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[摘要]抗战时期，中共和边区政府十分重视荒政问题，在政府层面，建立了从边区政府到基层社会的灾荒救助体系，颁布了一系列救助灾民与难民政策，在社会层面，利用与嫁接传统社会的备荒机制，动员民间力量进行灾荒救助。通过赈济灾荒，一方面使灾民、难民度过困难，一方面巩固了边区的基层政权，也提高了边区政府的执政能力。但由于边区处于战时状态，经济基础薄弱等原因，边区赈灾亦存在着一些不足。
[关键词]陕甘宁边区，民生，荒政
[中图分类号]K26[文献标识码]A[文章编号]0457-6241（2016）02-0008-10
位于黄土高原的陕甘宁边区（下文简称“边区’）属于典型的大陆性高原气候，其特征是干旱少雨是多种灾害高发地区，仅抗战时期，就多次发生大规模的水、早、雹、冻等自然灾害，给边区社会救济和民众生活带来巨大影响。在边区史研究中，灾荒问题有所涉猎，以往的研究既给我们深入研究边区荒政奠定了基础，但也有不足：是对史料挖掘不够或引用错误.二是研究视角有待更新.三是有些提法与观点需要更正。笔者以国家与社会为视角，对抗战时期边区灾荒与民生、赈济制度与灾荒救助等问题进行论述，讨论抗战时期中共和边区政府应对重大灾害和局部执政的能力。
一、灾荒、民生与中共基层政权
位于黄土高原腹部和内蒙古高原南缘的陕甘宁边区是一个灾荒多发地区。据不完全统计1940-1943年累计发生灾害的有106县，其中旱灾16县，占15.1%冰灾31县，占29.2%雹灾34县，占32.1%冻（霜）灾12县，占11.3%。每次灾害发生都会导致农业减产甚至绝收，灾荒对民生影响较大。1941年春发生旱灾后，陇东环县灾区居民“每日稀餐二次，多系吃苦菜、蒿头子、榆树皮，掺一些五谷面和食，灾相很苦”，该县洪德区有240家灾民无法生活，逃荒到曲子、庆阳、华池等地。三边人民拿钱亦买不到粮吃，大部（分）每天吃树叶子、白蒿头”。盐池县1942年旱灾中，断炊逃亡现象十分严重。
1943年春荒时期，镇原县“除少数地主富农够吃外，大部分中农贫农（包括佃农）皆发生人缺粮食、驴缺草料现象”。全县饥民占总人口的37.9%。居民“吃苜蓿的现象很普遍，吃树皮的不只一家……群众因没粮吃，卖牲畜的很多”。因灾荒严重，粮价飞涨，高利贷盛行，镇原“群众用每斗加五、六、七、八升利息借粮者甚多，如马渠居民野巨堂用油渣换取贫民秋粮，现借油渣一斗，秋后装秋一斗”。黄米价格在一二月间到五六月间上涨了三倍，小麦价格上涨近二倍，但“粮市仍无粮可籴”。同时，每当灾荒发生，边区周边的“顽固分子指使保安队及土匪不断的骚扰抢劫、拉人、组织大批流氓来各县聚众扰乱”，给边区边缘地区的乡村政权带来隐患。因此，饥荒成为边区较严重的社会问题。
1941年1月皖南事变后，国民党完全停止了给八路军的军饷，这也加剧了边区的财政困难，公粮征收比往年有大幅度增加。农民的负担比往年也有所增加，加之灾情严重，在灾荒无法度过时，有的主张将公粮吃掉，如1941年华池县“悦乐、温台等区乡参议会上多提案，愿纳息借吃公粮”。有少数地方农民或参与依附于国民党政权的土匪活动，或参与抢劫边区救国公粮。“环县事变”就是一个典型事件。1939年春，环县县北发生了水旱灾害：
七月半耿湾区所辖第一乡川里一带，忽起大雨半天，发水四、五点钟，将该乡秋禾淹没甚多，该地群众甚感痛苦。（接着旱象出珊早种庄稼未长成……迟种庄稼如荞麦出地面之两片嫩甲，现大都被晒死。糜子被晒而不出穗，成为黄色。群众甚为惊·隘。今年庄稼以现而论，即落好雨，要比去年减少三分之一。
在发生旱灾与收成减产的情况下，边区征收救国公粮分配给环县数量是1500石，实际征粮2443石，超额完成62.9%。征粮团下乡后，提出了“提早完成”“大量超过”等口号。而且在征粮过程中，“强迫命令的方式已达极点，比如摊派某人出四斗，不出就要加倍处罚，即变为八斗”虎洞区“不出粮要拔老汗（汉）的胡子，有不出兵的打耳光”。环县政府错误的征粮、征兵做法，引起了当地群众不满。这种情绪被活动在环县北部的政治土匪赵思忠所利用，1939年底至1940年初，发动叛乱，被称之为“环县事变”。灾荒与征粮成为该事件的主要诱因。
边区其他地方还发生了抢劫公粮事件。1940年是边区的大灾之年，次年分配给安塞县的数量是9000石，任务远远超过了百姓的承受能力。为了完成征粮和买粮，有的农民“卖耕牛还交不上”，还有一些居民“纷纷外移于志丹，以避公债、兵役、买粮”。1942年又是一个大灾年，因1941年边区强买粮食使安塞县出现了粮荒，农民生活普遍出现了困难。7月2日晚，该县第六区公粮、合作社、乡政府被当地民众所抢：
第一批来一百七八十人，第二批来二三十人，总共二百人左右，劫去公粮五十石左右，二个合作社股金洋五百五十四元，乡政府大洋二百元，二团购买草料洋二百零四元，共计九百五十八元。
同时，志丹也发生群众抢粮与骚乱事件。
为解决这种冲突，一方面，边区政府开始调整征粮政策，使救国公粮负担更加合理化，一方面开展赈济活动，使灾民度过饥荒，以平息灾民的骚动。1941年7月，中共中央西北局发出《关于救济灾民的指示》，指出救荒是：
关系人民生命、边区社会秩序，与我党政对经建、选举、运盐等整个革命政策和工作的实际有决定的影响。因此，我们必须对此有高度的警惕性和最适当的处置。
用一切努力平息灾民的骚动。当地党政应即派人到灾区调查和慰问灾民疾苦，和区乡党政干部及灾民中较有地位人士诚恳商谈救济和解决办法，耐心解释，实际做到政府和民众利害一致，党政方面关心民众生活的合理关系。
1945年春夏大旱后，中共把能不能度过旱灾当做对边区政权的考验，要求：
各级党、政、军机关和全体共产党员，认识灾荒乃是一个对人民负责的问题，一个政治问题。 中共把赈济灾民放在政治高度来认识，说明灾荒对边区基层政权影响较大。因为只有积极赈济与建立备荒制度，才能消弭灾荒带来的基层社会动荡，中共的基层政权才能巩固。
二、政府救灾政策、制度与实施
㈠救荒政策与一般原则
1937年8月，中共在“抗日救国十大纲领”中把“赈济灾荒”作为改善人民生活的主要内容。1939年4月4日公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》指出：“救济难民灾民，不使流连（鳓失所。”一些地方党组织在施政纲领中也把救济“境内灾民”当做改善民生的主要议题。因此，赈济灾荒是抗战时期中共民生政策的主要组成部分，也是一项重要的社会政策。
作为社会政策，救荒对象是边区所有受灾居民和外来移民、难民。1940年发生春荒后，边区政府要求：
这次赈济，必须使应受救济的贫苦人民得到实惠，所以就不论抗属或干属，外来难民或边区贫民，凡是无法生活的即需给以救济。
1940年3月30日，中共和边区政府做出了《关于赈济工作的决定》，1941年5月27日，边区民政厅做出《关于赈济灾难民的指示信》等。据此，笔者把边区的赈济政策归纳为以下几个方面。
第一，做好放赈前的灾情调查统计工作。对于赈济工作，必须有很好的组织与调查统计，“要调查统计灾民难民及移民的数目，合理施放”：在调查统计好之后，“按人数多寡及需要救济的程度，分别给以适当的救济”胆“凡是急需赈济者，而当地群众又无法调剂者，应即时给以救济，无需死板的一定要待调查统计好再进行救济，就会失掉了救济的作用”。
