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摘要随着数字技术和网络技术日新月异的发展,原本产业界限分明的电信网、广播电视网和计算机网三大网络的内核逐渐趋同,界限模糊,产业迅速走向融合,三网融合已是大势所趋。“三网”融合的滞后已经成为我国推进信息化的重要瓶颈。
关键词三网融合 监管职能 双向进入
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-171-02
一、三网融合的定义
三网融合是指电信网、计算机网和有线电视网三大网络通过技术改造,能够提供包括语音、数据、图像等综合多媒体的通信业务。中科院侯自强教授指出:“随着技术的进步,计算机、通信和广播电视这三个原本分工明确的行业出现融合和汇聚的现象。在20世纪90年代中期,广播电视业和通信业都想发展全业务网,以简单延伸的方式进入对方领域,但没有获得商业上的成功。1994年因特网商业化的成功,提供了一种能够将不同类型网络进行无缝连接的有效方法。随着宽带IP技术的发展,宽带IP网称为三网融合的结合点。”但是三网融合并不是意味着电信网、计算机网和有线电视网三大网络的物理合一,而主要是指高层业务应用的融合。
二、三网融合的历史
(一)三网融合概念的萌芽期
1998年3月,邮电部和电子工业部完成合并,信息产业部正式成立;同时,广电部改为目前的广电总局。在《印发国家广播电影电视总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》中有这样一段文字:“将原广播电影电视部的广播电视传送网(包括无线和有线电视网)的统筹规划与行业管理、组织制订广播电视传送网络的技术体制与标准的职能,交给信息产业部。”但是由于种种原因这段文字后来并未执行,但这说明在当时高层已经有了将传统的广播电视传输网络的技术问题交由一个部门统一管理的动向,同时这也充分说明了当时就已经存在了部门利益间的博弈,只是由于当时通信技术的欠发达和相关产业并未形成具有极大商业利益的市场,所以这场博弈并未被人们所关注。在2001年3月15日通过的十五计划纲要首次将“三网融合”这一重大技术动向写入国家发展計划,三网融合上升为国家战略地位。
(二)三网融合的漫长的孕育期
尽管当三网融合成为国家发展战略,但是三网融合却从此走了近十年的艰辛历程。在1999年9月17日,饱受争议的国办发[1999]82号文件明确表示“电信部门不得从事广电业务,广电部门不得从事通信业务,双方必须坚决贯彻执行。”文件还指出:“广播电视及其传输网络,已成为国家信息化的重要组成部分。”这份文件说明三网融合并没有想象中的那么简单,它并非仅仅是技术上的融合,还存在着多方利益的博弈。从2008年开始,三网融合又重新进入到高层的视野中,同时三网融合也被越来越多的人认可,主流声音告诉我们三网融合势在必行。2009年5月19日,国务院批转发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作意见》的通知指出:“落实国家相关规定,实现广电和电信企业的双向进入,推动‘三网融合’取得实质性进展(工业和信息化部、广电总局、发展改革委、财政部负责)。”该文件首次将博弈多年的双方共同纳入了三网融合的主体方,双向进入成为热点话题,三网融合的多头领导体制还是没有改变。2010年6月几易其稿的《三网融合试点工作方案》(第六稿)终于获得了高层的认可,三网融合终于走上了快车道。
三、三网融合中存在的问题
(一)运营监管方面
当前我国电信及互联网的监管部门为工业信息化部,广电监管部门为国家广电总局。电信及互联网运营商主要包括中国移动、中国电信、中国联通三家企业,广电网络运营商则包括以地域板块划分的几百家有线电视运营商。运营监管层面的三网融合已在电信及互联网两网实现,三家主要运营商均是电信、互联网全业务运营商,并且由工信部统一监管。但电信网、互联网与广电网的三网融合受国家体制决定,目前还没能实现融合,这也是历经十余年的三网融合为何总是雷声大雨点小的症结所在。
