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〔摘要〕 为回应全社會对城市和乡村作为一个整体实现可持续发展的美好期望，2018年西部城市可持续发展报告以“市村图景里的城市”作为主题，从全新视角梳理、观察并思考城市可持续发展在中国的一般性和特殊性，阐释人们如何在共建家园上倾注全力，关注人的发展和成果分享如何演变成了差别化和结构化，倡议构建城乡价值共同体以实现城市可持续发展，描绘具有普遍意义的市村图景。本文还从摆脱贫困、保障卫生健康、促进就业、发展农业农村信息化等方面全面总结四川城乡社会发展取得的成就，指出现阶段四川城市可持续发展面临的现实问题，就新时代四川城市发展面临的风险和挑战，以及未来四川城市可持续发展进行全景式展望，以期为同类地区城市更好实现可持续发展提供借鉴。
〔关键词〕 西部城市 可持续发展指数 美丽城乡
〔中图分类号〕F299.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2018）06-0001-13
一、引言
城市可持续发展的本质要求是人类发展——无空间差别、无代际差别地“享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利”（《里约宣言》）。
在中国，“城市”有两类不同的概念范畴：一是作为一种相对于乡村的生活生存方式而存在的“城市”，二是作为行政边界涵盖乡村而存在的“城市”。正是这种矛盾而又统一的概念范畴，让中国城市可持续发展具有独特之处。过去几十年间，中国城市在推动人类发展的许多方面成绩卓著：城市提供的就业使数亿农村家庭摆脱贫困，城市反哺农村提供的卫生设施和基础教育等公共服务大幅提高了农村健康和受教育水平。
然而，不容否认的是，发展成果在城乡之间的分配是不均的——作为生产生活方式的城市和乡村享受的发展权利并不对等——城市对农村在经济发展机会上的剥夺、在社会福利占有上的优势、甚至在环境资源成本上的转嫁，在当前并没有发生根本性改变。
但幸运的是，发展成果的分配不公对可持续发展的潜在威胁已经引起全社会的高度关注。从“以人为核心”的新型城镇化到“城乡融合发展”的乡村振兴，国家战略的实施使作为行政概念的城市成为公平、有效率地推动人类发展的期望承载。
二、城市和乡村的复杂关系
1.中国城市具有行政概念
城市和镇共同组成中国城市体系，在市管县体制下，大中城市周围的农村地区也划归城市统一领导，行政主导的城镇化形成了具有中国特色的城市空间格局。在户籍等相关人口迁移制度的约束以及市场机制对生产力配置的双重驱动下，大量“非市民化”人口与“市民”们一起，成为城市的主要居民。同时，中国还有人口稠密的农村地区。2016年中国有5.9亿乡村常住人口，主要分布在1483个县和自治县，县均39.8万人，其中人口超过百万的县达到128个。数据来源：中商产业研究院数据库。值得注意的是，绝大多数人口稠密地区的工业化水平和非农就业人员占比高于城镇化率，这表明这些地方虽然在名义上仍为农村地区，但已经具备成为城市的条件。
2.城乡关系：从制度性分隔到共同利益体系
当前中国城市和乡村呈现出一种复杂的对立统一关系。表面上看，户籍和土地等制度以及行政管理体制将二者分割成了相对独立的空间单元，但40年的改革开放历程实质上是城市和乡村日趋融合的过程，市场机制迸发出了惊人的力量，时至今日，城市和乡村在经济上已经形成互利互惠、互相依赖的利益共同体。
（1）农产品稳定供给保障城市食品安全，工业品量质齐增提升农村居民生活质量。现阶段，我国粮食自给率超过90%，其中，玉米、小麦和水稻三大主粮自给率达到95%，猪肉、禽蛋、蔬菜等农产品供给保持数量和价格的稳定。与此同时，农村也成为拉动工业品内需的重要力量，农村居民的耐用消费品需求增幅巨大，其中，家用汽车、彩色电视机、计算机等消费呈现出爆发式增长。
（2）工资性收入成为农村居民收入增长的主要贡献。2016年中国农村居民人均工资性收入5021.8元，占可支配收入的40.6%，分别是1978年和2000年的56.9倍和7.2倍。2013～2016年为新口径下农村人均可支配收入，1978～2010年为农民人均纯收入。数据来源：中国历年统计年鉴。三十多年来，工资性收入增长对农村居民家庭收入增长的贡献率达到38.2%。更为重要的是，农民在非农业部门和城市就业所得的劳务收入成为其收入的重要组成部分。2016年四川农民工劳务收入达到3833.4亿元，与当年第一产业产值比较接近。
（3）城市为农业效率提升提供动力支持。2016年中央和地方农林水支出达到18587.36亿元，占一般公共预算支出的10%；农林牧渔业的全社会固定资产投资达到24853.1亿元。更为重要的是，城市周边农业经济效益和生产效率明显高于远离城市的农村地区。
三、西部城市可持续发展评价
衡量一个城市能否实现可持续发展，关键在于城市中人的发展、城市自身的发展和生态环境的发展相互协调一致，形成良性循环的互动系统。概而言之，一个城市能否实现可持续发展，关键在于人、城市与生态三个系统之间的协调。由此，本报告运用城市可持续发展指数（UCI），根据联合国开发署（UNDP）既定算法和指标体系，对西部九省（自治区）84个地级市（含副省级城市）进行评价。因为数据可获得性原因，西藏和青海的地级市、新疆的吐鲁番和哈密两市并没有纳入此次分析；重庆市则是由于数据统计口径原因没有纳入本报告分析。城市可持续发展指数由人类发展指数（HDI）、城市功能指数（UFI）和生态改善指数（EII）构成。评价数据以2016年为主，部分来源于2015年。数据主要从各省（自治区）2017年统计年鉴、各地级市2016年统计年鉴和统计公报、《中国城市统计年鉴（2017）》以及其他公开数据获得。
1.可持续发展：整体偏低，城市功能是发展红利
（1）西部城市可持续发展水平总体处在中游偏低水平。通过测算，西部九省（自治区）84个城市可持续发展指数平均得分为0.454，分值处在得分全距的中游偏下，有35个城市得分高于平均值。位列西部第一位的城市是成都，得分为0.662，西安紧随成都之后，以0.661分排在第二名，包头市则以0.608分位列第三名。从区域分布来看，可持续发展指数得分在前20位的城市中，四川省居首位，有4个城市。但内蒙古自治区各个城市在可持续发展道路上相对较为成功，9个城市有3个城市排在了前10名，当然这和内蒙古自治区自然资源丰富，人均收入水平较高等因素有关，但也表明内蒙古自治区各个城市相对发展平衡，对城市可持续发展理念和模式相对较为重视。 （2）城市功能建设是影响城市可持续发展的关键要素。从可持续发展指数与三个分项指标的相关系数来看，三个分析指标与可持续发展指数之间都有显著的正相关性，但城市功能指数的相关性最高，其相关系数为0.896；其次为人类发展指数，其相关系数为0.745；相关性最低的为生态改善指数，其相关系数为0.369。进一步分析可以发现，在影响城市功能指数得分值高低的各个因素上，经济开放度、创新能力与第三产业比重等与经济质量相关指标的作用非常大，经济发展仍然对城市可持续发展水平起决定作用。
（3）生态改善指数是当前西部城市可持续发展的短板。在西部城市发展的现阶段，资源利用、环境修复与环境扩容等生态改善方面的努力对可持续发展指数的作用还较小。西部城市大多仍然处于忽略城市生态环境、集中发展城市经济的阶段。
2.人类发展：总体较高，收入水平低是问题根源
人的发展与人类福利的增长，是城市可持续发展终极目标。人类发展指数（HDI）是对人类发展情况的一种总体衡量，从人类发展的三个基本维度来探讨人类幸福感和社会的公平程度，即健康长寿、受教育程度和收入水平。
西部地区84个城市人类发展总体水平较高，其人类发展指数得分平均值为0.717，极差为0.196，有41个城市高于平均值，没有一个城市处于UNDP界定的低人类发展区。人类发展指数排名前三位的为鄂尔多斯、克拉玛依和成都市，其得分分别为0.813、0.803和0.802。鄂尔多斯、克拉玛依、成都和包头4个城市属于超高城市发展区。
