分配政策;“双附加”制度以及外部宏观制度环境创新等。
关键词农民专业合作经济组织;制度;创新
中图分类号 F321.4 文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)14-0362-02
长期以来,我国农业一直面临着小生产与大市场的矛盾,农户在市场中的地位弱小,无力保护自身的合法权益。党中央在十六届三中全会明确提出,要支持和鼓励多种形式的农村专业合作经济组织的发展,以提高农民的组织化程度,改善其在市场中的弱势地位。经过近年来的努力,我国农民专业合作经济组织数量显著增加。据统计,到2008年上半年,我国农民专业合作组织约有15万个,成员总数已达3 870多万,其中农民(户)成员3 480多万;全国依法新登记并领取法人营业执照的农民专业合作社达58 072家,入社成员达771 850人[1]。但随着农民专业合作经济组织的迅速发展,其制度建设滞后的问题日益显现,并越来越成为制约其运作效率的障碍。因此,深入剖析我国农民专业合作经济组织制度存在的问题,加强农民专业合作经济组织制度创新,对促进我国农民专业合作经济组织的的健康发展有着重要意义。
1农民专业合作经济组织在制度方面存在的问题
1.1法律、政策等正式制度滞后
长期以来,我国农民专业合作经济组织法人地位得不到明确,其在融资与对外交往中一直处于十分尴尬的境地。虽然在 2006年10月31日制定并于次年7月1日正式实施了《中华人民共和国农民专业合作社法》,但该法仍然存在着许多值得商榷的地方。例如,该法承认农民专业合作社为法人,但并未对合作社确切的法律性质归属作说明,是企业法人,还是社会团体法人,地位不够清晰;在登记制度上,《农民专业合作社法》也存有瑕疵,如对合作社发起人数、到哪个部门登记以及登记程序等问题都没有具体规定;另外,合作社法的有效执行必须有一系列的配套细则和办法,而目前各地还没结合本地实际制定出具体实施细则或办法,各种对农民专业合作社优惠的政策性规定很难落实到位。
1.2非正式制度的缺失
新制度经济学认为,非正式制度主要包括价值观、伦理道德、风俗习惯、意识形态等因素。非正式制度对一个组织的建设有着至关重要的作用。
我国农民专业合作经济组织非正式制度的缺失首先表现为合作意识的缺失。由于受中华民族传统文化及价值观的熏陶,加上农村落后的生产力及小规模分散经营的生产方式的影响,我国农民存在着根深蒂固的小农观念、家庭和家族观念、狭隘的利益观念,这些观念与合作经济组织的平等合作理念不相容,严重制约了农民参加专业合作经济组织的积极性。其次表现为对农民合作知识的培训教育制度的缺失。已有研究表明,户主的文化程度和合作意识是当前影响农民参与合作经济组织行为的首要因素[2]。而在我国,至今没有一所农业高校设置合作经济专业,也没有社会办学力量从事这方面的培训和教育工作,对广大农民进行合作知识的培训和教育工作仍存在空白。
1.3现有制度存在着缺陷
我国农民专业合作经济组织发展至今,虽然取得了很大成绩,但其在制度方面却还存在着一些亟待完善的问题:一是内部治理结构和管理制度的缺陷。这表现为2种情况。一种情况是在合作经济组织内部没有按照合作制原则设立会员大会、理事会、监事会等组织机构,也没有制定本组织章程,致使农民专业合作经济组织的运转无章可循,管理混乱;另一种情况是在合作经济组织内部设立了会员大会、理事会、监事会等组织机构,制定有组织章程,但这些组织机构却形同虚设,有章不循,受政府干预或能人控制较多。二是产权制度存在缺陷。表现为农民专业合作经济组织财产与组织成员的财产之间、组织内成员的财产之间界线模糊、产权不清。这使得组织成员在合作经济组织内的合法权益经常受到损害。三是分配制度存在缺陷。