第二，坚持民主与公平原则。灾情调查“应发动群众参加这一运动，每一次要救济者，必须经过群众的讨论”要注意纠正过去一般化、平均分配的救济方式和干部的私情观念及营私舞弊等，真正是做到公平合理”民政厅要求：“最好由在难民们讨论如何放法才为合理，才能真正的解决灾民饥寒的实际问题。反对敷衍塞责，反对贪污，反对私情观念。”赈济必须使“受救济的苦人民得到实惠”，以提高民众对政府的信任，“使人民与政府更加亲密起来”。
第三，赈款、赈粮发放程序。经过调查、群众讨论并确定数量后，“再以区为单位的经过县赈济委员会的审查核准，即发给民厅之救济三联赈票，使其持票到指定之机关领取（最好以区为单位发勃，各指定发赈之机关，收到赈票后，即按数发给之，收回赈票并取得收据”，“要办清放赈手续，把三联单据弄清楚，不能弄成糊涂账”。每次赈济完成后，应做详细的工作总结，“赈票呈送民政厅备案”。
第四，采取多渠道积极的赈济措施，帮助灾民进行生产。各级政府根据灾情和灾民需要，“注意发动灾民难民参加生产和介绍职业，如打盐、挖药材、打窑洞、安伙子、做雇工等”。1941年边区民政厅特别指出：“关于粮款的用法，应以工代赈，或解决生产工具，或施放急赈，在施赈中，须依实际情形，并尊重群众意见办理。”
上述四个方面只反映出抗战时期边区赈济中的一般原则，在具体实施过程，则是根据灾情的不同采取不同措施。
㈢边区赈灾机关
抗战初期，边区的赈灾行政机关主要是民政厅。边区政府民政厅职责之一是“关于赈灾、保育及其他社会救济事项”：由第三科主管“赈灾备荒、社会救济”。原苏维埃时期的互济会附设在民政厅开展工作，主要从事民间募捐活动，救济红军伤残人员、家属及受灾难民。1939年4月，民政厅召开了延长、延安、安塞、靖边、甘泉、志丹等六县互济会主任联席会议，讨论赈济工作。并决定上述六县的互济会主任组成民政厅查赈团，分派各县检查救济与赈济工作。11月，互济会与民政厅第三科合署办公。
赈济委员会是边区主要赈灾机构。1938年9月2日，边区政府成立赈济委员会，民政厅第一科科长李景林为主任委员，主要负责边区各地赈济工作。1940年3月，中共边区党委和政府决定：
为了加强赈济工作之领导及推行，各县应即组织赈济委员会，委员五至七人，以县委书记、县长、县互济会主任、后援会主任、保安队长及当地驻军长官组成之。县委书记或县长为主任委员，切实负责领导与推动赈务之进行。
1941年春，环县发生风、雪灾，县政府特设赈济委员会，负责救灾。县级赈济委员会的设立加强了日常灾荒救济的领导工作。
除了赈济委员会外，在大灾之年还会设立临时机关负责救灾。1941年春，陇东环县、曲子、镇原等发生灾荒，陇东分区专署成立救灾委员会，专门负责放赈救灾。1942年8月，延安遭遇大水灾后，由民政厅长、财政厅长、延安市长、商会会长和中央管理局长以及后勤部、西北局派代表组成救灾总会㈣水灾善后委员会），由建设厅刘景范厅长任主任委员，“负责讨论善后办法”辨决定“延市遭灾市民之赈济由市府救灾委员会负责办理”。大灾之后设立的临时机关，主要起协调作用，具体工作还是由政府部门办理。
㈢赈灾款与物的来源
1.国民政府赈济委员会的赈款。抗战爆发前夕到抗战进入相持阶段，边区政府在应对灾荒的问题上多与本地国民党政府交涉或呈请国民政府赈济委员会予以救济。1937年春，陕北发生旱灾，中共即与南京政府赈济委员会协商，给横山、定边、靖边、清涧、安定（今子长）、保安（今志丹）、安塞、延川、延长、肤施（今延安）、甘泉、富县12县每县拨赈款6000元，共计7.2万元。1937年夏秋边区发生雹灾和1938年春发生旱灾后，经边区政府协商，1938年8月，国民党中央赈济委员会派曹仲植等携赈款10万元到边区赈灾，经边区政府与其会商，决定以3万元办急赈，在神木、府谷、延川、固林、延长、定边、盐池、靖边等县查灾放赈，“务使分文实惠灾民，以期增加抗战力量”以2万元筹办工赈，即“以工代赈，一方可以维持难民的生活，他方可以发展水利与开荒等事业”以5万元筹设难民毛织工厂、织布工厂、硝皮工厂、农具厂等，“其目的在以此项赈款用于有利的永久生产事业”。对于此项赈款的使用，边区政府曾两次呈文国民政府行政院进行汇报。1939年三边分区发生灾情，边区政府电请国民政府赈济委员会予以赈济，获得10万元赈款，其中3万元办急赈，7万元办难民工厂。1940年六七月间，边区发生水、雹灾害，边区政府曾呈请国民政府给予救济，最终国民政府是否拨款目前尚无资料佐证。1942年边区大水灾发生后，11月20日至12月1日，国民政府赈济委员会派郑延卓等来边区勘灾，并拨急赈款30万元。从笔者所见的资料看，国民政府直接给边区的赈济款有案可查的就是上述几笔，合计57.2万元。 除了直接发放赈款外，1938年经边区政府与陕西省合作委员会协商，从中国银行获得20万元农贷。边区建设厅要求这笔农贷“要在灾情重，春耕中需要款更殷切的区乡组社放款”。但贷款由陕西省合作委员会派人发放，结果“真正贫苦而有劳动力的人，没有得到借款”。即这笔贷款没有起到救灾的作用。
2.边区政府拨粮拨款。急赈是灾荒发生后立即施行的救助措施，以发放赈灾款、粮食为主。1940年春，边区在救助春荒时指出：
应根据实际情形，分为急赈缓赈进行之。凡是急需赈济的，而且当地群众又无法调剂者，应即时给以救济，无需死板的一定要待调查统计好再进行救济，就会失掉了救济的作用。
每次灾荒发生，首先就是急赈，主要是给灾民拨粮与款，以解决灾民生活面临的困难。根据现有资料，据统计，1939年发救济款8604元，粮1775石，1940年发救济款86142元，粮990石，1941年救济款95000元，粮3662.4石，1942年救济款62万元，粮800石。1945年大旱时，边区拨救济粮4000石，救济棉花2000斤。急赈款主因来自边区政府拨款，赈粮主要来自存放各地仓库的公粮。
3.机关单位的募集。每次遇大灾，边区各级政府还动员机关、学校进行募捐救灾。1941年，陇东分区专署号召“全区党政军举行每日节省一两米救灾运动”志丹县公务员发起“每人每日节省二两细粮，以救济当地贫苦民众，为时暂定为一月”。1942年水灾后，边区政府“号召各机关及居民自动捐助粮食、衣服等送交市政府，并着市政府组织募捐队，募集粮食衣物，以为救济难民之用”。边区救灾临时委员会也向延安机关发起了救灾募捐活动，得到各机关团体的热烈响应，有的捐款，有的捐物，有的节省食粮，有的义演，把募集到的款、物、粮送给赈灾总会。延安市机关募集款7.5万元，小米11石9斗5升，衣服153件，物资折合款8.2万元。关中、定边、陇东等地也进行募捐，救助延安水灾。1945年关中大旱后，新宁县不但捐助小麦、苞谷，还捐牛、驴和农具帮助灾民恢复生产。通过各种募捐活动，在边区形成了全民关注与救济灾荒的社会风气。
抗战时期，陕甘宁边区灾荒救助资金与物资的来源主要有以上三种，其中以边区各级政府的各种救助和借贷为主。国共合作实现后，国民政府赈济委员会较早介入边区赈灾活动，但前后拨款不足60万元，因此，对此也应予以客观评价。
（四）移民、难民的安置