然而，西部城市人类发展水平与城市地位不对等，尤其是西南四省（自治区）人类发展水平相对较低。从人类发展指数排名前20位的城市省域分布来看，内蒙古自治区以5个城市位居第一，而云南和贵州则没有一个城市进入前20名。南宁、昆明和贵阳得分相对较低，与其省会城市的资源禀赋和发展地位不匹配。四川作为西部的重要省份，也仅仅只有成都和攀枝花两个城市的得分进入了前20位，与其经济发展水平和在西部地区的地位不符。这至少表明，纳入本年度报告中的西南四省（自治区）对人自身的发展重视程度不够。
进一步分析，其问题的根源主要在于人均收入水平低。从人类发展指数与其三个分项指标之间的相关性来看，收入指数与人类发展指数具有高度正相关关系，其相关系数为0.936，这表明收入指数成为拉开西部各个城市之间人类发展水平高低的关键要素。例如：鄂尔多斯和克拉玛依两市是西部地区人均收入最高的两个城市，也因此其人类发展指数排名居前。不仅如此，收入水平还决定受教育年限的长短，收入指数与教育指数之间相关系数高达0.684。
努力提高人均预期寿命是西部地区人类发展的共同目标。在西部城市发展的现阶段，各个城市之间的人均预期寿命差距不大，对人类发展指数的得分差异相对影响较小。但根据统计数据，2016年中国人均预期寿命已经达到76.5岁，除了广西和四川的人均平均寿命略高于国家平均寿命外，其他7省（自治区）都没有达到国家平均水平。即便在西部地区84个城市排名第一的成都市，2017年人均预期寿命也仅有79.33岁，远远落后于北京、上海等发达城市。这意味着如何持续改善生活环境，提升医疗服务能力，提高人民预期寿命是西部各省（自治区）未来努力的共同目标。
3.城市功能：滞后发展需求，“幸福”感知是短板
城市功能指数衡量的是城市自身竞争力水平以及其为城市中的人提供财富创造、社会保障和公共服务的能力。城市功能指数（UFI）由经济质量指数（EQI）和社会状况指数（SCI）两个部分构成。经济质量指数（EQI）体现了城市的经济发展水平和潜力，用来衡量城市经济发展水平、产业结构高级化和发展潜力；社会状况指数（SCI）体现了城市能否给城市中的人提供所需的生存生活资源、工作机会，以及聚集资源能力。
（1）城市功能严重滞后于发展需求。西部地区84个城市的城市功能指数得分平均值为0.235，极差为0.533，有30个城市高于平均值。排名前三位的为西安、成都和包头，但其城市功能平均分仅仅只有0.235，不足全距的三分之一（满分为1）。西部地区84个城市的城市功能建设不仅滞后于当前城市发展的需求，而且各个城市之间的差距极大。排名第一的西安得分为0.636，而排名84的吴忠仅仅只有0.103分，两城市相差0.533，这一差值比排名第三的包头得分还高。
（2）提升创新水平和扩大对外开放是实现跨越发展的关键路径。经济质量指数与创新能力之间的相关性最强。例如：在经济质量和城市功能两个指标上都排名第一的西安，其创新能力也是西部地区最强的城市，其万元专利授权量（用于衡量创新能力）也在西部地区84个城市中最高，由此与其他城市拉开了距离。与此同时，对地处边境，其他资源相对欠缺的城市而言，扩大开放便可使其脱颖而出，实现跨域式发展。例如：防城港以581.7亿元的进出口额，占GDP比重达到86.05%位居西部第一，由此也使得其以0.437的得分排到了經济质量指数得分的第三位，仅仅次于西部地区传统强市西安和成都。除了防城港外，金昌、钦州、北海、崇左、普洱等中小城市也都依托独特的区位优势，扩大开放，加速自身经济发展。
（3）弥补居民“幸福感”短板是未来艰巨任务。社会状况指数（SCI）衡量了一个城市在为居住其间的居民提供就业机会、社会保障以及公共服务的能力，是衡量城市居民“幸福感”的主要指标。社会状况指数（SCI）与城市功能指数之间呈现高度正相关。但从得分前10位的城市来看，呼和浩特、乌鲁木齐、兰州、西宁和南宁等省会城市以及包头、柳州等西部经济大市都没有列在其中，而四川的宜宾市在每万人床位数、城镇常住人口参保率和城镇常住人口单位就业率等指标方面名列前茅，从而也使得其社会状况指数名列西部地区84个城市的前三位。这表明如何增强为居民提供财富创造和公共服务的能力，是西部地区城市未来急需补上的重要功课。 4.生态改善：处于以资源换增长的发展阶段
生态改善指数（EII）是在一定时期内一定的人口、技术水平和经济规模下，人类为了避免城市发展中因资源消耗、污染排放等对生态环境造成的伤害，增强城市宜居性、改善生态环境所采取的一系列措施。生态改善指数（EII）由资源利用效率指数（RCI）和生态扩容指数（ECI）的几何平均数构成。
（1）整体上处于以资源换增长的发展阶段。从测量结果来看，西部地区84个城市生态改善指数的平均得分为0.582，极差为0.431。生态改善指数排名前三的分别为北海、乌海和张掖。在生态改善指数排名前10的城市中，仅仅只有昆明一个省会城市，排名前20的省会城市较上年也只增加了成都。由此可以看出，在西部城市发展过程中，如何提高资源利用效率，修复被损害的环境和扩大环境的生态容量仍然还有很长的路要走。
（2）资源利用效率得分较高。资源利用效率指数（RCI）是城市可持续发展所有分指标中得分最高的指标，其平均值为0.809，有46个城市高于平均值。但是，在生态改善指数排名前10的城市中，只有成都、贵阳和西安三个省会城市，而且传统的工业城市和资源型城市，如包頭、克拉玛依、攀枝花等城市都得分相对较低。这表明，如何进一步节能减排，降低能耗水平以及发展绿色产业，西部城市仍需继续努力。
（3）扩充环境容量对于城市可持续发展的影响更为显著。相对于资源利用指数，生态扩容指数（ECI）与生态改善指数（EII）之间的正相关关系更为显著，相关系数达到0.819。当前，西部很多城市致力于建设良好的城市居住环境从而变成了“宜居”城市，其或者拥有良好的空气质量，或者拥有优美的建成区环境抑或拥有充裕的公园绿地空间，从而使得其生态改善指数排在了前列。城市可持续发展的内涵是人、城市和环境三者都要可持续，因此节能减排的目的不是限制发展，而是要绿色发展，但是从资源效率指数和环境扩容指数得分在前10位的城市名单来看，没有一个城市同时出现在两个排行榜上。这表明提高城市环境发展的可持续能力、真正实现“绿水青山就是金山银山”的目标，西部城市不仅应该降低能源消耗，而且更需要扩充环境容量，营建良好的城市生态环境。
四、四川城市可持续发展成就、问题及展望
城乡经济利益共同体的发展，不仅表现为全体居民收入和消费能力大幅增加，更为突出地表现在弱势群体和边缘地区在摆脱贫困、提高教育水平、保障卫生健康以及改善居住条件等方面的巨大成就，非农部门和城市的发展对相对弱势的农业农村发展贡献同样显著。
1.主要成就与现实问题
（1）主要成就。在摆脱贫困方面，尽管脱贫标准从2000年的1196元升为2017年的3300元，四川的贫困人口仍然从2000年的1041万人减少为2017年的171万人，贫困发生率从15.2%降为2.7%。在卫生服务获取水平方面，农村地区健康进步水平在获得整体提升的同时，增长显著快于城市地区。从2012年到2016年，全省监测地区农村孕产妇死亡率从36.76/10万下降到22.49/10万，婴儿死亡率从12.08‰下降为6.42‰，5岁以下儿童死亡率从16.03‰下降为8.96‰。〔1〕在就业和工资方面，从1978年到2016年，四川省年均增加47万就业岗位，即便在农业和采矿业等传统行业，工资涨幅也接近70倍；新兴行业特别是与人民生活质量息息相关的行业，如卫生、社会工作、金融业、教育、电力等能源供应，工资浮动甚至超过130倍。在农村人力资本的积累方面，城市和非农就业功不可没。近年来，在“双创”政策激励下，四川外出务工人员返乡创业数量和质量屡创新高，仅2017年，全省新增返乡创业农民工5.24万人，新增返乡创办企业1.7万个，实现总产值115.8亿元，吸纳就业21.2万人。在普及农村信息和数字服务方面，四川省特别注重农村地区和农民的信息获取能力提升，截至2017年12月，全省实现4G网络县城全覆盖、乡镇基本全覆盖，行政村通宽带比例达到96.9%，比2015年增加6.9%。在改善困难群众居住条件方面，2013年3月，四川省在全国率先实施“农民工住房保障行动”，每年新建公租房的30%定向供给农民工。截至2015年底，四川省保障性安居工程建设总数241.87万套（万户），其中，建设保障性住房92.98万套，改造各类危旧房棚户区128.99万户，发放保障性住房租赁补贴19.9万户，按2014年底户数测算保障性安居工程覆盖面达到20.75%。此外，在减少农村人口、促进农村土地规模经营，提供农业发展所需的工业品、实现农业产业升级，需求变化倒逼农业生产优化等方面，城市也发挥了重要的引领、支持和带动作用。
