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〔摘要〕河长制长效性得以发挥的关键是强化对河长的考核机制。在目前河长考核的制度框架内，考核内容以水资源保护、水岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管为基础而展开，实行的是上级河长考核下级河长的方式，采取的是差异化考核的问责制度。但是，这一制度实效性的发挥却面临着三重内生性困境，即考核内容本身具有模糊性，极易引发考核过程中责任的定义和划分的困难;上下级间的封闭考核方式，极易导致考核被虚置;考核标准的异质化不足。完善河长考核制度，要对河长的责任进行明确的界定和划分，以明确河长考核内容;构建完备的内外部监督体系，完善内部监督的同时引入外部监督机制;实现强制性考核标准和软性考核标准的结合，以强化考核标准的差异化。
〔关键词〕河长制，河长考核，河长责任，河流治理
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）05-0074-09
〔收稿日期〕2021-07-23
〔基金項目〕海南省高等学校科学研究项目“生态文明建设视野下河长制的法律机制建构研究”（Hnky2018-94），主持人张治国。
〔作者简介〕张治国（1978-），男，山东博兴人，海南省社会治理创新与人才培养研究基地副教授，主要研究方向为宪法学、地方立法。
河长制是指让地方党政领导担任河长，综合负责河流的各项治理保护任务，并承担相应责任的制度。一般认为，河长制起源于江苏省无锡市，是其在2007年太湖蓝藻事件的倒逼下而创新的河流治理机制。河长制的实施对于相应流域的水质改善起到了巨大作用。鉴于河长制在实践中所取得的巨大成效，2016年国务院颁布了《关于全面推行河长制的意见》，河长制由此在全国范围内得以推广实施。2017年《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）的修订正式从法律层面确立了河长制的正当性。尽管河长制在实践运行中的成效有目共睹，但是对于其是否能作为一个长效机制而持续发挥良好的治理效果，学界一直以来都不乏质疑的声音。早在河长制在全国范围内推行之前，就有不少学者对其长效性提出了质疑。例如，河长制具有典型的“人治”倾向，只能是“应急之举、应付之举、应景之举，而长非久之计、治本之策” 〔1〕;又如，河长制作为一种河流治理的“应急管理模式”，无法成为一种“长效机制” 〔2〕。在河长制已在全国范围广泛推广的今天，类似的质疑仍然不绝于耳。有学者认为：“依靠‘河长’个人权力威信的‘人治’‘权治’确实是可以强有力地推动河长制立竿见影，但是就长久而言并无好处，存在着决策的随意性和行为后果的不确定性。” 〔3〕学界对于河长制长效性不足的质疑，归根结底来源于这一制度本身以应急为目标的“人治”化的制度设计逻辑。在这种情况下，如何保证河长制能够长久地、有效地得以实施？本文认为，通过法治化的考核制度来对河长进行考核和监督以倒逼河长制效用的发挥是关键所在。基于此，本文尝试对当前河长考核的制度设计以及实践操作面临的问题展开分析，从而提出完善河长考核制度的路径策略，以最终达到促进河长制有效实施的目的。
一、河长考核制度的规范框架
于河长考核而言，我国目前尚未有专门性的立法，相关规定存在于“河长制”考核的规定中。总体来看，既有的关于河长考核的制度框架包括以下几方面的内容：
（一）河长考核的内容
中央层面《关于全面推行河长制的意见》中并没有对河长考核的内容作出明确规定，但是该意见第二条规定了河长制的总体任务，事实上也就是对各级河长所提出的河流治理的目标及其实践统筹的价值指引，因而这些任务也可以被视为河长的本职所在。根据《关于全面推行河长制的意见》的规定，河长制下的主要任务包括水资源保护、水岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管六项。所有任务的落实，最终都需要依托于河长的领导和执行，因此这六大方面的内容也可以视为对河长提出的任务要求。也就是说，河长制下的河长必须要积极承担并且完成和落实上述六大方面的任务。但这六项内容在河长考核中所占的比重以及其具体的体现形式，在国家层面并未进行更为细致的规定，只是由各地根据自身的特点进行相应的完善。
具体到地方层面，各地相继推出的河长制考核方案和实施细则中涉及的对河长个人的考核内容规定可以被划分为两个方面。一是考核各级河长对中央所确定的六大任务的具体落实情况。例如，JS省《关于在JS全省全面推行河长制的实施意见》中对河长工作任务的规定，除了明确中央所提出的六项工作任务外，还对开展专项检查和集中治理、区域间的统筹协调作出了规定①。《CQ市河长制工作条例》第三章则对河长的工作职责作出了总体规定，对市、县（自治县）、乡镇（街道）、村（社区）级河长工作任务进行了区分，河长级别越高，其职责也就越为宏观和抽象②;级别越低，其职责就越为具体③。二是考核河长的具体履职情况。也就是河长在落实中央六大任务过程中，是否依法履行了自身原本应当承担的职责、是否发挥了积极主动性等等。例如，《GS省河长制湖长制工作2018-2020年度考核方案》中对于河长考核的相关规定，除了考核河长对于中央规定的六大任务的落实情况外，还设置了“河长履职情况”的考核项目。这一项目主要考核河长的日常履职情况、接受培训情况、对问题的督办以及落实整改的情况、离任审计情况。
（二）河长考核的方式
我国目前对河长的考核实行的是上级河长考核下级河长的方式。《关于全面推行河长制的意见》第十三条明确规定：“县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。”《水污染防治法》第五条和《关于全面推行河长制的意见》确立了省、市、县、乡四级河长制，即在各省设立省级河长、在各市设立市级河长、在各县设立县级河长、在各乡设立乡级河长。与《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第28条所规定的政府环境质量负责制不同，《关于全面推行河长制的意见》规定由“党政领导”担任河长，由此，河长并非一定由当地的行政首长担任，党组织的领导也可以直接担任河长，肩负河流治理任务。如《BJ市市级河长名单》显示，BJ市由市委书记和市长共同担任总河长。在四级河长制的体系内，同时还要求各地建立联席会议、工作督查、信息共享等具体工作制度。在实践中，这些工作制度的建立及完善情况，也往往成为地方河长考核制度的评估内容。 根据《关于全面推行河长制的意见》，县级及以上河长设置相应的河长制办公室，承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。河长制办公室是一个专门针对河长以及河长制的监督管理机构，各地往往会根据自身情况对河长制办公室的实际运作作出具体规定。例如，SY市在其《2018年河长制工作考核方案》中规定，河长制办公室的考核和监督应会同市发改委、财政局、公安局、环保局、执法局、交通局、水利局等进行④。随着河长制在全国的推行，各地也逐渐建立起河长制办公室，这一机构的成立对于保障河长制的专门性具有一定的意义，但这一机构本身并不具有独立性，它仍然依托于各级政府组织而成立。河长制办公室对河长的考核其实并没有脱离上级河长考核下级河长的基本逻辑架构。
（三）河长考核的标准
既有的河长考核制度确立的是差异化考核的问责制度。在差异化考核之下，考核的标准必须要因地制宜进行区分，也即考核标准的确立要遵循差异化原则。《关于全面推行河长制的意见》明确规定，对于河长制实行差异化绩效评价考核，即对于河长考核制度不搞一刀切，由各地根据本地的实际情况进行具体的确定⑤。差异化绩效评价考核主要体现在两个方面：一是根据河流的具体情况设定差异化的任务指标;二是在具体的考核内容上，对于考核的各项内容所占的比重，也制定不同的权重比例，进行差异化对待。最终，统一根据各级河长所完成的任务情况进行总体考核。在差异化绩效评价考核情况下，对于具体的考核形式和考核方法也由地方根据各地的情况自主确定，并且各地均规定了类似于“考核结果作为领导干部综合考核评价依据”之类的内容。同时，根据《环境保护法》等法律的规定，实行生态环境损害责任终身追究制。
在实践中，各地在总体规定下将具体的考核标准进行了细化规定，这种细化主要表现在表格化的评分方式、细化的考核内容、新增的考核事项、考核问责结果等方面。总体而言，地方对于河长考核标准的确立是在中央所规定的基本考核框架下进行的，按照中央所确立的考核河长的六大内容，地方根据各自区域特征进行细化。所以，目前地方对河长进行的表格化的评分都以中央所确立的水资源保护、水岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管为基础而建构。当然，也不排除部分区域在此六大内容之上再新增考核基本项目的情形。例如，《GS省河长制湖长制工作2018-2020年度考核方案》在中央所确立的六大内容的基础上还增加了“河湖采砂管理”一项。各地对于河长考核标准的确立，也正是在上述基本的考核项目之下扩展开来。通过对基本考核项目的细化从而确立二级考核指标，再对各项具体指标赋以不同权重，参考各个指标下的赋分说明，就可以对河长的具体履职情况进行考核。从现有的情况来看，对于考核结果的运用主要是在三个方面：一是决定河长的职务升迁，如果考核不合格，河长不仅无法得到相应的提拔，甚至存在免职的风险。如GD省JY市人民政府辦公室印发的《练江流域水质达标方案》规定，连续两年考核不合格的“河长”三年内不得提拔或者重用;连续三年考核不合格的河长，就地免职。二是决定当地的项目资金，即将考核结果与项目资金进行挂钩。对于较好完成考核任务的给予一定的资金奖励;对于没有完成考核任务的，不仅无法得到奖励资金的支持，甚至会被停止相关项目的审批。三是决定河长本身的经济是否受损，如不少地方采用河长预先上交履职保证金的方式来督促河长完成河流治理任务。一旦河长没有完成相应的任务，履职保证金将会被没收。
