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摘要伴随着国企改革的深入,中国城市贫困问题引起政府和社会各界的重视。虽然我国政府已经在城市反贫困领域中投入大量的财力和人力,但对于消除城市贫困是远远不够的。近年来,由于一些非政府组织不断的介入城市反贫困工作中,使反贫困工作取得了意想不到的结果。本文将从非政府组织参与反贫困的理论必然性出发,分析中国非政府组织在反贫困中的优势及作用,在此基础上,提出相应的路径选择。
关键词城市贫困非政府组织贫困群体
中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-277-02
一、引言
贫困问题是世界各国社会经济发展过程中的一个重大社会问题。中国也不例外,特别是进入20世纪90年代以来,伴随着经济体制的转轨和市场竞争的加剧,城市居民的贫富分化呈现出加速进行的态势。城市中一部分居民率先富了起来,加入到富有者的行列,但同时也有相当数量的居民却处于相对贫困或绝对贫困的境况,沦为贫困层的成员。城市贫困人口因其来源广泛、数量渐多、影响面广而引起人们的特别关注,成为当前我国社会转型期一个全新的社会问题。近年来,一些非政府组织介入到城市反贫困的队伍中,并取得了意想不到的效果。所以,城市反贫困过程中要充分重视非政府组织发挥的作用,注重城市贫困人口的社会参与,为他们提供更多的参与社会活动的机会,让他们通过广泛的社会参与来实现社会融合。
二、非政府组织介入城市反贫困的理论基础
相对于我国关于非政府组织反贫困的研究,欧美的起步比我国早很多,而且出现了许多非政府组织发展的理论。这些理论主要论证了非政府组织参与反贫困的必然性,非政府组织在反贫困过程中的可行性,以及运行模式等。这些理论对于我国非政府组织的发展及非政府组织介入城市反贫困有着非常重要的借鉴和指导作用。本文将采取第三方管理理论,对非政府组织在城市反贫困中的角色进行分析研究。
第三方管理理论豍,这是由非政府组织专家萨拉蒙提出的,他认为非政府组织研究中的政府失灵、市场失灵都存在着某种程度的局限,非政府组织并不是政府和市场失灵之后的辅助性衍生物,应先于政府失灵出现。他认为政府应主要作为资金和指导提供者的角色出现,而不是服务的传递者。在提供具体的社会服务(诸如社会保障服务)时,政府应更多依靠大量的第三方机构一非政府组织来实施其服务职能。在这种管理方式中,“政府与第三方分享在公共基金和公共权威运用上的处理权。联邦政府在福利项目提供中更多的是充任管理者的功能,而把相当程度的处理权留给了非政府部门”。这样,政府与非政府组织之间建立了合作与互补关系,既可以保持较小的政府规模,又能够获得足够的资源开展保障事业,完成保障服务提供的责任。
经多年的努力,中国在政府为主体的城市反贫困工作取得了巨大成就,但是,政府在反贫困中自身的一些局限性也越来越明显。这种局限性主要表现在以下几个方面:(1)政府行为的持续性难以保证。尽管政府机构是常设的,但是政府官员是流动的,在目前情况下,官员的流动对于政府行为的持续性影响较大。与此同时,政府总是要考虑它的多个目标,并根据社会形势的变化不断调整其目标,从而也影响到政府行为的持续性;(2)政府反贫困很难细致化。政府从事反贫困工作的人员是很有限的,有限的人力很难保证将反贫困工作做到实处,这样容易对反贫困工作的实际效果造成负面影响;(3)政府机构的层级性特征不仅很容易导致官僚主义,而且妨碍信息的流转,容易导致反贫困工作中的信息失真。政府出台的反贫困计划往往同穷人的愿望和需要有较大偏差;(4)在各种腐败的冲击下,政府机构的效率值的怀疑,很难保证其所掌握的资源能够真正有效的用于反贫困工作;(5)政府反贫困由于具有全局性和政策性,所以其试错成本太高,从而会抑制其反贫困的各种创新活动,不利于创造更加适用的反贫困模式。
三、非政府组织在城市反贫困领域中的优势