（2）现实问题。以城乡居民生活差距为例，1978年，四川省城镇和农村居民人均消费支出分别为360.73元和124.42元，后者为前者的34.5%，二者绝对差为236.31元。2000年，四川省城镇和农村居民人均消费支出分别为5236.01元和1745.02元，后者为前者的33.3%，二者绝对差为3490.99元。2016年，四川省城镇和农村居民人均消费支出分别为20660元和10192元，后者为前者的49.3%，二者绝对差达到10468元。即便扣除通货膨胀因素，城乡居民消费支出方面的绝对差扩大也是十分惊人。进一步分析，除粮食、动物油、食糖等少数项目，农村居民的主要食品消费量均低于城镇居民，奶及奶制品、水产品、鲜瓜果、蛋类及蛋制品、植物油和豆类等消费量远低于或低于《中国食物与营养发展纲要（2014～2020年）》中提出的2020年目标。根据《国务院办公厅关于印发中国食物与营养发展纲要（2014～2020年）的通知》（国办发〔2014〕3号），到2020年，全国人均全年口粮消费135公斤、食用植物油12公斤、豆类13公斤、肉类29公斤、蛋类16公斤、奶类36公斤、水产品18公斤、蔬菜140公斤、水果60公斤。
2.乡村对促进四川城市发展的多重支持 新中国成立以后，为了保证城市和工业的快速发展，四川省和全国其他地区一样，农业农村承担起低价提供基本生活消费品以使工业迅速完成资本积累的使命。这一过程包括了由行政强制转变为市场自发两个阶段，改革开放之前，主要通过计划手段实现农业剩余向工业转移，改革开放之后，随着市场经济的确立，城市则显现出强大的资源集聚能力，通过“回波效应”吸附了大量农村资源。在行政手段和市场机制的共同作用下，乡村积累以产品和要素两类“剪刀差”的形式向城市持续流出，为城市大规模、高速度发展提供了重要支撑。
（1）两类“剪刀差”推动城市快速、高效增长。通过工农产品价格“剪刀差”和生产要素价格“剪刀差”，农业农村剩余转移至城市和工业，为城市化和工业化提供了重要的资本要素。在产品价格“剪刀差”逐渐消解的情况下，土地、劳动力和资本要素价格“剪刀差”成为中国（四川）城镇化快速、大规模推进的重要原因。
最受关注的是土地价格差。在以征地为主要方式的政府垄断土地市场供给阶段，被征地农民仅获得土地的补偿性收入。虽然各地补偿政策有所差异，尤其是成都等大城市给予农民的征地补偿标准较高，但总体而言，农民获得的补偿收入远低于土地性质转变后的市场价格。例如：2004～2014年十年间，四川省征用耕地約98.4万亩左右，按照15万元/亩的最高平均补偿标准计算，农村集体和农民共计获得1476亿元，而同期全省城市平均基准地价约为100万元/亩，由于大多数征地都用于大中型城市建设，因此全省城市平均地价远高于此价格。征用耕地资产总价格9840亿元。这就意味着，乡村为城市发展提供了约千亿元的土地资产。
劳动力价格差同样突出。近年来，随着劳动力市场的不断完善和政策性阻碍的不断减少，城乡劳动力名义工资趋于一致，城乡劳动力要素价格剪刀差更多地体现在劳动者所享有的社会公共福利差异。大部分农村劳动者的教育、养老、医疗、住房等成本均由乡村自我承担，社会保障覆盖水平偏低。此外，农民工无法享受城市最低生活保障、在城市居住质量整体偏低等现象普遍存在。
资本由农业和农村部门流出为城市发展提供了资金支持，是乡村对城市发展的又一重要贡献。截至2016年末，四川省县及县以下农村合作金融机构存款余额为8273.32亿元，贷款余额4461.37亿元，全省银行业县域存贷比47.09%。可以说，连续多年资金由农村流向城市，使城市发展获得了相对充裕的资本要素，成为城市经济增长不可或缺的资本支撑。
（2）两类“稳定器”确保城市稳定、持续发展。拉美部分国家的发展道路表明，农村人口向城市持续性、大规模涌入推动城市规模迅速扩张，如果城市无法提供足够的工作岗位和基本生活保障，将会出现严重的城市贫困问题和治理问题，形成所谓的“大城市病”。作为劳动力“调节器”，四川乡村有效避免了这一问题，是城市稳定发展的重要保障，例如： 2008年全球金融危机时期，全省近100万农民工返乡，其中，94.2%的返乡农民工有耕地耕种，而到2009年底金融危机影响弱化后，农村劳动力转移输出总量迅速增加155.3万人。与此同时，尽管存在种种不足，但“城中村”已经成为城市低收入群体和非正规就业的廉价生活空间，是成长中的住房保障体系的重要补充。
（3）两类“原生态”增进城市多样化、个性化魅力。乡村为城市发展提供了不可或缺的自然生态保障和自然景观，从天然林保护和退耕还林的国家生态项目，到幸福美丽新村和乡村振兴的实践探索，乡村确保城市能够获得稳定的农产品、水源、空气等自然资源供给，同时弥补了城市缺乏自然景观、生活方式趋同的不足，使城市能够呈现多元化、个性化的魅力。以退耕还林工程为例，从1999年至2017年，全省累计完成退耕还林面积3142.3万亩，据《2016年退耕还林工程生态效益定位监测国家报告》，四川省退耕还林工程2016年度生态效益总价值量为1701.65亿元，其中，涵养水源价值量698.56亿元，滞尘、净化大气环境和释放负离子价值346.21亿元，固碳释氧价值量247.68亿元，生物多样性保护价值量252.76亿元，保育土壤价值量142.95亿元，林木积累营养物质价值量13.49亿元。〔2〕
3.新时代背景下城市发展面临的风险和挑战
当前，中国面临着不同于西方的“城市病”，主要表现为：城市同构化，“千城一面”现象普遍存在；城市重复建设，土地利用效率偏低；社会分歧加大，存在不稳定因素；雾霾等环境问题频现，城市内需有限，非经济原因导致的居民生活差距扩大等。从根源上看，这些“城市病”主要是由长期以来的行政主导的城市发展模式所累积而成。当前，中国从中央到地方都高度重视城乡二元结构对宏观经济、公平正义、生态保护等方面带来的影响，从社会主义新农村建设到统筹城乡发展，从新型城镇化到乡村振兴，无一不体现政策层面为消除城乡二元结构所做的努力。需要引起高度重视的是，进入新的发展阶段，全球化和信息化成为新经济、新社会的主题，“人才战争”“信息战争”这些词频频出现在各类媒体上的今天，需警惕作为中国城市有机组成的农村由于被遗忘而成为城市可持续发展的潜在风险。
（1）人才“二元化”：“人往城里走”的人才单向流动现实面前，“新农人”是希望吗？在当今中国，农村是落后的代名词、城市则是现代的象征；与非农行业相比，农业是弱质产业，但是由于人才的单向流动，中国农业还是“弱质”产业。近年来，“新农人”群体的出现为我国城乡之间人才单向流动的残酷现实，增添了一抹亮丽的色彩。不同于传统农民的群体，“新农人”总体由城市向农村、由非农业向农业逆向流动，一般受教育程度较高，多数将互联网、现代金融理念与农业相结合，在农业经营模式上与传统农业有显著差异。“新农人”群体的出现为促进人才城乡互动迈出了探索性的步伐。从目前观察来看，“新农人”至少在拓展农产品销售方式、改变农业生产组织方式、促进农业与二三产业的融合等方面发挥着重要作用。但是，“新农人”群体能否打破我国人才从农村向城市单向流动的困境，目前还难以确定，原因在于“新农人”主要集中于销售环节，对农业生产环节的影响十分有限；而且这一群体多数是基于对农村的“浪漫情怀”或者对农村创业的短暂激情进入农业，很难改变农业的高风险、低收益本质。此外，由于对“三农”缺乏足够的了解，大多数“新农人”进入农业领域具有盲目性，也缺少与农民沟通与合作的技巧。因此，“新农人”群体为城乡融合发展带来了一线曙光，但是这一丝亮光要想照亮大地还任重而道远。 （2）信息“二元化”：城乡“数字鸿沟”不断加深，“淘宝村”是喜是忧？近二十年来，城市因为互联网的普及和应用生产率得到大幅度提升，城市居民充分享有了互联网带来的发展成果。而在农村，由于互联网服务可及性和对互联网使用两方面的差距，分享互联网所带来的社会进步和经济收益十分有限。众多学者的研究也证实了互联网对城乡差距的影响，“数字鸿沟”正在强化“二元结构”。