合作经济组织与其他经济组织的根本区别在于社员身份的同一性,成员既是合作经济组织的所有者(投资者),又是合作经济组织的惠顾者(生产者),而保证这种社员身份的同一性并具有真正经济意义的原则就是“按惠顾额分配盈余”和“资本报酬有限”。但在我国许多地方,农民合作经济组织的分配制度并没体现这一原则,有的甚至没有分配或分配甚微。如据农业部提供的资料,江苏、四川、贵州省的农民合作经济组织,进行盈余返回的比例分别只有9.00%、6.18%、2.87%,远远低于我国《农民专业合作社法》“返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”的规定[3]。
2农民专业合作经济组织制度创新的内容和措施
2.1产权制度创新
产权制度的核心是产权明晰。农民专业合作经济组织的财产既要与组织成员的私有财产分开,其各成员在组织内的财产也应有明确界线。因此,产权制度创新的关键是实行股金细分制度,使不同性质的的股金享有的权益也不相同。为此,可以考虑在农民专业合作经济组织内部设置资格股、投资股、捐助股,并按类设置股权。其中,资格股是组织成员为了取得成员资格而形成的股金。资格股股金享有盈余分配权和表决权利;投资股,即吸收本组织成员或非组织成员的个人或组织的投资而形成的股金。投资股同股同权,以获得资本回报为目的,其权力由专业合作经济组织成员大会确定;捐助股为专业合作经济组织之外的政府或非政府机构、组织、个人为支持合作经济组织事业发展而无偿捐助的资产。捐助股股金应属公积金,应当既无赢余分配权,也无表决权。
2.2分配制度创新
农民专业合作经济组织分配制度的创新包括3个方面:一是建立二次分配机制。党的十五大报告明确指出:“把按劳分配和按生产要素分配结合起来。”这一分配原则要求在农民专业合作经济组织内部分配时,除了成员按其所持股份的数额实行股金分红外,还应在年度结算时,拿出部分利润,按各成员交易额或交易量进行二次分配。二是实行资格股红利制度。遵循资本报酬有限的原则,参照银行存款利率发放资格股股息(红利)。三是实行弹性红利分配政策,以鼓励组织成员或非组织成员投资,促进农民专业合作经济组织的壮大发展。可以考虑打破原有的对投资股的赢余分配顺序,将投资股在盈余分配中的顺序提前(必要时甚至可以排在首位);或是按投资股金的贡献率实行超率累进比例分红制度,投资股的贡献率越高,分红比例也越大。
2.3内部治理结构创新
内部治理结构创新的核心内容是建立和实行“双附加”制度。规范的农民专业合作经济组织应依法成立成员大会或代表大会、理事会、监事会,并实行“一人一票制”的表决权制度。“一人一票制”是合作经济组织基本的表决制度,也是实行民主管理的基本要求。但在现实中,确实存在着有些成员出资额较多或者与本社交易量(额)较大的情况,严格按照“一人一票制”并不能充分反映这些成员在农民专业合作经济组织中应有的权益。在这种情况下,我国《农民专业合作社法》又规定有这部分成员可享有最多不得超过总票数的20%的附加表决权条款。然而,在合作经济组织内部,有些大户控制的合作经济组织习惯于实行 “一人多票制”,或“按股投票制”。因此,实际控制人滥用权利,使附加表决权实际凌驾于“一人一票制”的基本表决权之上,严重损害了其他成员的利益。
所谓“双附加”制度,即有附加条件的附加表决权制度,它是在赋予某些成员附加权利的同时,规定其享有这些附加表决权必须具备一定的附加条件,如出资额须占全体成员出资总额的1/3、甚至更多,或规定附加表决权利的使用范围或使用次数等,这样,对防止少数实际控制人滥用附加表决权能起到较好的制约作用。
2.4外部宏观制度环境创新