二、河长考核制面临的三重内生性困境
前文勾勒出了河长考核制度的既有框架，从形式上看，既有的规范框架已经涵盖了河长考核方方面面的内容。然而，这一考核制度从诞生之初就存在先天不足的问题，无论是其考核内容，还是其考核方式，抑或是其考核标准，都在不同程度上阻碍河长考核制度实效的发挥。可以说，这三方面的不足导致了河长考核制度的三重内生性困境。
（一）考核内容的模糊性引发考核实施困难
中央层面所列举的考核河长的六大方面内容，事实上都具有公共责任的性质。所谓公共责任，是指法律、行政法规赋予行政主体的责任。而公共责任的一大特性就是模糊性，即其责任的内容边界难以清晰进行界定和划分。对于河长的考核而言，由于其所涉事务的公共性引发的责任模糊性，必然会增加其考核难度。责任是考核的前提和基础，如果不存在责任，考核也就不具有必要性。清晰的责任界定有助于明晰具体的考核内容;相反，倘若责任是模糊的，必然会引发归责的困难，在这种情形下，到底应当考核谁以及应当考核什么内容，就难以确定。可以说，河长责任本身存在的这种模糊性恰恰就是河长考核面临的首要困境。
河长责任的模糊性来源于河长责任的公共责任特性。必须看到，“社会要素的多样性、社会过程的复杂性和社会运行结果的不确定性等，决定了国家干预的对象是充满模糊性的社会” 〔4〕。正是公共责任所涉及事务的公共特性决定了公共责任的模糊性特征。具体而言，一方面，行政主体所管理事务的公共性导致其承担任务的模糊性，即公共性任务可能存在难以量化以及难以比较的问题;另一方面，公共事务所具备的流动性、综合性等特征导致公共行政责任在时间和空间上的错综复杂，进而导致评价结果的难以量化，加剧了公共行政责任的模糊性。如果说公共事务本身的公共性是导致公共责任模糊性的根源，那么政府在应对公共事务的过程中所采取的模糊的政策则进一步加剧了公共责任的模糊性。为了增强对公共事务的应变能力，政府或公权力机构倾向于采取授权性的模糊政策对其自身予以总括性赋权，表现在政策制定中则为总括性、原则性的立法文本表达 〔5〕;表现在公共事务执行中，则为模棱两可的、不连贯的、不一致的管理模式 〔6〕。二者虽然都可以增强政府应对公共事务的灵活性和变通性，但这往往会导致公共责任模糊的后果。
就河长所承担的责任而言，责任的模糊性无疑会加剧责任划分和界定的难度，进而引发对其归责、考核的困难。河长所管理的主要事项是水资源的保护、水环境的治理以及水生态的修复，而流域本身的跨省特性以及流域内各条河流的相互连通性，不可避免地会引发同一流域内各河长责任的划分和界定以及进一步归责的困难。对于河长的责任，其模糊性具体体现在两个方面：一是跨域性模糊，即出于河流这一事物本身的跨行政区域特性，导致在部分边缘、边界地区容易出现“公地悲剧”现象，进而导致归责困难;二是流动性模糊，即部分公共事务可能由于作用对象的不断变动而导致归责困难，譬如，河流治理中环境污染的面积、流域、严重程度等会随着时间推移而随时变动，加大了河长归责的可争辩性与可变通性。需要说明的是，现实中单纯的跨域性模糊或流动性模糊很少存在，归因于河流这一事物本身的特性，往往是二者的结合，即跨域性模糊和流动性模糊同时存在。 正是基于河长责任本身的模糊性，要建立公平合理的考核机制就非常困难。由于河水治理和污染防控这一事务本身具有跨越区域性甚至是跨时间性的特点，流域内河流上下游之间相互作用、紧密关联，无论是良好的治理效果还是突发的恶性污染都是牵一发而动全身，对河流的管理必然是一个多因一果或多因多果的过程。在这种情形下，如何划分同一流域内不同河长的责任，治理过程中的不良后果如何进行归责，就成为公平、合理的河长考核机制建立时必须首先要解决的困难。在目前的科层体制之下，河长治理责任的划分和界定方式其实已经基本形成，因为科层组织必然会构建起相应的责任形式，正如有学者所言，“只要基于分工和专业化的科层组织建立起来，相应的责任体系便会形成” 〔7〕。具体体现为：在横向上，科层体制通过对河长治理事务的属性对其河长的责任承担进行界定，例如根据区域内河流及湖泊数量大小来进行事务和责任的划分;在纵向上，根据科层体制的层级运作规律对模糊性的任务进行打包。
（二）考核方式的封闭性导致考核功能虚化
如前所述，现有的河长考核采取的是上级河长考核下级河长的方式，显然这是一种行政机关内部化的考核。尽管设置了“河长制办公室”这一专门的河长管理和监督机构，但该机构的考核主要是会同发改委、财政局、生态环境局等部门而完成的，其仍然是一种局限于行政机关内的上级考核下级的内部考核机制。这一考核机制具有极强的行政色彩，缺乏外部监督，具有封闭性，极易导致河长考核的虚化。
从规定本身来说，由上级对下级进行考核，不仅具备理论的科学性也具有现实的最大便利性。毕竟河流的形成是一个不断汇集的过程，下级河长的治理效果通常也会影响到上级河长的治理成效。而且在现有的行政体制下，由上级对下级的考查也相对较为简单便捷，不需要增加额外的人员和编制。但是必须看到，此种考核方式本身就存在问题。首先，对于考核链顶端的省级河长，没有相应的主体进行考核。而且在地方自查的情况下，由于省级河长本身在行政权力体制中所处的特殊位置，难以得到真实的考核结果，一般地方的省级河长由省委书记或者省长担任，甚至有些地方由省、市的党政一把手同时担任河长，在此种情况下，意图依靠体制自查，在现有的情况下几乎不可能。其次，考核链底端也存在不周延性。我国现有的行政体制分为省、市、县、乡四级，但是实践中，很多地方设立了村级河长。由于村级河长不属于行政体制范畴，对村级河长本身无法进行问责。众多设置了村级河长的地方，只能依靠合同的方式进行制约，但合同的方式存在不稳定性和过分加重村级河长负担的问题。这种省级河长考核缺失、村级河长问责困难的局面，反映的是既有河长考核方式的封闭性问题，即目前考核河长的方式仅仅是一种局限于行政体制内部的层级考核方式，而不具有与外部的耦合机制。这种封闭性的内部考核制度，依托于内部权力的层级监督和权力主体的自我规范，但由于系统内部存在着或竞争或合作的利益关系，在考核制度具体实施的时候，就无法避免人情关系对于考核的介入，于是这种权力主体的自我规范往往就会因为利益因素而失效。具体到河长考核制度中，由于上下级河长本身存在工作上的联系，且在很多时候，上级河长、下级河长之间对于考核结果需要承担连带责任，这就不可避免地导致对河长考核的形式化后果。
而这种封闭性的制度之所以会引发考核虚化的后果，归根结底，还是在于这种考核制度下权力监督机制的缺失。从理论上讲，环境治理应当是一个全民参与的过程，水环境的治理离不开民众的参与和配合，良好的环境也关系到人民群众的切身利益。因而在河流治理过程中，民众的力量是一股不可忽视的力量，甚至可以说是最好的力量。尽管《关于全面推行河长制的意见》规定了社会监督，也规定了一些基本的公民参与监督的方式，但在河长考核的具体实践中，地方往往在主观或者客观上忽视公众的力量，没有规定社会公众的参与。社会公众参与的缺失，使得河长制的考核演变为体制内的考核。此种情况的存在导致民众对于河长考核缺乏参与热情，也使得权力的行使没有相应的社会监督方式，最终不利于考核结果的公平公正和河流治理的长久有效。
从目前地方所出台的关于河长考核的办法或者实施细则来看，既有的打分制考评方式在这种内部封闭、外部监督缺失的背景下，的确存在着考核的人情化、虚化趋势。以《AH省2018年度河长制湖长制考核办法》《GS省河长制湖长制工作2018-2020年度考核方案》为例，这两个考核办法和方案都是表格化的，根据河长所履行职责的不同进行不同的赋分，再根据考核指标的赋分说明进行打分⑥。在既有的封闭制度下，由于缺少客观的数据以及公开的考核过程，这种打分制方式的具体操作和实施基本上完全取决于上级河长的意志。由考评者主观根据各项考评进行打分，考核结果根据分数的高低进行确定。细致化的打分能够更好地对河长制进行全面的考核，但主觀的打分方式导致考核的评判本身没有客观依据，打分的标准因人而异，容易受到打分者主观意志的影响，且主观性的考核打分，本来依靠的就是打分者的主观判断，考核过程和依据无法向社会公开，社会公众无法进行有效监督。譬如，2018年6月中央环保督察组发现大沙河在HB省某市流域出现严重的倾倒垃圾、水域污染问题，然而在督察组的调查中却发现，该河段的河长制考核竟然均为满分。此事件反映出河长制考核机制的虚化以及监督机制的缺失问题。
（三）考核标准的不合理性阻碍考核实效发挥
在中央层面差异化考核的要求下，各级地方政府原本应当因地制宜制定合理、符合当地实际的河长考核标准，以督促各级河长落实河流治理任务。但事实上，既有的河长考核标准设置并不尽如人意，甚至是偏离了合理性的轨道。这种不合理性体现在两个方面：