“淘宝村”是中国互联网与农村结合后的产物，应该算作我国信息化时代农村的典型代表。农村与互联网的结合会产生一些积极变化，如低门槛、低成本、快成长的创业机会，以及大量的农村就业岗位以及显著提高农村居民收入等。但“淘宝村”只是工业化和城市化的延伸，已经与农业、农民无关。根据阿里研究院的统计，淘宝村销售额最高的10类商品为服装、家具、鞋、箱包皮具、汽车用品、化妆品、户外用品、玩具、居家日用品和床上用品，没有一类与农业直接相关；在“淘宝村”从事“淘宝”工作的人也多数不从事农业生产，所以“淘宝村”要么地处城市周边，正处在由农业生产转向工业生产、由农村转变为城市的过程之中；要么就是有独特的资源要素，甚至在由于缺少监管而成为劳动力密集型制造业的聚集地。可以预见，在不遠的将来，多数“淘宝村”或者会成为城市的一部分，或者会成长为城镇，彻底与“村”分离。只有极少数“淘宝村”实现了与农业发展的关联，从事特色农产品的生产和销售，而这还远不能促成城乡融合。因此，“淘宝村”是中国农村与互联网首次亲密接触的产物，为信息化时代农村的发展作出了探索，但是将城乡融合的希望寄予“淘宝村”，还为时尚早。
（3）内部形态“二元化”：城乡二元结构延续导致“农村病”，“农村社区化”是否是破解之路？我国长期以村庄作为乡村治理的基本单元，村庄治理是以农业为根本、熟人为基础的治理方式，农业生产和农村生活融为一体。但是，在工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程中，农村产业、农民身份复杂化，农村生活的“熟人”基础正在瓦解，村庄治理模式已经不能适应农村的现代化发展。在中国城镇化发展初期，曾有学者将大量剩余劳动力滞留在农村造成农业生产效率低下而表现出来的农村发展困境概括为“农村病”；当前中国城镇化率超过50%，“农村病”依然存在，但是表现形式出现了变化，而究其根本，仍然是城乡二元结构的延续。
当前发展阶段，建立以现代社区为基本单元的农村治理模式势在必行。在四川省不同区域，农村社区建设有不同的载体和形式，例如：与幸福美丽新村建设相结合，形成的藏区新居、彝家新寨、巴山新居、乌蒙新村等；将农村社区建设与扶贫、农村环境综合整治等工同步推进，形成了诸如宜宾市兴文县王山镇永寿社区、绵阳市江油市大康镇官渡村等一批具有代表性的新型农村社区。总结四川省的探索经验，主要有以下几条：一是农村产业发展是根本，唯有产业支撑的农村，才能使村民“留得住、过得好”，产业发展是推进农村社区建设的前提条件；二是基础设施和公共服务是保障，良好的基础设施、便捷的公共服务是农村社区发挥作用的前提条件；三是村民主体地位是关键，社区产业如何发展、基础设施如何修建需要充分参考村民的建议，社区如何发挥作用、以何种方式运作则需要充分以村民为主体，村民才能真正做到“因地制宜”。
（4）环境“二元化”：“被污染的田园”面临环保盲区，“四川行动”如何打通关节？近二十年来，农村环境污染的触目惊心场景越来越多，美丽的田园正在成为被污染的田园。表面上看，这是农村环境保护滞后于农村发展的问题，但根源还是城乡二元结构在环境领域的“投影”，使得农村成为二元体制下的环保盲区。时至今日，虽然对环境保护工作日益重视，但是农村环境一直是中国环境管理体系的盲点，农村污染情况既缺乏监测和统计，也缺少执法和监督。与此同时，在环境保护基础设施投入上，中国长期以城市投入为主，导致农村环境保护设施严重滞后于农村生产和生活方式变革，环境保护能力跟不上农村污染物数量增长和类型变化，污染物远远超出农村生态系统的自净能力。
四川省在农村环境治理方面做出了积极的探索。2015年，四川省成为全国首个农村垃圾治理通过验收的省份。四川省农村面积广、分布散、地形差异大、发展极不平衡，针对不同的实际情况，四川省按照平原、丘陵、山区、民族地区四类分别探索不同的农村生活垃圾处理模式。比如：眉山市丹棱县龙鹄村位于丘陵地区探索了“分类收集、村民自治、市场运作”的垃圾处理模式，通过召开村民大会，采取公开竞标方式确定保洁承包人，村民付费完成垃圾收集和转运，每一个事项都有村民自主协商决定，充分体现村民自治。又比如：阿坝州是典型的民族地区，地理位置偏远、经济欠发达，治理的主要目标在于农区由焚烧转变为生化处理、牧区由放任自流转变为集中清运、景区由粗放处理转变为精细管理。通过探索，全省建立起“户分类、村收集、镇运输、县处理”的农村垃圾收运处置体系，为农村环境综合治理奠定了坚实的基础。从四川省探索的经验来看，充分发挥村民的积极性、让每个人都参与到环境保护和治理之中是成功的关键。
4.四川城市可持续发展展望
在城乡关系已经实质性进入到利益共同体阶段，全球化、信息化给已有大量矛盾的城市带来了不容忽视的新增问题，威胁城市可持续发展。城市可持续发展必须以全体居民的福利最大化为目标，建立并完善城乡价值共同体，而不能停留在“重城轻农”的发展阶段上。
从利益共同体到价值共同体，不仅要求建立健全市场发挥决定性作用的利益交换机制，更要求同样作为人类文明承载体的城市和乡村形成发展共识，将经济增效、社会内聚和生态融合结为一体，形成机能高度整合且具有中国特色、性格独立的全新城市体。鉴于当前发展阶段城市里存量矛盾和增量问题的复杂性，建立城乡价值共同体需要五个关键领域的变革：
一是关注每一个人的发展，替代结构性人口管理方式，消除居民生活质量差距中的非经济因素，形成公平正义的社会认同体系，即人的发展去差别化。摒弃以产业划分身份的思维方式，形成差异化、多层次的人口结构；扼制运动式城市更新改造方式，实现旧城包容发展；避免超水平、攀比性或利益驱动型发展方式，防止小农被非正常挤出。 二是发挥市场机制的决定性作用，替代要素配置中的行政行为，提高价格反馈机制的准確性，避免土地和资源浪费，激发环境治理的内生需求，即要素流动去行政化。在城乡人口流动的制度障碍逐渐消除的背景下，改革行政式土地经营模式、赋予农民更多财产权利。
三是充分强调政府的战略制定和公共建设方面的主导作用，防止盲目无序的城市竞争，警惕超越发展阶段的、攀比式建设，即空间建设去攀比化。核心是降低城市对乡村的控制力，避免陷入“标准化”发展之陷阱，增强城市建设的自主性与多元多样性。
四是推动立足本土传统、引入现代文明的社会建设，降低协调成本，形成长期合作的社会网络和诚信的社会基石，即城乡文明平等化。重点是从三大维度呈现乡村文明的属性与功能，时间维度上兼具传统性与现代性，空间维度上兼容乡村性与城市性，哲学维度上兼具本土性与世界性。
五是明确生态安全底线，以法律和制度构筑资源环境空间框架，强调城市环境的自我管理，禁止资源环境成本甚至危机转嫁，即环境安全底线化。遵循严格的空间环境管控底线、合理的环境资源开发利用底线、健康安全的环境质量底线。
五、结语：美丽城乡，全体居民的共同期待
城市和乡村，突破层层行政的、制度的甚至是法律的阻隔，被市场这一“无形的手”结上了纵横交错、代际相连的纽带，这一利益共同体前无例证，创造的价值难以估量。
中国特色社会主义发展进入新时代，城市发展水平整体提高，部分城市、部分领域建设已经接近或达到发达国家水平，更加凸显了发展不平衡不充分。就个体对自身全面发展的愿望，以及对子孙后代创造更多可能的期待而言，将城市和乡村作为一个整体——基于公平交换的客观要求与现实基础，同享共同价值框架——正逢其时。
城市作为人与社会、人与自然的两大关系的集大成者，其可持续发展依人实现、为人发展、由人共享。当前，西部地区正处于生产力水平加速提升、经济规模快速扩大的机遇期，全球化和信息化浪潮使我们不仅不能延续过去有失公平和正义的城市发展轨迹，不能牺牲部分人的福利、生态环境、优秀的文化传承去换取局部的经济效率提升，而且要求我们更加关注弱势群体和边缘地区的全面发展。
参考文献：
〔1〕四川省卫生健康委员会.四川省卫生和计划生育统计年鉴（2016）[Z].2018.