首先,在法律层面上,应注意各项法律之间的协调与衔接,避免彼此矛盾和冲突,为农民专业合作经济组织的健康发展创造良好的制度环境。如新颁布实施的《农民专业合作社法》中关于农民专业合作社的性质的规定,与我国宪法中“农村中的生产、供销、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”的规定是相背的。
其次,在财税信贷支持政策方面,可以考虑实行以农民专业合作经济组织为单位的农村财税信贷支持政策。在我国农民家庭数量庞大且分散的情况下,政府对一家一户进行支持的难度大而成本高,实行以农民专业合作经济组织为单位的农村财税信贷支持,将原来对农民的各项补贴和优惠政策转变为以合作经济组织为单元的惠农政策,会大大提高财税信贷支农资金的使用效率。
再次,在文化制度环境方面,加强对农民群众合作意识的宣传与培训。由于传统分散经营、自产自销的小农习惯,加之家庭规模小,生产资料购买和农副产品销售的数量相对较少,所产生的效益不明显,农户对合作经营表现消极,对参与合作组织的愿望不是很强烈。因此,加强对农民群众合作意识的宣传与培训十分必要。另外,加强农民专业合作经济组织文化建设也十分重要。组织文化是社会文化的重要组成部分,是一般意识形态在组织运行中的个性化,是组织成员共有的价值观念及行为方式,具有导向功能、约束功能、声誉功能、激励功能等多种功能。良好的组织文化建设,对形成良好的组织价值观念和道德行为规范有着正式制度不可替代的作用。
3参考文献
[1] 曾革楠.让合作社成为新一轮农村改革助推器[N].中华合作时报,2008-10-21.
[2] 郭东红,蒋文华.影响农户参入专业合作经济组织行为的因素分析[J].中国农村经济,2003(2):15-18.
[3] 蔡远志.我国农民专业合作经济组织的制度分析及发展对策研究[D].长沙:湖南农业大学,2006.
[4] 尤庆国,林万龙.农村专业合作经济组织的运行机制分析与政策影响评价[J].农业经济问题,2005(9):4-9.
关键词农民专业合作经济组织;制度;创新
中图分类号 F321.4 文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)14-0362-02
长期以来,我国农业一直面临着小生产与大市场的矛盾,农户在市场中的地位弱小,无力保护自身的合法权益。党中央在十六届三中全会明确提出,要支持和鼓励多种形式的农村专业合作经济组织的发展,以提高农民的组织化程度,改善其在市场中的弱势地位。经过近年来的努力,我国农民专业合作经济组织数量显著增加。据统计,到2008年上半年,我国农民专业合作组织约有15万个,成员总数已达3 870多万,其中农民(户)成员3 480多万;全国依法新登记并领取法人营业执照的农民专业合作社达58 072家,入社成员达771 850人[1]。但随着农民专业合作经济组织的迅速发展,其制度建设滞后的问题日益显现,并越来越成为制约其运作效率的障碍。因此,深入剖析我国农民专业合作经济组织制度存在的问题,加强农民专业合作经济组织制度创新,对促进我国农民专业合作经济组织的的健康发展有着重要意义。
1农民专业合作经济组织在制度方面存在的问题
1.1法律、政策等正式制度滞后
长期以来,我国农民专业合作经济组织法人地位得不到明确,其在融资与对外交往中一直处于十分尴尬的境地。虽然在 2006年10月31日制定并于次年7月1日正式实施了《中华人民共和国农民专业合作社法》,但该法仍然存在着许多值得商榷的地方。例如,该法承认农民专业合作社为法人,但并未对合作社确切的法律性质归属作说明,是企业法人,还是社会团体法人,地位不够清晰;在登记制度上,《农民专业合作社法》也存有瑕疵,如对合作社发起人数、到哪个部门登记以及登记程序等问题都没有具体规定;另外,合作社法的有效执行必须有一系列的配套细则和办法,而目前各地还没结合本地实际制定出具体实施细则或办法,各种对农民专业合作社优惠的政策性规定很难落实到位。
