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摘要督促程序是我国上世纪末引自欧洲大陆国家的一项民事诉讼制度,其实施迄今,却并没有发挥它的迅速平息纷争,维护社会和谐的功效。本文从不同的角度对其困境进行了综合剖析,希望使我国调处民事纠纷的方法更加完善和多样化。
关键词督促程序 个人征信机制 立法漏洞 举措
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-10-05
在我国民事诉讼的诸程序制度中,督促程序在提高诉讼效益和降低诉讼成本方面的显著特色不仅为维护债权人的合法权利提供了一种较好的制度选择,而且还对实现民事案件的分流,进而减轻法院的负担起着重要作用,但由于受立法经验以及制度缺失等因素影响,导致其在司法实践中举步维艰,形同虚设,基本丧失了应有的诉讼功能,因而对其规则进行某些调整,使其尽快走出困境就显得非常必要。
一、督促程序的法理透视
督促程序是指债权人向法院提出的有关债务人应当给付一定数量的金钱或者有价证劵的申请,法院向债务人发出支付令,若债务人不在规定的期间内提出异议,则该支付令即具有执行力的程序。
该程序在严格意义上应属于非诉讼程序,并且是大陆法系国家所独具的一项制度,而在英美法国家,这种未经法院实质性审理就获得强制执行力的做法与其传统的诉讼理念格格不入,历来都不被人们所接受。作为现代意义上的督促程序最早产生于十九世纪的德国,由于资本主义商品经济的快速发展,社会生活中出现了大量的债务纠纷,其中的某些法律关系十分明确,只是基于不履行债务而引发纠纷,如果要依照通常的诉讼程序去审理,将会耗费当事人及法院的大量时间和精力,这样在1877年的德国民事诉讼法中便首次规定了督促程序,要求对债权债务关系明确的案件,可以省去法庭实质性审理阶段,使债权人迅速获得执行依据并实现其债权,这种所谓的德国程序模式在当时显然受到各方面社会条件的制约,只是作为当事人解决民事争议时的一种特别手段而加以利用,在当时的欧洲国家亦并不十分盛行。
督促程序真正作为一项重要的诉讼制度并在各国获得较快发展是在上世纪七十年代,在社会经济发展取得极大进步的情况下,人们的社会生活也日趋复杂、价值多元化以及不同群体和利益集团间冲突和博弈不断所导致的社会矛盾和冲突则层出不穷,随着欧洲一体化进程的加快,大陆各国都在积极地推行司法改革,力图利用既有的司法体制来化解矛盾和平息纷争。从各国对督促程序的立法本意和价值取向来看,程序设计者首先要考量的一个出发点是如何以简速的方式去实现债权。纵观人类历史的发展进程,权利的侵害之所以未能得到及时有效的救济,往往始于受害者没有接近法院的途径,无法获得司法援助,国家必须确保公民有平等使用诉讼制度的机会,但要真正实现这个目标,还有如繁琐的规定、冗长的程序和昂贵的费用等诸多障碍,由此而导致的的诉讼迟延又使得当事人无法容忍,迫使其不得不放弃某些权利主张而远离法院,因而国家有义务不断地完善和健全诉讼制度,减轻当事人的负担和困难,在诉讼程序设计时,应当与案件类型相适应,对于部分法律关系清晰的金钱债务纠纷,没有必要适用非常繁琐复杂的诉讼程序来解决,完全可以采取略式的审理方式,从速结案,以提高诉讼效率。
督促程序被设置的再一层考量显然是以经济功利来解决司法资源的稀缺问题。在公民的社会维权意识获得空前提高后,随之而来的则是民事案件数量的攀升,司法机关由于人力匮乏和工作量的急剧增加而不得不承受巨大的压力,案件大量积压所导致的诉讼拖延现象加重。这就涉及到公平与诉讼成本的利益平衡问题,正如日本学者棚濑孝雄所说:“我们在讨论审判的应有作用时,不能无视成本问题,因为无论审判能够怎样完美地实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”。通常情况下,诉讼成本由当事人的付出和国家的投入两部分所构成,程序的繁简则与这些耗费密切相关,立法者必然意识到;司法资源是一种有限的资源,国家绝不能为了实现正义而毫不吝惜地损耗这种资源,由于案件性质的不同,不可能将所有的案件都千篇一律地规定为按统一的模式进行操作,而必须通过多元化的方案来加以解决,作为一种特殊的制度安排,督促程序则可在某些民事债务案件上为当事人减轻负担和降低国家对司法资源的投入,对于整个民事诉讼制度体系起着重要的补充作用。
与普通程序相比较,督促程序具有如下特点:(1)启动方式简单;其进入是因债权人的申请而开始,并非以起诉开始,债权人只需单方面向法院提出申请, 经受理,该程序即告开始, 而无需像普通诉讼程序那样要历经提交起诉状副本,再由被告答辩,准备法庭质证及辩论材料等过程。(2)审理快捷;法院在适用督促程序受理债权人的支付令申请后,相关当事人并不直接进行对抗,因而无需传唤债务人到庭审理,而对当事人之间是否存在债权债务关系,也不进行实质性审查,只采取形式审查,即审查债权债务关系是否存在以及是否明确、合法。仅就债权人提供的事实、证据进行审查,审判人员不仅不做直接的调查,而且也不询问对方当事人。只要通过形式审查认为债权人提出申请的程序合法,证据充分,债权债务关系明确,就可以直接发出支付令,要求债务人清偿债务。而在普通诉讼程序中,大多数案件都必须经过法庭审理,在庭审准备阶段的基础上,在双方当事人到场的情况下,由法院主持进行法庭调查、法庭辩论等几个阶段,双方当事人可以陈述事实,提出证据,进行质证和相互辩论,以便在查明案件事实的基础上,正确适用法律并作出裁决。(3)费用低廉;诉讼费用是构成诉讼风险的重要因素之一,每一个诉讼当事人都不得不审慎地面临这个问题,在普通程序中,案件收费是按诉讼标的一定比例来收取的,且所收的数额较高,而督促程序则具备为当事人节省讨债费用的明显优势,法院收取的案件受理费标准较普通程序低很多,这对维护债权人的合法权益非常有利。同时,审理程序的简化也能够减轻其在差旅费及其他费用方面的负担。
二、督促程序在我国的困局及成因分析
