论文部分内容阅读
[摘 要]富余分流人员问题是乡镇机构改革中的一个顽疾。而分流人员心态状况如何直接影响到乡镇机构改革的进度。文章首先指出分流人员存在怕丢位子、怕丢面子、怕没路子和怕分流后得不到较满意的补偿等思想顾虑，然后分析其成因，并在此基础上提出化解他们思想顾虑的对策。
[关键词]乡镇机构改革；分流人员；心态 [中图分类号]F325 [文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2008)04-0109-02
富余分流人员问题直接决定着乡镇政府职能转变与行政效能的提高，但是，多年来一直没有跳出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，困饶着乡镇机构改革的顺利开展，成为乡镇机构改革中的一个顽疾。而分流人员面对分流的心态是积极的配合还是消极的抵制，这将直接关系到分流工作能否顺利推进。
一、乡镇机构改革中分流人员心态状况
多数乡镇机关工作人员对开展乡镇机构改革，精简富余人员表示理解和支持，据一项问卷调查显示：持赞成态度，认为政府机构的调整、撤并非常必要的占77%。〔1〕但是，当自己成为乡镇机构改革中分流对象时，则会出现各种各样的思想顾虑。这些思想顾虑主要表现在以下几个方面：
(一)怕丢位子，失去既得利益
改革开放以来，虽然大家都认为政府机构改革是非常必要的，但又普遍存在“树上的人反对砍树”的本能反映。此时，他们考虑得最多的是保护自己的既得利益。之所以又会出现反对政府机构改革，是因为改革将威胁他们的既有的，较为满意的利益。这种较为满意的利益体现在：首先，乡镇机关工作人员的社会地位，在农村与其他阶层相比较优越。现阶段，乡镇政府管理权限依然很宽，尚未真正转变为服务型政府，因而，掌握着行政干预这柄利器的乡镇公务员在农村社会地位优越感表现得较明显。其次，工资福利的优势。同其它职业相比，经过多次提薪的公务员工资福利收入处于中上游水平，特别是在农村地区。
(二)怕丢面子，失去原有的“光环”
有的乡镇干部是因工作成绩突出而从村里或企事业单位“提干”到乡镇工作的，被群众称之为“当干部”的“国家人”，是很多人羡慕的对象，身上照有绚丽的“光环”。然而，一旦被分流到企业中去或自谋职业后，分流人员难以摆正心态，同时，他们还担心会被社会舆论，特别是亲朋好友，误认为是因为犯了错误、没有处理好上下级关系等原因而被炒了“鱿鱼”，以致于感到脸面无处搁。
(三)怕没路子，离职后难以再就业
一些乡镇干部年龄较大，文化水平较低，知识陈旧，缺乏市场经济的专业知识和能力，但又觉得自己“退休尚早、学知识、学技术又太迟”。他们对分流出去之后到底能干什么心中无底，害怕离职后面临市场激烈的竞争，难以实现再就业。因而，他们对富余人员分流持抵制态度。
(四)怕“吃亏”，想躲避“精简风”后，再回流
分流人员认为当“精简风”来临时，可以先往事业单位塞、进村级组织“锻炼”，等风头过后，再以各种名义重新进入政府机关。另外，分流工作在实际操作中掺杂了“人情”因素，使得分流刚性难以保证，原本被分流对象可能通过找关系说情，许多也就不了了之，名单上报而人仍在机关。所以，不少分流人员持观望态度，采取“迂回”战术。自己太主动，首先被分流，而与自己相同情况的人继续留在乡镇机关里，因而感到自己“吃亏”了。
(五)怕分流后得不到较满意的补偿，出现“鸡飞蛋打”的局面
机构改革是利益结构的重新调整，大多数乡镇政府无力负担昂贵的改革成本，省县的专项拔款又面对“僧多粥少”的局面，不高的补偿金难以平衡被分流人员既得利益的损失，同时，不少地方还出现补偿不到位的现象，但又不能回到原工作岗位，从而出现“鸡飞蛋打”的局面。据调查，苏北一些经济欠发达地区由于财力有限，大多数乡镇事业单位人员都没有参加保险，不少事业单位的人员基本工资都不能足额发放，有些单位债务问题还相当严重，有的甚至资不抵债。这样，提前离岗人员工资、落聘人员的补贴、编外人员清退的补偿金自然就很难兑现，人员分流工作就显得举步维艰，也易引起人心浮动。〔2〕