〔2〕四川退耕还林生态效益 全国居首[EB/OL].http：//www.scnjw.gov.cn/articleDetailPage/6486c955-78ec-11e8-bc40-8f88de42bf91.
（责任编辑 傅 文）
〔关键词〕 西部城市 可持续发展指数 美丽城乡
〔中图分类号〕F299.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2018）06-0001-13
一、引言
城市可持续发展的本质要求是人类发展——无空间差别、无代际差别地“享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利”（《里约宣言》）。
在中国，“城市”有两类不同的概念范畴：一是作为一种相对于乡村的生活生存方式而存在的“城市”，二是作为行政边界涵盖乡村而存在的“城市”。正是这种矛盾而又统一的概念范畴，让中国城市可持续发展具有独特之处。过去几十年间，中国城市在推动人类发展的许多方面成绩卓著：城市提供的就业使数亿农村家庭摆脱贫困，城市反哺农村提供的卫生设施和基础教育等公共服务大幅提高了农村健康和受教育水平。
然而，不容否认的是，发展成果在城乡之间的分配是不均的——作为生产生活方式的城市和乡村享受的发展权利并不对等——城市对农村在经济发展机会上的剥夺、在社会福利占有上的优势、甚至在环境资源成本上的转嫁，在当前并没有发生根本性改变。
但幸运的是，发展成果的分配不公对可持续发展的潜在威胁已经引起全社会的高度关注。从“以人为核心”的新型城镇化到“城乡融合发展”的乡村振兴，国家战略的实施使作为行政概念的城市成为公平、有效率地推动人类发展的期望承载。
二、城市和乡村的复杂关系
1.中国城市具有行政概念
城市和镇共同组成中国城市体系，在市管县体制下，大中城市周围的农村地区也划归城市统一领导，行政主导的城镇化形成了具有中国特色的城市空间格局。在户籍等相关人口迁移制度的约束以及市场机制对生产力配置的双重驱动下，大量“非市民化”人口与“市民”们一起，成为城市的主要居民。同时，中国还有人口稠密的农村地区。2016年中国有5.9亿乡村常住人口，主要分布在1483个县和自治县，县均39.8万人，其中人口超过百万的县达到128个。数据来源：中商产业研究院数据库。值得注意的是，绝大多数人口稠密地区的工业化水平和非农就业人员占比高于城镇化率，这表明这些地方虽然在名义上仍为农村地区，但已经具备成为城市的条件。
2.城乡关系：从制度性分隔到共同利益体系
当前中国城市和乡村呈现出一种复杂的对立统一关系。表面上看，户籍和土地等制度以及行政管理体制将二者分割成了相对独立的空间单元，但40年的改革开放历程实质上是城市和乡村日趋融合的过程，市场机制迸发出了惊人的力量，时至今日，城市和乡村在经济上已经形成互利互惠、互相依赖的利益共同体。
（1）农产品稳定供给保障城市食品安全，工业品量质齐增提升农村居民生活质量。现阶段，我国粮食自给率超过90%，其中，玉米、小麦和水稻三大主粮自给率达到95%，猪肉、禽蛋、蔬菜等农产品供给保持数量和价格的稳定。与此同时，农村也成为拉动工业品内需的重要力量，农村居民的耐用消费品需求增幅巨大，其中，家用汽车、彩色电视机、计算机等消费呈现出爆发式增长。
（2）工资性收入成为农村居民收入增长的主要贡献。2016年中国农村居民人均工资性收入5021.8元，占可支配收入的40.6%，分别是1978年和2000年的56.9倍和7.2倍。2013～2016年为新口径下农村人均可支配收入，1978～2010年为农民人均纯收入。数据来源：中国历年统计年鉴。三十多年来，工资性收入增长对农村居民家庭收入增长的贡献率达到38.2%。更为重要的是，农民在非农业部门和城市就业所得的劳务收入成为其收入的重要组成部分。2016年四川农民工劳务收入达到3833.4亿元，与当年第一产业产值比较接近。
（3）城市为农业效率提升提供动力支持。2016年中央和地方农林水支出达到18587.36亿元，占一般公共预算支出的10%；农林牧渔业的全社会固定资产投资达到24853.1亿元。更为重要的是，城市周边农业经济效益和生产效率明显高于远离城市的农村地区。
三、西部城市可持续发展评价
衡量一个城市能否实现可持续发展，关键在于城市中人的发展、城市自身的发展和生态环境的发展相互协调一致，形成良性循环的互动系统。概而言之，一个城市能否实现可持续发展，关键在于人、城市与生态三个系统之间的协调。由此，本报告运用城市可持续发展指数（UCI），根据联合国开发署（UNDP）既定算法和指标体系，对西部九省（自治区）84个地级市（含副省级城市）进行评价。因为数据可获得性原因，西藏和青海的地级市、新疆的吐鲁番和哈密两市并没有纳入此次分析；重庆市则是由于数据统计口径原因没有纳入本报告分析。城市可持续发展指数由人类发展指数（HDI）、城市功能指数（UFI）和生态改善指数（EII）构成。评价数据以2016年为主，部分来源于2015年。数据主要从各省（自治区）2017年统计年鉴、各地级市2016年统计年鉴和统计公报、《中国城市统计年鉴（2017）》以及其他公开数据获得。
1.可持续发展：整体偏低，城市功能是发展红利
（1）西部城市可持续发展水平总体处在中游偏低水平。通过测算，西部九省（自治区）84个城市可持续发展指数平均得分为0.454，分值处在得分全距的中游偏下，有35个城市得分高于平均值。位列西部第一位的城市是成都，得分为0.662，西安紧随成都之后，以0.661分排在第二名，包头市则以0.608分位列第三名。从区域分布来看，可持续发展指数得分在前20位的城市中，四川省居首位，有4个城市。但内蒙古自治区各个城市在可持续发展道路上相对较为成功，9个城市有3个城市排在了前10名，当然这和内蒙古自治区自然资源丰富，人均收入水平较高等因素有关，但也表明内蒙古自治区各个城市相对发展平衡，对城市可持续发展理念和模式相对较为重视。 （2）城市功能建设是影响城市可持续发展的关键要素。从可持续发展指数与三个分项指标的相关系数来看，三个分析指标与可持续发展指数之间都有显著的正相关性，但城市功能指数的相关性最高，其相关系数为0.896；其次为人类发展指数，其相关系数为0.745；相关性最低的为生态改善指数，其相关系数为0.369。进一步分析可以发现，在影响城市功能指数得分值高低的各个因素上，经济开放度、创新能力与第三产业比重等与经济质量相关指标的作用非常大，经济发展仍然对城市可持续发展水平起决定作用。
（3）生态改善指数是当前西部城市可持续发展的短板。在西部城市发展的现阶段，资源利用、环境修复与环境扩容等生态改善方面的努力对可持续发展指数的作用还较小。西部城市大多仍然处于忽略城市生态环境、集中发展城市经济的阶段。
2.人类发展：总体较高，收入水平低是问题根源
人的发展与人类福利的增长，是城市可持续发展终极目标。人类发展指数（HDI）是对人类发展情况的一种总体衡量，从人类发展的三个基本维度来探讨人类幸福感和社会的公平程度，即健康长寿、受教育程度和收入水平。
西部地区84个城市人类发展总体水平较高，其人类发展指数得分平均值为0.717，极差为0.196，有41个城市高于平均值，没有一个城市处于UNDP界定的低人类发展区。人类发展指数排名前三位的为鄂尔多斯、克拉玛依和成都市，其得分分别为0.813、0.803和0.802。鄂尔多斯、克拉玛依、成都和包头4个城市属于超高城市发展区。
然而，西部城市人类发展水平与城市地位不对等，尤其是西南四省（自治区）人类发展水平相对较低。从人类发展指数排名前20位的城市省域分布来看，内蒙古自治区以5个城市位居第一，而云南和贵州则没有一个城市进入前20名。南宁、昆明和贵阳得分相对较低，与其省会城市的资源禀赋和发展地位不匹配。四川作为西部的重要省份，也仅仅只有成都和攀枝花两个城市的得分进入了前20位，与其经济发展水平和在西部地区的地位不符。这至少表明，纳入本年度报告中的西南四省（自治区）对人自身的发展重视程度不够。