首先，从不同省市之间的河长考核来看，考核标准的设置确实存在一盘棋现象，偏离了差异化要求。河长制施行的最显著特征就是受制于不同河流水文环境、地质情况等因素的影响，其不可能制定统一的治理标准，进而对于负责任的主体，也即河长就不可能制定一个统一化、标准化的考核标准。一方面，水源保护区、农牧渔区、城市地区、农村地区、工业地区、农业地区等不同地区的差异导致了对水环境保护的要求差异，甚至不同地区居民的生活习惯及文明程度都会影响到当地河流的治理目标及治理要求。另一方面，河长由“党政领导”担任，不同职位的领导所具有的资源调配能力、权力有所差异，在制定考核标准时亦应当注意到此种差异性。但从目前各地出台的关于河长考核的相关规定和细则来看，这种考核标准的趋同化趋势较为明显。既有的河长制是由中央政府发起、自上而下建立的，它要求各地要条条落实、层层推进，而责任到人、严格考核、严厉追责则是制度时效的重要保障。而这种河流治理模式的成功，是以“威权”作为保障的，通过自上而下的刚性考核指标的设置来倒逼各地方政府河流治理的积极性和主动性。但是，这种治理模式却不可避免地会引发另一层治理危机，即“抑制各治水主体主观能动性的发挥，形成千人一面、千篇一律甚至是死水一潭的工作局面” 〔8〕。中央对地方各级政府的治理任务作出整体的统筹和安排，在严格的责任追究体制之下，地方各级政府不敢懈怠，但在威权的体制压力下，比起制度创新，各级地方政府显然更倾向于求稳。于是，不同省市之间的制度借鉴就成为常态，严格按照中央指示亦步亦趋地完成“标准化”的任务。以《GS省河长制湖长制工作2018—2020年度考核方案》和《AH省2018年度河长制湖长制考核办法》为例，对比两省考核方案中与河长考核相关的内容可以发现，两省事实上采取了相似的考核河长标准。就考核的项目而言，两省都遵循了中央对考核内容的总体安排⑥。但是，两省在对中央考核内容细化的过程中，却没有体现出区域差异性。以水污染防治为例，GS省细化了8项具体指标，包括依法淘汰落后产能及工业节水工作开展情况、工业集聚区水污染集中治理、畜禽养殖污染防治情况、水产养殖污染防治情况、农业肥药利用率提高完成情况、城市（县城）污水处理率、船舶和港口码头污染防治情况;AH省则细化了5项具体指标，包括畜禽养殖废弃物资源化利用、化肥农药使用量、运输船舶生活污水防污染改造情况、船舶港口污染防治情况、入河排污口规范化监管。总体来看，这些考查的项目和内容基本上大同小异。但两省分处于东西不同区域，经济发展程度、生态环境现状等都存在差异。在这种趋同化的考核指标下，无疑会加重部分经济发展较为落后、生态环境较为恶劣区域的环保压力，进而造成河流治理不佳的后果。 其次，从同一省市内不同层级的河长考核来看，考核标准的设置又存在权责不统一的问题。当前河长制施行出现了权责倒挂的现象，也即对于河长而言，基层的治理任务繁重，考核严格，但其调动资源的权力较小;上级的资源能力较强，但其与一线的河流治理存在脱钩情况。由此，权责倒挂便可能带来“上热下冷”的局面。一方面，无论是出于中央赋予任务的压力，还是对地方治理的自身期待，省、市两级的政府机构一般都热衷于制定各类政策用以指导、鞭策、监督基层治水工作;但另一方面，基层一线对于执行治水任务、完成考核指标却又疲于应对。加之基层激励机制的不足又进一步挫伤了其执行治水制度的积极性。虽然当前我国对于地方领导的考核已经逐步脱离了以经济发展为单一指标的一元考核，在考核当中加入了地方生态保护等因素，但是对于基层党政领导，尤其是镇街这一层面而言，河长考核作为“参考依据”似乎还未能够为其积极参与生态保护与水环境治理提供足够的动力与制约。一是镇街党政领导肩负维护社会稳定、基层治理、环境保护等多重任务，而水环境治理仅是其中一项;二是因行政职位及职能的限制导致其在河流治理中很容易遭遇“天花板难题”，其有限的资源调配能力与层层加码后的治水任务之间的矛盾比较突出。基于此，对于镇街河长而言，或许其会更加关注“达标”而非“绩效”。
上述河长考核标准合理性不足的根源，在于河长考核的法治化不足。目前没有专门的立法对河长制进行规定，已有的法律和政策性文件对于河长考核制度的考核内容和问责制度也未有明确规定。这种模糊的规定，导致各地河长考核难以做到统一，给地方权力干涉河长考核提供了过多的空间。在具体实践中，各级河长以及河长制办公室难以准确把握河长考核制度的正确评价标准。由于没有法律规定的统一标准，一些地方政府在制定考核制度过程中带有极大的主观随意性，无法保证考核的结果与考核制度最初的目的相一致。而且，从客观上来说，河流治理情况的评估是一个复杂的过程，地方政府对于考核标准的客观科学性把握也存在客观上的困难。在缺乏法治基础的前提下，地方的考核效力和考核标准无法保持稳定，具有极大的随意性。对于考核制度详细标准的制定，并没有相应的法律来进行强制的保证。这样一来，考核效果和考核质量往往取决于领导人的重视程度和关注的重点，使得考核制度难以保持连贯性和稳定性。河长制法治化不足的问题，也引发了考核结果的不稳定性。《关于全面推行河长制的意见》要求将考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。但对于何为重要依据，缺乏具体明确的规定，也没有相对确定的衡量标准，只能由地方进行细致化的规定，对于河流治理不力的责任体系也没有清晰的划分。这样容易导致在实践中，各地对于考核的结果产生不同的理解和区别对待，既可能导致上级过分加重下级的考核任务，如“一票否决制”，也可能通过降低考核问责，而减轻考核压力，从而影响到河长制的施行。而且，由于没有上级的明确规定，地方很容易在不同的时段，对于考核问责采取不同的态度，使河长制的实行力度无法维持长期的稳定。
三、解决河长考核制内生性困境的基本路径
既然考核内容的模糊性、考核方式的封闭性、考核标准的异质性缺失导致河长考核制度的三重内生性困境，那么突破困境的思路也应当由此切入，即实现考核内容的清晰化、加强考核的内外监督、因地制宜制定考核标准。
（一）明确划分河长责任，明晰河长考核内容
无论是在时间上、空间上还是在时空交错中，河长的责任都是具有模糊性的，这种模糊的责任本身加剧了考核的难度。因此，若要建立科学的河长考核制度，就必须要将河长的责任清晰化。这种责任清晰化的关键就在于，清晰地定义河长责任从而划分责任，在此基础上进一步实现责任的派发与绑定。
首先，明确治水责任在整个责任体系中的位置。如前所述，地方党政领导肩负多重任务，由此其便有可能因为各类事务的处置、管理或监督不当而承担各类责任。明确治水责任并非意味着一味抬高责任的位置或加重責任主体所要承担的不利后果，而是需要在权责明确的基础上为责任安放合理的位置。具体到河长的治水责任，一方面在空间上，应当按照属地原则确立河长所负责的河流水域，尤其要注意河流边缘及边界地区的治理及责任承担。行政区划的划分是人为建构的结果，但是在具体的现实生活中，尤其是在一些农牧地区的河流治理中，人们的行为、牲畜的流动等并不会严格按照行政区划来进行，由此便需要进行合理的河流治理空间划分。另一方面，在时间上应当建立全周期责任。因治水不力会产生多重次生问题，如河湖污染引起的农作物减产、当地人群感染特定类别疾病等，对于该类问题应当定义为治水责任，严格追究因河长履职不力的责任。
其次，从横纵两个方向进行责任划分。从横向上，根据河流治理的公共属性进行基本的划片、分区、分段，以上、中、下游为基础而进行基本的划分，明确不同河段的不同治理责任所在。同时，要尽可能激发河长制办公室在推动横向层级相互沟通协调过程中的作用。目前多数河长制办公室的实际级别仅相当于水务部门的内部科室，成员大多是从各个部门借调或兼任，没有专门的行政编制。在这种情况下，要促进其协调职能的发挥，就必须要实现领导人的注意力与责任目标的紧密结合。当领导人的注意力与职能部门及其官员的目标重合时，相关任务能够对各级官员形成非常强的激励效应，对应的责任也就容易得到更好的落实;反之，则可能导致激励不足，责任履行充满不确定性，引发失责或卸责的后果。从纵向上，则应当以横向划分为基础进行进一步的责任划分，并根据区域大小和任务数量差异，给治理范围大、实际任务重的河长设置专职河长助理员，形成“上级抓下级，层层抓落实”的纵向责任链条，最终构建一个“横-纵”立体化的责任机构。
最后，将责任落实到具体职能部门和责任人身上。在这个过程中，要实现治理责任的清晰化和可操作性，可以采取的方法包括下发责任书与梳理责任清单两种。一般而言，责任书的签订主体为个人，其更类似于承诺书，规定本阶段或下一阶段责任主体对于完成治理目标的承诺，以及未完成的惩罚措施和超额完成的奖励措施。需要说明的是，在签订责任书时，不应当采取自上而下的派发方式，而应当由各级河长与其上级经由“报送目标-反馈-修改再报送”的过程来完成。这有利于河长具体了解自己所负责区域的河流治理现状，以及根据目前情况及治理手段、治理方式能够达到的治理成效，避免“假大空”的承诺。责任清单一般由上而下发放，概因为需要“把权力关在制度的笼子里”，此种对于权力的限制则需要由高级别的权力机关作出决定。责任清单将治水责任与河长进行绑定，确保河长责任能够落实，防止政策执行的“最后一公里”出现扭曲或偏失等问题。具体而言，责任清单内包括了风险清单、养护清单等，以分别列举各级河长在责任水域的主要任务、关键任务以及随机任务。以详细列举的方式将具体水域可能发生的问题呈现出来，有利于实现基层治水责任的精准化和清晰化。 （二）构建全方位监督体系，完善河长考核方式