二、乡镇机构改革中分流人员思想顾虑存在的原因
分流人员思想顾虑产生有多方面的原因，既有个人自身心理的因素，也有制度上的和体制上缺失的原因。主要表现在：
(一)受传统封建文化观念的消极影响
乡镇处于基层农村，而传统封建文化以小农经济为依撑，在农村积淀最深，传统封建文化中“官本位”、“等级”和“特权”等观念都对乡镇机关工作人员分流产生消极影响。“官本位”以求官、保官为目的，由此又衍化出“等级”观念，官贵而民贱；同时，又内生出“特权”观念，认为官吏可以享受特权、特殊利益，这些观念使得分流人员不愿离开党政机关。〔3〕
(二)人员精简分流不会取得实质性进展的心理预期的存在
之所以在分流人员心理会出现这样的预期。一是历史经验。改革开放以来，我国政府机构改革已进行了多次，每次都没有跳出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。二是认为领导会搞不正之风，在留岗和分流上表现不公平、不公正或不公开，导致该留的留不下，该分流的分不出。最后，分流将会不了了之。三是对分流难度认定。认为分流难度很大，在我国劳动力整体过剩，农村大批劳动力涌入城市，城市企业职工大量下岗的现实环境下，机关下岗人员能往哪里去呢?有人说，精简人员迟早还就是“报数字”，搞形式主义。
(三)必要的保障措施不到位
要确保分流人员顺利离职，需要采取必要的保障措施。至少需要解决两个方面的问题：一是经费保障问题。任何改革都必需支付一定成本。从乡镇机构改革人员分流来看，一般要给分流人员一定数额的一次性经济补偿，并补缴养老和失业保险等。只有补偿到位，分流人员才可以得到心理上的安慰。但是，不少地方乡镇政府经费困难，连工作人员的基本工资都难以保障，更何谈补偿经费的支出。二是社会保障问题。目前，机关和事业单位工作人员的医疗、养老及其他福利保障主要由单位承担，并且机关事业单位实行与企业标准不一样的保障制度，保障水平明显高于企业。这就导致许多人不愿离开乡镇机关事业单位，从而增加了人员分流的难度。
(四)人员分流的途径狭窄，回旋余地小
乡镇一级机关处于“神经末梢”，可供分流的渠道十分有限。分流的渠道主要是面向企业。但由于县域经济普遍不发达，许多县乡根本就没有什么像样的国有企业和乡镇企业，根本没法接收富余人员，因而吸纳空间小，分流压力大。而被分流人员搞三产却两手空空，欲分无路，一旦分流生计都难保。同时，受财政能力所限，送大批干部到高校深造、定向培训的做法也无法广泛推行。因此，富余人员在心理上抵制乡镇机构改革是必然的。
三、化解乡镇机构改革中分流人员思想顾虑的对策探讨
乡镇机构改革中分流人员存在上述不同程度的思想顾虑，严重影响了分流工作的顺利开展，从而也大大减弱乡镇机构改革的实际效果。为此，只有积极采取应对措施，化解他们的顾虑，才能保证分流工作的顺利开展。
(一)弘扬现代公务员精神，重塑价值观念与行政作风
在思想层面上，传统的官本位意识使乡镇公务员自视身份优越，加上旧体制下形成的安于现状、缺乏竞争、害怕风险的意识是分流工作遭遇的无形阻力，因此，重塑价值观念与行政作风是分流工作顺利进行的前提。首先，是要使服务型政府观念深入人心，不但要让群众了解，更要让政府工作人员明白其中的深意，真正让公仆意识代替特权意识，弘扬现代公务员精神——“热爱祖国、忠于人民；恪守尽职、廉洁奉公；求真务实、开拓创新；顾全大局、团结协作”，重铸法治、公正、清廉的行政作风。其次，要确立正确的荣辱观，改變“分流就是淘汰、清退”的片面错误认识，树立服从大局意识。
(二)加强宣传，增强人员分流工作的透明度
在乡镇机构改革的整个过程中，应该及时客观准确地向乡镇机关工作人员传达上级政府关于人员分流的具体政策；宣传富余人员分流对乡镇机构改革作用，乃至对我国政治体制改革的重要意义；明确表示要保证在改革中使大多数人员的利益不受到损害，并将一些富余人员无法避免的利益受损减少至最小程度。同时，根据本地区本部门实际情况制定的人员分流辦法要公开、公平和公正，要具有可操作性，让人员分流工作的全过程都处于利益相关者的监督下，不搞暗箱操作，让分流人员心服口服。