(二)网络建设方面
在网络建设方面,无论是电信运营商还是广电企业都在不断加大投入,积极建设更加高速便捷的信息网络。例如在传送网层面,广电部门正在积极开展NGB(下一代广播电视网)网络建设,电信方面也在积极研究部署软交换、NGN、IMS等新的网络融合技术(主要体现在IPTV方面)。总体而言,电信、互联网与广电运营商都在加紧部署各自的网络升级计划,相互间形成了一些交叉整合,实现全业务传送网在目前看来技术上还有待突破,市场和运营体制方面也不够成熟,在网络架构层面实现真正融合还有待时日,但是技术建设方面的壁垒属于技术问题,并不会成为阻碍三网融合的关键问题。
(三)业务范围方面
这也是问题的暴露最多之处。实际上长期以来两家的业务范围多有交叉,2010年4月12日,广电总局向各省广电局发出一道“41号文”,要求对于未经广电总局批准擅自开展IPTV(交互式网络电视)电视业务的地区,依照《互联网视听节目服务管理规定》等条规依法予以查处,限期停止“违规”开展的IP电视业务。根据此文,除了目前已取得IPTV落地资格的上海、江苏、云南、福州、厦门等2省12市,包括广东、浙江等IPTV用户大省在内的电信企业IPTV业务都将被强制叫停。在互联网宽带领域内,广电企业却也有涉及,例如在部分地区存在的“有线通”业务,该业务虽然目前仅仅停留在沿海部分地区,受众也不过数十万之多,但是它确确实实是染指了原本属于电信运营商的业务范围。虽然国务院曾专门为了平息两家恩怨在1999年下发过极具争议的82号文件,但是这并没有挡住两家在巨大市场利益诱惑面前的相互越池行为。
四、三网融合中的两大监管部门的职能交叉
前文已经阐述了三网融合的历史,我们可以这样总结三网融合的历史其实就是两大部委之间的博弈史。其实深究起来双方的争议焦点还是在互联网和广播电视网融合的问题上(电信网和互联网已经融合),到底谁具有监督管理权?谁掌握市场准入、退出机制的制定?
2008年国务院颁发的“三定方案”,上面关于工信部的职能有这样的规定:“……(十)统筹推进国家信息化工作,组织制定相关政策并协调信息化建设中的重大问题,促进电信、广播电视和计算机网络融合,指导协调电子政务发展,推动跨行业、跨部门的互联互通和重要信息资源的开发利用、共享。(十一)统筹规划公用通信网、互联网、专用通信网,依法监督管理电信与信息服务市场,会同有关部门制定电信业务资费政策和标准并监督实施,负责通信资源的分配管理及国际协调,推进电信普遍服务,保障重要通信。……”第十条将三网融合的职责写入是对国家十一五发展计划的落实,第十一条将公用通信网、互联网、专用通信网的管理权限授予工信部。再来看“三定方案”中关于广电总局的相关职能的定位:“……(二)起草广播电影电视和信息网络视听节目服务的法律法规草案,拟订相关技术标准和部门规章,推进广播电影电视领域的体制机制改革。(五)负责广播电影电视、信息网络视听节目服务机构和业务的监管并实施准入和退出管理,指导对从事广播电影电视节目制作民办机构的监管工作。(六)监管广播电影电视节目、信息网络视听节目和公共视听载体播放的视听节目,审查其内容和质量。……”显而易见,与互联网有交叉的只有信息网络视听节目,广电总局负责其服务机构的准入退出和对节目内容进行质量审查。
通过上述比较我们可以发现,在对于互联网视听节目这么一个中间地带的管理权限规定中,国务院并没有很好的做出明确的区分,唯一确定的是广电总局又有对节目内容的审查权,因此工信部在大力推行互联网电视和IPTV的时候,广电总局可以依据其职权以节目内容未经审查为由叫停,而这种明争暗斗最后损失的是民众的权益,尤其是那些已经购买了互联网电视和正在使用IPTV的用户的权益,因此势必应当对这种同一内容多头监管的局面有所改变。
五、对于三网融合的一些建议和意见
笔者认为推进三网融合是高于一切部门利益的国家战略。因此双方应当搁置争议,摒弃前嫌,共同将三网融合切实可行的推行下去。笔者认为在推进三网融合的问题上,有以下几点建议:
(一)鼓励新兴业务的发展并对广电企业进行改制