上世纪末期,随着社会主义市场经济的确立和法制建设的逐步深入,我国也在1991年颁布实施的民事诉讼法中首次以专章的形式增设了督促程序,2001年最高法院又在相关的司法解释中对此作出了进一步的规定。从该制度设立迄今的十多年时间里,虽然在立法上有了某些改进和完善,但其在实践过程中的运行效果并不好。以前几年《中国法律年鉴》的统计资料为例;2001年,全国法院共审结民事一审案件3457770件,在已审结的案件中,适用简易程序审结的2470120件,占71.44%,适用普通程序审结的983888件,占27.45%,全年共审结当事人依督促程序申请支付令案件158100件(含上年旧存)。2002年全国法院共审结民事一审案件4393306件,在已审结的案件中,适用简易程序审结的2837144件,占64.58%,适用普通程序审结的1341354件,占30.53%,全年共审结当事人依督促程序申请支付令案件179177件。2003年全国法院共审结民事一审案件4416168件,在已审结的案件中,适用简易程序审结的2886635件,占65.37%,适用普通程序审结的1306501件,占29.58%,全年共审结依督促程序申请的支付令案件181655件。从上述统计数据的比较后可看出;在2001至2003年的三年当中,我国法院年均适用督促程序处理的民事案件比例只占适用普通程序案件的5%左右,处于一个较低的水平。
而与我国督促程序适用状况形成鲜明对比的是督促程序在大陆法系国家则运转得较为顺畅,德国1990年督促程序案件有5145256件,因异议而起诉的有578346件,占其中的11.2/%,无异议的则占了88.8/%。日本的督促程序利用率也较高,1987年全国受理的督促程序案件为620960件,其中因提出异议而转入通常程序的只占其中8.1/%,而同年全国受理的一审通常程序的民事案件为319326件。
正是基于这些情形,多年来人们一直对督促程序的诟病持续不断,较普遍的看法是;该程序在制度安排上先天不足,由于缺乏后续保障机制,原先曾被用作提升审判效率的程序设计反倒成了低效的代名词,其实用价值大打折扣,并沦落为那种只具观赏性的花瓶,中看而不中用;就某种程度而言,这也的确反映出督促程序当前所处的现实状况,倘若这种局面一直持续下去,势必对我国经济与社会发展的总体要求产生一定的负面作用;首先,不利于和谐社会的构建;2008年我国《劳动合同法》实施后,我国劳动力市场的整合会导致相关劳资纠纷案件大幅增加,依据劳动法的有关规定,这些纠纷中的相当一部分又将依法可以适用督促程序审理,如果该程序不能发挥应有的作用,就会造成广大劳动者(尤其是广大的农民工)维权成本的上升而影响社会安定。其次,关系到国内金融秩序的稳定;我国商业银行等金融机构与客户间的借贷关系中也会发生很多这类给付金钱和有价证劵,且法律关系清晰的纠纷,如果该程序的适用得不到保障,也会引起资金的回流速度放缓而给银行等金融企业带来较大的损失。因此,对于督促程序的探索和思考同样是当前法学理论界和实务界所要面临的重要课题之一。
作为一项较早引入我国的法律制度,督促程序怎么会出现这种橘生淮北成枳的尴尬呢? 实际上,任何法律在移植过程中都会出现各式各样的问题,要解决这些问题,就应当从更深层次去分析其所形成的内在因素,不能只考虑西方法律在解决社会矛盾方面的先进性,而忽视了其发挥作用所赖以生存的政治、经济和文化等条件。
(一)社会个人信用制度的缺位是督促程序陷入窘境的根本原因
就法学基础理论而言,任何一部法律的贯彻实施都必须有相关的法律法规相配套,正是这种不同规则间的相辅相成、互为补充的作用,才能以一个完整的逻辑体系去面临所要调整的社会关系,然我国督促程序在构建时则省略了此种链接;
个人信用(personal credit)包括社会道德和经济法律两方面涵义,在法律层面上是指债权人和债务人对资金、商品或服务的暂时的、有条件的让渡。西方国家对此已经普遍建立了一整套的个人信用制度,至今已有150多年的历史, 个人信用体系发展得十分完善。个人信用可以通过一系列有效的数据、事实和行为来标明,个人可以通过信用方式获得支付能力而进行消费、投资和经营。良好的个人信用档案可以视作个人的第二身份证,每个公民都有自己的社会信用号﹙美国称社会保障号﹚, 通过这个无法伪造的号码,每个人拥有一份资信公司作出的信用报告,任何银行、公司或业务对象都可以付费查询这份报告。并通过这种报告为金融机构和国家管理部门的资金借贷和管理提供了可靠的个人信用依据, 同时也将能够终生地制约一个人的行为。有过失信记录的人在社会生活中将受到很大程度的限制。如在美国,这样的信用档案十分严密。有过不良的民事记录,甚至刑事记录的;如诈骗、空头支票、欠款不还、破产等,在个人要贷款,上保险和求职时,都比普通人麻烦得多,要多缴高额的利息或保险费率。因而在欧美各国,失信行为是要付出昂贵代价的。为此人们都非常重视培养自己的信用。在这样的社会中,不是人们不想赖账,而是制度约束人必须诚实。正是有这些相配套的法律制度作保障,使得督促程序在解决西方国家的民事争议方面显现出了较大的功效,能够以一种灵活、便利的程序方式,在各诉讼主体间找到利益的契合点,过滤掉大量的无争议的债权债务纠纷,迅捷地解决当事人之间的争讼。
与此相对照的是;个人信用在我国社会生活中则属于社会道德的范畴,儒家文化中的所倡导的“言必信,信必果”更多地被赋予了“礼”的内涵,不过是“修身,齐家,治国平天下”的一种内在信仰,当这种信仰与生存利益发生冲突时,往往会被人们所摒弃,缺乏固有的原则性。由于个人信用没有上升到法律层面加以规制,整个社会信用的失范就在所难免,在今天的市场经济条件下,诚实信用是一切交易行为的基础和市场经济最基本的行为准则。虽然我国目前在银行系统有了这方面的尝试,但其适用对象和普及面都远远不够,且只是行业内部的避险规范,在数据的准确性和规范的统一性上还存在不少问题,因而在全国范围内并没有一套完整的个人信用评估法律体系。正是这种社会诚信法律约束力的缺失,使得失信者难以受到应有的惩罚,或即使受到惩罚,失信者因此而付出的成本远远小于其因失信而得到的收益。这种失信的成本和收益的不对称性就使得失信从可能转化为现实。在个人信用受不到任何法律惩戒的情形下,督促程序的贯彻实施也便失去了控制。债务人在接到法院的支付令后不是首先想到去按照法律规定如何妥善全面地履行义务,兑现争议发生前己方的承诺,而是立即想到如何规避法律,逃避义务的承担,千方百计通过异议程序使支付令失效。且此行为并不会对其在社会生活的诸多方面带来丝毫的影响。
