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摘 要：高校与学生的权益纠纷使得高等教育的教育理念与管理机制面临挑战。高等学校在行使管理权的过程中，常与大学生的权利发生冲突，且有愈演愈烈之势。因而研究这种冲突的救济特别是法律救济制度具有重要的理论意义和现实意义，能为完善高等教育法律体系提供理论依据，改变目前高等教育法律不完备、可诉性弱、规章与上位法相冲突等现状，进而保证高等学校的正常教育教学秩序，维护大学生的合法权益，使相互依存、对立统一的高等学校管理者与管理相对人即大学生之间的冲突能得到妥善处理。
关键词：高校管理 权益纠纷 法律救济 维权
近年来，由学生和学校之间纠纷而引发的案例层出不穷，引起了理论与实务界的诸多思考与争议。面对学生与学校之间错综复杂的法律关系，如何建立起与之相适应的权利救济机制成为我们面临的重要问题。笔者针对我国学生与学校之间的法律属性及产生的问题，试图在法律关系性质的基础上构建一套适合我国国情的权利救济机制，从而有助于及时有效地解决教育纠纷，保证教育事业的健康发展。
一、高等学校的法律地位以及大学生的法律属性
根据《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)的授权，高等学校具有实施国家高等教育的职能即“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”。教育是一门科学，有着自身存在和发展的规律。要想实现这一职能，达到国家高等教育的目标，必须遵循高等教育的规律，法律必须赋予高等学校一定的“教育自主权”。
高等学校“教育自主权”由国家立法明确保证。如《高等教育法》第10条规定：“国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由；”第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”同时，《高等教育法》规定了高等学校的设立和组织形式———“高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人”。根据我国《民法通则》对于“法人”的规定，并结合当前我国对于高等学校管理的实践，高等学校的这种法人资格在性质上属于“事业单位法人”。“事业单位法人”是指由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化等活动的具有法人地位的社会公益组织。事业单位法人从事国家行政管理、社会政治、经济、文化等各种事业和社会活动，这些活动都是非经济活动，而且不以营利为目的。
通过以上分析，高等学校的法律地位可以概括为：高等学校是指根据国家法律授权承担国家高等教育任务，实施国家高等教育职能，并在法律授权范围内具有“教育自主权”的事业单位法人［１］。
“百年大计，教育为本”。从现代政府职能的角度来看，教育是政府的一项重要职能，对教育的实施或管理是政府行政权运作的重要内容。然而，随着现代政府职能的转变，政府实际上是把越来越多的教育管理职能通过法律的形式授权给学校行使。于是学校基于法律的授权行使着部分教育行政权；同时，基于教育自身的规律性，以及“大学自治”的历史传统，政府必须给予高等学校一定的“教育自主权”，实行内部自治；于是，高等学校的管理行为在性质上实际上分为两种：一种是高校基于“教育自主权”的自主管理行为；一种是基于国家法律授权行使教育行政权的行政行为。
论及大学生的权利不得不谈大学生的法律属性，在法治社会中，一个人的权利是与其法律属性紧密相连的，不同法律属性的人具有不同的权利。而目前我国大学生具有双重法律属性，其一，大学生是国家公民，而且是大多数已经年满18周岁的成年人，具有完全的权利能力和行为能力，应当享有作为国家公民应享有的一般的法定权利；其二，他们又处于接受高等教育的特定时期，既是一个“社会人”，又是一个“学校人”。作为后者，他们享有作为受教育者的特殊的法定权利，同时必须遵守学校基于法律的“自主管理”；同时，基于他们“社会人”的角色，学校的“自主管理”也不能侵犯他们作为“社会人”的法定权利。