造成城市贫困的原因是多方面的,也是多种因素综合作用的结果,因而对城市贫困问题,必须加以综合治理。以上政府在反贫困中自身所具有的各种局限,在某种意义上说,很难通过政府改革来纠正。而由于非政府组织自身的各种性质,他们在很大程度上可以弥补政府的不足。因为非政府组织具有政府扶贫不具备的针对性强、扶贫命中率高、强烈的创新冲动,适应快速变化的需求,更加具有敬业精神的特点,因此在扶贫的瞄准率、成功率方面,政府与非政府组织的差距很大,如果考虑到非政府组织对边沿地区贫困群众的成功覆盖,贡献率则更大豎。
(一)满足贫困群体日益多元化的脱贫需求
由于贫困群体的致贫原因不尽相同,因此,其对于脱贫的政策及具体措施的需求也呈现多元化、复杂化趋势,然而政府行为的“普遍性”和“局限性”使其难以对贫困群体多样化的福利需求做出及时地回应与满足,而这恰恰是非政府组织的优势所在,也为其在反贫困领域提供了较大的作用空间。非政府组织是一个运作的实体,它可以根据贫困群体不同类型的需求,在养老、就业咨询、医疗保健方面提供服务,更具有针对性。
(二)有效降低扶贫成本,服务供给的效率和质量提高
长期以来,反贫困工作一直由政府单方承担,因此难以避免政府管理体制的弊端造成的危害:政府机构恶性膨胀,寻租行为频繁发生,对于贫困群体的需求反应迟钝且政策落实不到位,导致反贫困工作的质量和效率低下。而非政府组织具有非政府性、民间性、公益性和相对独立性,组织运作机制有别于政府机构,具有较强的使命感且组织的运作大多在社会的监督下,对于资源的利用更具有透明度和高效性,在社会的广泛参与下,能够有效避免贪污、浪费现象的发生,大大降低了扶贫成本,有效提高扶贫的效率和质量。
(三)资金来源广泛,扶贫政策实施具有较强的持续性
政府获取资源的合法方式是税收和发行公债,民间慈善资源是不适合以政府形式加以利用的。在政府财力不能单独承担城市反贫困责任的情况下,对民间慈善资源的有效利用就显得十分重要。而非政府组织的公益性使其相较于政府机构及企业更易接受私人捐款,通过各种募捐组织,广泛吸纳社会闲散资金,弥补政府财力的不足,保证扶贫政策实施的稳定性和可持续性。
(四)广泛深入基层,贴近贫困群众
非政府组织的成员构成决定其具有天生的“草根性”和“亲和力”。由于大部分成员来源于基层和民间,他们在实施扶贫救助项目时,往往会与扶贫对象进行平等的沟通和交流,弥补政府与群众沟通的不足,作为贫困群众利益的表达渠道,增强了整个社会的融合并为政府制定扶贫政策提供合理有效的参考。
(五)灵活性及适应性强
在组织结构还是工作方式上,非政府组织都具有较大的灵活性,尤其在扶贫领域中,这一优势更是得天独厚。扶贫项目在实施过程中,时常出现各种复杂情况,而非政府组织的结构优势使其能够迅速做出反应,对项目进行及时合理地调整,满足贫困群体不同的需要,避免了政府由于结构体制而产生的拖沓,滞后等现象,保证了扶贫项目的有效进行。
四、非政府组织介入城市反贫困的路径选择
一般而言,非政府组织的生存与发展将更多的取决于社会的需要和选择。所以,非政府组织应该通过自己的实际行动,积极参与城市反贫困事业,消除政府与社会的疑虑,争取政府与社会更多的信任和支持,为自己的生存及发展赢得更有力的条件。
(一)建立多元化的资金筹集渠道
非政府组织要充分发挥其在城市反贫困领域的作用,首先应建立多元化的资金筹集援助渠道,不断扩大扶贫资金的来源。一是与政府建立良好的合作关系,不断获取政府稳定的服务资金支持;二是要整合各种社会资源,通过社会募捐和公益捐赠等方式培育和发掘更多社会慈善资源的支持。这不仅需要组织完善自身的经营管理,提高服务水平,增加公众的信任,而且还需要政府和社会通过各种形式大力宣传和倡导捐赠意识,鼓励个人和企业向非政府组织提供资金用以慈善事业;三是非政府组织有效非政府组织的生存与发展将更多的取决于社会的需要和选择。非政府组织应该通过自己的实际行动,积极参与城市反贫困事业,消除政府与社会的疑虑,争取政府与社会更多的信任和支持,为自己的生存及发展赢得更有力的条件。
(二)创建非政府组织的自律机制