(二)督促程序在立法上的漏洞是其陷入窘境的另一重要原因
我国自上世纪末确立了市场经济的制度后,基于客观现实的需要,在民事诉讼的变革中从欧洲大陆的德奥等国引进了督促程序制度,但这种单纯的借鉴仍拘泥于一种概念式的移植模式上,并没有对该制度的一些机理进行深刻分析,同样为后来的司法实践留下了一定隐患:
首先,缺乏督促程序与普通程序的自行对接机制。西方国家的诉讼理论认为;督促程序作为解决无争议民事纠纷的特殊方式,它最大的特点就是省略了庭审阶段,能以简捷的的方法处理争议和维护债权,但由于其没有让当事人经历充分的法庭辩论阶段,就使支付令产生或失去同判决书一样的法律效力,这对债权人或者债务人来说都是不公平的,违反了诉讼正当程序主义中的辩论原则。应给予当事人在不同的程序间进行选择的权利。依据这个理念,大陆法各国在设计本国的督促程序制度时,都把普通程序作为其后续保障程序普遍加以采用。然而,在我国的法律建构中,却没有体现出这个最关键的环节,我国《民事诉讼法》第192条的规定;法院收到债务人提出的书面异议后,应当裁定终结督促程序,支付令自行失效,债权人可以起诉。该条款为督促程序的终结预设了十分宽松的条件,只要债务人一提出异议,程序便自行终结,并不能够与普通诉讼程序去衔接,债权人若要想继续维权,只能按照普通诉讼程序的规定另行起诉,这种将督促程序与普通程序截然分开的做法,使整个诉讼过程变得更为复杂,有违诉讼经济的原则。同时,在督促程序中,债权人申请支付令时必须符合一系列的条件,而债务人提出异议时则不必附带任何理由和证据便可使督促程序终结。在这种双方诉讼权利义务失衡情况下,一旦失去了后续的程序保障,债权人将会承担更多的程序风险,使得债务人更倾向于提出异议,以拖延时间来获取诉讼上的利益,这就极大地损害了债权人的利益,增加了其讼累之苦,从而使债权人想通过督促程序来实现自身权益的活动成为徒劳之举。
其次,对支付令异议效力的限制极为弱化。该项设计也是受到人们责难最多的一个问题;我国民诉法赋予了债务人对支付令的异议权,即债务人收到法院的支付令后可不附任何实质性理由对债权人的给付请求提出异议,只要该异议是在法定期限内提出,都可以产生支付令失效的后果。以后的司法解释虽然在限定债务人异议方面又作了补充,但也只是徒有其表,债务人完全可以轻松地规避这些限制,并使支付令丧失效力(这样的设计或许只对那些不明白自身享有此诉讼权利的债务人会起作用)。
众所周知:任何得不到监督和限制的权利都必然会被滥用。立法上制约的软弱无力势必引发债务人恶意滥用异议权的现象大量涌现。司法实践中,凡适用督促程序的案件,债务人提出异议的占绝大多数,对于债务人的异议,由于缺少具体的、完备的条件限制,致使债务人凭借无理的异议也能轻而易举地达到目的。有些人甚至为了拖延诉讼并因此而获利,故意打时间差,提出些不实的书面异议,使债权人心力交瘁以致干脆放弃,造成人们对督促程序适用价值的怀疑。
此外,没有科学、合理地确定督促程序案件的收费标准。民事案件诉讼费用收取有利于民事诉讼制度功能的全面发挥和民事诉讼目的的根本实现,世界各国的通例都是从当事人诉权的实现及承受能力、法院的工作负担如诉讼的繁简及审结的难易程度等综合因素来加以确定,对于督促程序案件的收费,因其对司法资源的耗费相对较少,只收取较低的费用,尽管数额上有所差异,大都槪莫能外。
我国督促程序的收费对此则存在不足,原先的司法解释是把每件申请支付令的案件定为100元,这当然符合诉讼经济的原则,将诉讼利益让与了债权人,同其负担能力是平衡的,但却忽略了对国家规费利益的保护,在目前条件下,诉讼费仍然是法院补偿办案投入的一个主要经费来源,在法院改革尚未达到法院财政由国家统一拨款之前,督促程序案件按此标准显然过低,不利于提高法院对该程序的认同,某种程度上挫伤了基层法院办理督促程序案件的积极性。对此2006年国务院新颁布的《诉讼费用交纳办法》第13条第1款(三)项规定中作出了调整;依法申请支付令的,比照财产案件受理费标准的1/3交纳。这个新的收费办法虽然对提高法院适用督促程序的积极性的确会有所促进,但相应的办案率并没有因此而获得提升,症结就在于;《诉讼费用交纳办法》又将收费天枰倒向了另一端,使债权人的诉讼权利更加被弱化,在目前督促程序与普通诉讼程序还不衔接的情况下,这样做的结局只能是提高了法院适用督促程序的积极性,增加了法院的办案经费,相反却加重了债权人的负担,与原来的100 元申请费相比,交纳的费用已较接近普通程序的收费,债权人若要重新起诉,还得再次承担昂贵的诉讼费用,因而 申请费就成为了其维权路上的一笔巨额开支,其适用效果及权利保障却还不及普通诉讼程序,反而造成督促程序适用率的萎缩。
三、走出困境的思考及具体举措
公正、效率和成本是当代各国诉讼法所追求的共同价值目标,任何诉讼制度的设置都是围绕着这三个方面进行,当以这些来分析我国督促程序的立法时就会发现,为了适应督促程序高效快速、低耗费地解决民事争议,使民众更容易地接近正义的方式,有关部门虽然较多地考虑了处理案件的时间因素和成本因素,符合督促程序的特点,但在诉讼主体间的程序保障平衡方面却重视得不够,在某些重要环节上,债务人与债权人诉讼权利义务的不对等,就使案件的解决陷入了双重的怪圈;要么走上一条更为繁琐复杂和高耗费的诉讼之路,与立法的初衷大相径庭;要么少有人问津、形同虚设。
(一)完善督促程序的思路