综上所述，高等学校的特殊法律地位及大学生法律属性的双重性必然决定了高等学校与大学生法律关系的多重性。其一，基于国家法律授权行使的教育行政权与大学生之间的行政法律关系；其二，基于“教育自主权”与大学生之间的内部管理关系；其三，基于其“事业单位法人”地位，为实现法人目的及其保障自身正常运转与大学生之间形成的平等主体之间的民事法律关系。
二、高校管理权与大学生权利冲突的性质
要解决高校管理权与大学生权利冲突，得先分类厘清这种冲突的性质。首先，高等学校依法享有自主管理权，且某些“权利”具有公权性质［２］。如依法管理学籍和授予学位，制定内部管理制度。虽然教育法律、法规未明确区分哪些事项属权力范畴，哪些事项属权利范畴，但招生、学籍管理、学位、毕业、奖励处分以及对大学生的处分等明显具有权力特征，如单方意志、强制性等，因而在性质上属行政权力或公共权力。据此，在高等学校与大学生之间所形成的关系属双方地位不平等的法律关系——特殊的行政法律关系，大陆法系行政法上称之为特别权力关系。它以一般行政法律关系为基础，是相对于国家或公共团体与公民之间的一般行政法律关系或权利义务关系而言的。学校权力行使的依据往往是相关法律、法规和规章的明确规定，如教育法、招生条例、学位条例、学籍管理条例、学生处分条例等。如学校行为违法损害学生合法权益，学生不仅可以引发行政诉讼，而且应该获得行政诉讼救济。学生在此种特别关系中比一般行政法律关系中更处于弱势，而某些重大权益则直接维系其生存与发展，作为特殊行政主体，学校必须适用法律优先和法律保留原则并以行政诉讼救济为必要的手段。
其次，涉及学校和学生基于平等民事主体发生的各种民事权利义务关系，学校规范性文件对该种民事法律关系均有具体体现，高校权利的行使不应违背平等自愿原则，亦无强行禁止他人行为之特权，除非该权利基于双方约定且不违法。如发生纠纷，则应依照民事法律规则以及不违反学校规范性文件解决，解决纠纷的主要方式是协商和民事诉讼。
最后，属于学校日常管理、教育、引导和学生自治范围事项的，法律未明确具体规定，则主要由学校日常管理规则、道德规范、纪律规范、社团章程、学生自律性行为规范等社会规范调整。毕竟，高等教育的发展有其自身的规律和特点，大学亦有其自身权利空间和发展要求，法律不宜对上述事项做出过于详细的规定，否则可能妨碍和制约学校日常管理，抑制高等教育发展的活力、效率和创造性，不利于人才培养和学校发展。
三、实施法律救济的有关制度，构建大学生权益保护机制
在高等院校的管理实践中，学生明显的处在一个弱势群体的地位。法律关系属于社会关系，是由不同主体之间相互对应的联系的权利义务关系构成的，当学生的权利受到侵犯时他们该怎样拿起法律的武器来保护自己便成为了本文所想要讨论的焦点。
法律救济制度的要义在于，区分高等学校管理者与管理相对人之间不同性质的法律关系，构建多层次的法律体系，依法治校，依法治教［３］。高等学校依法行使管理权与大学生权利发生冲突的，应以校内救济制度即申诉制度、行政救济制度即行政复议、教育仲裁制度、司法救济制度即行政诉讼来解决。公共教育与公共事务、政府权力是连接在一起的，将公共教育纳入行政范围应是基本发展方向，因此管理与被管理是特别权力关系，应由行政法来调整。
1. 建立、健全校内申诉制度
现有法律法规规定的校内申诉制度是不完善的。根据《普通高等学校学生管理规定》，学生申诉处理委员会，只受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。受理范围有限，不利于发挥其应有的作用。其次，学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。具体的比例不明确，学校负责人、职能部门负责人即作运动员又作裁判员，不利于真正维护大学生合法权益的目的。
2. 建立和完善行政复议制度
行政复议是中国主要的行政救济途径，也是行政系统内部监督和纠错机制。行政复议对处于相对人地位的学生寻求法律救济来说十分有利，不仅能减少各方当事人的诉累，更能保障行政管理秩序的持续与稳定。高校应尽快建立和完善行政复议制度，如教育行政主管部门要尽快建立与新规定相一致来处理有关学生权利问题的专门机构，从行政复议这一环节上充分保障学生权利的实现。
3. 设置独立的教育仲裁机构