非政府组织以使命为基础,是社会公益的化身,但是它也会受到各种诱惑的影响和侵蚀,出现丧失基本的社会道德伦理的可能性。非政府组织自身的违规行为会对社会对社会发展造成巨大的负面影响,打击社会公众投入慈善事业的信念。由于非政府组织的特殊性,其滥用公共资源的后果比其他机构更为严重。因此,必须加强非盈利组织的自身的思想道德机制建设,构建道德化自律机制豏。在公民社会发展相对成熟的国家中,非政府组织自律机制已经比较完善,我国可以适当的借鉴一下他们的自律原则、道德操守、专业化的实践作法,创建我国非政府组织的自律机制,提高非政府组织的社会公信力。
(三)建设专业化的人才队伍
加强非政府组织专业化人才队伍的建设,提高组织从事反贫困活动的能力,主要从两个方面入手:一是改革教育体制,完善相关学科的假设;二是非政府组织内部应重视对人才的积极培养,提高成员素质,包括思想道德素质和业务水平。组织要注重通过在职教育培训、锻炼等方式来促进组织内部员工掌握基本知识和岗位专业知识来提高成员的整体素质,提高他们提供慈善服务的专业化能力;同时还应从宏观上探索和确定适合非政府组织部门工作性质的各类人才的基本素质及专业能力,探寻吸引社会上优秀人才加入非政府组织的转移机制。另外,对于非政府组织的一般成员来说,除了要拥有专门的知识和技能,还要有为他人和社会无私奉献的信念和慈善精神以及高尚的思想道德,热忱、积极,乐于为非政府组织的事业奉献;对于组织的管理者来说,不仅要有奉献精神,还要善于沟通和思考,精于经营管理之道,不断学习和创新,采用先进的经营管理方法,在市场中求得生存和发展。因此,对于整个非政府组织来说,人才是十分重要的,组织应“以人为本”,加强人才队伍建设,从而更好的投入到城市反贫困的工作中去。
(四)增强与国际非政府组织交流合作的能力
随着全球化进程的日益加快,国际交流合作的机会也随之增多,我国非政府组织应该抓住这一契机,增强自身吸引国际合作项目以及与境外组织交流的能力。通过国际交流和合作,一方面可以学习国外该类组织先进的管理和运营模式,增强非政府组织能力,尽快和国际水平接轨;另一方面,可以从国外争取到如基金会等类型的非政府组织更多的资助机会。目前,国外非政府组织对于我国扶贫事业的资助项目主要集中在农村,对于城市反贫困事业的涉足尚浅,因此,非政府组织应该积极引颈外组织关注城市反贫困事业,加强与他们的合作,公共推动城市反贫困事业的进程。
关键词城市贫困非政府组织贫困群体
中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-277-02
一、引言
贫困问题是世界各国社会经济发展过程中的一个重大社会问题。中国也不例外,特别是进入20世纪90年代以来,伴随着经济体制的转轨和市场竞争的加剧,城市居民的贫富分化呈现出加速进行的态势。城市中一部分居民率先富了起来,加入到富有者的行列,但同时也有相当数量的居民却处于相对贫困或绝对贫困的境况,沦为贫困层的成员。城市贫困人口因其来源广泛、数量渐多、影响面广而引起人们的特别关注,成为当前我国社会转型期一个全新的社会问题。近年来,一些非政府组织介入到城市反贫困的队伍中,并取得了意想不到的效果。所以,城市反贫困过程中要充分重视非政府组织发挥的作用,注重城市贫困人口的社会参与,为他们提供更多的参与社会活动的机会,让他们通过广泛的社会参与来实现社会融合。
二、非政府组织介入城市反贫困的理论基础
相对于我国关于非政府组织反贫困的研究,欧美的起步比我国早很多,而且出现了许多非政府组织发展的理论。这些理论主要论证了非政府组织参与反贫困的必然性,非政府组织在反贫困过程中的可行性,以及运行模式等。这些理论对于我国非政府组织的发展及非政府组织介入城市反贫困有着非常重要的借鉴和指导作用。本文将采取第三方管理理论,对非政府组织在城市反贫困中的角色进行分析研究。