完善的监督体系有利于解决河长考核制度的考核虚化问题。就我国河长考核的监督而言，完善的监督体系应该包括内外两方面的内容：
1.完善以党内监督为核心的内部监督路径。现有解决方案难以有效监督河长的职责履行之原因在于河长制当中包含了相当多涉及党内事务的制度设计，而河长制立法属于国家法律而非党内法规，其显然不能对这些与党内事务相关的制度设计作出规定。因此，若要对河长进行更为有效的监督，必须要认识到党内问责的重要性。其实，在河长制的考核问责机制当中，有些事项便与党内事务有着相当密切的关联。考核问责的依据主要是党内法规，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，乃是环境保护领域进行问责的重要依据之一，而该办法其实属于党内法规的范畴。甚至有学者认为，《关于全面推行河长制的意见》也具有一定的党内法规因素 〔9〕。相较于形式丰富但难以发挥考核实效的地方性河长考核制度立法而言，党内的考核一般进行的是绩效考核，即考核实际问题有没有解决，以解决实际问题为主。由此看来，党内的有效监督既能解决内部监督考核虚化问题，又能解决外部监督的权力难以制约问题。在此过程中，尤其要强调“党政同责”与“一岗双责”的重要性，前者将环境保护与监管提到了新的高度，指出党政机关在包含河流治理在内的环境治理事务中承担着同样的职责;后者指党政机关及其领导干部要同时抓好业务工作与其分管领域内的环境保护管理与监管职责。《中国共产党问责条例》也明确规定，在推进“生态文明建设中，出现重大偏差和失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的，应当予以问责”⑦。因此，发挥我国的政治体制优势，完善以党内监督为核心的内部监督路径，促使河长积极履责、主动履责、有效履责极为重要。
2.建立起以民意表达为核心的外部监督机制。河流治理与传统的行政监督、监管领域存在明显区别，其更多的是一种具备公共利益属性的事务，在此类事务的运行当中，因牵扯到公众的切身利益，就必须发挥公众的外部监督作用。如何将外部的监督力量引入河长制的监督体系中？关键在于畅通民意表达机制。有学者言，“从道德的角度看，公众是社会价值的最终来源，理应参与公共决策的意见表达” 〔10〕141-142。河流的治理涉及生态改善，是民生问题的一大体现，由此就必须要保障公众对于河长制度效用发挥以及河长履职的监督。一方面，作为一项新的制度，“河长制”在当前还并未深入民众内心，对于“河长”的主体为谁、“河长”的责任为何，当前民众还普遍认识不清、认识不到位。由此，通过普及、宣传河长制的相关法律法规，提升社会公众对于河长制的了解，进而促进其参与河流湖泊水域治理便具有重要意义。另一方面，当前社会監督的途径愈发广泛，自媒体平台、短视频平台蓬勃发展，很多对于传统行政管理领域的管理不到位、管理缺位、管理行为异化等问题都通过该类新型的社会监督途径得以曝光并最终有效解决。在河流治理当中，应当充分利用网络平台发挥社会公众的监督作用，如此才能保障在内部监督的基础之上由外部监督及时补充，有效监督河长履职。
（三）建立硬性和软性相结合的指标体系，重构考核的区分度
针对目前河长考核标准不合理的问题，应当因地制宜制定河长考核的标准。其中一个可能的路径就是实现强制性考核标准和软性约束标准的结合。如前所述，河长制的最初出现实乃“地方经验”的“应急之策”，在后期由中央推广至全国广泛施行的过程中，又遭遇对硬性规范僵化理解的窘境，倘若全国采取一致化的标准必然与河长制建立的初衷相悖。因此，对于河长考核的内容本身而言，它不仅仅需要硬性的指标，也需要软性的指标。从目前各地的考核指标来看，其基本上是将考核分为制度体系建设、水资源保护、水生态修复等多个方面，再在其下细分为数十个乃至上百个指标。事实上，从目前各地河长考核的指标设置来看，量化指标⑧和质性指标⑨是共存的。在这种情况下，要将硬性考核标准与软性考核标准相结合，对于可以相互借鉴的硬性指标予以借鉴，而对于那些软性指标则必须要进行因地制宜的考量。
对于硬性考核指标的设置，可以遵循以下原则。一是精简考核指标。当前有部分地方在对河长制的考核当中列举了多至数百项的细化指标，不仅造成了重复考核的资源浪费，也导致基层河长“疲于应对”各类指标的局面。针对此种情况，可以考虑将河长的考核指标纳入地方政府及其负责人落实环保目标责任制的整体考评当中，以减少资源浪费。二是根据不同的河流治理进行差异化考核指标设计。这就需要进行精细化的实地调研。一方面必须要实事求是。在制定考核指标时认真对待本地区、本河段河流治理存在的问题，进而提出治理目标，以治理目标为基础制定对河长的考核指标。另一方面则需要进行科学的实地勘探。我国地质情况复杂，河流湖泊众多，不同地区的河流必然存在不同的治理问题，因此在制定考核指标时，就必须要结合水利、环保等机构的专门知识，避免不同级别的考核指标完全相同，或下级完全照搬上级的做法。三是考核指标应当分为长期与短期两类。短期指标可采用一年一考核或者两年一考核的周期，长期指标则根据当地河流的总体情况设立考核周期，可采用四至五年的周期。在此基础上，设立长短期不同的奖惩措施，确保河长制的激励与压力机制作用之发挥。
对于软性考核指标的设置，要秉持底线思维，以充分发挥考核评估的指挥棒作用。所谓底线思维，就是要明确河长职责的底线，对于基本的职责履行问题，要根据硬性的指标特征，将其作为“一刀切”的边界所在。例如将河道养护情况、水质改善情况等必须要完成的治水任务设定为量化指标，作为“一票否决”的主要依据。将当地居民满意度、制度体系建设情况等模糊性较高的项目设置为软性指标，并在考核体系中占较低权重，主要是起到督促和警醒作用。软硬结合的监督考核方式结合当地河流的实际情况，明确治水的重点、难点与关键点，对于河长责任的履行和落实，具有积极的指导与督促作用。 人们赋予制度以正义原则与理性形式的演进过程，就是防止与消除制度原则异化与制度形式异化以推动制度文明进步的过程。河长制作为一项创新性制度，需要在实践中不断完善。河长考核制度的完善对于河长制的效用发挥尤为重要，在法治中国语境下，需要通过专门立法和完善内部法治来健全河长考核制度的长效机制。与此同时，也需要提高行政队伍的知法能力和执法能力来加强河流治理，还需要提高全民的环保法治意识来实现河长制的“河长治”，最终促进经济社会与生态环境良性发展。
注释：
①《关于在JS全省全面推行河长制的实施意见》第二点第五项规定：“各级河长负责组织领导相应河道、湖泊、水库的管理、保护、治理工作，包括河湖管理保护规划的编制实施、水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、河湖综合功能提升等;牵头组织开展专项检查和集中治理，对非法侵占河湖水域岸线和航道、围垦河湖、盗采砂石资源、破坏河湖及航道工程设施、违法取水排污、违法捕捞及电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治;协调解决河道管理保护中的重大问题，统筹协调上下游、左右岸、干支流的综合治理，明晰跨行政区域和河湖管理保护责任，实行联防联控;对本级相关部门和下级河长履职情况进行督促检查和考核问责，推动各项工作落实。”
②《CQ市河长制工作条例》对市级河长职责的规定是：落实本级总河长决策事项，组织领导责任河流管理保护工作，督促協调解决重大问题;审查责任河流一河一策方案并督促实施;巡查责任河流，每年不少于两次;明确跨行政区域河流管理保护责任，协调责任河流上下游、左右岸落实联防联控;监督指导本级河长制责任单位、下级总河长、责任河流河长履行职责;国家和本市规定的其他职责。
③《CQ市河长制工作条例》对村（社区）级河长的职责的规定是：开展河流管理保护宣传教育;巡查责任河流，巡河次数由区县（自治县）总河长确定;及时处理巡河发现的问题，劝阻涉河违法违规行为，并按规定上报;协助执法部门开展执法工作;落实上级河长、河长制办公室交办的事项。
④《SY市2018年河长制工作考核方案》第二点规定：由市河长制办公室会同市发展改革委、公安局、财政局、规划国土局、环保局、建委、执法局、交通局、农经委、水利局、林业局等有关单位，按照本市河长制实施方案等确定的目标任务和工作职责，分别牵头负责对各地区2018年度河湖治理及管理保护具体任务完成情况进行考核。
⑤《关于全面推行河长制的意见》第十三条规定：“根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。”
⑥GS省主要包括水资源管理、水域岸线管理、水污染防治、河湖采砂管理、水环境治理、水生态修复、执法监管等七个方面，AH省则主要包括水资源保护、水域岸线管护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等六个方面。
⑦《中国共产党问责条例》第7条。
⑧例如，“区级农村生活污水处理覆盖率达到85%”就是一个典型的量化指标。
⑨例如，“社会宣传发动有力”“水清岸绿”等就是典型的质性指标。
参考文献：
〔1〕肖显静.“河长制”：一个有效而非长效的制度设置〔J〕.环境教育，2009（05）：24-25.