基于高校学生与校方的法律关系，一旦双方发生争议而又不愿意通过协商、调解解决或调解、协商不成，可由特定的仲裁来解决。教育仲裁制度作为学生申诉与诉讼的衔接制度，有利于及时解决教育纠纷，化解学校与学生的矛盾；使得一部分教育纠纷案件在仲裁阶段就得以解决，减轻了当事人的诉讼负担，节约了诉讼成本；有利于充分发挥教育行政机关的职能作用，更好地保护当事人的合法权益。显然，现有的仲裁机构不具备专门的人员，因而需设立独立的不被干涉的教育仲裁机构。教育仲裁机构由若干律师以及学联、青联、教育主管部门的部分人组成，独立开展工作，不从属同级机构领导，不受同级或教育行政的干扰。教育仲裁的结果具有法律效力，当事人应当履行。
4. 推进高校对大学生的行政管理行为的可诉性，完善学生权利司法救济制度
司法救济是解决社会冲突与纠纷的最后救济方式、最高救济方式，是实现社会公正的最后一道防线。亚里士多德称之为“矫正的正义”，但是学校能否作为被告，曾是一个很有争议的话题［４］。当前，不管是从有关法律法规还是司法实践来看，学校都可以作为行政主体从而也可以作为行政诉讼的被告。1999年11月24日“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第12条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”它表明，高校与其成员或利用者之间的争议已不被排斥在行政诉讼之外，学校内部管理冲突中的个体权利有了通过司法程序获得救济的途径。1999年北京科技大学学生田永考试作弊起诉学校案，明确学校属于行政管理范畴，应当受司法监督。这样，高校作为“法律法规授权组织”，也就成为行政诉讼适格的被告主体，被纳入了行政诉讼制度的监督范围，从而开辟了对高校内部管理行为进行司法审查的先例。
总之，构建高等学校管理权与大学生权利冲突的救济机制，关键在于厘清高等学校与大学生之间的各种不同关系，根据不同的法律关系，分别制订与之相适应的公法和私法，在管理过程中贯彻依法治校、依法治教，以人为本，尊重和保障大学生作为特殊相对人的权利，把严格的目标管理与细致的过程引导相结合，容教育与规范于一体。当然，法治的价值是以人为中心和归宿，尊重和保护学生权益为核心，努力创造有利于学生发展的环境，是高校学生管理法治化的基本价值取向。
参考文献：
［1］刘鲁吉，程芳.大学生权利救济制度研究［J］.山东省青年管理干部学院学报，2006，(6).
［2］ 周阿红.从保障学生权利的视角探究高校权利配置［J］.淮南师范学院学报，2005，(6)：107-108.
［3］ 赵学云. 学生与学校纠纷的法律关系及其权利救济机制［J］.东北师大学报(哲学社会科学版)，2006，（6）：50-52.
［4］ 高鹏. 大学生权利维护与法律问题研究［D］.吉林大学学报 ，2006，（8）：7-8.
关键词：高校管理 权益纠纷 法律救济 维权
近年来，由学生和学校之间纠纷而引发的案例层出不穷，引起了理论与实务界的诸多思考与争议。面对学生与学校之间错综复杂的法律关系，如何建立起与之相适应的权利救济机制成为我们面临的重要问题。笔者针对我国学生与学校之间的法律属性及产生的问题，试图在法律关系性质的基础上构建一套适合我国国情的权利救济机制，从而有助于及时有效地解决教育纠纷，保证教育事业的健康发展。
一、高等学校的法律地位以及大学生的法律属性
根据《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)的授权，高等学校具有实施国家高等教育的职能即“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”。教育是一门科学，有着自身存在和发展的规律。要想实现这一职能，达到国家高等教育的目标，必须遵循高等教育的规律，法律必须赋予高等学校一定的“教育自主权”。
高等学校“教育自主权”由国家立法明确保证。如《高等教育法》第10条规定：“国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由；”第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”同时，《高等教育法》规定了高等学校的设立和组织形式———“高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人”。根据我国《民法通则》对于“法人”的规定，并结合当前我国对于高等学校管理的实践，高等学校的这种法人资格在性质上属于“事业单位法人”。“事业单位法人”是指由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化等活动的具有法人地位的社会公益组织。事业单位法人从事国家行政管理、社会政治、经济、文化等各种事业和社会活动，这些活动都是非经济活动，而且不以营利为目的。