促进IPTV、互动电视、CMMB移动电视等目前新兴的三网融合业务加快发展,规范并明确业务开展的许可条件,鼓励竞争,营造健康的业务发展环境。我国电信运营企业经过多轮改革重组,已基本形成了有效竞争的市场格局。与电信企业相比,广电运营商的实力差距还很大,不仅尚未形成全国统一的广电运营企业,也没有实现完全的市场化,这也是一直饱受诟病的地方,大多数地方的广电企业还是事业单位,政企不分,没有完全市场化,盈利能力很弱。在运营能力悬殊较大的现状下,很难找到保障双方利益的融合途径。因此在三网完全融合,市场全部放开之前,对于广电企业进行改制势在必行
(二)建立统一的监管体制,双向进入多头监管不是终点
我国现行的电信、互联网和广电分业监管体制对加快推进三网融合进程造成了严重阻碍。尽管目前,高层示意在三网融合的业务上实行“双向进入”,但是笔者认为这并非长久之计,只是由于两大部委各自所属企业无法短时间内进行重整,为了避免造成局部的动荡,阻碍三网融合的进程而做出的权宜之计,三网融合之后监管主体必须是单一的,而且应当由工信部来主导。分业监管不利于营造公平竞争的市场环境,不可避免网络资源的重复建设,限制了新业务的蓬勃发展。分业监管格局无法保障实现彻底的三网融合。“三定方案”中规定的工信部的已经涵盖了对于信息网络的监管职能,更重要的是电信企业和广电企业相比,无论是在技术上还是在受众范围上都要占据明显的优势。尽管在节目内容上,广电一直以来都是绝对意义上的监管者,但是对于内容的监管和对于技术的掌握上,明显后者更加重要。
(三)推进建立三网全业务运营商
推进全国有线电视网络运营商整合,推进广电业政企分离、网台分离、制播分离,在电信改革重组成果基础上,推进成立全业务运营商,构建公平、健康的市场竞争环境,减少重复建设,实现国家有限资源的最佳配置。在这方面可以仿效电信业内部重组,将已经有的几大电信运营商和广电企业重新整合,形成具有可以提供电信、互联网、广播电视的全业务运营商,在同一起跑线上开始公平竞争。
(四)制定出台完善的法律保障体系
为保障三网融合的可持续发展,相关部门应加快相关法律的制定和出台,为三网融合提供完善的法律保障体系。
参考文献:
[1]刘颖悟.三网融合与政府规制.北京:中国经济出版社.2005(8).
[2]周振华.信息化与产业融合.上海:三聯书店.2003(11).
[3]梁平.推进我国“三网融合”进程的思考.现代传媒经营与管理.2006(5).
[4]董峰,陈勇.三网融合之我见.山东通信技术.2002(6).
关键词三网融合 监管职能 双向进入
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-171-02
一、三网融合的定义
三网融合是指电信网、计算机网和有线电视网三大网络通过技术改造,能够提供包括语音、数据、图像等综合多媒体的通信业务。中科院侯自强教授指出:“随着技术的进步,计算机、通信和广播电视这三个原本分工明确的行业出现融合和汇聚的现象。在20世纪90年代中期,广播电视业和通信业都想发展全业务网,以简单延伸的方式进入对方领域,但没有获得商业上的成功。1994年因特网商业化的成功,提供了一种能够将不同类型网络进行无缝连接的有效方法。随着宽带IP技术的发展,宽带IP网称为三网融合的结合点。”但是三网融合并不是意味着电信网、计算机网和有线电视网三大网络的物理合一,而主要是指高层业务应用的融合。
二、三网融合的历史
(一)三网融合概念的萌芽期
1998年3月,邮电部和电子工业部完成合并,信息产业部正式成立;同时,广电部改为目前的广电总局。在《印发国家广播电影电视总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》中有这样一段文字:“将原广播电影电视部的广播电视传送网(包括无线和有线电视网)的统筹规划与行业管理、组织制订广播电视传送网络的技术体制与标准的职能,交给信息产业部。”但是由于种种原因这段文字后来并未执行,但这说明在当时高层已经有了将传统的广播电视传输网络的技术问题交由一个部门统一管理的动向,同时这也充分说明了当时就已经存在了部门利益间的博弈,只是由于当时通信技术的欠发达和相关产业并未形成具有极大商业利益的市场,所以这场博弈并未被人们所关注。在2001年3月15日通过的十五计划纲要首次将“三网融合”这一重大技术动向写入国家发展計划,三网融合上升为国家战略地位。