社会个人信用法律体系的构建是督促程序解困的关键,它不仅为平息民事纷争提供基本的法律框架,而且还能对我国市场经济的顺利发展起极大的促进作用。因而立法机关首先应考虑加强这方面法律法规的建设。包括:个人信息的征集和使用、个人信息的评估标准、个人隐私的保护、社会中介组织建立和管理等方面的规则。 然而,受现阶段的国情所制约,这个问题解决起来又非常的复杂。其原因体现在;(1)亟待市场环境的改善予以配合;目前的社会信用问题非常严重,几乎可以用经济生活的每一个方面都渗透着信用风险来加以描述,无论企业、个人、社会中介和政府都有类似的情况。(2)涉及的部门、行业和领域众多;社会个人信用制度的建立既要有国家各权力部门和政府机构的组织领导和协调,还要有社会各界、各行业及各种技术手段的支持,可以说,这是个非常庞大而复杂的社会系统工程,其任务的艰巨性不言而喻。(3)它还与人们的社会道德相关联,属于意识形态方面的问题,需要长期的教育和自律来配合。所以,人们所期待的信用制度的建立仍然是任重道远、不是一朝一夕就能完成。
诚如上述,在全社会建立个人信用法律构架难以一蹴而就的情况下,走出督促程序困境的另外一条捷径就是通过对现行民事督促程序的改造来逐步加以实现。多年以来,理论界和实务界的许多专家、学者都为此做了大量的探索,随之而来的问题是;对现存的督促程序法律体制应进行怎样的整合才更为有利?如果我们为了改变这个局面而大幅度地调整已有规则,那将很难做到首尾相顾,既能维系双方当事人的权利平衡,又能保持案件的高效和低成本。譬如对此类案件,把对支付令异议的审查变为实质审查和给予债权人申请财产保全的诉讼权利,面对目前诉讼案件巨增,司法资源紧张和保全手续繁杂等情况,很难想象法院还有多少精力去完成这些任务,高效快捷的功效便无从谈起,这样做岂不从根本上否定了督促程序的特性。如果为了遏制债务人滥用异议权而大幅提高申请费或对其实施处罚,既有悖于诉讼经济原则,又无异于加重了法院的工作负担,反而得不偿失。因此,完善我国督促程序最有效的路径就是在现有规范的基础上,采取大部不动的做法,只对那些影响制度实施的主要弊端进行“小儿科式”的局部手术,牵一发而动全身。或许用这样的方式来解决该程序的改革思路问题,反倒能够将法律改制所引起的震荡减到最小程度,并逐步恢复其应有的诉讼功能。
(二)完善督促程序的具体举措
1.尽快在全国范围内推行个人信用制度
虽然在我国设立个人信用制度是一项浩繁的社会系统工程,但也并非遥不可及,随着全社会对此问题的认识逐步深入,本世纪初,有关部门就在上海市进行了建立个人信用制度试点且获得了一定的成功,2000年7月1日,上海市个人信用数据库及查询分系统正式启动,并出具了中国大陆第一份个人信用报告,截止当年年底,该数据库和查询分系统共采集了240余万人的个人信用信息,累计查询次数达8.5万次,为提高经济效率和回避商业风险起了积极的作用。在总结上海所取得的经验基础上,我们可以这样来设计我国的个人信用制度;(1)构建以全国性的个人信用基本法(国家数据保护法)为主,包括各部门规章及地方法规在内的法律框架体系;内容参照上海市的办法,须对个人信用信息、个人信用信息的征集、征集的机构、征集机构的管理部门及权限等作出规定,以政府介入的方式,强制性开展数据收集并建立征信机构和数据库,先在各地设立区域网,后而以点带面实现全国联网。(2)规范个人信用数据库的内容;应包括:一是个人身份情况;二是银行信用记录,如个人贷款余额及逾期记录;信用卡持有及恶意透支记录;三是社会信誉记录,如法院诉讼记录,公安处罚记录;四是其他特别记录,如有过诈用冒领等行为的。(3)征信机构的经营及管理方式;实行自主经营,政府定价,任何人都可付费查询该系统,但应对个人隐私予以法律保护。
2.在现行法律中增设督促程序与普通程序的自行对接条款
这是我国现行民诉法移植大陆法系督促程序制度中的一个较大疏漏,应当弥补上这个重要的环节,若没有这种制度性安排,其它的任何措施都将枉然,督促程序走出困境也将是一句空话。在立法技术上,可直接对《民事诉讼法》第192条进行修订,把“债权人可以起诉。”这句改为“债权人的申请书将作为起诉时的诉状,由发出支付令的法院送交有管辖权的法院审理,其所交的申请费将被视为诉讼费之一部分,债务人撤回异议的申请,在一审庭审辩论结束前提出的,人民法院应当准许”。
这样的改变,就维护了各诉讼主体在督促程序中的利益,并使各方的权利义务大致保持了平衡:(1)债权人因为有普通程序作为后续保障,极大地降低了诉讼风险和维权成本,为实体权利的顺利实现奠定了基础,所要履行的义务是不能滥用支付令申请权,否则要遭受一定的费用损失。(2)债务人若不提出异议或者提出的异议属实,都不会让其承担申请的费用,如果提出的异议不实,还可以撤回异议,但要在庭审时的辩论结束前行使该权利。(3)法院将是潜在的受益者;届时将会提升督促案件的受案率,在过滤掉部分无争议案件后,其工作负担会有不同程度的减轻。
此外,它还使我国督促程序中存在的其它问题也得到解决:(1)债务人的异议权将受到很大限制,若其故意提出一些不实和带有恶意的异议,进入普通程序后将会被很快查明,那就要承担多于普通程序诉讼费用1/3的损失,任何债务人都不得不对此有所顾忌,滥用异议权的现象将会减少。(2)案件申请费的标准也无需变动;按《收费交纳办法》所规定的财产标的1/3来计算,虽然比过去提高不少,但在法院总的收费费率有所下降的情况下,也不会影响到债权人(特别是追讨劳务费和工资收入的)承受能力,因而目前这个标准是适度的。
3.通过补充当事人救济条款完善督促程序纠错机制
督促程序是以当事双方不存在民事争议的假定为基础设立,程序的开始也是因债权人单方诉讼行为所引起。由于法院只是针对单方提供的证据进行形式审查,双方并不在庭审中当面质证,所以法院发出的支付令难免与实际情况不符而发生错误,如果不给予当事人救济的权利,显然是不公平的。2001年的相关司法解释虽然规定了“法院院长发现已生效的支付令确有错误,可提交审判委员会决定,裁定予以撤销。”但文字阐述很不明确,对于法院只进行形式审查的支付令案件,不可能由院长通过实质审查来发现支付令确有错误。因此,需要对司法解释作出必要补充,即赋予债务人纠正错误支付令的申请权,这样所构建的纠错制度才具有可操作性。