通过以上分析，高等学校的法律地位可以概括为：高等学校是指根据国家法律授权承担国家高等教育任务，实施国家高等教育职能，并在法律授权范围内具有“教育自主权”的事业单位法人［１］。
“百年大计，教育为本”。从现代政府职能的角度来看，教育是政府的一项重要职能，对教育的实施或管理是政府行政权运作的重要内容。然而，随着现代政府职能的转变，政府实际上是把越来越多的教育管理职能通过法律的形式授权给学校行使。于是学校基于法律的授权行使着部分教育行政权；同时，基于教育自身的规律性，以及“大学自治”的历史传统，政府必须给予高等学校一定的“教育自主权”，实行内部自治；于是，高等学校的管理行为在性质上实际上分为两种：一种是高校基于“教育自主权”的自主管理行为；一种是基于国家法律授权行使教育行政权的行政行为。
论及大学生的权利不得不谈大学生的法律属性，在法治社会中，一个人的权利是与其法律属性紧密相连的，不同法律属性的人具有不同的权利。而目前我国大学生具有双重法律属性，其一，大学生是国家公民，而且是大多数已经年满18周岁的成年人，具有完全的权利能力和行为能力，应当享有作为国家公民应享有的一般的法定权利；其二，他们又处于接受高等教育的特定时期，既是一个“社会人”，又是一个“学校人”。作为后者，他们享有作为受教育者的特殊的法定权利，同时必须遵守学校基于法律的“自主管理”；同时，基于他们“社会人”的角色，学校的“自主管理”也不能侵犯他们作为“社会人”的法定权利。
综上所述，高等学校的特殊法律地位及大学生法律属性的双重性必然决定了高等学校与大学生法律关系的多重性。其一，基于国家法律授权行使的教育行政权与大学生之间的行政法律关系；其二，基于“教育自主权”与大学生之间的内部管理关系；其三，基于其“事业单位法人”地位，为实现法人目的及其保障自身正常运转与大学生之间形成的平等主体之间的民事法律关系。
二、高校管理权与大学生权利冲突的性质
要解决高校管理权与大学生权利冲突，得先分类厘清这种冲突的性质。首先，高等学校依法享有自主管理权，且某些“权利”具有公权性质［２］。如依法管理学籍和授予学位，制定内部管理制度。虽然教育法律、法规未明确区分哪些事项属权力范畴，哪些事项属权利范畴，但招生、学籍管理、学位、毕业、奖励处分以及对大学生的处分等明显具有权力特征，如单方意志、强制性等，因而在性质上属行政权力或公共权力。据此，在高等学校与大学生之间所形成的关系属双方地位不平等的法律关系——特殊的行政法律关系，大陆法系行政法上称之为特别权力关系。它以一般行政法律关系为基础，是相对于国家或公共团体与公民之间的一般行政法律关系或权利义务关系而言的。学校权力行使的依据往往是相关法律、法规和规章的明确规定，如教育法、招生条例、学位条例、学籍管理条例、学生处分条例等。如学校行为违法损害学生合法权益，学生不仅可以引发行政诉讼，而且应该获得行政诉讼救济。学生在此种特别关系中比一般行政法律关系中更处于弱势，而某些重大权益则直接维系其生存与发展，作为特殊行政主体，学校必须适用法律优先和法律保留原则并以行政诉讼救济为必要的手段。
其次，涉及学校和学生基于平等民事主体发生的各种民事权利义务关系，学校规范性文件对该种民事法律关系均有具体体现，高校权利的行使不应违背平等自愿原则，亦无强行禁止他人行为之特权，除非该权利基于双方约定且不违法。如发生纠纷，则应依照民事法律规则以及不违反学校规范性文件解决，解决纠纷的主要方式是协商和民事诉讼。
最后，属于学校日常管理、教育、引导和学生自治范围事项的，法律未明确具体规定，则主要由学校日常管理规则、道德规范、纪律规范、社团章程、学生自律性行为规范等社会规范调整。毕竟，高等教育的发展有其自身的规律和特点，大学亦有其自身权利空间和发展要求，法律不宜对上述事项做出过于详细的规定，否则可能妨碍和制约学校日常管理，抑制高等教育发展的活力、效率和创造性，不利于人才培养和学校发展。
三、实施法律救济的有关制度，构建大学生权益保护机制
在高等院校的管理实践中，学生明显的处在一个弱势群体的地位。法律关系属于社会关系，是由不同主体之间相互对应的联系的权利义务关系构成的，当学生的权利受到侵犯时他们该怎样拿起法律的武器来保护自己便成为了本文所想要讨论的焦点。