抗战初期“山西、绥远、西安各地逃入边区的难民实在是源源不断，据比较正确的估计，难民总数已达二万零二百人左右”。1942 1943年，河南发生大旱灾，有部分灾民逃难来到边区。如1942年9月，河南济源难民9家，男女老少45口逃荒到延安。通过甘肃驿马关进入边区陇东分区有55家，男140口，女136口。同时，边区绥德分区地狭人稠，耕地不足，粮食不足当地消费，如1941年缺粮53607.9石。而延属、关中、陇东分区有大量的荒地可供开垦。因此，绥德分区贫苦农民到地多的延安、关中等地开垦荒地。关于难民和移民，一方面边区认为“这不仅是简单的难民救济，而且有关抗战的问题，应是抗战中应解决的问题之一”另一方面，边区需要大量的劳动力从事生产。因此，安置和救济移民、难民，既是一项重要的社会政策，也是边区经济建设的需要。
1939年1月，林伯渠在《边区政府对边区第一届参议会的工作报告》中指出，对难民、移民的救济：
由于边区政府经费极为窘绌，所以不能不一方面依靠于广大群众，实行互助互济的办法来解决；一方面使难民经过一次救济后，自行谋生，或者介绍到农村，在难民协助土地工具和粮食之下参加生产，或者介绍到工厂中工作，或者介绍到机关工作，或者介绍到学校念书后再回到自己家乡参加抗战。
抗战进入相持阶段后，边区政府开始重视对难民、移民的救济工作。1940年3月1日，边区政府颁布了《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》，对移民、难民进行救助：
甲、得请求政府分配土地和房屋。乙、得请求政府协助解决生产工具。丙、得免纳三年至五年之土地税（或救国公粮）。丁、得着量减少或免除义务劳动负担。
1941年4月10日，边区政府发布布告，“严令各级政府及原住地人民给予移来难民和移民以帮助和安置”，包括：
1.分配住址及代找窑洞。2.帮助其解决食粮的困难。3.其愿意耕地者，为其解决土地、籽种、农具的困难。4.其愿就工商及其他职业者，代为寻找职业并保护其利益。5.发动当地居民进行帮助和照顾。……难民中老弱无依者，应施以救济。
1942年2月6日，边区政府又颁布《陕甘宁边区优待移民实施办法》，把上述关于安置和救助移难民的决定、办法用行政法令的形式固定下来。主要包括卜是划定延安、甘泉、华池、志丹、靖边、富县、曲子等有荒地的县为“移民开垦区”，在绥、陇东和关中专员公署以及安定、靖边、富县“设立移民站”。二是对移难民进行各种形式的救助，要求划为移民区的县、区、乡政府帮助移民“取得荒地”，发动老户向移民借贷食粮、籽种、农具，帮助移民“向银行取得耕牛贷款”等移民站要帮助移民迁移，如解决路费、动员牲口帮助迁移及提供各种便利。1943年3月19日，边区政府颁布了《陕甘宁边区优待移民难民条例》，与以往政策相比，一是优待范围扩大。“移民、难民不分阶级、职业、民族界限”，一律享受本条例优待政策：二是优待办法增多。不仅移难民开垦荒地享有地权，而且政府可设法为其调剂熟地和享有农贷优先权。三是明确规定了移难民的权利和义务。四是各级政府对移难民安置、救济、生活等应经常检查督促。根据边区政府优待与救济移难民政策，各地也制定了相应的政策。如陇东分区规定：1.划定移难民区的县区，应迅速寻觅适当地点为难民准备住址。2.驿马关、西峰移民站结束后，后来的移难民各地政府直接介绍到专署安置。3.凡进入边区难民，愿意到移民区从事生产者，发给“难民证明书”，并有移民站发必须的口粮和路费。4.凡持有“难民证明书”者到移民区去的路上，沿路要给予食宿方便。5.移难民到达指定县区后，要给予住宿及饭食招待，并介绍到指定地区安居。6.到达移民区的移难民，要按照边区有关政治给予救助，并上报边区政府。这些政策的出台，从制度上保证了对移难民的救助。 边区政府主要通过给移民和难民调剂住处、土地、各种生活与生产资料和政府贷款等措施救助。1941年的移难民救助中，“移民中确有因家庭贫困缺乏迁移路费，由各该移民站视路途远近人口多少，给每户各三十元至一百元的路费”，移难民到达安置区后，政府在住址、生活和生产方面给予救助。在安置移民、难民过程中，有的县还建立了移民新村，如富县的槐树庄、延安的西区玉皇庙村均建立新村，以安置移民与难民。延安县是移难民安置最多的地方，据边区建设厅长高自力调查，该县1940-1942年三年中救助了500户4000余名移难民：
仅土地一项，即有二万亩之巨，另并调剂粮食一千六百余石，籽种百石，农具三百余件，耕牛一千余头.去年并调剂洋芋一万三千余斤，调剂牛工二百七十余个，政府干部并以节省粮食十石，救济移难民。
1943年春季，边区政府决定“所发放之两千万农贷，其第一对象，即指定为贫苦的难民和移民”。不久，又“增拨移难民农贷五百万元，帮助各地新来的移难民，进行生产”。
1942-1943年，河南发生大饥荒，大批灾民逃荒到边区，关中分区是河南灾民比较多的地区。关中分区要求“各县按需要拨出救济公粮，并指定地区，先行安置，然后在移难民中成立农贷小组放给农业贷款，以安定他们的永久生计基础”。边区银行划分给关中的10万元农贷，“大部分用在安置难民移民方面”。专署把新正的一、二、四区，赤水县的四区，淳耀的四、五、六区，新宁的一、二区，同宜耀的一、四区划分为安置难民区，凡经登记的灾难民要在“政府指定之移民区内安居”：对于灾难民“除发动老户对灾难民互助互济外，政府必要时将予以救济或贷款”。～1943年3月10日统计，有1726户经当地政府安置完毕，“他们多为河南灾民”。先后拨救济粮1500石，发放农贷180万元。其中有550多户逃荒到同宜耀：
（入境难鼬先在柳林登记站登记后，再介绍至各区、乡政府代为寻觅住处，调剂食粮，解决农具、土地等问题。除少部分靠亲友关系解决外，大都取得了政府和当地老户的帮助。
另外，其他县也安置一定数量河南灾民。如延安市安置50户，市政府一方面给予救济，每人50元或每户100元到500元不等，一方面给予安置，有的介绍到乡里种地或做雇工，有的介绍到工厂，有的帮助做小生意，难民的生活大部分得到解决。华池县白马区安置16户80人，县政府给农贷6万元，耕牛16头，犁铧锄头各16件，发给粮食7石，川地400亩。河南南屏难民14人，1942年10月逃荒到绥德，得到当地政府的积极救助，供给土地、贷款、借粮，并获得三年不交公粮的优待。背井离乡的河南灾民进入边区均得到了较好的救助。
三、关于边区荒政问题讨论
通过对抗战时期陕甘宁边区荒政的论述，可以看出，关于灾荒救助主要表现在以下几个方面。
第一，在各级政府主导下的急赈是边区赈灾的主要方法之一。每次重大灾害出现后，边区政府会在第一时间调拨粮食和款项到灾区进行急赈。如1940年六七月水雹灾后，边区政府拨款8万元，粮900石进行急赈。1941年2月，因曲子、环县、神府、靖边发生饥荒，边区民政厅拨粮3470石，款7万元进行救济。1942年延安水灾发生后，8月25日，边区政府要求“各机关或居民对于附近受灾之居民，应酌量让出房屋居住，并尽可能借给粮食或衣服”：“开放公共场所，资以暂时收容灾民居住”。1945年秋季发生雹灾后，边区政府要求“根据各地可能想到与可能做到的办法，采取紧急救济措施”。除了边区直接拨款、粮救济外，地方政府也进行调剂。如1945年旱灾中，政府拨救济粮4000石，水利贷款2000万元，棉花2000斤，延安、延长、志丹、固临、甘泉、延川6县群众互相调剂粮4200余石，三边分区调剂了1200石，102万斤牛草。就赈济粮而言，此次救济边区政府占42.6%，地方政府占57.4%。说明边区政府拨款和地方政府调剂在灾荒救助中发挥着几乎同样重要的作用。