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中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-10-05
在我国民事诉讼的诸程序制度中,督促程序在提高诉讼效益和降低诉讼成本方面的显著特色不仅为维护债权人的合法权利提供了一种较好的制度选择,而且还对实现民事案件的分流,进而减轻法院的负担起着重要作用,但由于受立法经验以及制度缺失等因素影响,导致其在司法实践中举步维艰,形同虚设,基本丧失了应有的诉讼功能,因而对其规则进行某些调整,使其尽快走出困境就显得非常必要。
一、督促程序的法理透视
督促程序是指债权人向法院提出的有关债务人应当给付一定数量的金钱或者有价证劵的申请,法院向债务人发出支付令,若债务人不在规定的期间内提出异议,则该支付令即具有执行力的程序。
该程序在严格意义上应属于非诉讼程序,并且是大陆法系国家所独具的一项制度,而在英美法国家,这种未经法院实质性审理就获得强制执行力的做法与其传统的诉讼理念格格不入,历来都不被人们所接受。作为现代意义上的督促程序最早产生于十九世纪的德国,由于资本主义商品经济的快速发展,社会生活中出现了大量的债务纠纷,其中的某些法律关系十分明确,只是基于不履行债务而引发纠纷,如果要依照通常的诉讼程序去审理,将会耗费当事人及法院的大量时间和精力,这样在1877年的德国民事诉讼法中便首次规定了督促程序,要求对债权债务关系明确的案件,可以省去法庭实质性审理阶段,使债权人迅速获得执行依据并实现其债权,这种所谓的德国程序模式在当时显然受到各方面社会条件的制约,只是作为当事人解决民事争议时的一种特别手段而加以利用,在当时的欧洲国家亦并不十分盛行。
督促程序真正作为一项重要的诉讼制度并在各国获得较快发展是在上世纪七十年代,在社会经济发展取得极大进步的情况下,人们的社会生活也日趋复杂、价值多元化以及不同群体和利益集团间冲突和博弈不断所导致的社会矛盾和冲突则层出不穷,随着欧洲一体化进程的加快,大陆各国都在积极地推行司法改革,力图利用既有的司法体制来化解矛盾和平息纷争。从各国对督促程序的立法本意和价值取向来看,程序设计者首先要考量的一个出发点是如何以简速的方式去实现债权。纵观人类历史的发展进程,权利的侵害之所以未能得到及时有效的救济,往往始于受害者没有接近法院的途径,无法获得司法援助,国家必须确保公民有平等使用诉讼制度的机会,但要真正实现这个目标,还有如繁琐的规定、冗长的程序和昂贵的费用等诸多障碍,由此而导致的的诉讼迟延又使得当事人无法容忍,迫使其不得不放弃某些权利主张而远离法院,因而国家有义务不断地完善和健全诉讼制度,减轻当事人的负担和困难,在诉讼程序设计时,应当与案件类型相适应,对于部分法律关系清晰的金钱债务纠纷,没有必要适用非常繁琐复杂的诉讼程序来解决,完全可以采取略式的审理方式,从速结案,以提高诉讼效率。
督促程序被设置的再一层考量显然是以经济功利来解决司法资源的稀缺问题。在公民的社会维权意识获得空前提高后,随之而来的则是民事案件数量的攀升,司法机关由于人力匮乏和工作量的急剧增加而不得不承受巨大的压力,案件大量积压所导致的诉讼拖延现象加重。这就涉及到公平与诉讼成本的利益平衡问题,正如日本学者棚濑孝雄所说:“我们在讨论审判的应有作用时,不能无视成本问题,因为无论审判能够怎样完美地实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”。通常情况下,诉讼成本由当事人的付出和国家的投入两部分所构成,程序的繁简则与这些耗费密切相关,立法者必然意识到;司法资源是一种有限的资源,国家绝不能为了实现正义而毫不吝惜地损耗这种资源,由于案件性质的不同,不可能将所有的案件都千篇一律地规定为按统一的模式进行操作,而必须通过多元化的方案来加以解决,作为一种特殊的制度安排,督促程序则可在某些民事债务案件上为当事人减轻负担和降低国家对司法资源的投入,对于整个民事诉讼制度体系起着重要的补充作用。
与普通程序相比较,督促程序具有如下特点:(1)启动方式简单;其进入是因债权人的申请而开始,并非以起诉开始,债权人只需单方面向法院提出申请, 经受理,该程序即告开始, 而无需像普通诉讼程序那样要历经提交起诉状副本,再由被告答辩,准备法庭质证及辩论材料等过程。(2)审理快捷;法院在适用督促程序受理债权人的支付令申请后,相关当事人并不直接进行对抗,因而无需传唤债务人到庭审理,而对当事人之间是否存在债权债务关系,也不进行实质性审查,只采取形式审查,即审查债权债务关系是否存在以及是否明确、合法。仅就债权人提供的事实、证据进行审查,审判人员不仅不做直接的调查,而且也不询问对方当事人。只要通过形式审查认为债权人提出申请的程序合法,证据充分,债权债务关系明确,就可以直接发出支付令,要求债务人清偿债务。而在普通诉讼程序中,大多数案件都必须经过法庭审理,在庭审准备阶段的基础上,在双方当事人到场的情况下,由法院主持进行法庭调查、法庭辩论等几个阶段,双方当事人可以陈述事实,提出证据,进行质证和相互辩论,以便在查明案件事实的基础上,正确适用法律并作出裁决。(3)费用低廉;诉讼费用是构成诉讼风险的重要因素之一,每一个诉讼当事人都不得不审慎地面临这个问题,在普通程序中,案件收费是按诉讼标的一定比例来收取的,且所收的数额较高,而督促程序则具备为当事人节省讨债费用的明显优势,法院收取的案件受理费标准较普通程序低很多,这对维护债权人的合法权益非常有利。同时,审理程序的简化也能够减轻其在差旅费及其他费用方面的负担。
二、督促程序在我国的困局及成因分析