第三方管理理论豍,这是由非政府组织专家萨拉蒙提出的,他认为非政府组织研究中的政府失灵、市场失灵都存在着某种程度的局限,非政府组织并不是政府和市场失灵之后的辅助性衍生物,应先于政府失灵出现。他认为政府应主要作为资金和指导提供者的角色出现,而不是服务的传递者。在提供具体的社会服务(诸如社会保障服务)时,政府应更多依靠大量的第三方机构一非政府组织来实施其服务职能。在这种管理方式中,“政府与第三方分享在公共基金和公共权威运用上的处理权。联邦政府在福利项目提供中更多的是充任管理者的功能,而把相当程度的处理权留给了非政府部门”。这样,政府与非政府组织之间建立了合作与互补关系,既可以保持较小的政府规模,又能够获得足够的资源开展保障事业,完成保障服务提供的责任。
经多年的努力,中国在政府为主体的城市反贫困工作取得了巨大成就,但是,政府在反贫困中自身的一些局限性也越来越明显。这种局限性主要表现在以下几个方面:(1)政府行为的持续性难以保证。尽管政府机构是常设的,但是政府官员是流动的,在目前情况下,官员的流动对于政府行为的持续性影响较大。与此同时,政府总是要考虑它的多个目标,并根据社会形势的变化不断调整其目标,从而也影响到政府行为的持续性;(2)政府反贫困很难细致化。政府从事反贫困工作的人员是很有限的,有限的人力很难保证将反贫困工作做到实处,这样容易对反贫困工作的实际效果造成负面影响;(3)政府机构的层级性特征不仅很容易导致官僚主义,而且妨碍信息的流转,容易导致反贫困工作中的信息失真。政府出台的反贫困计划往往同穷人的愿望和需要有较大偏差;(4)在各种腐败的冲击下,政府机构的效率值的怀疑,很难保证其所掌握的资源能够真正有效的用于反贫困工作;(5)政府反贫困由于具有全局性和政策性,所以其试错成本太高,从而会抑制其反贫困的各种创新活动,不利于创造更加适用的反贫困模式。
三、非政府组织在城市反贫困领域中的优势
造成城市贫困的原因是多方面的,也是多种因素综合作用的结果,因而对城市贫困问题,必须加以综合治理。以上政府在反贫困中自身所具有的各种局限,在某种意义上说,很难通过政府改革来纠正。而由于非政府组织自身的各种性质,他们在很大程度上可以弥补政府的不足。因为非政府组织具有政府扶贫不具备的针对性强、扶贫命中率高、强烈的创新冲动,适应快速变化的需求,更加具有敬业精神的特点,因此在扶贫的瞄准率、成功率方面,政府与非政府组织的差距很大,如果考虑到非政府组织对边沿地区贫困群众的成功覆盖,贡献率则更大豎。
(一)满足贫困群体日益多元化的脱贫需求
由于贫困群体的致贫原因不尽相同,因此,其对于脱贫的政策及具体措施的需求也呈现多元化、复杂化趋势,然而政府行为的“普遍性”和“局限性”使其难以对贫困群体多样化的福利需求做出及时地回应与满足,而这恰恰是非政府组织的优势所在,也为其在反贫困领域提供了较大的作用空间。非政府组织是一个运作的实体,它可以根据贫困群体不同类型的需求,在养老、就业咨询、医疗保健方面提供服务,更具有针对性。
(二)有效降低扶贫成本,服务供给的效率和质量提高
长期以来,反贫困工作一直由政府单方承担,因此难以避免政府管理体制的弊端造成的危害:政府机构恶性膨胀,寻租行为频繁发生,对于贫困群体的需求反应迟钝且政策落实不到位,导致反贫困工作的质量和效率低下。而非政府组织具有非政府性、民间性、公益性和相对独立性,组织运作机制有别于政府机构,具有较强的使命感且组织的运作大多在社会的监督下,对于资源的利用更具有透明度和高效性,在社会的广泛参与下,能够有效避免贪污、浪费现象的发生,大大降低了扶贫成本,有效提高扶贫的效率和质量。
(三)资金来源广泛,扶贫政策实施具有较强的持续性
政府获取资源的合法方式是税收和发行公债,民间慈善资源是不适合以政府形式加以利用的。在政府财力不能单独承担城市反贫困责任的情况下,对民间慈善资源的有效利用就显得十分重要。而非政府组织的公益性使其相较于政府机构及企业更易接受私人捐款,通过各种募捐组织,广泛吸纳社会闲散资金,弥补政府财力的不足,保证扶贫政策实施的稳定性和可持续性。
(四)广泛深入基层,贴近贫困群众
非政府组织的成员构成决定其具有天生的“草根性”和“亲和力”。由于大部分成员来源于基层和民间,他们在实施扶贫救助项目时,往往会与扶贫对象进行平等的沟通和交流,弥补政府与群众沟通的不足,作为贫困群众利益的表达渠道,增强了整个社会的融合并为政府制定扶贫政策提供合理有效的参考。