〔2〕刘
〔关键词〕河长制，河长考核，河长责任，河流治理
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2021）05-0074-09
〔收稿日期〕2021-07-23
〔基金項目〕海南省高等学校科学研究项目“生态文明建设视野下河长制的法律机制建构研究”（Hnky2018-94），主持人张治国。
〔作者简介〕张治国（1978-），男，山东博兴人，海南省社会治理创新与人才培养研究基地副教授，主要研究方向为宪法学、地方立法。
河长制是指让地方党政领导担任河长，综合负责河流的各项治理保护任务，并承担相应责任的制度。一般认为，河长制起源于江苏省无锡市，是其在2007年太湖蓝藻事件的倒逼下而创新的河流治理机制。河长制的实施对于相应流域的水质改善起到了巨大作用。鉴于河长制在实践中所取得的巨大成效，2016年国务院颁布了《关于全面推行河长制的意见》，河长制由此在全国范围内得以推广实施。2017年《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）的修订正式从法律层面确立了河长制的正当性。尽管河长制在实践运行中的成效有目共睹，但是对于其是否能作为一个长效机制而持续发挥良好的治理效果，学界一直以来都不乏质疑的声音。早在河长制在全国范围内推行之前，就有不少学者对其长效性提出了质疑。例如，河长制具有典型的“人治”倾向，只能是“应急之举、应付之举、应景之举，而长非久之计、治本之策” 〔1〕;又如，河长制作为一种河流治理的“应急管理模式”，无法成为一种“长效机制” 〔2〕。在河长制已在全国范围广泛推广的今天，类似的质疑仍然不绝于耳。有学者认为：“依靠‘河长’个人权力威信的‘人治’‘权治’确实是可以强有力地推动河长制立竿见影，但是就长久而言并无好处，存在着决策的随意性和行为后果的不确定性。” 〔3〕学界对于河长制长效性不足的质疑，归根结底来源于这一制度本身以应急为目标的“人治”化的制度设计逻辑。在这种情况下，如何保证河长制能够长久地、有效地得以实施？本文认为，通过法治化的考核制度来对河长进行考核和监督以倒逼河长制效用的发挥是关键所在。基于此，本文尝试对当前河长考核的制度设计以及实践操作面临的问题展开分析，从而提出完善河长考核制度的路径策略，以最终达到促进河长制有效实施的目的。
一、河长考核制度的规范框架
于河长考核而言，我国目前尚未有专门性的立法，相关规定存在于“河长制”考核的规定中。总体来看，既有的关于河长考核的制度框架包括以下几方面的内容：
（一）河长考核的内容
中央层面《关于全面推行河长制的意见》中并没有对河长考核的内容作出明确规定，但是该意见第二条规定了河长制的总体任务，事实上也就是对各级河长所提出的河流治理的目标及其实践统筹的价值指引，因而这些任务也可以被视为河长的本职所在。根据《关于全面推行河长制的意见》的规定，河长制下的主要任务包括水资源保护、水岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管六项。所有任务的落实，最终都需要依托于河长的领导和执行，因此这六大方面的内容也可以视为对河长提出的任务要求。也就是说，河长制下的河长必须要积极承担并且完成和落实上述六大方面的任务。但这六项内容在河长考核中所占的比重以及其具体的体现形式，在国家层面并未进行更为细致的规定，只是由各地根据自身的特点进行相应的完善。
具体到地方层面，各地相继推出的河长制考核方案和实施细则中涉及的对河长个人的考核内容规定可以被划分为两个方面。一是考核各级河长对中央所确定的六大任务的具体落实情况。例如，JS省《关于在JS全省全面推行河长制的实施意见》中对河长工作任务的规定，除了明确中央所提出的六项工作任务外，还对开展专项检查和集中治理、区域间的统筹协调作出了规定①。《CQ市河长制工作条例》第三章则对河长的工作职责作出了总体规定，对市、县（自治县）、乡镇（街道）、村（社区）级河长工作任务进行了区分，河长级别越高，其职责也就越为宏观和抽象②;级别越低，其职责就越为具体③。二是考核河长的具体履职情况。也就是河长在落实中央六大任务过程中，是否依法履行了自身原本应当承担的职责、是否发挥了积极主动性等等。例如，《GS省河长制湖长制工作2018-2020年度考核方案》中对于河长考核的相关规定，除了考核河长对于中央规定的六大任务的落实情况外，还设置了“河长履职情况”的考核项目。这一项目主要考核河长的日常履职情况、接受培训情况、对问题的督办以及落实整改的情况、离任审计情况。
（二）河长考核的方式
我国目前对河长的考核实行的是上级河长考核下级河长的方式。《关于全面推行河长制的意见》第十三条明确规定：“县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。”《水污染防治法》第五条和《关于全面推行河长制的意见》确立了省、市、县、乡四级河长制，即在各省设立省级河长、在各市设立市级河长、在各县设立县级河长、在各乡设立乡级河长。与《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第28条所规定的政府环境质量负责制不同，《关于全面推行河长制的意见》规定由“党政领导”担任河长，由此，河长并非一定由当地的行政首长担任，党组织的领导也可以直接担任河长，肩负河流治理任务。如《BJ市市级河长名单》显示，BJ市由市委书记和市长共同担任总河长。在四级河长制的体系内，同时还要求各地建立联席会议、工作督查、信息共享等具体工作制度。在实践中，这些工作制度的建立及完善情况，也往往成为地方河长考核制度的评估内容。 根据《关于全面推行河长制的意见》，县级及以上河长设置相应的河长制办公室，承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。河长制办公室是一个专门针对河长以及河长制的监督管理机构，各地往往会根据自身情况对河长制办公室的实际运作作出具体规定。例如，SY市在其《2018年河长制工作考核方案》中规定，河长制办公室的考核和监督应会同市发改委、财政局、公安局、环保局、执法局、交通局、水利局等进行④。随着河长制在全国的推行，各地也逐渐建立起河长制办公室，这一机构的成立对于保障河长制的专门性具有一定的意义，但这一机构本身并不具有独立性，它仍然依托于各级政府组织而成立。河长制办公室对河长的考核其实并没有脱离上级河长考核下级河长的基本逻辑架构。
（三）河长考核的标准
既有的河长考核制度确立的是差异化考核的问责制度。在差异化考核之下，考核的标准必须要因地制宜进行区分，也即考核标准的确立要遵循差异化原则。《关于全面推行河长制的意见》明确规定，对于河长制实行差异化绩效评价考核，即对于河长考核制度不搞一刀切，由各地根据本地的实际情况进行具体的确定⑤。差异化绩效评价考核主要体现在两个方面：一是根据河流的具体情况设定差异化的任务指标;二是在具体的考核内容上，对于考核的各项内容所占的比重，也制定不同的权重比例，进行差异化对待。最终，统一根据各级河长所完成的任务情况进行总体考核。在差异化绩效评价考核情况下，对于具体的考核形式和考核方法也由地方根据各地的情况自主确定，并且各地均规定了类似于“考核结果作为领导干部综合考核评价依据”之类的内容。同时，根据《环境保护法》等法律的规定，实行生态环境损害责任终身追究制。
在实践中，各地在总体规定下将具体的考核标准进行了细化规定，这种细化主要表现在表格化的评分方式、细化的考核内容、新增的考核事项、考核问责结果等方面。总体而言，地方对于河长考核标准的确立是在中央所规定的基本考核框架下进行的，按照中央所确立的考核河长的六大内容，地方根据各自区域特征进行细化。所以，目前地方对河长进行的表格化的评分都以中央所确立的水资源保护、水岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管为基础而建构。当然，也不排除部分区域在此六大内容之上再新增考核基本项目的情形。例如，《GS省河长制湖长制工作2018-2020年度考核方案》在中央所确立的六大内容的基础上还增加了“河湖采砂管理”一项。各地对于河长考核标准的确立，也正是在上述基本的考核项目之下扩展开来。通过对基本考核项目的细化从而确立二级考核指标，再对各项具体指标赋以不同权重，参考各个指标下的赋分说明，就可以对河长的具体履职情况进行考核。从现有的情况来看，对于考核结果的运用主要是在三个方面：一是决定河长的职务升迁，如果考核不合格，河长不仅无法得到相应的提拔，甚至存在免职的风险。如GD省JY市人民政府辦公室印发的《练江流域水质达标方案》规定，连续两年考核不合格的“河长”三年内不得提拔或者重用;连续三年考核不合格的河长，就地免职。二是决定当地的项目资金，即将考核结果与项目资金进行挂钩。对于较好完成考核任务的给予一定的资金奖励;对于没有完成考核任务的，不仅无法得到奖励资金的支持，甚至会被停止相关项目的审批。三是决定河长本身的经济是否受损，如不少地方采用河长预先上交履职保证金的方式来督促河长完成河流治理任务。一旦河长没有完成相应的任务，履职保证金将会被没收。