(二)三网融合的漫长的孕育期
尽管当三网融合成为国家发展战略,但是三网融合却从此走了近十年的艰辛历程。在1999年9月17日,饱受争议的国办发[1999]82号文件明确表示“电信部门不得从事广电业务,广电部门不得从事通信业务,双方必须坚决贯彻执行。”文件还指出:“广播电视及其传输网络,已成为国家信息化的重要组成部分。”这份文件说明三网融合并没有想象中的那么简单,它并非仅仅是技术上的融合,还存在着多方利益的博弈。从2008年开始,三网融合又重新进入到高层的视野中,同时三网融合也被越来越多的人认可,主流声音告诉我们三网融合势在必行。2009年5月19日,国务院批转发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作意见》的通知指出:“落实国家相关规定,实现广电和电信企业的双向进入,推动‘三网融合’取得实质性进展(工业和信息化部、广电总局、发展改革委、财政部负责)。”该文件首次将博弈多年的双方共同纳入了三网融合的主体方,双向进入成为热点话题,三网融合的多头领导体制还是没有改变。2010年6月几易其稿的《三网融合试点工作方案》(第六稿)终于获得了高层的认可,三网融合终于走上了快车道。
三、三网融合中存在的问题
(一)运营监管方面
当前我国电信及互联网的监管部门为工业信息化部,广电监管部门为国家广电总局。电信及互联网运营商主要包括中国移动、中国电信、中国联通三家企业,广电网络运营商则包括以地域板块划分的几百家有线电视运营商。运营监管层面的三网融合已在电信及互联网两网实现,三家主要运营商均是电信、互联网全业务运营商,并且由工信部统一监管。但电信网、互联网与广电网的三网融合受国家体制决定,目前还没能实现融合,这也是历经十余年的三网融合为何总是雷声大雨点小的症结所在。
(二)网络建设方面
在网络建设方面,无论是电信运营商还是广电企业都在不断加大投入,积极建设更加高速便捷的信息网络。例如在传送网层面,广电部门正在积极开展NGB(下一代广播电视网)网络建设,电信方面也在积极研究部署软交换、NGN、IMS等新的网络融合技术(主要体现在IPTV方面)。总体而言,电信、互联网与广电运营商都在加紧部署各自的网络升级计划,相互间形成了一些交叉整合,实现全业务传送网在目前看来技术上还有待突破,市场和运营体制方面也不够成熟,在网络架构层面实现真正融合还有待时日,但是技术建设方面的壁垒属于技术问题,并不会成为阻碍三网融合的关键问题。
(三)业务范围方面
这也是问题的暴露最多之处。实际上长期以来两家的业务范围多有交叉,2010年4月12日,广电总局向各省广电局发出一道“41号文”,要求对于未经广电总局批准擅自开展IPTV(交互式网络电视)电视业务的地区,依照《互联网视听节目服务管理规定》等条规依法予以查处,限期停止“违规”开展的IP电视业务。根据此文,除了目前已取得IPTV落地资格的上海、江苏、云南、福州、厦门等2省12市,包括广东、浙江等IPTV用户大省在内的电信企业IPTV业务都将被强制叫停。在互联网宽带领域内,广电企业却也有涉及,例如在部分地区存在的“有线通”业务,该业务虽然目前仅仅停留在沿海部分地区,受众也不过数十万之多,但是它确确实实是染指了原本属于电信运营商的业务范围。虽然国务院曾专门为了平息两家恩怨在1999年下发过极具争议的82号文件,但是这并没有挡住两家在巨大市场利益诱惑面前的相互越池行为。
四、三网融合中的两大监管部门的职能交叉
前文已经阐述了三网融合的历史,我们可以这样总结三网融合的历史其实就是两大部委之间的博弈史。其实深究起来双方的争议焦点还是在互联网和广播电视网融合的问题上(电信网和互联网已经融合),到底谁具有监督管理权?谁掌握市场准入、退出机制的制定?