(五)灵活性及适应性强
在组织结构还是工作方式上,非政府组织都具有较大的灵活性,尤其在扶贫领域中,这一优势更是得天独厚。扶贫项目在实施过程中,时常出现各种复杂情况,而非政府组织的结构优势使其能够迅速做出反应,对项目进行及时合理地调整,满足贫困群体不同的需要,避免了政府由于结构体制而产生的拖沓,滞后等现象,保证了扶贫项目的有效进行。
四、非政府组织介入城市反贫困的路径选择
一般而言,非政府组织的生存与发展将更多的取决于社会的需要和选择。所以,非政府组织应该通过自己的实际行动,积极参与城市反贫困事业,消除政府与社会的疑虑,争取政府与社会更多的信任和支持,为自己的生存及发展赢得更有力的条件。
(一)建立多元化的资金筹集渠道
非政府组织要充分发挥其在城市反贫困领域的作用,首先应建立多元化的资金筹集援助渠道,不断扩大扶贫资金的来源。一是与政府建立良好的合作关系,不断获取政府稳定的服务资金支持;二是要整合各种社会资源,通过社会募捐和公益捐赠等方式培育和发掘更多社会慈善资源的支持。这不仅需要组织完善自身的经营管理,提高服务水平,增加公众的信任,而且还需要政府和社会通过各种形式大力宣传和倡导捐赠意识,鼓励个人和企业向非政府组织提供资金用以慈善事业;三是非政府组织有效非政府组织的生存与发展将更多的取决于社会的需要和选择。非政府组织应该通过自己的实际行动,积极参与城市反贫困事业,消除政府与社会的疑虑,争取政府与社会更多的信任和支持,为自己的生存及发展赢得更有力的条件。
(二)创建非政府组织的自律机制
非政府组织以使命为基础,是社会公益的化身,但是它也会受到各种诱惑的影响和侵蚀,出现丧失基本的社会道德伦理的可能性。非政府组织自身的违规行为会对社会对社会发展造成巨大的负面影响,打击社会公众投入慈善事业的信念。由于非政府组织的特殊性,其滥用公共资源的后果比其他机构更为严重。因此,必须加强非盈利组织的自身的思想道德机制建设,构建道德化自律机制豏。在公民社会发展相对成熟的国家中,非政府组织自律机制已经比较完善,我国可以适当的借鉴一下他们的自律原则、道德操守、专业化的实践作法,创建我国非政府组织的自律机制,提高非政府组织的社会公信力。
(三)建设专业化的人才队伍
加强非政府组织专业化人才队伍的建设,提高组织从事反贫困活动的能力,主要从两个方面入手:一是改革教育体制,完善相关学科的假设;二是非政府组织内部应重视对人才的积极培养,提高成员素质,包括思想道德素质和业务水平。组织要注重通过在职教育培训、锻炼等方式来促进组织内部员工掌握基本知识和岗位专业知识来提高成员的整体素质,提高他们提供慈善服务的专业化能力;同时还应从宏观上探索和确定适合非政府组织部门工作性质的各类人才的基本素质及专业能力,探寻吸引社会上优秀人才加入非政府组织的转移机制。另外,对于非政府组织的一般成员来说,除了要拥有专门的知识和技能,还要有为他人和社会无私奉献的信念和慈善精神以及高尚的思想道德,热忱、积极,乐于为非政府组织的事业奉献;对于组织的管理者来说,不仅要有奉献精神,还要善于沟通和思考,精于经营管理之道,不断学习和创新,采用先进的经营管理方法,在市场中求得生存和发展。因此,对于整个非政府组织来说,人才是十分重要的,组织应“以人为本”,加强人才队伍建设,从而更好的投入到城市反贫困的工作中去。
(四)增强与国际非政府组织交流合作的能力
随着全球化进程的日益加快,国际交流合作的机会也随之增多,我国非政府组织应该抓住这一契机,增强自身吸引国际合作项目以及与境外组织交流的能力。通过国际交流和合作,一方面可以学习国外该类组织先进的管理和运营模式,增强非政府组织能力,尽快和国际水平接轨;另一方面,可以从国外争取到如基金会等类型的非政府组织更多的资助机会。目前,国外非政府组织对于我国扶贫事业的资助项目主要集中在农村,对于城市反贫困事业的涉足尚浅,因此,非政府组织应该积极引颈外组织关注城市反贫困事业,加强与他们的合作,公共推动城市反贫困事业的进程。