1.2非正式制度的缺失
新制度经济学认为,非正式制度主要包括价值观、伦理道德、风俗习惯、意识形态等因素。非正式制度对一个组织的建设有着至关重要的作用。
我国农民专业合作经济组织非正式制度的缺失首先表现为合作意识的缺失。由于受中华民族传统文化及价值观的熏陶,加上农村落后的生产力及小规模分散经营的生产方式的影响,我国农民存在着根深蒂固的小农观念、家庭和家族观念、狭隘的利益观念,这些观念与合作经济组织的平等合作理念不相容,严重制约了农民参加专业合作经济组织的积极性。其次表现为对农民合作知识的培训教育制度的缺失。已有研究表明,户主的文化程度和合作意识是当前影响农民参与合作经济组织行为的首要因素[2]。而在我国,至今没有一所农业高校设置合作经济专业,也没有社会办学力量从事这方面的培训和教育工作,对广大农民进行合作知识的培训和教育工作仍存在空白。
1.3现有制度存在着缺陷
我国农民专业合作经济组织发展至今,虽然取得了很大成绩,但其在制度方面却还存在着一些亟待完善的问题:一是内部治理结构和管理制度的缺陷。这表现为2种情况。一种情况是在合作经济组织内部没有按照合作制原则设立会员大会、理事会、监事会等组织机构,也没有制定本组织章程,致使农民专业合作经济组织的运转无章可循,管理混乱;另一种情况是在合作经济组织内部设立了会员大会、理事会、监事会等组织机构,制定有组织章程,但这些组织机构却形同虚设,有章不循,受政府干预或能人控制较多。二是产权制度存在缺陷。表现为农民专业合作经济组织财产与组织成员的财产之间、组织内成员的财产之间界线模糊、产权不清。这使得组织成员在合作经济组织内的合法权益经常受到损害。三是分配制度存在缺陷。合作经济组织与其他经济组织的根本区别在于社员身份的同一性,成员既是合作经济组织的所有者(投资者),又是合作经济组织的惠顾者(生产者),而保证这种社员身份的同一性并具有真正经济意义的原则就是“按惠顾额分配盈余”和“资本报酬有限”。但在我国许多地方,农民合作经济组织的分配制度并没体现这一原则,有的甚至没有分配或分配甚微。如据农业部提供的资料,江苏、四川、贵州省的农民合作经济组织,进行盈余返回的比例分别只有9.00%、6.18%、2.87%,远远低于我国《农民专业合作社法》“返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”的规定[3]。
2农民专业合作经济组织制度创新的内容和措施
2.1产权制度创新
产权制度的核心是产权明晰。农民专业合作经济组织的财产既要与组织成员的私有财产分开,其各成员在组织内的财产也应有明确界线。因此,产权制度创新的关键是实行股金细分制度,使不同性质的的股金享有的权益也不相同。为此,可以考虑在农民专业合作经济组织内部设置资格股、投资股、捐助股,并按类设置股权。其中,资格股是组织成员为了取得成员资格而形成的股金。资格股股金享有盈余分配权和表决权利;投资股,即吸收本组织成员或非组织成员的个人或组织的投资而形成的股金。投资股同股同权,以获得资本回报为目的,其权力由专业合作经济组织成员大会确定;捐助股为专业合作经济组织之外的政府或非政府机构、组织、个人为支持合作经济组织事业发展而无偿捐助的资产。捐助股股金应属公积金,应当既无赢余分配权,也无表决权。
2.2分配制度创新