上世纪末期,随着社会主义市场经济的确立和法制建设的逐步深入,我国也在1991年颁布实施的民事诉讼法中首次以专章的形式增设了督促程序,2001年最高法院又在相关的司法解释中对此作出了进一步的规定。从该制度设立迄今的十多年时间里,虽然在立法上有了某些改进和完善,但其在实践过程中的运行效果并不好。以前几年《中国法律年鉴》的统计资料为例;2001年,全国法院共审结民事一审案件3457770件,在已审结的案件中,适用简易程序审结的2470120件,占71.44%,适用普通程序审结的983888件,占27.45%,全年共审结当事人依督促程序申请支付令案件158100件(含上年旧存)。2002年全国法院共审结民事一审案件4393306件,在已审结的案件中,适用简易程序审结的2837144件,占64.58%,适用普通程序审结的1341354件,占30.53%,全年共审结当事人依督促程序申请支付令案件179177件。2003年全国法院共审结民事一审案件4416168件,在已审结的案件中,适用简易程序审结的2886635件,占65.37%,适用普通程序审结的1306501件,占29.58%,全年共审结依督促程序申请的支付令案件181655件。从上述统计数据的比较后可看出;在2001至2003年的三年当中,我国法院年均适用督促程序处理的民事案件比例只占适用普通程序案件的5%左右,处于一个较低的水平。
而与我国督促程序适用状况形成鲜明对比的是督促程序在大陆法系国家则运转得较为顺畅,德国1990年督促程序案件有5145256件,因异议而起诉的有578346件,占其中的11.2/%,无异议的则占了88.8/%。日本的督促程序利用率也较高,1987年全国受理的督促程序案件为620960件,其中因提出异议而转入通常程序的只占其中8.1/%,而同年全国受理的一审通常程序的民事案件为319326件。
正是基于这些情形,多年来人们一直对督促程序的诟病持续不断,较普遍的看法是;该程序在制度安排上先天不足,由于缺乏后续保障机制,原先曾被用作提升审判效率的程序设计反倒成了低效的代名词,其实用价值大打折扣,并沦落为那种只具观赏性的花瓶,中看而不中用;就某种程度而言,这也的确反映出督促程序当前所处的现实状况,倘若这种局面一直持续下去,势必对我国经济与社会发展的总体要求产生一定的负面作用;首先,不利于和谐社会的构建;2008年我国《劳动合同法》实施后,我国劳动力市场的整合会导致相关劳资纠纷案件大幅增加,依据劳动法的有关规定,这些纠纷中的相当一部分又将依法可以适用督促程序审理,如果该程序不能发挥应有的作用,就会造成广大劳动者(尤其是广大的农民工)维权成本的上升而影响社会安定。其次,关系到国内金融秩序的稳定;我国商业银行等金融机构与客户间的借贷关系中也会发生很多这类给付金钱和有价证劵,且法律关系清晰的纠纷,如果该程序的适用得不到保障,也会引起资金的回流速度放缓而给银行等金融企业带来较大的损失。因此,对于督促程序的探索和思考同样是当前法学理论界和实务界所要面临的重要课题之一。
作为一项较早引入我国的法律制度,督促程序怎么会出现这种橘生淮北成枳的尴尬呢? 实际上,任何法律在移植过程中都会出现各式各样的问题,要解决这些问题,就应当从更深层次去分析其所形成的内在因素,不能只考虑西方法律在解决社会矛盾方面的先进性,而忽视了其发挥作用所赖以生存的政治、经济和文化等条件。
(一)社会个人信用制度的缺位是督促程序陷入窘境的根本原因
就法学基础理论而言,任何一部法律的贯彻实施都必须有相关的法律法规相配套,正是这种不同规则间的相辅相成、互为补充的作用,才能以一个完整的逻辑体系去面临所要调整的社会关系,然我国督促程序在构建时则省略了此种链接;
个人信用(personal credit)包括社会道德和经济法律两方面涵义,在法律层面上是指债权人和债务人对资金、商品或服务的暂时的、有条件的让渡。西方国家对此已经普遍建立了一整套的个人信用制度,至今已有150多年的历史, 个人信用体系发展得十分完善。个人信用可以通过一系列有效的数据、事实和行为来标明,个人可以通过信用方式获得支付能力而进行消费、投资和经营。良好的个人信用档案可以视作个人的第二身份证,每个公民都有自己的社会信用号﹙美国称社会保障号﹚, 通过这个无法伪造的号码,每个人拥有一份资信公司作出的信用报告,任何银行、公司或业务对象都可以付费查询这份报告。并通过这种报告为金融机构和国家管理部门的资金借贷和管理提供了可靠的个人信用依据, 同时也将能够终生地制约一个人的行为。有过失信记录的人在社会生活中将受到很大程度的限制。如在美国,这样的信用档案十分严密。有过不良的民事记录,甚至刑事记录的;如诈骗、空头支票、欠款不还、破产等,在个人要贷款,上保险和求职时,都比普通人麻烦得多,要多缴高额的利息或保险费率。因而在欧美各国,失信行为是要付出昂贵代价的。为此人们都非常重视培养自己的信用。在这样的社会中,不是人们不想赖账,而是制度约束人必须诚实。正是有这些相配套的法律制度作保障,使得督促程序在解决西方国家的民事争议方面显现出了较大的功效,能够以一种灵活、便利的程序方式,在各诉讼主体间找到利益的契合点,过滤掉大量的无争议的债权债务纠纷,迅捷地解决当事人之间的争讼。
与此相对照的是;个人信用在我国社会生活中则属于社会道德的范畴,儒家文化中的所倡导的“言必信,信必果”更多地被赋予了“礼”的内涵,不过是“修身,齐家,治国平天下”的一种内在信仰,当这种信仰与生存利益发生冲突时,往往会被人们所摒弃,缺乏固有的原则性。由于个人信用没有上升到法律层面加以规制,整个社会信用的失范就在所难免,在今天的市场经济条件下,诚实信用是一切交易行为的基础和市场经济最基本的行为准则。虽然我国目前在银行系统有了这方面的尝试,但其适用对象和普及面都远远不够,且只是行业内部的避险规范,在数据的准确性和规范的统一性上还存在不少问题,因而在全国范围内并没有一套完整的个人信用评估法律体系。正是这种社会诚信法律约束力的缺失,使得失信者难以受到应有的惩罚,或即使受到惩罚,失信者因此而付出的成本远远小于其因失信而得到的收益。这种失信的成本和收益的不对称性就使得失信从可能转化为现实。在个人信用受不到任何法律惩戒的情形下,督促程序的贯彻实施也便失去了控制。债务人在接到法院的支付令后不是首先想到去按照法律规定如何妥善全面地履行义务,兑现争议发生前己方的承诺,而是立即想到如何规避法律,逃避义务的承担,千方百计通过异议程序使支付令失效。且此行为并不会对其在社会生活的诸多方面带来丝毫的影响。