2008年国务院颁发的“三定方案”,上面关于工信部的职能有这样的规定:“……(十)统筹推进国家信息化工作,组织制定相关政策并协调信息化建设中的重大问题,促进电信、广播电视和计算机网络融合,指导协调电子政务发展,推动跨行业、跨部门的互联互通和重要信息资源的开发利用、共享。(十一)统筹规划公用通信网、互联网、专用通信网,依法监督管理电信与信息服务市场,会同有关部门制定电信业务资费政策和标准并监督实施,负责通信资源的分配管理及国际协调,推进电信普遍服务,保障重要通信。……”第十条将三网融合的职责写入是对国家十一五发展计划的落实,第十一条将公用通信网、互联网、专用通信网的管理权限授予工信部。再来看“三定方案”中关于广电总局的相关职能的定位:“……(二)起草广播电影电视和信息网络视听节目服务的法律法规草案,拟订相关技术标准和部门规章,推进广播电影电视领域的体制机制改革。(五)负责广播电影电视、信息网络视听节目服务机构和业务的监管并实施准入和退出管理,指导对从事广播电影电视节目制作民办机构的监管工作。(六)监管广播电影电视节目、信息网络视听节目和公共视听载体播放的视听节目,审查其内容和质量。……”显而易见,与互联网有交叉的只有信息网络视听节目,广电总局负责其服务机构的准入退出和对节目内容进行质量审查。
通过上述比较我们可以发现,在对于互联网视听节目这么一个中间地带的管理权限规定中,国务院并没有很好的做出明确的区分,唯一确定的是广电总局又有对节目内容的审查权,因此工信部在大力推行互联网电视和IPTV的时候,广电总局可以依据其职权以节目内容未经审查为由叫停,而这种明争暗斗最后损失的是民众的权益,尤其是那些已经购买了互联网电视和正在使用IPTV的用户的权益,因此势必应当对这种同一内容多头监管的局面有所改变。
五、对于三网融合的一些建议和意见
笔者认为推进三网融合是高于一切部门利益的国家战略。因此双方应当搁置争议,摒弃前嫌,共同将三网融合切实可行的推行下去。笔者认为在推进三网融合的问题上,有以下几点建议:
(一)鼓励新兴业务的发展并对广电企业进行改制
促进IPTV、互动电视、CMMB移动电视等目前新兴的三网融合业务加快发展,规范并明确业务开展的许可条件,鼓励竞争,营造健康的业务发展环境。我国电信运营企业经过多轮改革重组,已基本形成了有效竞争的市场格局。与电信企业相比,广电运营商的实力差距还很大,不仅尚未形成全国统一的广电运营企业,也没有实现完全的市场化,这也是一直饱受诟病的地方,大多数地方的广电企业还是事业单位,政企不分,没有完全市场化,盈利能力很弱。在运营能力悬殊较大的现状下,很难找到保障双方利益的融合途径。因此在三网完全融合,市场全部放开之前,对于广电企业进行改制势在必行
(二)建立统一的监管体制,双向进入多头监管不是终点
我国现行的电信、互联网和广电分业监管体制对加快推进三网融合进程造成了严重阻碍。尽管目前,高层示意在三网融合的业务上实行“双向进入”,但是笔者认为这并非长久之计,只是由于两大部委各自所属企业无法短时间内进行重整,为了避免造成局部的动荡,阻碍三网融合的进程而做出的权宜之计,三网融合之后监管主体必须是单一的,而且应当由工信部来主导。分业监管不利于营造公平竞争的市场环境,不可避免网络资源的重复建设,限制了新业务的蓬勃发展。分业监管格局无法保障实现彻底的三网融合。“三定方案”中规定的工信部的已经涵盖了对于信息网络的监管职能,更重要的是电信企业和广电企业相比,无论是在技术上还是在受众范围上都要占据明显的优势。尽管在节目内容上,广电一直以来都是绝对意义上的监管者,但是对于内容的监管和对于技术的掌握上,明显后者更加重要。
(三)推进建立三网全业务运营商
推进全国有线电视网络运营商整合,推进广电业政企分离、网台分离、制播分离,在电信改革重组成果基础上,推进成立全业务运营商,构建公平、健康的市场竞争环境,减少重复建设,实现国家有限资源的最佳配置。在这方面可以仿效电信业内部重组,将已经有的几大电信运营商和广电企业重新整合,形成具有可以提供电信、互联网、广播电视的全业务运营商,在同一起跑线上开始公平竞争。
(四)制定出台完善的法律保障体系
为保障三网融合的可持续发展,相关部门应加快相关法律的制定和出台,为三网融合提供完善的法律保障体系。
参考文献:
[1]刘颖悟.三网融合与政府规制.北京:中国经济出版社.2005(8).
[2]周振华.信息化与产业融合.上海:三聯书店.2003(11).
[3]梁平.推进我国“三网融合”进程的思考.现代传媒经营与管理.2006(5).
[4]董峰,陈勇.三网融合之我见.山东通信技术.2002(6).