二、河长考核制面临的三重内生性困境
前文勾勒出了河长考核制度的既有框架，从形式上看，既有的规范框架已经涵盖了河长考核方方面面的内容。然而，这一考核制度从诞生之初就存在先天不足的问题，无论是其考核内容，还是其考核方式，抑或是其考核标准，都在不同程度上阻碍河长考核制度实效的发挥。可以说，这三方面的不足导致了河长考核制度的三重内生性困境。
（一）考核内容的模糊性引发考核实施困难
中央层面所列举的考核河长的六大方面内容，事实上都具有公共责任的性质。所谓公共责任，是指法律、行政法规赋予行政主体的责任。而公共责任的一大特性就是模糊性，即其责任的内容边界难以清晰进行界定和划分。对于河长的考核而言，由于其所涉事务的公共性引发的责任模糊性，必然会增加其考核难度。责任是考核的前提和基础，如果不存在责任，考核也就不具有必要性。清晰的责任界定有助于明晰具体的考核内容;相反，倘若责任是模糊的，必然会引发归责的困难，在这种情形下，到底应当考核谁以及应当考核什么内容，就难以确定。可以说，河长责任本身存在的这种模糊性恰恰就是河长考核面临的首要困境。
河长责任的模糊性来源于河长责任的公共责任特性。必须看到，“社会要素的多样性、社会过程的复杂性和社会运行结果的不确定性等，决定了国家干预的对象是充满模糊性的社会” 〔4〕。正是公共责任所涉及事务的公共特性决定了公共责任的模糊性特征。具体而言，一方面，行政主体所管理事务的公共性导致其承担任务的模糊性，即公共性任务可能存在难以量化以及难以比较的问题;另一方面，公共事务所具备的流动性、综合性等特征导致公共行政责任在时间和空间上的错综复杂，进而导致评价结果的难以量化，加剧了公共行政责任的模糊性。如果说公共事务本身的公共性是导致公共责任模糊性的根源，那么政府在应对公共事务的过程中所采取的模糊的政策则进一步加剧了公共责任的模糊性。为了增强对公共事务的应变能力，政府或公权力机构倾向于采取授权性的模糊政策对其自身予以总括性赋权，表现在政策制定中则为总括性、原则性的立法文本表达 〔5〕;表现在公共事务执行中，则为模棱两可的、不连贯的、不一致的管理模式 〔6〕。二者虽然都可以增强政府应对公共事务的灵活性和变通性，但这往往会导致公共责任模糊的后果。
就河长所承担的责任而言，责任的模糊性无疑会加剧责任划分和界定的难度，进而引发对其归责、考核的困难。河长所管理的主要事项是水资源的保护、水环境的治理以及水生态的修复，而流域本身的跨省特性以及流域内各条河流的相互连通性，不可避免地会引发同一流域内各河长责任的划分和界定以及进一步归责的困难。对于河长的责任，其模糊性具体体现在两个方面：一是跨域性模糊，即出于河流这一事物本身的跨行政区域特性，导致在部分边缘、边界地区容易出现“公地悲剧”现象，进而导致归责困难;二是流动性模糊，即部分公共事务可能由于作用对象的不断变动而导致归责困难，譬如，河流治理中环境污染的面积、流域、严重程度等会随着时间推移而随时变动，加大了河长归责的可争辩性与可变通性。需要说明的是，现实中单纯的跨域性模糊或流动性模糊很少存在，归因于河流这一事物本身的特性，往往是二者的结合，即跨域性模糊和流动性模糊同时存在。 正是基于河长责任本身的模糊性，要建立公平合理的考核机制就非常困难。由于河水治理和污染防控这一事务本身具有跨越区域性甚至是跨时间性的特点，流域内河流上下游之间相互作用、紧密关联，无论是良好的治理效果还是突发的恶性污染都是牵一发而动全身，对河流的管理必然是一个多因一果或多因多果的过程。在这种情形下，如何划分同一流域内不同河长的责任，治理过程中的不良后果如何进行归责，就成为公平、合理的河长考核机制建立时必须首先要解决的困难。在目前的科层体制之下，河长治理责任的划分和界定方式其实已经基本形成，因为科层组织必然会构建起相应的责任形式，正如有学者所言，“只要基于分工和专业化的科层组织建立起来，相应的责任体系便会形成” 〔7〕。具体体现为：在横向上，科层体制通过对河长治理事务的属性对其河长的责任承担进行界定，例如根据区域内河流及湖泊数量大小来进行事务和责任的划分;在纵向上，根据科层体制的层级运作规律对模糊性的任务进行打包。
（二）考核方式的封闭性导致考核功能虚化
如前所述，现有的河长考核采取的是上级河长考核下级河长的方式，显然这是一种行政机关内部化的考核。尽管设置了“河长制办公室”这一专门的河长管理和监督机构，但该机构的考核主要是会同发改委、财政局、生态环境局等部门而完成的，其仍然是一种局限于行政机关内的上级考核下级的内部考核机制。这一考核机制具有极强的行政色彩，缺乏外部监督，具有封闭性，极易导致河长考核的虚化。
从规定本身来说，由上级对下级进行考核，不仅具备理论的科学性也具有现实的最大便利性。毕竟河流的形成是一个不断汇集的过程，下级河长的治理效果通常也会影响到上级河长的治理成效。而且在现有的行政体制下，由上级对下级的考查也相对较为简单便捷，不需要增加额外的人员和编制。但是必须看到，此种考核方式本身就存在问题。首先，对于考核链顶端的省级河长，没有相应的主体进行考核。而且在地方自查的情况下，由于省级河长本身在行政权力体制中所处的特殊位置，难以得到真实的考核结果，一般地方的省级河长由省委书记或者省长担任，甚至有些地方由省、市的党政一把手同时担任河长，在此种情况下，意图依靠体制自查，在现有的情况下几乎不可能。其次，考核链底端也存在不周延性。我国现有的行政体制分为省、市、县、乡四级，但是实践中，很多地方设立了村级河长。由于村级河长不属于行政体制范畴，对村级河长本身无法进行问责。众多设置了村级河长的地方，只能依靠合同的方式进行制约，但合同的方式存在不稳定性和过分加重村级河长负担的问题。这种省级河长考核缺失、村级河长问责困难的局面，反映的是既有河长考核方式的封闭性问题，即目前考核河长的方式仅仅是一种局限于行政体制内部的层级考核方式，而不具有与外部的耦合机制。这种封闭性的内部考核制度，依托于内部权力的层级监督和权力主体的自我规范，但由于系统内部存在着或竞争或合作的利益关系，在考核制度具体实施的时候，就无法避免人情关系对于考核的介入，于是这种权力主体的自我规范往往就会因为利益因素而失效。具体到河长考核制度中，由于上下级河长本身存在工作上的联系，且在很多时候，上级河长、下级河长之间对于考核结果需要承担连带责任，这就不可避免地导致对河长考核的形式化后果。
而这种封闭性的制度之所以会引发考核虚化的后果，归根结底，还是在于这种考核制度下权力监督机制的缺失。从理论上讲，环境治理应当是一个全民参与的过程，水环境的治理离不开民众的参与和配合，良好的环境也关系到人民群众的切身利益。因而在河流治理过程中，民众的力量是一股不可忽视的力量，甚至可以说是最好的力量。尽管《关于全面推行河长制的意见》规定了社会监督，也规定了一些基本的公民参与监督的方式，但在河长考核的具体实践中，地方往往在主观或者客观上忽视公众的力量，没有规定社会公众的参与。社会公众参与的缺失，使得河长制的考核演变为体制内的考核。此种情况的存在导致民众对于河长考核缺乏参与热情，也使得权力的行使没有相应的社会监督方式，最终不利于考核结果的公平公正和河流治理的长久有效。
从目前地方所出台的关于河长考核的办法或者实施细则来看，既有的打分制考评方式在这种内部封闭、外部监督缺失的背景下，的确存在着考核的人情化、虚化趋势。以《AH省2018年度河长制湖长制考核办法》《GS省河长制湖长制工作2018-2020年度考核方案》为例，这两个考核办法和方案都是表格化的，根据河长所履行职责的不同进行不同的赋分，再根据考核指标的赋分说明进行打分⑥。在既有的封闭制度下，由于缺少客观的数据以及公开的考核过程，这种打分制方式的具体操作和实施基本上完全取决于上级河长的意志。由考评者主观根据各项考评进行打分，考核结果根据分数的高低进行确定。细致化的打分能够更好地对河长制进行全面的考核，但主觀的打分方式导致考核的评判本身没有客观依据，打分的标准因人而异，容易受到打分者主观意志的影响，且主观性的考核打分，本来依靠的就是打分者的主观判断，考核过程和依据无法向社会公开，社会公众无法进行有效监督。譬如，2018年6月中央环保督察组发现大沙河在HB省某市流域出现严重的倾倒垃圾、水域污染问题，然而在督察组的调查中却发现，该河段的河长制考核竟然均为满分。此事件反映出河长制考核机制的虚化以及监督机制的缺失问题。
（三）考核标准的不合理性阻碍考核实效发挥
在中央层面差异化考核的要求下，各级地方政府原本应当因地制宜制定合理、符合当地实际的河长考核标准，以督促各级河长落实河流治理任务。但事实上，既有的河长考核标准设置并不尽如人意，甚至是偏离了合理性的轨道。这种不合理性体现在两个方面：