(二)督促程序在立法上的漏洞是其陷入窘境的另一重要原因
我国自上世纪末确立了市场经济的制度后,基于客观现实的需要,在民事诉讼的变革中从欧洲大陆的德奥等国引进了督促程序制度,但这种单纯的借鉴仍拘泥于一种概念式的移植模式上,并没有对该制度的一些机理进行深刻分析,同样为后来的司法实践留下了一定隐患:
首先,缺乏督促程序与普通程序的自行对接机制。西方国家的诉讼理论认为;督促程序作为解决无争议民事纠纷的特殊方式,它最大的特点就是省略了庭审阶段,能以简捷的的方法处理争议和维护债权,但由于其没有让当事人经历充分的法庭辩论阶段,就使支付令产生或失去同判决书一样的法律效力,这对债权人或者债务人来说都是不公平的,违反了诉讼正当程序主义中的辩论原则。应给予当事人在不同的程序间进行选择的权利。依据这个理念,大陆法各国在设计本国的督促程序制度时,都把普通程序作为其后续保障程序普遍加以采用。然而,在我国的法律建构中,却没有体现出这个最关键的环节,我国《民事诉讼法》第192条的规定;法院收到债务人提出的书面异议后,应当裁定终结督促程序,支付令自行失效,债权人可以起诉。该条款为督促程序的终结预设了十分宽松的条件,只要债务人一提出异议,程序便自行终结,并不能够与普通诉讼程序去衔接,债权人若要想继续维权,只能按照普通诉讼程序的规定另行起诉,这种将督促程序与普通程序截然分开的做法,使整个诉讼过程变得更为复杂,有违诉讼经济的原则。同时,在督促程序中,债权人申请支付令时必须符合一系列的条件,而债务人提出异议时则不必附带任何理由和证据便可使督促程序终结。在这种双方诉讼权利义务失衡情况下,一旦失去了后续的程序保障,债权人将会承担更多的程序风险,使得债务人更倾向于提出异议,以拖延时间来获取诉讼上的利益,这就极大地损害了债权人的利益,增加了其讼累之苦,从而使债权人想通过督促程序来实现自身权益的活动成为徒劳之举。
其次,对支付令异议效力的限制极为弱化。该项设计也是受到人们责难最多的一个问题;我国民诉法赋予了债务人对支付令的异议权,即债务人收到法院的支付令后可不附任何实质性理由对债权人的给付请求提出异议,只要该异议是在法定期限内提出,都可以产生支付令失效的后果。以后的司法解释虽然在限定债务人异议方面又作了补充,但也只是徒有其表,债务人完全可以轻松地规避这些限制,并使支付令丧失效力(这样的设计或许只对那些不明白自身享有此诉讼权利的债务人会起作用)。
众所周知:任何得不到监督和限制的权利都必然会被滥用。立法上制约的软弱无力势必引发债务人恶意滥用异议权的现象大量涌现。司法实践中,凡适用督促程序的案件,债务人提出异议的占绝大多数,对于债务人的异议,由于缺少具体的、完备的条件限制,致使债务人凭借无理的异议也能轻而易举地达到目的。有些人甚至为了拖延诉讼并因此而获利,故意打时间差,提出些不实的书面异议,使债权人心力交瘁以致干脆放弃,造成人们对督促程序适用价值的怀疑。
此外,没有科学、合理地确定督促程序案件的收费标准。民事案件诉讼费用收取有利于民事诉讼制度功能的全面发挥和民事诉讼目的的根本实现,世界各国的通例都是从当事人诉权的实现及承受能力、法院的工作负担如诉讼的繁简及审结的难易程度等综合因素来加以确定,对于督促程序案件的收费,因其对司法资源的耗费相对较少,只收取较低的费用,尽管数额上有所差异,大都槪莫能外。
我国督促程序的收费对此则存在不足,原先的司法解释是把每件申请支付令的案件定为100元,这当然符合诉讼经济的原则,将诉讼利益让与了债权人,同其负担能力是平衡的,但却忽略了对国家规费利益的保护,在目前条件下,诉讼费仍然是法院补偿办案投入的一个主要经费来源,在法院改革尚未达到法院财政由国家统一拨款之前,督促程序案件按此标准显然过低,不利于提高法院对该程序的认同,某种程度上挫伤了基层法院办理督促程序案件的积极性。对此2006年国务院新颁布的《诉讼费用交纳办法》第13条第1款(三)项规定中作出了调整;依法申请支付令的,比照财产案件受理费标准的1/3交纳。这个新的收费办法虽然对提高法院适用督促程序的积极性的确会有所促进,但相应的办案率并没有因此而获得提升,症结就在于;《诉讼费用交纳办法》又将收费天枰倒向了另一端,使债权人的诉讼权利更加被弱化,在目前督促程序与普通诉讼程序还不衔接的情况下,这样做的结局只能是提高了法院适用督促程序的积极性,增加了法院的办案经费,相反却加重了债权人的负担,与原来的100 元申请费相比,交纳的费用已较接近普通程序的收费,债权人若要重新起诉,还得再次承担昂贵的诉讼费用,因而 申请费就成为了其维权路上的一笔巨额开支,其适用效果及权利保障却还不及普通诉讼程序,反而造成督促程序适用率的萎缩。
三、走出困境的思考及具体举措
公正、效率和成本是当代各国诉讼法所追求的共同价值目标,任何诉讼制度的设置都是围绕着这三个方面进行,当以这些来分析我国督促程序的立法时就会发现,为了适应督促程序高效快速、低耗费地解决民事争议,使民众更容易地接近正义的方式,有关部门虽然较多地考虑了处理案件的时间因素和成本因素,符合督促程序的特点,但在诉讼主体间的程序保障平衡方面却重视得不够,在某些重要环节上,债务人与债权人诉讼权利义务的不对等,就使案件的解决陷入了双重的怪圈;要么走上一条更为繁琐复杂和高耗费的诉讼之路,与立法的初衷大相径庭;要么少有人问津、形同虚设。
(一)完善督促程序的思路