第二，帮助灾民恢复生产是边区救灾的核心内容。边区政府指出：“增产是解决灾荒的基本办法。”因此，每次灾荒后，边区就及时组织灾民进行生产。1940年，靖边、陇东各县因“水、旱、风、雹、兵灾频仍未断”，受灾严重，以致1941年农民生产困难。为此，边区给三边、陇东、延安分别拨赈济款1万元、1.5万元和1万元，帮助灾民“购买种子、农具”，进行农业生产。1942年春，曲子县政府为保证春耕顺利进行，根据边区政府指示拿出公粮90石，借给困难群众“以资接济，到秋后归还”腊给群众公草52万斤，“解决群众春耕牲口草，以利春耕”。1944年陇东发生旱灾，政府发动226个劳动力和耕牛173对，帮助受灾户播种糜谷、荞麦等。专署还抓住春雨时机，给上年受灾严重的环县、镇原、华池灾民救济粮食250石，并决定将各县机关9月份粮草借给灾民一部分，“以解决春耕中缺少草料的问题”。“在这样的帮助下，使被灾家属的庄稼在三四天内就重新种好了，使被灾户生产情绪和信心未有大的松懈。”在灾荒救助中，边区政府始终把恢复灾民生产放在第一位。
第三，鼓励和支持民间互济与借贷。抗战时期的赈济中，“政府拨粮款救济是重在灾重地区，同时单独依靠政府的救济是不能解决广大群众的实际需要，主要还是依靠边区人民互相救济”。1945年秋雹灾后，边区政府要求：“对于目前无法生活之贫苦农家须发动群众的互助，以资救济。”⑩因此，边区政府十分重视民间互济。边区民间互济，一种是无息借贷，主要是动员富户、亲友借粮给灾民。如1941年春夏旱灾发生后，陇东、三边富裕户拿出存粮救济周围的灾民，如盐池县四乡刘占海拿出存粮三石，借给周围的灾民。靖边县动员富户出粮394石，帮助灾民度荒，收到了较好的效果。1945年春早时，华池劳动英雄拿出17.15石存粮救济给附近灾民，边区著名劳动英雄吴满有借出5石，申长林借出13石，环县甜水区4个进步人士也拿出20石，除了富户和劳动英雄，也动员亲友之间互济，延安县丰富区在亲友中调剂粮93.17石，曲子县238石，吴旗的调剂中大都为亲友所借。一种是有息借贷，按照传统习惯进行。如1945年旱灾期间，允许延长、固临、延川产棉区棉花借贷，每斤年息5两，粮食借贷每斗年息2-3升。因为在抗战时期执行减息政策，故在灾荒借贷中，有钱人和富户顾虑重重，有粮不愿借，“怕公家说‘剥削”’。因此，这类借贷在赈济中比较少。 第四，以工代赈。边区政府指出：‘放赈是消极的一个办法，积极的办法是以工代赈。”边区“以工代赈”提出于1938年8月，当时国民政府赈济委员会给边区10万元赈款。在使用赈款时，边区政府指出：“关于赈济原则，中央已有明确决定，在发展农业与手工业生产事业上来实行以工代赈。”并决定以其中的2万元以工代赈，发展开荒与水利事业。以工代赈主要用于较大的工程建设方面。定边是边区食盐的主要产地市场，庆阳驿马关则是主要出口市场，环县是定边食盐运输到庆阳驿马关的必经之路。1940年11月定庆公路环县段完工：
费工一万余个，经费近两万元。这次工程的顺利完成，主要……采取以工代赈办法，动员本县灾民参加，每人每天共给工资一元五角以上，劳动最积极的每天工资更为二元四角。
边区以工代赈并不普遍，原因是以工代赈需要财政支付一定的款项，而边区政府没有此财力。因此，边区许多公共建设主要是动员民力进行，并不是“更多的时候边区政府采取的还是以工代赈”。
在边区的灾荒救助中，尽管政府强调以民间互济为主，因边区地瘠民贫，民间救助力量十分有限，在大灾降临时主要还是依靠政府救助才能度过灾荒。因此，在边区灾荒救助中，政府始终起着主导作用。
笔者认为，通过灾荒救助，边区政府已经具有应对重大灾害的能力。1942年8月延安遭遇大水灾，边区政府反应迅速。25日下午，边区发出紧急通知，就水灾做出应急处置：
C-）各机关各农村应即将此次水灾所受各种损失的确实数目，详细报告市政府登记。㈢各机关人员或居民所拾得牲口或其他财物，无论多寡，均应报告市政府，并妥为保存，以便失主认领，并除由失主予以酬劳外，本府亦当酌于奖励。㈢各机关或居民对于附近受灾之居民，应酌量让出房屋居住，并尽可能借给以粮食或衣服。（四）开放公共场所，资以暂时收容灾民居住。㈤号召各机关及居民自动募捐粮食、衣服等送交市政府，并着市政府组织募捐队，募集粮食、衣物，以为救济难民之用。（六）着公安局暨本市自卫军帮助挖掘压埋之尸体，并报告市政府妥为掩埋。（七）着各医院暨门诊部无报酬的诊疗灾民，并着防疫机关迅速防疫。（八）着市公安局切实检查本市房屋、窑洞及其他建筑，如与安全不合者，应即取缔居住，以免倒塌损伤人命。
26日，边区政府召开专门会议讨论赈灾，商定办法如下：
甲、被灾及无法生活之市民及外来建筑工人应行急赈：乙、其余受损失之市民尚能生活者，除由银行酌于贷款，并在本年征收公粮与征收营业税时酌于减免，以资赈济丙、必须急赈部分，除由市府救灾委员会劝募粮食衣物金钱外，并由财政厅拨款五万元，作为帮助急赈经费。
边区基层政权应对灾荒的能力也有所提高。1943年9月，志丹县遭遇雹灾，灾情严重，县政府召开政务会议，讨论救灾和重建办法：
1.发动受灾民众，将残留的糜谷秆和杂草收回来，作为明年春耕的草料功口强对灾民的安慰工作，“使他们不要灰心，帮助他们继续多开秋荒，以备明年多打粮食”。2.对受灾具体情况进行彻底调查登记，呈报县政府以便救济，“受灾严重无法度日的，给予救济和安慰”。3.发动人民积存余粮，准备以后互助，“在负担上照顾受灾人民，减轻甚至免除”。4.帮助受灾人民打猎、安置适当工作，打下明年春耕的基础。
绥德县政府在雹灾后，决定：
1.田庄受灾户酌情减轻或减免救国公粮2.没有办法的贫苦农民组织移民南下开荒3.实在不愿迁移的贫苦农民拨救济粮二个月（向当地有粮者借贷4.发动家庭妇女纺花，由公家发给棉花救济灾荒5.明年无籽种的贫苦农民，政府用农贷办法解决籽种、农具等。
上述措施符合当时边区的实际，体现了边区县级政府具有应对灾害的能力。
同时，我们也要认识到抗战时期边区荒政存在一些不足，即灾民问题并没有完全得到解决。究其原因：
第一，边区经济基础薄弱，无力实现完全救助。因政府的财力有限，“使大宗的拿出经费救济难民，成为事实上的不可能”。如1941年三边分区发生旱灾，民政厅勃发救济粮280石，“以人口计算，究属杯水车薪”。因此，有灾荒发生时，边区民众生活仍面临一些的困难。如1945年灾荒发生后，安塞县断粮户达3300户15000人：子长县农民无以为生，乞讨58户，卖掉土地32户，卖牛驴34户，疾病饿肿5户。
第二，边区处于战时状态，当时的一切工作都是围绕着为争取抗战胜利而进行，每年都有大量的人力、物力动员，即便是在灾荒发生，仍然需要交纳救国公粮和进行战争动员，灾荒救助往往会降到次要地位。
第三，乡村救助系统缺失，工作乏力。华池县在1941年春旱中，“元成等灾情最严重的区，春天开始吃蒿头子及树皮，有粮能少吃者家数没有三分之一。所以区上干部不下乡，群众会议不能召开……乡上干部只顾家庭生活，老是开会调不来”，造成赈灾中的扯皮现象。上述三方面主因影响了灾荒救助的成效。