首先，从不同省市之间的河长考核来看，考核标准的设置确实存在一盘棋现象，偏离了差异化要求。河长制施行的最显著特征就是受制于不同河流水文环境、地质情况等因素的影响，其不可能制定统一的治理标准，进而对于负责任的主体，也即河长就不可能制定一个统一化、标准化的考核标准。一方面，水源保护区、农牧渔区、城市地区、农村地区、工业地区、农业地区等不同地区的差异导致了对水环境保护的要求差异，甚至不同地区居民的生活习惯及文明程度都会影响到当地河流的治理目标及治理要求。另一方面，河长由“党政领导”担任，不同职位的领导所具有的资源调配能力、权力有所差异，在制定考核标准时亦应当注意到此种差异性。但从目前各地出台的关于河长考核的相关规定和细则来看，这种考核标准的趋同化趋势较为明显。既有的河长制是由中央政府发起、自上而下建立的，它要求各地要条条落实、层层推进，而责任到人、严格考核、严厉追责则是制度时效的重要保障。而这种河流治理模式的成功，是以“威权”作为保障的，通过自上而下的刚性考核指标的设置来倒逼各地方政府河流治理的积极性和主动性。但是，这种治理模式却不可避免地会引发另一层治理危机，即“抑制各治水主体主观能动性的发挥，形成千人一面、千篇一律甚至是死水一潭的工作局面” 〔8〕。中央对地方各级政府的治理任务作出整体的统筹和安排，在严格的责任追究体制之下，地方各级政府不敢懈怠，但在威权的体制压力下，比起制度创新，各级地方政府显然更倾向于求稳。于是，不同省市之间的制度借鉴就成为常态，严格按照中央指示亦步亦趋地完成“标准化”的任务。以《GS省河长制湖长制工作2018—2020年度考核方案》和《AH省2018年度河长制湖长制考核办法》为例，对比两省考核方案中与河长考核相关的内容可以发现，两省事实上采取了相似的考核河长标准。就考核的项目而言，两省都遵循了中央对考核内容的总体安排⑥。但是，两省在对中央考核内容细化的过程中，却没有体现出区域差异性。以水污染防治为例，GS省细化了8项具体指标，包括依法淘汰落后产能及工业节水工作开展情况、工业集聚区水污染集中治理、畜禽养殖污染防治情况、水产养殖污染防治情况、农业肥药利用率提高完成情况、城市（县城）污水处理率、船舶和港口码头污染防治情况;AH省则细化了5项具体指标，包括畜禽养殖废弃物资源化利用、化肥农药使用量、运输船舶生活污水防污染改造情况、船舶港口污染防治情况、入河排污口规范化监管。总体来看，这些考查的项目和内容基本上大同小异。但两省分处于东西不同区域，经济发展程度、生态环境现状等都存在差异。在这种趋同化的考核指标下，无疑会加重部分经济发展较为落后、生态环境较为恶劣区域的环保压力，进而造成河流治理不佳的后果。 其次，从同一省市内不同层级的河长考核来看，考核标准的设置又存在权责不统一的问题。当前河长制施行出现了权责倒挂的现象，也即对于河长而言，基层的治理任务繁重，考核严格，但其调动资源的权力较小;上级的资源能力较强，但其与一线的河流治理存在脱钩情况。由此，权责倒挂便可能带来“上热下冷”的局面。一方面，无论是出于中央赋予任务的压力，还是对地方治理的自身期待，省、市两级的政府机构一般都热衷于制定各类政策用以指导、鞭策、监督基层治水工作;但另一方面，基层一线对于执行治水任务、完成考核指标却又疲于应对。加之基层激励机制的不足又进一步挫伤了其执行治水制度的积极性。虽然当前我国对于地方领导的考核已经逐步脱离了以经济发展为单一指标的一元考核，在考核当中加入了地方生态保护等因素，但是对于基层党政领导，尤其是镇街这一层面而言，河长考核作为“参考依据”似乎还未能够为其积极参与生态保护与水环境治理提供足够的动力与制约。一是镇街党政领导肩负维护社会稳定、基层治理、环境保护等多重任务，而水环境治理仅是其中一项;二是因行政职位及职能的限制导致其在河流治理中很容易遭遇“天花板难题”，其有限的资源调配能力与层层加码后的治水任务之间的矛盾比较突出。基于此，对于镇街河长而言，或许其会更加关注“达标”而非“绩效”。
上述河长考核标准合理性不足的根源，在于河长考核的法治化不足。目前没有专门的立法对河长制进行规定，已有的法律和政策性文件对于河长考核制度的考核内容和问责制度也未有明确规定。这种模糊的规定，导致各地河长考核难以做到统一，给地方权力干涉河长考核提供了过多的空间。在具体实践中，各级河长以及河长制办公室难以准确把握河长考核制度的正确评价标准。由于没有法律规定的统一标准，一些地方政府在制定考核制度过程中带有极大的主观随意性，无法保证考核的结果与考核制度最初的目的相一致。而且，从客观上来说，河流治理情况的评估是一个复杂的过程，地方政府对于考核标准的客观科学性把握也存在客观上的困难。在缺乏法治基础的前提下，地方的考核效力和考核标准无法保持稳定，具有极大的随意性。对于考核制度详细标准的制定，并没有相应的法律来进行强制的保证。这样一来，考核效果和考核质量往往取决于领导人的重视程度和关注的重点，使得考核制度难以保持连贯性和稳定性。河长制法治化不足的问题，也引发了考核结果的不稳定性。《关于全面推行河长制的意见》要求将考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。但对于何为重要依据，缺乏具体明确的规定，也没有相对确定的衡量标准，只能由地方进行细致化的规定，对于河流治理不力的责任体系也没有清晰的划分。这样容易导致在实践中，各地对于考核的结果产生不同的理解和区别对待，既可能导致上级过分加重下级的考核任务，如“一票否决制”，也可能通过降低考核问责，而减轻考核压力，从而影响到河长制的施行。而且，由于没有上级的明确规定，地方很容易在不同的时段，对于考核问责采取不同的态度，使河长制的实行力度无法维持长期的稳定。
三、解决河长考核制内生性困境的基本路径
既然考核内容的模糊性、考核方式的封闭性、考核标准的异质性缺失导致河长考核制度的三重内生性困境，那么突破困境的思路也应当由此切入，即实现考核内容的清晰化、加强考核的内外监督、因地制宜制定考核标准。
（一）明确划分河长责任，明晰河长考核内容
无论是在时间上、空间上还是在时空交错中，河长的责任都是具有模糊性的，这种模糊的责任本身加剧了考核的难度。因此，若要建立科学的河长考核制度，就必须要将河长的责任清晰化。这种责任清晰化的关键就在于，清晰地定义河长责任从而划分责任，在此基础上进一步实现责任的派发与绑定。
首先，明确治水责任在整个责任体系中的位置。如前所述，地方党政领导肩负多重任务，由此其便有可能因为各类事务的处置、管理或监督不当而承担各类责任。明确治水责任并非意味着一味抬高责任的位置或加重責任主体所要承担的不利后果，而是需要在权责明确的基础上为责任安放合理的位置。具体到河长的治水责任，一方面在空间上，应当按照属地原则确立河长所负责的河流水域，尤其要注意河流边缘及边界地区的治理及责任承担。行政区划的划分是人为建构的结果，但是在具体的现实生活中，尤其是在一些农牧地区的河流治理中，人们的行为、牲畜的流动等并不会严格按照行政区划来进行，由此便需要进行合理的河流治理空间划分。另一方面，在时间上应当建立全周期责任。因治水不力会产生多重次生问题，如河湖污染引起的农作物减产、当地人群感染特定类别疾病等，对于该类问题应当定义为治水责任，严格追究因河长履职不力的责任。
其次，从横纵两个方向进行责任划分。从横向上，根据河流治理的公共属性进行基本的划片、分区、分段，以上、中、下游为基础而进行基本的划分，明确不同河段的不同治理责任所在。同时，要尽可能激发河长制办公室在推动横向层级相互沟通协调过程中的作用。目前多数河长制办公室的实际级别仅相当于水务部门的内部科室，成员大多是从各个部门借调或兼任，没有专门的行政编制。在这种情况下，要促进其协调职能的发挥，就必须要实现领导人的注意力与责任目标的紧密结合。当领导人的注意力与职能部门及其官员的目标重合时，相关任务能够对各级官员形成非常强的激励效应，对应的责任也就容易得到更好的落实;反之，则可能导致激励不足，责任履行充满不确定性，引发失责或卸责的后果。从纵向上，则应当以横向划分为基础进行进一步的责任划分，并根据区域大小和任务数量差异，给治理范围大、实际任务重的河长设置专职河长助理员，形成“上级抓下级，层层抓落实”的纵向责任链条，最终构建一个“横-纵”立体化的责任机构。
最后，将责任落实到具体职能部门和责任人身上。在这个过程中，要实现治理责任的清晰化和可操作性，可以采取的方法包括下发责任书与梳理责任清单两种。一般而言，责任书的签订主体为个人，其更类似于承诺书，规定本阶段或下一阶段责任主体对于完成治理目标的承诺，以及未完成的惩罚措施和超额完成的奖励措施。需要说明的是，在签订责任书时，不应当采取自上而下的派发方式，而应当由各级河长与其上级经由“报送目标-反馈-修改再报送”的过程来完成。这有利于河长具体了解自己所负责区域的河流治理现状，以及根据目前情况及治理手段、治理方式能够达到的治理成效，避免“假大空”的承诺。责任清单一般由上而下发放，概因为需要“把权力关在制度的笼子里”，此种对于权力的限制则需要由高级别的权力机关作出决定。责任清单将治水责任与河长进行绑定，确保河长责任能够落实，防止政策执行的“最后一公里”出现扭曲或偏失等问题。具体而言，责任清单内包括了风险清单、养护清单等，以分别列举各级河长在责任水域的主要任务、关键任务以及随机任务。以详细列举的方式将具体水域可能发生的问题呈现出来，有利于实现基层治水责任的精准化和清晰化。 （二）构建全方位监督体系，完善河长考核方式
完善的监督体系有利于解决河长考核制度的考核虚化问题。就我国河长考核的监督而言，完善的监督体系应该包括内外两方面的内容：