法律救济制度的要义在于，区分高等学校管理者与管理相对人之间不同性质的法律关系，构建多层次的法律体系，依法治校，依法治教［３］。高等学校依法行使管理权与大学生权利发生冲突的，应以校内救济制度即申诉制度、行政救济制度即行政复议、教育仲裁制度、司法救济制度即行政诉讼来解决。公共教育与公共事务、政府权力是连接在一起的，将公共教育纳入行政范围应是基本发展方向，因此管理与被管理是特别权力关系，应由行政法来调整。
1. 建立、健全校内申诉制度
现有法律法规规定的校内申诉制度是不完善的。根据《普通高等学校学生管理规定》，学生申诉处理委员会，只受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。受理范围有限，不利于发挥其应有的作用。其次，学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。具体的比例不明确，学校负责人、职能部门负责人即作运动员又作裁判员，不利于真正维护大学生合法权益的目的。
2. 建立和完善行政复议制度
行政复议是中国主要的行政救济途径，也是行政系统内部监督和纠错机制。行政复议对处于相对人地位的学生寻求法律救济来说十分有利，不仅能减少各方当事人的诉累，更能保障行政管理秩序的持续与稳定。高校应尽快建立和完善行政复议制度，如教育行政主管部门要尽快建立与新规定相一致来处理有关学生权利问题的专门机构，从行政复议这一环节上充分保障学生权利的实现。
3. 设置独立的教育仲裁机构
基于高校学生与校方的法律关系，一旦双方发生争议而又不愿意通过协商、调解解决或调解、协商不成，可由特定的仲裁来解决。教育仲裁制度作为学生申诉与诉讼的衔接制度，有利于及时解决教育纠纷，化解学校与学生的矛盾；使得一部分教育纠纷案件在仲裁阶段就得以解决，减轻了当事人的诉讼负担，节约了诉讼成本；有利于充分发挥教育行政机关的职能作用，更好地保护当事人的合法权益。显然，现有的仲裁机构不具备专门的人员，因而需设立独立的不被干涉的教育仲裁机构。教育仲裁机构由若干律师以及学联、青联、教育主管部门的部分人组成，独立开展工作，不从属同级机构领导，不受同级或教育行政的干扰。教育仲裁的结果具有法律效力，当事人应当履行。
4. 推进高校对大学生的行政管理行为的可诉性，完善学生权利司法救济制度
司法救济是解决社会冲突与纠纷的最后救济方式、最高救济方式，是实现社会公正的最后一道防线。亚里士多德称之为“矫正的正义”，但是学校能否作为被告，曾是一个很有争议的话题［４］。当前，不管是从有关法律法规还是司法实践来看，学校都可以作为行政主体从而也可以作为行政诉讼的被告。1999年11月24日“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第12条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”它表明，高校与其成员或利用者之间的争议已不被排斥在行政诉讼之外，学校内部管理冲突中的个体权利有了通过司法程序获得救济的途径。1999年北京科技大学学生田永考试作弊起诉学校案，明确学校属于行政管理范畴，应当受司法监督。这样，高校作为“法律法规授权组织”，也就成为行政诉讼适格的被告主体，被纳入了行政诉讼制度的监督范围，从而开辟了对高校内部管理行为进行司法审查的先例。
总之，构建高等学校管理权与大学生权利冲突的救济机制，关键在于厘清高等学校与大学生之间的各种不同关系，根据不同的法律关系，分别制订与之相适应的公法和私法，在管理过程中贯彻依法治校、依法治教，以人为本，尊重和保障大学生作为特殊相对人的权利，把严格的目标管理与细致的过程引导相结合，容教育与规范于一体。当然，法治的价值是以人为中心和归宿，尊重和保护学生权益为核心，努力创造有利于学生发展的环境，是高校学生管理法治化的基本价值取向。
参考文献：
［1］刘鲁吉，程芳.大学生权利救济制度研究［J］.山东省青年管理干部学院学报，2006，(6).
［2］ 周阿红.从保障学生权利的视角探究高校权利配置［J］.淮南师范学院学报，2005，(6)：107-108.
［3］ 赵学云. 学生与学校纠纷的法律关系及其权利救济机制［J］.东北师大学报(哲学社会科学版)，2006，（6）：50-52.
［4］ 高鹏. 大学生权利维护与法律问题研究［D］.吉林大学学报 ，2006，（8）：7-8.