[作者简介]温艳，陕西师范大学中国史博士后流动站研究人员，陕西理工学院教授，主要从事近代中西北社会经济史和灾荒史研究。
[关键词]陕甘宁边区，民生，荒政
[中图分类号]K26[文献标识码]A[文章编号]0457-6241（2016）02-0008-10
位于黄土高原的陕甘宁边区（下文简称“边区’）属于典型的大陆性高原气候，其特征是干旱少雨是多种灾害高发地区，仅抗战时期，就多次发生大规模的水、早、雹、冻等自然灾害，给边区社会救济和民众生活带来巨大影响。在边区史研究中，灾荒问题有所涉猎，以往的研究既给我们深入研究边区荒政奠定了基础，但也有不足：是对史料挖掘不够或引用错误.二是研究视角有待更新.三是有些提法与观点需要更正。笔者以国家与社会为视角，对抗战时期边区灾荒与民生、赈济制度与灾荒救助等问题进行论述，讨论抗战时期中共和边区政府应对重大灾害和局部执政的能力。
一、灾荒、民生与中共基层政权
位于黄土高原腹部和内蒙古高原南缘的陕甘宁边区是一个灾荒多发地区。据不完全统计1940-1943年累计发生灾害的有106县，其中旱灾16县，占15.1%冰灾31县，占29.2%雹灾34县，占32.1%冻（霜）灾12县，占11.3%。每次灾害发生都会导致农业减产甚至绝收，灾荒对民生影响较大。1941年春发生旱灾后，陇东环县灾区居民“每日稀餐二次，多系吃苦菜、蒿头子、榆树皮，掺一些五谷面和食，灾相很苦”，该县洪德区有240家灾民无法生活，逃荒到曲子、庆阳、华池等地。三边人民拿钱亦买不到粮吃，大部（分）每天吃树叶子、白蒿头”。盐池县1942年旱灾中，断炊逃亡现象十分严重。
1943年春荒时期，镇原县“除少数地主富农够吃外，大部分中农贫农（包括佃农）皆发生人缺粮食、驴缺草料现象”。全县饥民占总人口的37.9%。居民“吃苜蓿的现象很普遍，吃树皮的不只一家……群众因没粮吃，卖牲畜的很多”。因灾荒严重，粮价飞涨，高利贷盛行，镇原“群众用每斗加五、六、七、八升利息借粮者甚多，如马渠居民野巨堂用油渣换取贫民秋粮，现借油渣一斗，秋后装秋一斗”。黄米价格在一二月间到五六月间上涨了三倍，小麦价格上涨近二倍，但“粮市仍无粮可籴”。同时，每当灾荒发生，边区周边的“顽固分子指使保安队及土匪不断的骚扰抢劫、拉人、组织大批流氓来各县聚众扰乱”，给边区边缘地区的乡村政权带来隐患。因此，饥荒成为边区较严重的社会问题。
1941年1月皖南事变后，国民党完全停止了给八路军的军饷，这也加剧了边区的财政困难，公粮征收比往年有大幅度增加。农民的负担比往年也有所增加，加之灾情严重，在灾荒无法度过时，有的主张将公粮吃掉，如1941年华池县“悦乐、温台等区乡参议会上多提案，愿纳息借吃公粮”。有少数地方农民或参与依附于国民党政权的土匪活动，或参与抢劫边区救国公粮。“环县事变”就是一个典型事件。1939年春，环县县北发生了水旱灾害：
七月半耿湾区所辖第一乡川里一带，忽起大雨半天，发水四、五点钟，将该乡秋禾淹没甚多，该地群众甚感痛苦。（接着旱象出珊早种庄稼未长成……迟种庄稼如荞麦出地面之两片嫩甲，现大都被晒死。糜子被晒而不出穗，成为黄色。群众甚为惊·隘。今年庄稼以现而论，即落好雨，要比去年减少三分之一。
在发生旱灾与收成减产的情况下，边区征收救国公粮分配给环县数量是1500石，实际征粮2443石，超额完成62.9%。征粮团下乡后，提出了“提早完成”“大量超过”等口号。而且在征粮过程中，“强迫命令的方式已达极点，比如摊派某人出四斗，不出就要加倍处罚，即变为八斗”虎洞区“不出粮要拔老汗（汉）的胡子，有不出兵的打耳光”。环县政府错误的征粮、征兵做法，引起了当地群众不满。这种情绪被活动在环县北部的政治土匪赵思忠所利用，1939年底至1940年初，发动叛乱，被称之为“环县事变”。灾荒与征粮成为该事件的主要诱因。
边区其他地方还发生了抢劫公粮事件。1940年是边区的大灾之年，次年分配给安塞县的数量是9000石，任务远远超过了百姓的承受能力。为了完成征粮和买粮，有的农民“卖耕牛还交不上”，还有一些居民“纷纷外移于志丹，以避公债、兵役、买粮”。1942年又是一个大灾年，因1941年边区强买粮食使安塞县出现了粮荒，农民生活普遍出现了困难。7月2日晚，该县第六区公粮、合作社、乡政府被当地民众所抢：
第一批来一百七八十人，第二批来二三十人，总共二百人左右，劫去公粮五十石左右，二个合作社股金洋五百五十四元，乡政府大洋二百元，二团购买草料洋二百零四元，共计九百五十八元。
同时，志丹也发生群众抢粮与骚乱事件。
为解决这种冲突，一方面，边区政府开始调整征粮政策，使救国公粮负担更加合理化，一方面开展赈济活动，使灾民度过饥荒，以平息灾民的骚动。1941年7月，中共中央西北局发出《关于救济灾民的指示》，指出救荒是：
关系人民生命、边区社会秩序，与我党政对经建、选举、运盐等整个革命政策和工作的实际有决定的影响。因此，我们必须对此有高度的警惕性和最适当的处置。
用一切努力平息灾民的骚动。当地党政应即派人到灾区调查和慰问灾民疾苦，和区乡党政干部及灾民中较有地位人士诚恳商谈救济和解决办法，耐心解释，实际做到政府和民众利害一致，党政方面关心民众生活的合理关系。
1945年春夏大旱后，中共把能不能度过旱灾当做对边区政权的考验，要求：
各级党、政、军机关和全体共产党员，认识灾荒乃是一个对人民负责的问题，一个政治问题。 中共把赈济灾民放在政治高度来认识，说明灾荒对边区基层政权影响较大。因为只有积极赈济与建立备荒制度，才能消弭灾荒带来的基层社会动荡，中共的基层政权才能巩固。
二、政府救灾政策、制度与实施
㈠救荒政策与一般原则
1937年8月，中共在“抗日救国十大纲领”中把“赈济灾荒”作为改善人民生活的主要内容。1939年4月4日公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》指出：“救济难民灾民，不使流连（鳓失所。”一些地方党组织在施政纲领中也把救济“境内灾民”当做改善民生的主要议题。因此，赈济灾荒是抗战时期中共民生政策的主要组成部分，也是一项重要的社会政策。
作为社会政策，救荒对象是边区所有受灾居民和外来移民、难民。1940年发生春荒后，边区政府要求：
这次赈济，必须使应受救济的贫苦人民得到实惠，所以就不论抗属或干属，外来难民或边区贫民，凡是无法生活的即需给以救济。
1940年3月30日，中共和边区政府做出了《关于赈济工作的决定》，1941年5月27日，边区民政厅做出《关于赈济灾难民的指示信》等。据此，笔者把边区的赈济政策归纳为以下几个方面。
第一，做好放赈前的灾情调查统计工作。对于赈济工作，必须有很好的组织与调查统计，“要调查统计灾民难民及移民的数目，合理施放”：在调查统计好之后，“按人数多寡及需要救济的程度，分别给以适当的救济”胆“凡是急需赈济者，而当地群众又无法调剂者，应即时给以救济，无需死板的一定要待调查统计好再进行救济，就会失掉了救济的作用”。