1.完善以党内监督为核心的内部监督路径。现有解决方案难以有效监督河长的职责履行之原因在于河长制当中包含了相当多涉及党内事务的制度设计，而河长制立法属于国家法律而非党内法规，其显然不能对这些与党内事务相关的制度设计作出规定。因此，若要对河长进行更为有效的监督，必须要认识到党内问责的重要性。其实，在河长制的考核问责机制当中，有些事项便与党内事务有着相当密切的关联。考核问责的依据主要是党内法规，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，乃是环境保护领域进行问责的重要依据之一，而该办法其实属于党内法规的范畴。甚至有学者认为，《关于全面推行河长制的意见》也具有一定的党内法规因素 〔9〕。相较于形式丰富但难以发挥考核实效的地方性河长考核制度立法而言，党内的考核一般进行的是绩效考核，即考核实际问题有没有解决，以解决实际问题为主。由此看来，党内的有效监督既能解决内部监督考核虚化问题，又能解决外部监督的权力难以制约问题。在此过程中，尤其要强调“党政同责”与“一岗双责”的重要性，前者将环境保护与监管提到了新的高度，指出党政机关在包含河流治理在内的环境治理事务中承担着同样的职责;后者指党政机关及其领导干部要同时抓好业务工作与其分管领域内的环境保护管理与监管职责。《中国共产党问责条例》也明确规定，在推进“生态文明建设中，出现重大偏差和失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的，应当予以问责”⑦。因此，发挥我国的政治体制优势，完善以党内监督为核心的内部监督路径，促使河长积极履责、主动履责、有效履责极为重要。
2.建立起以民意表达为核心的外部监督机制。河流治理与传统的行政监督、监管领域存在明显区别，其更多的是一种具备公共利益属性的事务，在此类事务的运行当中，因牵扯到公众的切身利益，就必须发挥公众的外部监督作用。如何将外部的监督力量引入河长制的监督体系中？关键在于畅通民意表达机制。有学者言，“从道德的角度看，公众是社会价值的最终来源，理应参与公共决策的意见表达” 〔10〕141-142。河流的治理涉及生态改善，是民生问题的一大体现，由此就必须要保障公众对于河长制度效用发挥以及河长履职的监督。一方面，作为一项新的制度，“河长制”在当前还并未深入民众内心，对于“河长”的主体为谁、“河长”的责任为何，当前民众还普遍认识不清、认识不到位。由此，通过普及、宣传河长制的相关法律法规，提升社会公众对于河长制的了解，进而促进其参与河流湖泊水域治理便具有重要意义。另一方面，当前社会監督的途径愈发广泛，自媒体平台、短视频平台蓬勃发展，很多对于传统行政管理领域的管理不到位、管理缺位、管理行为异化等问题都通过该类新型的社会监督途径得以曝光并最终有效解决。在河流治理当中，应当充分利用网络平台发挥社会公众的监督作用，如此才能保障在内部监督的基础之上由外部监督及时补充，有效监督河长履职。
（三）建立硬性和软性相结合的指标体系，重构考核的区分度
针对目前河长考核标准不合理的问题，应当因地制宜制定河长考核的标准。其中一个可能的路径就是实现强制性考核标准和软性约束标准的结合。如前所述，河长制的最初出现实乃“地方经验”的“应急之策”，在后期由中央推广至全国广泛施行的过程中，又遭遇对硬性规范僵化理解的窘境，倘若全国采取一致化的标准必然与河长制建立的初衷相悖。因此，对于河长考核的内容本身而言，它不仅仅需要硬性的指标，也需要软性的指标。从目前各地的考核指标来看，其基本上是将考核分为制度体系建设、水资源保护、水生态修复等多个方面，再在其下细分为数十个乃至上百个指标。事实上，从目前各地河长考核的指标设置来看，量化指标⑧和质性指标⑨是共存的。在这种情况下，要将硬性考核标准与软性考核标准相结合，对于可以相互借鉴的硬性指标予以借鉴，而对于那些软性指标则必须要进行因地制宜的考量。
对于硬性考核指标的设置，可以遵循以下原则。一是精简考核指标。当前有部分地方在对河长制的考核当中列举了多至数百项的细化指标，不仅造成了重复考核的资源浪费，也导致基层河长“疲于应对”各类指标的局面。针对此种情况，可以考虑将河长的考核指标纳入地方政府及其负责人落实环保目标责任制的整体考评当中，以减少资源浪费。二是根据不同的河流治理进行差异化考核指标设计。这就需要进行精细化的实地调研。一方面必须要实事求是。在制定考核指标时认真对待本地区、本河段河流治理存在的问题，进而提出治理目标，以治理目标为基础制定对河长的考核指标。另一方面则需要进行科学的实地勘探。我国地质情况复杂，河流湖泊众多，不同地区的河流必然存在不同的治理问题，因此在制定考核指标时，就必须要结合水利、环保等机构的专门知识，避免不同级别的考核指标完全相同，或下级完全照搬上级的做法。三是考核指标应当分为长期与短期两类。短期指标可采用一年一考核或者两年一考核的周期，长期指标则根据当地河流的总体情况设立考核周期，可采用四至五年的周期。在此基础上，设立长短期不同的奖惩措施，确保河长制的激励与压力机制作用之发挥。
对于软性考核指标的设置，要秉持底线思维，以充分发挥考核评估的指挥棒作用。所谓底线思维，就是要明确河长职责的底线，对于基本的职责履行问题，要根据硬性的指标特征，将其作为“一刀切”的边界所在。例如将河道养护情况、水质改善情况等必须要完成的治水任务设定为量化指标，作为“一票否决”的主要依据。将当地居民满意度、制度体系建设情况等模糊性较高的项目设置为软性指标，并在考核体系中占较低权重，主要是起到督促和警醒作用。软硬结合的监督考核方式结合当地河流的实际情况，明确治水的重点、难点与关键点，对于河长责任的履行和落实，具有积极的指导与督促作用。 人们赋予制度以正义原则与理性形式的演进过程，就是防止与消除制度原则异化与制度形式异化以推动制度文明进步的过程。河长制作为一项创新性制度，需要在实践中不断完善。河长考核制度的完善对于河长制的效用发挥尤为重要，在法治中国语境下，需要通过专门立法和完善内部法治来健全河长考核制度的长效机制。与此同时，也需要提高行政队伍的知法能力和执法能力来加强河流治理，还需要提高全民的环保法治意识来实现河长制的“河长治”，最终促进经济社会与生态环境良性发展。
注释：
①《关于在JS全省全面推行河长制的实施意见》第二点第五项规定：“各级河长负责组织领导相应河道、湖泊、水库的管理、保护、治理工作，包括河湖管理保护规划的编制实施、水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、河湖综合功能提升等;牵头组织开展专项检查和集中治理，对非法侵占河湖水域岸线和航道、围垦河湖、盗采砂石资源、破坏河湖及航道工程设施、违法取水排污、违法捕捞及电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治;协调解决河道管理保护中的重大问题，统筹协调上下游、左右岸、干支流的综合治理，明晰跨行政区域和河湖管理保护责任，实行联防联控;对本级相关部门和下级河长履职情况进行督促检查和考核问责，推动各项工作落实。”
②《CQ市河长制工作条例》对市级河长职责的规定是：落实本级总河长决策事项，组织领导责任河流管理保护工作，督促協调解决重大问题;审查责任河流一河一策方案并督促实施;巡查责任河流，每年不少于两次;明确跨行政区域河流管理保护责任，协调责任河流上下游、左右岸落实联防联控;监督指导本级河长制责任单位、下级总河长、责任河流河长履行职责;国家和本市规定的其他职责。
③《CQ市河长制工作条例》对村（社区）级河长的职责的规定是：开展河流管理保护宣传教育;巡查责任河流，巡河次数由区县（自治县）总河长确定;及时处理巡河发现的问题，劝阻涉河违法违规行为，并按规定上报;协助执法部门开展执法工作;落实上级河长、河长制办公室交办的事项。
④《SY市2018年河长制工作考核方案》第二点规定：由市河长制办公室会同市发展改革委、公安局、财政局、规划国土局、环保局、建委、执法局、交通局、农经委、水利局、林业局等有关单位，按照本市河长制实施方案等确定的目标任务和工作职责，分别牵头负责对各地区2018年度河湖治理及管理保护具体任务完成情况进行考核。
⑤《关于全面推行河长制的意见》第十三条规定：“根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。”
⑥GS省主要包括水资源管理、水域岸线管理、水污染防治、河湖采砂管理、水环境治理、水生态修复、执法监管等七个方面，AH省则主要包括水资源保护、水域岸线管护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等六个方面。
⑦《中国共产党问责条例》第7条。
⑧例如，“区级农村生活污水处理覆盖率达到85%”就是一个典型的量化指标。
⑨例如，“社会宣传发动有力”“水清岸绿”等就是典型的质性指标。
参考文献：
〔1〕肖显静.“河长制”：一个有效而非长效的制度设置〔J〕.环境教育，2009（05）：24-25.
〔2〕刘