进一步分析，其问题的根源主要在于人均收入水平低。从人类发展指数与其三个分项指标之间的相关性来看，收入指数与人类发展指数具有高度正相关关系，其相关系数为0.936，这表明收入指数成为拉开西部各个城市之间人类发展水平高低的关键要素。例如：鄂尔多斯和克拉玛依两市是西部地区人均收入最高的两个城市，也因此其人类发展指数排名居前。不仅如此，收入水平还决定受教育年限的长短，收入指数与教育指数之间相关系数高达0.684。
努力提高人均预期寿命是西部地区人类发展的共同目标。在西部城市发展的现阶段，各个城市之间的人均预期寿命差距不大，对人类发展指数的得分差异相对影响较小。但根据统计数据，2016年中国人均预期寿命已经达到76.5岁，除了广西和四川的人均平均寿命略高于国家平均寿命外，其他7省（自治区）都没有达到国家平均水平。即便在西部地区84个城市排名第一的成都市，2017年人均预期寿命也仅有79.33岁，远远落后于北京、上海等发达城市。这意味着如何持续改善生活环境，提升医疗服务能力，提高人民预期寿命是西部各省（自治区）未来努力的共同目标。
3.城市功能：滞后发展需求，“幸福”感知是短板
城市功能指数衡量的是城市自身竞争力水平以及其为城市中的人提供财富创造、社会保障和公共服务的能力。城市功能指数（UFI）由经济质量指数（EQI）和社会状况指数（SCI）两个部分构成。经济质量指数（EQI）体现了城市的经济发展水平和潜力，用来衡量城市经济发展水平、产业结构高级化和发展潜力；社会状况指数（SCI）体现了城市能否给城市中的人提供所需的生存生活资源、工作机会，以及聚集资源能力。
（1）城市功能严重滞后于发展需求。西部地区84个城市的城市功能指数得分平均值为0.235，极差为0.533，有30个城市高于平均值。排名前三位的为西安、成都和包头，但其城市功能平均分仅仅只有0.235，不足全距的三分之一（满分为1）。西部地区84个城市的城市功能建设不仅滞后于当前城市发展的需求，而且各个城市之间的差距极大。排名第一的西安得分为0.636，而排名84的吴忠仅仅只有0.103分，两城市相差0.533，这一差值比排名第三的包头得分还高。
（2）提升创新水平和扩大对外开放是实现跨越发展的关键路径。经济质量指数与创新能力之间的相关性最强。例如：在经济质量和城市功能两个指标上都排名第一的西安，其创新能力也是西部地区最强的城市，其万元专利授权量（用于衡量创新能力）也在西部地区84个城市中最高，由此与其他城市拉开了距离。与此同时，对地处边境，其他资源相对欠缺的城市而言，扩大开放便可使其脱颖而出，实现跨域式发展。例如：防城港以581.7亿元的进出口额，占GDP比重达到86.05%位居西部第一，由此也使得其以0.437的得分排到了經济质量指数得分的第三位，仅仅次于西部地区传统强市西安和成都。除了防城港外，金昌、钦州、北海、崇左、普洱等中小城市也都依托独特的区位优势，扩大开放，加速自身经济发展。
（3）弥补居民“幸福感”短板是未来艰巨任务。社会状况指数（SCI）衡量了一个城市在为居住其间的居民提供就业机会、社会保障以及公共服务的能力，是衡量城市居民“幸福感”的主要指标。社会状况指数（SCI）与城市功能指数之间呈现高度正相关。但从得分前10位的城市来看，呼和浩特、乌鲁木齐、兰州、西宁和南宁等省会城市以及包头、柳州等西部经济大市都没有列在其中，而四川的宜宾市在每万人床位数、城镇常住人口参保率和城镇常住人口单位就业率等指标方面名列前茅，从而也使得其社会状况指数名列西部地区84个城市的前三位。这表明如何增强为居民提供财富创造和公共服务的能力，是西部地区城市未来急需补上的重要功课。 4.生态改善：处于以资源换增长的发展阶段
生态改善指数（EII）是在一定时期内一定的人口、技术水平和经济规模下，人类为了避免城市发展中因资源消耗、污染排放等对生态环境造成的伤害，增强城市宜居性、改善生态环境所采取的一系列措施。生态改善指数（EII）由资源利用效率指数（RCI）和生态扩容指数（ECI）的几何平均数构成。
（1）整体上处于以资源换增长的发展阶段。从测量结果来看，西部地区84个城市生态改善指数的平均得分为0.582，极差为0.431。生态改善指数排名前三的分别为北海、乌海和张掖。在生态改善指数排名前10的城市中，仅仅只有昆明一个省会城市，排名前20的省会城市较上年也只增加了成都。由此可以看出，在西部城市发展过程中，如何提高资源利用效率，修复被损害的环境和扩大环境的生态容量仍然还有很长的路要走。
（2）资源利用效率得分较高。资源利用效率指数（RCI）是城市可持续发展所有分指标中得分最高的指标，其平均值为0.809，有46个城市高于平均值。但是，在生态改善指数排名前10的城市中，只有成都、贵阳和西安三个省会城市，而且传统的工业城市和资源型城市，如包頭、克拉玛依、攀枝花等城市都得分相对较低。这表明，如何进一步节能减排，降低能耗水平以及发展绿色产业，西部城市仍需继续努力。
（3）扩充环境容量对于城市可持续发展的影响更为显著。相对于资源利用指数，生态扩容指数（ECI）与生态改善指数（EII）之间的正相关关系更为显著，相关系数达到0.819。当前，西部很多城市致力于建设良好的城市居住环境从而变成了“宜居”城市，其或者拥有良好的空气质量，或者拥有优美的建成区环境抑或拥有充裕的公园绿地空间，从而使得其生态改善指数排在了前列。城市可持续发展的内涵是人、城市和环境三者都要可持续，因此节能减排的目的不是限制发展，而是要绿色发展，但是从资源效率指数和环境扩容指数得分在前10位的城市名单来看，没有一个城市同时出现在两个排行榜上。这表明提高城市环境发展的可持续能力、真正实现“绿水青山就是金山银山”的目标，西部城市不仅应该降低能源消耗，而且更需要扩充环境容量，营建良好的城市生态环境。
四、四川城市可持续发展成就、问题及展望
城乡经济利益共同体的发展，不仅表现为全体居民收入和消费能力大幅增加，更为突出地表现在弱势群体和边缘地区在摆脱贫困、提高教育水平、保障卫生健康以及改善居住条件等方面的巨大成就，非农部门和城市的发展对相对弱势的农业农村发展贡献同样显著。
1.主要成就与现实问题
（1）主要成就。在摆脱贫困方面，尽管脱贫标准从2000年的1196元升为2017年的3300元，四川的贫困人口仍然从2000年的1041万人减少为2017年的171万人，贫困发生率从15.2%降为2.7%。在卫生服务获取水平方面，农村地区健康进步水平在获得整体提升的同时，增长显著快于城市地区。从2012年到2016年，全省监测地区农村孕产妇死亡率从36.76/10万下降到22.49/10万，婴儿死亡率从12.08‰下降为6.42‰，5岁以下儿童死亡率从16.03‰下降为8.96‰。〔1〕在就业和工资方面，从1978年到2016年，四川省年均增加47万就业岗位，即便在农业和采矿业等传统行业，工资涨幅也接近70倍；新兴行业特别是与人民生活质量息息相关的行业，如卫生、社会工作、金融业、教育、电力等能源供应，工资浮动甚至超过130倍。在农村人力资本的积累方面，城市和非农就业功不可没。近年来，在“双创”政策激励下，四川外出务工人员返乡创业数量和质量屡创新高，仅2017年，全省新增返乡创业农民工5.24万人，新增返乡创办企业1.7万个，实现总产值115.8亿元，吸纳就业21.2万人。在普及农村信息和数字服务方面，四川省特别注重农村地区和农民的信息获取能力提升，截至2017年12月，全省实现4G网络县城全覆盖、乡镇基本全覆盖，行政村通宽带比例达到96.9%，比2015年增加6.9%。在改善困难群众居住条件方面，2013年3月，四川省在全国率先实施“农民工住房保障行动”，每年新建公租房的30%定向供给农民工。截至2015年底，四川省保障性安居工程建设总数241.87万套（万户），其中，建设保障性住房92.98万套，改造各类危旧房棚户区128.99万户，发放保障性住房租赁补贴19.9万户，按2014年底户数测算保障性安居工程覆盖面达到20.75%。此外，在减少农村人口、促进农村土地规模经营，提供农业发展所需的工业品、实现农业产业升级，需求变化倒逼农业生产优化等方面，城市也发挥了重要的引领、支持和带动作用。