第二，坚持民主与公平原则。灾情调查“应发动群众参加这一运动，每一次要救济者，必须经过群众的讨论”要注意纠正过去一般化、平均分配的救济方式和干部的私情观念及营私舞弊等，真正是做到公平合理”民政厅要求：“最好由在难民们讨论如何放法才为合理，才能真正的解决灾民饥寒的实际问题。反对敷衍塞责，反对贪污，反对私情观念。”赈济必须使“受救济的苦人民得到实惠”，以提高民众对政府的信任，“使人民与政府更加亲密起来”。
第三，赈款、赈粮发放程序。经过调查、群众讨论并确定数量后，“再以区为单位的经过县赈济委员会的审查核准，即发给民厅之救济三联赈票，使其持票到指定之机关领取（最好以区为单位发勃，各指定发赈之机关，收到赈票后，即按数发给之，收回赈票并取得收据”，“要办清放赈手续，把三联单据弄清楚，不能弄成糊涂账”。每次赈济完成后，应做详细的工作总结，“赈票呈送民政厅备案”。
第四，采取多渠道积极的赈济措施，帮助灾民进行生产。各级政府根据灾情和灾民需要，“注意发动灾民难民参加生产和介绍职业，如打盐、挖药材、打窑洞、安伙子、做雇工等”。1941年边区民政厅特别指出：“关于粮款的用法，应以工代赈，或解决生产工具，或施放急赈，在施赈中，须依实际情形，并尊重群众意见办理。”
上述四个方面只反映出抗战时期边区赈济中的一般原则，在具体实施过程，则是根据灾情的不同采取不同措施。
㈢边区赈灾机关
抗战初期，边区的赈灾行政机关主要是民政厅。边区政府民政厅职责之一是“关于赈灾、保育及其他社会救济事项”：由第三科主管“赈灾备荒、社会救济”。原苏维埃时期的互济会附设在民政厅开展工作，主要从事民间募捐活动，救济红军伤残人员、家属及受灾难民。1939年4月，民政厅召开了延长、延安、安塞、靖边、甘泉、志丹等六县互济会主任联席会议，讨论赈济工作。并决定上述六县的互济会主任组成民政厅查赈团，分派各县检查救济与赈济工作。11月，互济会与民政厅第三科合署办公。
赈济委员会是边区主要赈灾机构。1938年9月2日，边区政府成立赈济委员会，民政厅第一科科长李景林为主任委员，主要负责边区各地赈济工作。1940年3月，中共边区党委和政府决定：
为了加强赈济工作之领导及推行，各县应即组织赈济委员会，委员五至七人，以县委书记、县长、县互济会主任、后援会主任、保安队长及当地驻军长官组成之。县委书记或县长为主任委员，切实负责领导与推动赈务之进行。
1941年春，环县发生风、雪灾，县政府特设赈济委员会，负责救灾。县级赈济委员会的设立加强了日常灾荒救济的领导工作。
除了赈济委员会外，在大灾之年还会设立临时机关负责救灾。1941年春，陇东环县、曲子、镇原等发生灾荒，陇东分区专署成立救灾委员会，专门负责放赈救灾。1942年8月，延安遭遇大水灾后，由民政厅长、财政厅长、延安市长、商会会长和中央管理局长以及后勤部、西北局派代表组成救灾总会㈣水灾善后委员会），由建设厅刘景范厅长任主任委员，“负责讨论善后办法”辨决定“延市遭灾市民之赈济由市府救灾委员会负责办理”。大灾之后设立的临时机关，主要起协调作用，具体工作还是由政府部门办理。
㈢赈灾款与物的来源
1.国民政府赈济委员会的赈款。抗战爆发前夕到抗战进入相持阶段，边区政府在应对灾荒的问题上多与本地国民党政府交涉或呈请国民政府赈济委员会予以救济。1937年春，陕北发生旱灾，中共即与南京政府赈济委员会协商，给横山、定边、靖边、清涧、安定（今子长）、保安（今志丹）、安塞、延川、延长、肤施（今延安）、甘泉、富县12县每县拨赈款6000元，共计7.2万元。1937年夏秋边区发生雹灾和1938年春发生旱灾后，经边区政府协商，1938年8月，国民党中央赈济委员会派曹仲植等携赈款10万元到边区赈灾，经边区政府与其会商，决定以3万元办急赈，在神木、府谷、延川、固林、延长、定边、盐池、靖边等县查灾放赈，“务使分文实惠灾民，以期增加抗战力量”以2万元筹办工赈，即“以工代赈，一方可以维持难民的生活，他方可以发展水利与开荒等事业”以5万元筹设难民毛织工厂、织布工厂、硝皮工厂、农具厂等，“其目的在以此项赈款用于有利的永久生产事业”。对于此项赈款的使用，边区政府曾两次呈文国民政府行政院进行汇报。1939年三边分区发生灾情，边区政府电请国民政府赈济委员会予以赈济，获得10万元赈款，其中3万元办急赈，7万元办难民工厂。1940年六七月间，边区发生水、雹灾害，边区政府曾呈请国民政府给予救济，最终国民政府是否拨款目前尚无资料佐证。1942年边区大水灾发生后，11月20日至12月1日，国民政府赈济委员会派郑延卓等来边区勘灾，并拨急赈款30万元。从笔者所见的资料看，国民政府直接给边区的赈济款有案可查的就是上述几笔，合计57.2万元。 除了直接发放赈款外，1938年经边区政府与陕西省合作委员会协商，从中国银行获得20万元农贷。边区建设厅要求这笔农贷“要在灾情重，春耕中需要款更殷切的区乡组社放款”。但贷款由陕西省合作委员会派人发放，结果“真正贫苦而有劳动力的人，没有得到借款”。即这笔贷款没有起到救灾的作用。
2.边区政府拨粮拨款。急赈是灾荒发生后立即施行的救助措施，以发放赈灾款、粮食为主。1940年春，边区在救助春荒时指出：
应根据实际情形，分为急赈缓赈进行之。凡是急需赈济的，而且当地群众又无法调剂者，应即时给以救济，无需死板的一定要待调查统计好再进行救济，就会失掉了救济的作用。
每次灾荒发生，首先就是急赈，主要是给灾民拨粮与款，以解决灾民生活面临的困难。根据现有资料，据统计，1939年发救济款8604元，粮1775石，1940年发救济款86142元，粮990石，1941年救济款95000元，粮3662.4石，1942年救济款62万元，粮800石。1945年大旱时，边区拨救济粮4000石，救济棉花2000斤。急赈款主因来自边区政府拨款，赈粮主要来自存放各地仓库的公粮。
3.机关单位的募集。每次遇大灾，边区各级政府还动员机关、学校进行募捐救灾。1941年，陇东分区专署号召“全区党政军举行每日节省一两米救灾运动”志丹县公务员发起“每人每日节省二两细粮，以救济当地贫苦民众，为时暂定为一月”。1942年水灾后，边区政府“号召各机关及居民自动捐助粮食、衣服等送交市政府，并着市政府组织募捐队，募集粮食衣物，以为救济难民之用”。边区救灾临时委员会也向延安机关发起了救灾募捐活动，得到各机关团体的热烈响应，有的捐款，有的捐物，有的节省食粮，有的义演，把募集到的款、物、粮送给赈灾总会。延安市机关募集款7.5万元，小米11石9斗5升，衣服153件，物资折合款8.2万元。关中、定边、陇东等地也进行募捐，救助延安水灾。1945年关中大旱后，新宁县不但捐助小麦、苞谷，还捐牛、驴和农具帮助灾民恢复生产。通过各种募捐活动，在边区形成了全民关注与救济灾荒的社会风气。
抗战时期，陕甘宁边区灾荒救助资金与物资的来源主要有以上三种，其中以边区各级政府的各种救助和借贷为主。国共合作实现后，国民政府赈济委员会较早介入边区赈灾活动，但前后拨款不足60万元，因此，对此也应予以客观评价。
（四）移民、难民的安置