社会个人信用法律体系的构建是督促程序解困的关键,它不仅为平息民事纷争提供基本的法律框架,而且还能对我国市场经济的顺利发展起极大的促进作用。因而立法机关首先应考虑加强这方面法律法规的建设。包括:个人信息的征集和使用、个人信息的评估标准、个人隐私的保护、社会中介组织建立和管理等方面的规则。 然而,受现阶段的国情所制约,这个问题解决起来又非常的复杂。其原因体现在;(1)亟待市场环境的改善予以配合;目前的社会信用问题非常严重,几乎可以用经济生活的每一个方面都渗透着信用风险来加以描述,无论企业、个人、社会中介和政府都有类似的情况。(2)涉及的部门、行业和领域众多;社会个人信用制度的建立既要有国家各权力部门和政府机构的组织领导和协调,还要有社会各界、各行业及各种技术手段的支持,可以说,这是个非常庞大而复杂的社会系统工程,其任务的艰巨性不言而喻。(3)它还与人们的社会道德相关联,属于意识形态方面的问题,需要长期的教育和自律来配合。所以,人们所期待的信用制度的建立仍然是任重道远、不是一朝一夕就能完成。
诚如上述,在全社会建立个人信用法律构架难以一蹴而就的情况下,走出督促程序困境的另外一条捷径就是通过对现行民事督促程序的改造来逐步加以实现。多年以来,理论界和实务界的许多专家、学者都为此做了大量的探索,随之而来的问题是;对现存的督促程序法律体制应进行怎样的整合才更为有利?如果我们为了改变这个局面而大幅度地调整已有规则,那将很难做到首尾相顾,既能维系双方当事人的权利平衡,又能保持案件的高效和低成本。譬如对此类案件,把对支付令异议的审查变为实质审查和给予债权人申请财产保全的诉讼权利,面对目前诉讼案件巨增,司法资源紧张和保全手续繁杂等情况,很难想象法院还有多少精力去完成这些任务,高效快捷的功效便无从谈起,这样做岂不从根本上否定了督促程序的特性。如果为了遏制债务人滥用异议权而大幅提高申请费或对其实施处罚,既有悖于诉讼经济原则,又无异于加重了法院的工作负担,反而得不偿失。因此,完善我国督促程序最有效的路径就是在现有规范的基础上,采取大部不动的做法,只对那些影响制度实施的主要弊端进行“小儿科式”的局部手术,牵一发而动全身。或许用这样的方式来解决该程序的改革思路问题,反倒能够将法律改制所引起的震荡减到最小程度,并逐步恢复其应有的诉讼功能。
(二)完善督促程序的具体举措
1.尽快在全国范围内推行个人信用制度
虽然在我国设立个人信用制度是一项浩繁的社会系统工程,但也并非遥不可及,随着全社会对此问题的认识逐步深入,本世纪初,有关部门就在上海市进行了建立个人信用制度试点且获得了一定的成功,2000年7月1日,上海市个人信用数据库及查询分系统正式启动,并出具了中国大陆第一份个人信用报告,截止当年年底,该数据库和查询分系统共采集了240余万人的个人信用信息,累计查询次数达8.5万次,为提高经济效率和回避商业风险起了积极的作用。在总结上海所取得的经验基础上,我们可以这样来设计我国的个人信用制度;(1)构建以全国性的个人信用基本法(国家数据保护法)为主,包括各部门规章及地方法规在内的法律框架体系;内容参照上海市的办法,须对个人信用信息、个人信用信息的征集、征集的机构、征集机构的管理部门及权限等作出规定,以政府介入的方式,强制性开展数据收集并建立征信机构和数据库,先在各地设立区域网,后而以点带面实现全国联网。(2)规范个人信用数据库的内容;应包括:一是个人身份情况;二是银行信用记录,如个人贷款余额及逾期记录;信用卡持有及恶意透支记录;三是社会信誉记录,如法院诉讼记录,公安处罚记录;四是其他特别记录,如有过诈用冒领等行为的。(3)征信机构的经营及管理方式;实行自主经营,政府定价,任何人都可付费查询该系统,但应对个人隐私予以法律保护。
2.在现行法律中增设督促程序与普通程序的自行对接条款
这是我国现行民诉法移植大陆法系督促程序制度中的一个较大疏漏,应当弥补上这个重要的环节,若没有这种制度性安排,其它的任何措施都将枉然,督促程序走出困境也将是一句空话。在立法技术上,可直接对《民事诉讼法》第192条进行修订,把“债权人可以起诉。”这句改为“债权人的申请书将作为起诉时的诉状,由发出支付令的法院送交有管辖权的法院审理,其所交的申请费将被视为诉讼费之一部分,债务人撤回异议的申请,在一审庭审辩论结束前提出的,人民法院应当准许”。
这样的改变,就维护了各诉讼主体在督促程序中的利益,并使各方的权利义务大致保持了平衡:(1)债权人因为有普通程序作为后续保障,极大地降低了诉讼风险和维权成本,为实体权利的顺利实现奠定了基础,所要履行的义务是不能滥用支付令申请权,否则要遭受一定的费用损失。(2)债务人若不提出异议或者提出的异议属实,都不会让其承担申请的费用,如果提出的异议不实,还可以撤回异议,但要在庭审时的辩论结束前行使该权利。(3)法院将是潜在的受益者;届时将会提升督促案件的受案率,在过滤掉部分无争议案件后,其工作负担会有不同程度的减轻。
此外,它还使我国督促程序中存在的其它问题也得到解决:(1)债务人的异议权将受到很大限制,若其故意提出一些不实和带有恶意的异议,进入普通程序后将会被很快查明,那就要承担多于普通程序诉讼费用1/3的损失,任何债务人都不得不对此有所顾忌,滥用异议权的现象将会减少。(2)案件申请费的标准也无需变动;按《收费交纳办法》所规定的财产标的1/3来计算,虽然比过去提高不少,但在法院总的收费费率有所下降的情况下,也不会影响到债权人(特别是追讨劳务费和工资收入的)承受能力,因而目前这个标准是适度的。
3.通过补充当事人救济条款完善督促程序纠错机制
督促程序是以当事双方不存在民事争议的假定为基础设立,程序的开始也是因债权人单方诉讼行为所引起。由于法院只是针对单方提供的证据进行形式审查,双方并不在庭审中当面质证,所以法院发出的支付令难免与实际情况不符而发生错误,如果不给予当事人救济的权利,显然是不公平的。2001年的相关司法解释虽然规定了“法院院长发现已生效的支付令确有错误,可提交审判委员会决定,裁定予以撤销。”但文字阐述很不明确,对于法院只进行形式审查的支付令案件,不可能由院长通过实质审查来发现支付令确有错误。因此,需要对司法解释作出必要补充,即赋予债务人纠正错误支付令的申请权,这样所构建的纠错制度才具有可操作性。
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