（2）现实问题。以城乡居民生活差距为例，1978年，四川省城镇和农村居民人均消费支出分别为360.73元和124.42元，后者为前者的34.5%，二者绝对差为236.31元。2000年，四川省城镇和农村居民人均消费支出分别为5236.01元和1745.02元，后者为前者的33.3%，二者绝对差为3490.99元。2016年，四川省城镇和农村居民人均消费支出分别为20660元和10192元，后者为前者的49.3%，二者绝对差达到10468元。即便扣除通货膨胀因素，城乡居民消费支出方面的绝对差扩大也是十分惊人。进一步分析，除粮食、动物油、食糖等少数项目，农村居民的主要食品消费量均低于城镇居民，奶及奶制品、水产品、鲜瓜果、蛋类及蛋制品、植物油和豆类等消费量远低于或低于《中国食物与营养发展纲要（2014～2020年）》中提出的2020年目标。根据《国务院办公厅关于印发中国食物与营养发展纲要（2014～2020年）的通知》（国办发〔2014〕3号），到2020年，全国人均全年口粮消费135公斤、食用植物油12公斤、豆类13公斤、肉类29公斤、蛋类16公斤、奶类36公斤、水产品18公斤、蔬菜140公斤、水果60公斤。
2.乡村对促进四川城市发展的多重支持 新中国成立以后，为了保证城市和工业的快速发展，四川省和全国其他地区一样，农业农村承担起低价提供基本生活消费品以使工业迅速完成资本积累的使命。这一过程包括了由行政强制转变为市场自发两个阶段，改革开放之前，主要通过计划手段实现农业剩余向工业转移，改革开放之后，随着市场经济的确立，城市则显现出强大的资源集聚能力，通过“回波效应”吸附了大量农村资源。在行政手段和市场机制的共同作用下，乡村积累以产品和要素两类“剪刀差”的形式向城市持续流出，为城市大规模、高速度发展提供了重要支撑。
（1）两类“剪刀差”推动城市快速、高效增长。通过工农产品价格“剪刀差”和生产要素价格“剪刀差”，农业农村剩余转移至城市和工业，为城市化和工业化提供了重要的资本要素。在产品价格“剪刀差”逐渐消解的情况下，土地、劳动力和资本要素价格“剪刀差”成为中国（四川）城镇化快速、大规模推进的重要原因。
最受关注的是土地价格差。在以征地为主要方式的政府垄断土地市场供给阶段，被征地农民仅获得土地的补偿性收入。虽然各地补偿政策有所差异，尤其是成都等大城市给予农民的征地补偿标准较高，但总体而言，农民获得的补偿收入远低于土地性质转变后的市场价格。例如：2004～2014年十年间，四川省征用耕地約98.4万亩左右，按照15万元/亩的最高平均补偿标准计算，农村集体和农民共计获得1476亿元，而同期全省城市平均基准地价约为100万元/亩，由于大多数征地都用于大中型城市建设，因此全省城市平均地价远高于此价格。征用耕地资产总价格9840亿元。这就意味着，乡村为城市发展提供了约千亿元的土地资产。
劳动力价格差同样突出。近年来，随着劳动力市场的不断完善和政策性阻碍的不断减少，城乡劳动力名义工资趋于一致，城乡劳动力要素价格剪刀差更多地体现在劳动者所享有的社会公共福利差异。大部分农村劳动者的教育、养老、医疗、住房等成本均由乡村自我承担，社会保障覆盖水平偏低。此外，农民工无法享受城市最低生活保障、在城市居住质量整体偏低等现象普遍存在。
资本由农业和农村部门流出为城市发展提供了资金支持，是乡村对城市发展的又一重要贡献。截至2016年末，四川省县及县以下农村合作金融机构存款余额为8273.32亿元，贷款余额4461.37亿元，全省银行业县域存贷比47.09%。可以说，连续多年资金由农村流向城市，使城市发展获得了相对充裕的资本要素，成为城市经济增长不可或缺的资本支撑。
（2）两类“稳定器”确保城市稳定、持续发展。拉美部分国家的发展道路表明，农村人口向城市持续性、大规模涌入推动城市规模迅速扩张，如果城市无法提供足够的工作岗位和基本生活保障，将会出现严重的城市贫困问题和治理问题，形成所谓的“大城市病”。作为劳动力“调节器”，四川乡村有效避免了这一问题，是城市稳定发展的重要保障，例如： 2008年全球金融危机时期，全省近100万农民工返乡，其中，94.2%的返乡农民工有耕地耕种，而到2009年底金融危机影响弱化后，农村劳动力转移输出总量迅速增加155.3万人。与此同时，尽管存在种种不足，但“城中村”已经成为城市低收入群体和非正规就业的廉价生活空间，是成长中的住房保障体系的重要补充。
（3）两类“原生态”增进城市多样化、个性化魅力。乡村为城市发展提供了不可或缺的自然生态保障和自然景观，从天然林保护和退耕还林的国家生态项目，到幸福美丽新村和乡村振兴的实践探索，乡村确保城市能够获得稳定的农产品、水源、空气等自然资源供给，同时弥补了城市缺乏自然景观、生活方式趋同的不足，使城市能够呈现多元化、个性化的魅力。以退耕还林工程为例，从1999年至2017年，全省累计完成退耕还林面积3142.3万亩，据《2016年退耕还林工程生态效益定位监测国家报告》，四川省退耕还林工程2016年度生态效益总价值量为1701.65亿元，其中，涵养水源价值量698.56亿元，滞尘、净化大气环境和释放负离子价值346.21亿元，固碳释氧价值量247.68亿元，生物多样性保护价值量252.76亿元，保育土壤价值量142.95亿元，林木积累营养物质价值量13.49亿元。〔2〕
3.新时代背景下城市发展面临的风险和挑战
当前，中国面临着不同于西方的“城市病”，主要表现为：城市同构化，“千城一面”现象普遍存在；城市重复建设，土地利用效率偏低；社会分歧加大，存在不稳定因素；雾霾等环境问题频现，城市内需有限，非经济原因导致的居民生活差距扩大等。从根源上看，这些“城市病”主要是由长期以来的行政主导的城市发展模式所累积而成。当前，中国从中央到地方都高度重视城乡二元结构对宏观经济、公平正义、生态保护等方面带来的影响，从社会主义新农村建设到统筹城乡发展，从新型城镇化到乡村振兴，无一不体现政策层面为消除城乡二元结构所做的努力。需要引起高度重视的是，进入新的发展阶段，全球化和信息化成为新经济、新社会的主题，“人才战争”“信息战争”这些词频频出现在各类媒体上的今天，需警惕作为中国城市有机组成的农村由于被遗忘而成为城市可持续发展的潜在风险。
（1）人才“二元化”：“人往城里走”的人才单向流动现实面前，“新农人”是希望吗？在当今中国，农村是落后的代名词、城市则是现代的象征；与非农行业相比，农业是弱质产业，但是由于人才的单向流动，中国农业还是“弱质”产业。近年来，“新农人”群体的出现为我国城乡之间人才单向流动的残酷现实，增添了一抹亮丽的色彩。不同于传统农民的群体，“新农人”总体由城市向农村、由非农业向农业逆向流动，一般受教育程度较高，多数将互联网、现代金融理念与农业相结合，在农业经营模式上与传统农业有显著差异。“新农人”群体的出现为促进人才城乡互动迈出了探索性的步伐。从目前观察来看，“新农人”至少在拓展农产品销售方式、改变农业生产组织方式、促进农业与二三产业的融合等方面发挥着重要作用。但是，“新农人”群体能否打破我国人才从农村向城市单向流动的困境，目前还难以确定，原因在于“新农人”主要集中于销售环节，对农业生产环节的影响十分有限；而且这一群体多数是基于对农村的“浪漫情怀”或者对农村创业的短暂激情进入农业，很难改变农业的高风险、低收益本质。此外，由于对“三农”缺乏足够的了解，大多数“新农人”进入农业领域具有盲目性，也缺少与农民沟通与合作的技巧。因此，“新农人”群体为城乡融合发展带来了一线曙光，但是这一丝亮光要想照亮大地还任重而道远。 （2）信息“二元化”：城乡“数字鸿沟”不断加深，“淘宝村”是喜是忧？近二十年来，城市因为互联网的普及和应用生产率得到大幅度提升，城市居民充分享有了互联网带来的发展成果。而在农村，由于互联网服务可及性和对互联网使用两方面的差距，分享互联网所带来的社会进步和经济收益十分有限。众多学者的研究也证实了互联网对城乡差距的影响，“数字鸿沟”正在强化“二元结构”。