抗战初期“山西、绥远、西安各地逃入边区的难民实在是源源不断，据比较正确的估计，难民总数已达二万零二百人左右”。1942 1943年，河南发生大旱灾，有部分灾民逃难来到边区。如1942年9月，河南济源难民9家，男女老少45口逃荒到延安。通过甘肃驿马关进入边区陇东分区有55家，男140口，女136口。同时，边区绥德分区地狭人稠，耕地不足，粮食不足当地消费，如1941年缺粮53607.9石。而延属、关中、陇东分区有大量的荒地可供开垦。因此，绥德分区贫苦农民到地多的延安、关中等地开垦荒地。关于难民和移民，一方面边区认为“这不仅是简单的难民救济，而且有关抗战的问题，应是抗战中应解决的问题之一”另一方面，边区需要大量的劳动力从事生产。因此，安置和救济移民、难民，既是一项重要的社会政策，也是边区经济建设的需要。
1939年1月，林伯渠在《边区政府对边区第一届参议会的工作报告》中指出，对难民、移民的救济：
由于边区政府经费极为窘绌，所以不能不一方面依靠于广大群众，实行互助互济的办法来解决；一方面使难民经过一次救济后，自行谋生，或者介绍到农村，在难民协助土地工具和粮食之下参加生产，或者介绍到工厂中工作，或者介绍到机关工作，或者介绍到学校念书后再回到自己家乡参加抗战。
抗战进入相持阶段后，边区政府开始重视对难民、移民的救济工作。1940年3月1日，边区政府颁布了《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》，对移民、难民进行救助：
甲、得请求政府分配土地和房屋。乙、得请求政府协助解决生产工具。丙、得免纳三年至五年之土地税（或救国公粮）。丁、得着量减少或免除义务劳动负担。
1941年4月10日，边区政府发布布告，“严令各级政府及原住地人民给予移来难民和移民以帮助和安置”，包括：
1.分配住址及代找窑洞。2.帮助其解决食粮的困难。3.其愿意耕地者，为其解决土地、籽种、农具的困难。4.其愿就工商及其他职业者，代为寻找职业并保护其利益。5.发动当地居民进行帮助和照顾。……难民中老弱无依者，应施以救济。
1942年2月6日，边区政府又颁布《陕甘宁边区优待移民实施办法》，把上述关于安置和救助移难民的决定、办法用行政法令的形式固定下来。主要包括卜是划定延安、甘泉、华池、志丹、靖边、富县、曲子等有荒地的县为“移民开垦区”，在绥、陇东和关中专员公署以及安定、靖边、富县“设立移民站”。二是对移难民进行各种形式的救助，要求划为移民区的县、区、乡政府帮助移民“取得荒地”，发动老户向移民借贷食粮、籽种、农具，帮助移民“向银行取得耕牛贷款”等移民站要帮助移民迁移，如解决路费、动员牲口帮助迁移及提供各种便利。1943年3月19日，边区政府颁布了《陕甘宁边区优待移民难民条例》，与以往政策相比，一是优待范围扩大。“移民、难民不分阶级、职业、民族界限”，一律享受本条例优待政策：二是优待办法增多。不仅移难民开垦荒地享有地权，而且政府可设法为其调剂熟地和享有农贷优先权。三是明确规定了移难民的权利和义务。四是各级政府对移难民安置、救济、生活等应经常检查督促。根据边区政府优待与救济移难民政策，各地也制定了相应的政策。如陇东分区规定：1.划定移难民区的县区，应迅速寻觅适当地点为难民准备住址。2.驿马关、西峰移民站结束后，后来的移难民各地政府直接介绍到专署安置。3.凡进入边区难民，愿意到移民区从事生产者，发给“难民证明书”，并有移民站发必须的口粮和路费。4.凡持有“难民证明书”者到移民区去的路上，沿路要给予食宿方便。5.移难民到达指定县区后，要给予住宿及饭食招待，并介绍到指定地区安居。6.到达移民区的移难民，要按照边区有关政治给予救助，并上报边区政府。这些政策的出台，从制度上保证了对移难民的救助。 边区政府主要通过给移民和难民调剂住处、土地、各种生活与生产资料和政府贷款等措施救助。1941年的移难民救助中，“移民中确有因家庭贫困缺乏迁移路费，由各该移民站视路途远近人口多少，给每户各三十元至一百元的路费”，移难民到达安置区后，政府在住址、生活和生产方面给予救助。在安置移民、难民过程中，有的县还建立了移民新村，如富县的槐树庄、延安的西区玉皇庙村均建立新村，以安置移民与难民。延安县是移难民安置最多的地方，据边区建设厅长高自力调查，该县1940-1942年三年中救助了500户4000余名移难民：
仅土地一项，即有二万亩之巨，另并调剂粮食一千六百余石，籽种百石，农具三百余件，耕牛一千余头.去年并调剂洋芋一万三千余斤，调剂牛工二百七十余个，政府干部并以节省粮食十石，救济移难民。
1943年春季，边区政府决定“所发放之两千万农贷，其第一对象，即指定为贫苦的难民和移民”。不久，又“增拨移难民农贷五百万元，帮助各地新来的移难民，进行生产”。
1942-1943年，河南发生大饥荒，大批灾民逃荒到边区，关中分区是河南灾民比较多的地区。关中分区要求“各县按需要拨出救济公粮，并指定地区，先行安置，然后在移难民中成立农贷小组放给农业贷款，以安定他们的永久生计基础”。边区银行划分给关中的10万元农贷，“大部分用在安置难民移民方面”。专署把新正的一、二、四区，赤水县的四区，淳耀的四、五、六区，新宁的一、二区，同宜耀的一、四区划分为安置难民区，凡经登记的灾难民要在“政府指定之移民区内安居”：对于灾难民“除发动老户对灾难民互助互济外，政府必要时将予以救济或贷款”。～1943年3月10日统计，有1726户经当地政府安置完毕，“他们多为河南灾民”。先后拨救济粮1500石，发放农贷180万元。其中有550多户逃荒到同宜耀：
（入境难鼬先在柳林登记站登记后，再介绍至各区、乡政府代为寻觅住处，调剂食粮，解决农具、土地等问题。除少部分靠亲友关系解决外，大都取得了政府和当地老户的帮助。
另外，其他县也安置一定数量河南灾民。如延安市安置50户，市政府一方面给予救济，每人50元或每户100元到500元不等，一方面给予安置，有的介绍到乡里种地或做雇工，有的介绍到工厂，有的帮助做小生意，难民的生活大部分得到解决。华池县白马区安置16户80人，县政府给农贷6万元，耕牛16头，犁铧锄头各16件，发给粮食7石，川地400亩。河南南屏难民14人，1942年10月逃荒到绥德，得到当地政府的积极救助，供给土地、贷款、借粮，并获得三年不交公粮的优待。背井离乡的河南灾民进入边区均得到了较好的救助。
三、关于边区荒政问题讨论
通过对抗战时期陕甘宁边区荒政的论述，可以看出，关于灾荒救助主要表现在以下几个方面。
第一，在各级政府主导下的急赈是边区赈灾的主要方法之一。每次重大灾害出现后，边区政府会在第一时间调拨粮食和款项到灾区进行急赈。如1940年六七月水雹灾后，边区政府拨款8万元，粮900石进行急赈。1941年2月，因曲子、环县、神府、靖边发生饥荒，边区民政厅拨粮3470石，款7万元进行救济。1942年延安水灾发生后，8月25日，边区政府要求“各机关或居民对于附近受灾之居民，应酌量让出房屋居住，并尽可能借给粮食或衣服”：“开放公共场所，资以暂时收容灾民居住”。1945年秋季发生雹灾后，边区政府要求“根据各地可能想到与可能做到的办法，采取紧急救济措施”。除了边区直接拨款、粮救济外，地方政府也进行调剂。如1945年旱灾中，政府拨救济粮4000石，水利贷款2000万元，棉花2000斤，延安、延长、志丹、固临、甘泉、延川6县群众互相调剂粮4200余石，三边分区调剂了1200石，102万斤牛草。就赈济粮而言，此次救济边区政府占42.6%，地方政府占57.4%。说明边区政府拨款和地方政府调剂在灾荒救助中发挥着几乎同样重要的作用。