(三)拓展人员分流途径，让分流人员有更多的去向
在人员分流途径上实行多样化，可以采取的途径有：一是实行离职补偿制度。具体说就是根据各地实际情况以及本人工龄、贡献，确定合理的标准，对分流人员发放一定数额的补偿金。除此以外，还可以将国家分配的现有住房作价作为补偿；鼓励精简下来的公职人员申办私营个体企业，在政策上给予适度倾斜，如给予税费方面的优惠等；鼓励他们到乡镇企业工作，同时给予接收分流人员的企业一定的资金贷款优惠。二是吸纳分流人员充实壮大农业生产经营服务队伍，加强农业产业化服务体系建设。目前，农业社会化服务非常薄弱，远未形成体系，像“农民经纪人”这样的社会中介组织数量与质量都落后于市场需求。而被精简的乡镇“七所八站”人员中很多是技术人才，应充分发挥其作用。可以预见，农村生产经营服务业有待开拓的领域十分广阔，可以创造很多就业岗位。
(四)开展对分流人员教育培训，提高公务员社会适应能力
乡镇机构改革中分流的人员，多数存在学历和能力欠缺的问题。为此，开展多种形式的职业教育和技能培训，尽可能为他们提供进修培训的机会，更好地发挥他们的潜能和优势，努力提高他们的整体素质和就业能力，提高其社会适应能力，使其成为能适应多方面需要的专门人才，从而实现尽快重新上岗。这对化解分流人员的思想顾虑，保证机构改革的顺利进行具有十分重要的意义。
(五)通过社保改革，解除分流人员的后顾之忧，克服分流的阻力
国家应对机关事业单位人员保障制度进行改革，建立全社会统一的社会保障制度，消除机关事业单位的保障和社会保障的差别，从而为机关事业单位的改革中加快人员分流创造条件。建立乡镇机关工作人员社会保障制度，可以转变乡镇人员留恋机关事业单位的旧观念，为乡镇人员分流奠定物质基础，从而有效地消除人员分流的障碍。
[参考文献]
〔1〕王增祥，等.地方政府机构改革机关工作人员心态透析〔J〕.中国行政管理，1999 ，(3)：10.
〔2〕江苏省机构编制委员会办公室调研组.关于乡镇机构改革和人员分流的调查报告〔R〕.
〔3〕金太军等.乡镇机构改革挑战与对策〔M〕. 广州：广东人民出版社，2005：300.
〔责任编辑：佳 忠〕
[关键词]乡镇机构改革；分流人员；心态 [中图分类号]F325 [文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2008)04-0109-02
富余分流人员问题直接决定着乡镇政府职能转变与行政效能的提高，但是，多年来一直没有跳出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，困饶着乡镇机构改革的顺利开展，成为乡镇机构改革中的一个顽疾。而分流人员面对分流的心态是积极的配合还是消极的抵制，这将直接关系到分流工作能否顺利推进。
一、乡镇机构改革中分流人员心态状况
多数乡镇机关工作人员对开展乡镇机构改革，精简富余人员表示理解和支持，据一项问卷调查显示：持赞成态度，认为政府机构的调整、撤并非常必要的占77%。〔1〕但是，当自己成为乡镇机构改革中分流对象时，则会出现各种各样的思想顾虑。这些思想顾虑主要表现在以下几个方面：
(一)怕丢位子，失去既得利益
改革开放以来，虽然大家都认为政府机构改革是非常必要的，但又普遍存在“树上的人反对砍树”的本能反映。此时，他们考虑得最多的是保护自己的既得利益。之所以又会出现反对政府机构改革，是因为改革将威胁他们的既有的，较为满意的利益。这种较为满意的利益体现在：首先，乡镇机关工作人员的社会地位，在农村与其他阶层相比较优越。现阶段，乡镇政府管理权限依然很宽，尚未真正转变为服务型政府，因而，掌握着行政干预这柄利器的乡镇公务员在农村社会地位优越感表现得较明显。其次，工资福利的优势。同其它职业相比，经过多次提薪的公务员工资福利收入处于中上游水平，特别是在农村地区。
(二)怕丢面子，失去原有的“光环”