“淘宝村”是中国互联网与农村结合后的产物，应该算作我国信息化时代农村的典型代表。农村与互联网的结合会产生一些积极变化，如低门槛、低成本、快成长的创业机会，以及大量的农村就业岗位以及显著提高农村居民收入等。但“淘宝村”只是工业化和城市化的延伸，已经与农业、农民无关。根据阿里研究院的统计，淘宝村销售额最高的10类商品为服装、家具、鞋、箱包皮具、汽车用品、化妆品、户外用品、玩具、居家日用品和床上用品，没有一类与农业直接相关；在“淘宝村”从事“淘宝”工作的人也多数不从事农业生产，所以“淘宝村”要么地处城市周边，正处在由农业生产转向工业生产、由农村转变为城市的过程之中；要么就是有独特的资源要素，甚至在由于缺少监管而成为劳动力密集型制造业的聚集地。可以预见，在不遠的将来，多数“淘宝村”或者会成为城市的一部分，或者会成长为城镇，彻底与“村”分离。只有极少数“淘宝村”实现了与农业发展的关联，从事特色农产品的生产和销售，而这还远不能促成城乡融合。因此，“淘宝村”是中国农村与互联网首次亲密接触的产物，为信息化时代农村的发展作出了探索，但是将城乡融合的希望寄予“淘宝村”，还为时尚早。
（3）内部形态“二元化”：城乡二元结构延续导致“农村病”，“农村社区化”是否是破解之路？我国长期以村庄作为乡村治理的基本单元，村庄治理是以农业为根本、熟人为基础的治理方式，农业生产和农村生活融为一体。但是，在工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程中，农村产业、农民身份复杂化，农村生活的“熟人”基础正在瓦解，村庄治理模式已经不能适应农村的现代化发展。在中国城镇化发展初期，曾有学者将大量剩余劳动力滞留在农村造成农业生产效率低下而表现出来的农村发展困境概括为“农村病”；当前中国城镇化率超过50%，“农村病”依然存在，但是表现形式出现了变化，而究其根本，仍然是城乡二元结构的延续。
当前发展阶段，建立以现代社区为基本单元的农村治理模式势在必行。在四川省不同区域，农村社区建设有不同的载体和形式，例如：与幸福美丽新村建设相结合，形成的藏区新居、彝家新寨、巴山新居、乌蒙新村等；将农村社区建设与扶贫、农村环境综合整治等工同步推进，形成了诸如宜宾市兴文县王山镇永寿社区、绵阳市江油市大康镇官渡村等一批具有代表性的新型农村社区。总结四川省的探索经验，主要有以下几条：一是农村产业发展是根本，唯有产业支撑的农村，才能使村民“留得住、过得好”，产业发展是推进农村社区建设的前提条件；二是基础设施和公共服务是保障，良好的基础设施、便捷的公共服务是农村社区发挥作用的前提条件；三是村民主体地位是关键，社区产业如何发展、基础设施如何修建需要充分参考村民的建议，社区如何发挥作用、以何种方式运作则需要充分以村民为主体，村民才能真正做到“因地制宜”。
（4）环境“二元化”：“被污染的田园”面临环保盲区，“四川行动”如何打通关节？近二十年来，农村环境污染的触目惊心场景越来越多，美丽的田园正在成为被污染的田园。表面上看，这是农村环境保护滞后于农村发展的问题，但根源还是城乡二元结构在环境领域的“投影”，使得农村成为二元体制下的环保盲区。时至今日，虽然对环境保护工作日益重视，但是农村环境一直是中国环境管理体系的盲点，农村污染情况既缺乏监测和统计，也缺少执法和监督。与此同时，在环境保护基础设施投入上，中国长期以城市投入为主，导致农村环境保护设施严重滞后于农村生产和生活方式变革，环境保护能力跟不上农村污染物数量增长和类型变化，污染物远远超出农村生态系统的自净能力。
四川省在农村环境治理方面做出了积极的探索。2015年，四川省成为全国首个农村垃圾治理通过验收的省份。四川省农村面积广、分布散、地形差异大、发展极不平衡，针对不同的实际情况，四川省按照平原、丘陵、山区、民族地区四类分别探索不同的农村生活垃圾处理模式。比如：眉山市丹棱县龙鹄村位于丘陵地区探索了“分类收集、村民自治、市场运作”的垃圾处理模式，通过召开村民大会，采取公开竞标方式确定保洁承包人，村民付费完成垃圾收集和转运，每一个事项都有村民自主协商决定，充分体现村民自治。又比如：阿坝州是典型的民族地区，地理位置偏远、经济欠发达，治理的主要目标在于农区由焚烧转变为生化处理、牧区由放任自流转变为集中清运、景区由粗放处理转变为精细管理。通过探索，全省建立起“户分类、村收集、镇运输、县处理”的农村垃圾收运处置体系，为农村环境综合治理奠定了坚实的基础。从四川省探索的经验来看，充分发挥村民的积极性、让每个人都参与到环境保护和治理之中是成功的关键。
4.四川城市可持续发展展望
在城乡关系已经实质性进入到利益共同体阶段，全球化、信息化给已有大量矛盾的城市带来了不容忽视的新增问题，威胁城市可持续发展。城市可持续发展必须以全体居民的福利最大化为目标，建立并完善城乡价值共同体，而不能停留在“重城轻农”的发展阶段上。
从利益共同体到价值共同体，不仅要求建立健全市场发挥决定性作用的利益交换机制，更要求同样作为人类文明承载体的城市和乡村形成发展共识，将经济增效、社会内聚和生态融合结为一体，形成机能高度整合且具有中国特色、性格独立的全新城市体。鉴于当前发展阶段城市里存量矛盾和增量问题的复杂性，建立城乡价值共同体需要五个关键领域的变革：
一是关注每一个人的发展，替代结构性人口管理方式，消除居民生活质量差距中的非经济因素，形成公平正义的社会认同体系，即人的发展去差别化。摒弃以产业划分身份的思维方式，形成差异化、多层次的人口结构；扼制运动式城市更新改造方式，实现旧城包容发展；避免超水平、攀比性或利益驱动型发展方式，防止小农被非正常挤出。 二是发挥市场机制的决定性作用，替代要素配置中的行政行为，提高价格反馈机制的准確性，避免土地和资源浪费，激发环境治理的内生需求，即要素流动去行政化。在城乡人口流动的制度障碍逐渐消除的背景下，改革行政式土地经营模式、赋予农民更多财产权利。
三是充分强调政府的战略制定和公共建设方面的主导作用，防止盲目无序的城市竞争，警惕超越发展阶段的、攀比式建设，即空间建设去攀比化。核心是降低城市对乡村的控制力，避免陷入“标准化”发展之陷阱，增强城市建设的自主性与多元多样性。
四是推动立足本土传统、引入现代文明的社会建设，降低协调成本，形成长期合作的社会网络和诚信的社会基石，即城乡文明平等化。重点是从三大维度呈现乡村文明的属性与功能，时间维度上兼具传统性与现代性，空间维度上兼容乡村性与城市性，哲学维度上兼具本土性与世界性。
五是明确生态安全底线，以法律和制度构筑资源环境空间框架，强调城市环境的自我管理，禁止资源环境成本甚至危机转嫁，即环境安全底线化。遵循严格的空间环境管控底线、合理的环境资源开发利用底线、健康安全的环境质量底线。
五、结语：美丽城乡，全体居民的共同期待
城市和乡村，突破层层行政的、制度的甚至是法律的阻隔，被市场这一“无形的手”结上了纵横交错、代际相连的纽带，这一利益共同体前无例证，创造的价值难以估量。
中国特色社会主义发展进入新时代，城市发展水平整体提高，部分城市、部分领域建设已经接近或达到发达国家水平，更加凸显了发展不平衡不充分。就个体对自身全面发展的愿望，以及对子孙后代创造更多可能的期待而言，将城市和乡村作为一个整体——基于公平交换的客观要求与现实基础，同享共同价值框架——正逢其时。
城市作为人与社会、人与自然的两大关系的集大成者，其可持续发展依人实现、为人发展、由人共享。当前，西部地区正处于生产力水平加速提升、经济规模快速扩大的机遇期，全球化和信息化浪潮使我们不仅不能延续过去有失公平和正义的城市发展轨迹，不能牺牲部分人的福利、生态环境、优秀的文化传承去换取局部的经济效率提升，而且要求我们更加关注弱势群体和边缘地区的全面发展。
参考文献：
〔1〕四川省卫生健康委员会.四川省卫生和计划生育统计年鉴（2016）[Z].2018.
〔2〕四川退耕还林生态效益 全国居首[EB/OL].http：//www.scnjw.gov.cn/articleDetailPage/6486c955-78ec-11e8-bc40-8f88de42bf91.
（责任编辑 傅 文）