农民专业合作经济组织分配制度的创新包括3个方面:一是建立二次分配机制。党的十五大报告明确指出:“把按劳分配和按生产要素分配结合起来。”这一分配原则要求在农民专业合作经济组织内部分配时,除了成员按其所持股份的数额实行股金分红外,还应在年度结算时,拿出部分利润,按各成员交易额或交易量进行二次分配。二是实行资格股红利制度。遵循资本报酬有限的原则,参照银行存款利率发放资格股股息(红利)。三是实行弹性红利分配政策,以鼓励组织成员或非组织成员投资,促进农民专业合作经济组织的壮大发展。可以考虑打破原有的对投资股的赢余分配顺序,将投资股在盈余分配中的顺序提前(必要时甚至可以排在首位);或是按投资股金的贡献率实行超率累进比例分红制度,投资股的贡献率越高,分红比例也越大。
2.3内部治理结构创新
内部治理结构创新的核心内容是建立和实行“双附加”制度。规范的农民专业合作经济组织应依法成立成员大会或代表大会、理事会、监事会,并实行“一人一票制”的表决权制度。“一人一票制”是合作经济组织基本的表决制度,也是实行民主管理的基本要求。但在现实中,确实存在着有些成员出资额较多或者与本社交易量(额)较大的情况,严格按照“一人一票制”并不能充分反映这些成员在农民专业合作经济组织中应有的权益。在这种情况下,我国《农民专业合作社法》又规定有这部分成员可享有最多不得超过总票数的20%的附加表决权条款。然而,在合作经济组织内部,有些大户控制的合作经济组织习惯于实行 “一人多票制”,或“按股投票制”。因此,实际控制人滥用权利,使附加表决权实际凌驾于“一人一票制”的基本表决权之上,严重损害了其他成员的利益。
所谓“双附加”制度,即有附加条件的附加表决权制度,它是在赋予某些成员附加权利的同时,规定其享有这些附加表决权必须具备一定的附加条件,如出资额须占全体成员出资总额的1/3、甚至更多,或规定附加表决权利的使用范围或使用次数等,这样,对防止少数实际控制人滥用附加表决权能起到较好的制约作用。
2.4外部宏观制度环境创新
首先,在法律层面上,应注意各项法律之间的协调与衔接,避免彼此矛盾和冲突,为农民专业合作经济组织的健康发展创造良好的制度环境。如新颁布实施的《农民专业合作社法》中关于农民专业合作社的性质的规定,与我国宪法中“农村中的生产、供销、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”的规定是相背的。
其次,在财税信贷支持政策方面,可以考虑实行以农民专业合作经济组织为单位的农村财税信贷支持政策。在我国农民家庭数量庞大且分散的情况下,政府对一家一户进行支持的难度大而成本高,实行以农民专业合作经济组织为单位的农村财税信贷支持,将原来对农民的各项补贴和优惠政策转变为以合作经济组织为单元的惠农政策,会大大提高财税信贷支农资金的使用效率。
再次,在文化制度环境方面,加强对农民群众合作意识的宣传与培训。由于传统分散经营、自产自销的小农习惯,加之家庭规模小,生产资料购买和农副产品销售的数量相对较少,所产生的效益不明显,农户对合作经营表现消极,对参与合作组织的愿望不是很强烈。因此,加强对农民群众合作意识的宣传与培训十分必要。另外,加强农民专业合作经济组织文化建设也十分重要。组织文化是社会文化的重要组成部分,是一般意识形态在组织运行中的个性化,是组织成员共有的价值观念及行为方式,具有导向功能、约束功能、声誉功能、激励功能等多种功能。良好的组织文化建设,对形成良好的组织价值观念和道德行为规范有着正式制度不可替代的作用。
3参考文献
[1] 曾革楠.让合作社成为新一轮农村改革助推器[N].中华合作时报,2008-10-21.
[2] 郭东红,蒋文华.影响农户参入专业合作经济组织行为的因素分析[J].中国农村经济,2003(2):15-18.
[3] 蔡远志.我国农民专业合作经济组织的制度分析及发展对策研究[D].长沙:湖南农业大学,2006.
[4] 尤庆国,林万龙.农村专业合作经济组织的运行机制分析与政策影响评价[J].农业经济问题,2005(9):4-9.