有的乡镇干部是因工作成绩突出而从村里或企事业单位“提干”到乡镇工作的，被群众称之为“当干部”的“国家人”，是很多人羡慕的对象，身上照有绚丽的“光环”。然而，一旦被分流到企业中去或自谋职业后，分流人员难以摆正心态，同时，他们还担心会被社会舆论，特别是亲朋好友，误认为是因为犯了错误、没有处理好上下级关系等原因而被炒了“鱿鱼”，以致于感到脸面无处搁。
(三)怕没路子，离职后难以再就业
一些乡镇干部年龄较大，文化水平较低，知识陈旧，缺乏市场经济的专业知识和能力，但又觉得自己“退休尚早、学知识、学技术又太迟”。他们对分流出去之后到底能干什么心中无底，害怕离职后面临市场激烈的竞争，难以实现再就业。因而，他们对富余人员分流持抵制态度。
(四)怕“吃亏”，想躲避“精简风”后，再回流
分流人员认为当“精简风”来临时，可以先往事业单位塞、进村级组织“锻炼”，等风头过后，再以各种名义重新进入政府机关。另外，分流工作在实际操作中掺杂了“人情”因素，使得分流刚性难以保证，原本被分流对象可能通过找关系说情，许多也就不了了之，名单上报而人仍在机关。所以，不少分流人员持观望态度，采取“迂回”战术。自己太主动，首先被分流，而与自己相同情况的人继续留在乡镇机关里，因而感到自己“吃亏”了。
(五)怕分流后得不到较满意的补偿，出现“鸡飞蛋打”的局面
机构改革是利益结构的重新调整，大多数乡镇政府无力负担昂贵的改革成本，省县的专项拔款又面对“僧多粥少”的局面，不高的补偿金难以平衡被分流人员既得利益的损失，同时，不少地方还出现补偿不到位的现象，但又不能回到原工作岗位，从而出现“鸡飞蛋打”的局面。据调查，苏北一些经济欠发达地区由于财力有限，大多数乡镇事业单位人员都没有参加保险，不少事业单位的人员基本工资都不能足额发放，有些单位债务问题还相当严重，有的甚至资不抵债。这样，提前离岗人员工资、落聘人员的补贴、编外人员清退的补偿金自然就很难兑现，人员分流工作就显得举步维艰，也易引起人心浮动。〔2〕
二、乡镇机构改革中分流人员思想顾虑存在的原因
分流人员思想顾虑产生有多方面的原因，既有个人自身心理的因素，也有制度上的和体制上缺失的原因。主要表现在：
(一)受传统封建文化观念的消极影响
乡镇处于基层农村，而传统封建文化以小农经济为依撑，在农村积淀最深，传统封建文化中“官本位”、“等级”和“特权”等观念都对乡镇机关工作人员分流产生消极影响。“官本位”以求官、保官为目的，由此又衍化出“等级”观念，官贵而民贱；同时，又内生出“特权”观念，认为官吏可以享受特权、特殊利益，这些观念使得分流人员不愿离开党政机关。〔3〕
(二)人员精简分流不会取得实质性进展的心理预期的存在
之所以在分流人员心理会出现这样的预期。一是历史经验。改革开放以来，我国政府机构改革已进行了多次，每次都没有跳出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。二是认为领导会搞不正之风，在留岗和分流上表现不公平、不公正或不公开，导致该留的留不下，该分流的分不出。最后，分流将会不了了之。三是对分流难度认定。认为分流难度很大，在我国劳动力整体过剩，农村大批劳动力涌入城市，城市企业职工大量下岗的现实环境下，机关下岗人员能往哪里去呢?有人说，精简人员迟早还就是“报数字”，搞形式主义。
(三)必要的保障措施不到位
要确保分流人员顺利离职，需要采取必要的保障措施。至少需要解决两个方面的问题：一是经费保障问题。任何改革都必需支付一定成本。从乡镇机构改革人员分流来看，一般要给分流人员一定数额的一次性经济补偿，并补缴养老和失业保险等。只有补偿到位，分流人员才可以得到心理上的安慰。但是，不少地方乡镇政府经费困难，连工作人员的基本工资都难以保障，更何谈补偿经费的支出。二是社会保障问题。目前，机关和事业单位工作人员的医疗、养老及其他福利保障主要由单位承担，并且机关事业单位实行与企业标准不一样的保障制度，保障水平明显高于企业。这就导致许多人不愿离开乡镇机关事业单位，从而增加了人员分流的难度。
(四)人员分流的途径狭窄，回旋余地小