第二，帮助灾民恢复生产是边区救灾的核心内容。边区政府指出：“增产是解决灾荒的基本办法。”因此，每次灾荒后，边区就及时组织灾民进行生产。1940年，靖边、陇东各县因“水、旱、风、雹、兵灾频仍未断”，受灾严重，以致1941年农民生产困难。为此，边区给三边、陇东、延安分别拨赈济款1万元、1.5万元和1万元，帮助灾民“购买种子、农具”，进行农业生产。1942年春，曲子县政府为保证春耕顺利进行，根据边区政府指示拿出公粮90石，借给困难群众“以资接济，到秋后归还”腊给群众公草52万斤，“解决群众春耕牲口草，以利春耕”。1944年陇东发生旱灾，政府发动226个劳动力和耕牛173对，帮助受灾户播种糜谷、荞麦等。专署还抓住春雨时机，给上年受灾严重的环县、镇原、华池灾民救济粮食250石，并决定将各县机关9月份粮草借给灾民一部分，“以解决春耕中缺少草料的问题”。“在这样的帮助下，使被灾家属的庄稼在三四天内就重新种好了，使被灾户生产情绪和信心未有大的松懈。”在灾荒救助中，边区政府始终把恢复灾民生产放在第一位。
第三，鼓励和支持民间互济与借贷。抗战时期的赈济中，“政府拨粮款救济是重在灾重地区，同时单独依靠政府的救济是不能解决广大群众的实际需要，主要还是依靠边区人民互相救济”。1945年秋雹灾后，边区政府要求：“对于目前无法生活之贫苦农家须发动群众的互助，以资救济。”⑩因此，边区政府十分重视民间互济。边区民间互济，一种是无息借贷，主要是动员富户、亲友借粮给灾民。如1941年春夏旱灾发生后，陇东、三边富裕户拿出存粮救济周围的灾民，如盐池县四乡刘占海拿出存粮三石，借给周围的灾民。靖边县动员富户出粮394石，帮助灾民度荒，收到了较好的效果。1945年春早时，华池劳动英雄拿出17.15石存粮救济给附近灾民，边区著名劳动英雄吴满有借出5石，申长林借出13石，环县甜水区4个进步人士也拿出20石，除了富户和劳动英雄，也动员亲友之间互济，延安县丰富区在亲友中调剂粮93.17石，曲子县238石，吴旗的调剂中大都为亲友所借。一种是有息借贷，按照传统习惯进行。如1945年旱灾期间，允许延长、固临、延川产棉区棉花借贷，每斤年息5两，粮食借贷每斗年息2-3升。因为在抗战时期执行减息政策，故在灾荒借贷中，有钱人和富户顾虑重重，有粮不愿借，“怕公家说‘剥削”’。因此，这类借贷在赈济中比较少。 第四，以工代赈。边区政府指出：‘放赈是消极的一个办法，积极的办法是以工代赈。”边区“以工代赈”提出于1938年8月，当时国民政府赈济委员会给边区10万元赈款。在使用赈款时，边区政府指出：“关于赈济原则，中央已有明确决定，在发展农业与手工业生产事业上来实行以工代赈。”并决定以其中的2万元以工代赈，发展开荒与水利事业。以工代赈主要用于较大的工程建设方面。定边是边区食盐的主要产地市场，庆阳驿马关则是主要出口市场，环县是定边食盐运输到庆阳驿马关的必经之路。1940年11月定庆公路环县段完工：
费工一万余个，经费近两万元。这次工程的顺利完成，主要……采取以工代赈办法，动员本县灾民参加，每人每天共给工资一元五角以上，劳动最积极的每天工资更为二元四角。
边区以工代赈并不普遍，原因是以工代赈需要财政支付一定的款项，而边区政府没有此财力。因此，边区许多公共建设主要是动员民力进行，并不是“更多的时候边区政府采取的还是以工代赈”。
在边区的灾荒救助中，尽管政府强调以民间互济为主，因边区地瘠民贫，民间救助力量十分有限，在大灾降临时主要还是依靠政府救助才能度过灾荒。因此，在边区灾荒救助中，政府始终起着主导作用。
笔者认为，通过灾荒救助，边区政府已经具有应对重大灾害的能力。1942年8月延安遭遇大水灾，边区政府反应迅速。25日下午，边区发出紧急通知，就水灾做出应急处置：
C-）各机关各农村应即将此次水灾所受各种损失的确实数目，详细报告市政府登记。㈢各机关人员或居民所拾得牲口或其他财物，无论多寡，均应报告市政府，并妥为保存，以便失主认领，并除由失主予以酬劳外，本府亦当酌于奖励。㈢各机关或居民对于附近受灾之居民，应酌量让出房屋居住，并尽可能借给以粮食或衣服。（四）开放公共场所，资以暂时收容灾民居住。㈤号召各机关及居民自动募捐粮食、衣服等送交市政府，并着市政府组织募捐队，募集粮食、衣物，以为救济难民之用。（六）着公安局暨本市自卫军帮助挖掘压埋之尸体，并报告市政府妥为掩埋。（七）着各医院暨门诊部无报酬的诊疗灾民，并着防疫机关迅速防疫。（八）着市公安局切实检查本市房屋、窑洞及其他建筑，如与安全不合者，应即取缔居住，以免倒塌损伤人命。
26日，边区政府召开专门会议讨论赈灾，商定办法如下：
甲、被灾及无法生活之市民及外来建筑工人应行急赈：乙、其余受损失之市民尚能生活者，除由银行酌于贷款，并在本年征收公粮与征收营业税时酌于减免，以资赈济丙、必须急赈部分，除由市府救灾委员会劝募粮食衣物金钱外，并由财政厅拨款五万元，作为帮助急赈经费。
边区基层政权应对灾荒的能力也有所提高。1943年9月，志丹县遭遇雹灾，灾情严重，县政府召开政务会议，讨论救灾和重建办法：
1.发动受灾民众，将残留的糜谷秆和杂草收回来，作为明年春耕的草料功口强对灾民的安慰工作，“使他们不要灰心，帮助他们继续多开秋荒，以备明年多打粮食”。2.对受灾具体情况进行彻底调查登记，呈报县政府以便救济，“受灾严重无法度日的，给予救济和安慰”。3.发动人民积存余粮，准备以后互助，“在负担上照顾受灾人民，减轻甚至免除”。4.帮助受灾人民打猎、安置适当工作，打下明年春耕的基础。
绥德县政府在雹灾后，决定：
1.田庄受灾户酌情减轻或减免救国公粮2.没有办法的贫苦农民组织移民南下开荒3.实在不愿迁移的贫苦农民拨救济粮二个月（向当地有粮者借贷4.发动家庭妇女纺花，由公家发给棉花救济灾荒5.明年无籽种的贫苦农民，政府用农贷办法解决籽种、农具等。
上述措施符合当时边区的实际，体现了边区县级政府具有应对灾害的能力。
同时，我们也要认识到抗战时期边区荒政存在一些不足，即灾民问题并没有完全得到解决。究其原因：
第一，边区经济基础薄弱，无力实现完全救助。因政府的财力有限，“使大宗的拿出经费救济难民，成为事实上的不可能”。如1941年三边分区发生旱灾，民政厅勃发救济粮280石，“以人口计算，究属杯水车薪”。因此，有灾荒发生时，边区民众生活仍面临一些的困难。如1945年灾荒发生后，安塞县断粮户达3300户15000人：子长县农民无以为生，乞讨58户，卖掉土地32户，卖牛驴34户，疾病饿肿5户。
第二，边区处于战时状态，当时的一切工作都是围绕着为争取抗战胜利而进行，每年都有大量的人力、物力动员，即便是在灾荒发生，仍然需要交纳救国公粮和进行战争动员，灾荒救助往往会降到次要地位。
第三，乡村救助系统缺失，工作乏力。华池县在1941年春旱中，“元成等灾情最严重的区，春天开始吃蒿头子及树皮，有粮能少吃者家数没有三分之一。所以区上干部不下乡，群众会议不能召开……乡上干部只顾家庭生活，老是开会调不来”，造成赈灾中的扯皮现象。上述三方面主因影响了灾荒救助的成效。
[作者简介]温艳，陕西师范大学中国史博士后流动站研究人员，陕西理工学院教授，主要从事近代中西北社会经济史和灾荒史研究。