乡镇一级机关处于“神经末梢”，可供分流的渠道十分有限。分流的渠道主要是面向企业。但由于县域经济普遍不发达，许多县乡根本就没有什么像样的国有企业和乡镇企业，根本没法接收富余人员，因而吸纳空间小，分流压力大。而被分流人员搞三产却两手空空，欲分无路，一旦分流生计都难保。同时，受财政能力所限，送大批干部到高校深造、定向培训的做法也无法广泛推行。因此，富余人员在心理上抵制乡镇机构改革是必然的。
三、化解乡镇机构改革中分流人员思想顾虑的对策探讨
乡镇机构改革中分流人员存在上述不同程度的思想顾虑，严重影响了分流工作的顺利开展，从而也大大减弱乡镇机构改革的实际效果。为此，只有积极采取应对措施，化解他们的顾虑，才能保证分流工作的顺利开展。
(一)弘扬现代公务员精神，重塑价值观念与行政作风
在思想层面上，传统的官本位意识使乡镇公务员自视身份优越，加上旧体制下形成的安于现状、缺乏竞争、害怕风险的意识是分流工作遭遇的无形阻力，因此，重塑价值观念与行政作风是分流工作顺利进行的前提。首先，是要使服务型政府观念深入人心，不但要让群众了解，更要让政府工作人员明白其中的深意，真正让公仆意识代替特权意识，弘扬现代公务员精神——“热爱祖国、忠于人民；恪守尽职、廉洁奉公；求真务实、开拓创新；顾全大局、团结协作”，重铸法治、公正、清廉的行政作风。其次，要确立正确的荣辱观，改變“分流就是淘汰、清退”的片面错误认识，树立服从大局意识。
(二)加强宣传，增强人员分流工作的透明度
在乡镇机构改革的整个过程中，应该及时客观准确地向乡镇机关工作人员传达上级政府关于人员分流的具体政策；宣传富余人员分流对乡镇机构改革作用，乃至对我国政治体制改革的重要意义；明确表示要保证在改革中使大多数人员的利益不受到损害，并将一些富余人员无法避免的利益受损减少至最小程度。同时，根据本地区本部门实际情况制定的人员分流辦法要公开、公平和公正，要具有可操作性，让人员分流工作的全过程都处于利益相关者的监督下，不搞暗箱操作，让分流人员心服口服。
(三)拓展人员分流途径，让分流人员有更多的去向
在人员分流途径上实行多样化，可以采取的途径有：一是实行离职补偿制度。具体说就是根据各地实际情况以及本人工龄、贡献，确定合理的标准，对分流人员发放一定数额的补偿金。除此以外，还可以将国家分配的现有住房作价作为补偿；鼓励精简下来的公职人员申办私营个体企业，在政策上给予适度倾斜，如给予税费方面的优惠等；鼓励他们到乡镇企业工作，同时给予接收分流人员的企业一定的资金贷款优惠。二是吸纳分流人员充实壮大农业生产经营服务队伍，加强农业产业化服务体系建设。目前，农业社会化服务非常薄弱，远未形成体系，像“农民经纪人”这样的社会中介组织数量与质量都落后于市场需求。而被精简的乡镇“七所八站”人员中很多是技术人才，应充分发挥其作用。可以预见，农村生产经营服务业有待开拓的领域十分广阔，可以创造很多就业岗位。
(四)开展对分流人员教育培训，提高公务员社会适应能力
乡镇机构改革中分流的人员，多数存在学历和能力欠缺的问题。为此，开展多种形式的职业教育和技能培训，尽可能为他们提供进修培训的机会，更好地发挥他们的潜能和优势，努力提高他们的整体素质和就业能力，提高其社会适应能力，使其成为能适应多方面需要的专门人才，从而实现尽快重新上岗。这对化解分流人员的思想顾虑，保证机构改革的顺利进行具有十分重要的意义。
(五)通过社保改革，解除分流人员的后顾之忧，克服分流的阻力
国家应对机关事业单位人员保障制度进行改革，建立全社会统一的社会保障制度，消除机关事业单位的保障和社会保障的差别，从而为机关事业单位的改革中加快人员分流创造条件。建立乡镇机关工作人员社会保障制度，可以转变乡镇人员留恋机关事业单位的旧观念，为乡镇人员分流奠定物质基础，从而有效地消除人员分流的障碍。
[参考文献]
〔1〕王增祥，等.地方政府机构改革机关工作人员心态透析〔J〕.中国行政管理，1999 ，(3)：10.
〔2〕江苏省机构编制委员会办公室调研组.关于乡镇机构改革和人员分流的调查报告〔R〕.
〔3〕金太军等.乡镇机构改革挑战与对策〔M〕. 广州：广东人民出版社，2005：300.
〔责任编辑：佳 忠〕