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呼伦贝尔市森林资源是内蒙古乃至全国资源最富集的地区之一。全市有林地面积1.75亿亩，占自治区有林地面积的83.7%，活立木总蓄积占自治区活立木总蓄积的93.6%，约占全国的10%。呼伦贝尔市的森林资源分别由呼伦贝尔市林业局、内蒙古大兴安岭森工集团、黑龙江大兴安岭森工集团、兴安盟林业局管辖。呼伦贝尔市林业局管辖13个旗市林业局和免渡河、乌奴耳、巴林、南木、柴河、红花尔基6个林业局（简称林业六局），共84个林场。林业面积584万公顷，占全市林地面积的37.8%，其中，林地面积340万公顷，占全市林地面积的28.1%，活立木蓄积2亿立方米，森林覆盖率25.6%。林木以次生、中幼龄林为主，树种主要有兴安落叶松、樟子松、白桦、黑桦、山杨、蒙古栎等。调研组主要围绕呼伦贝尔市林业局辖区内的部分旗市林业局及地方林业六局展开。
一、生态保护情况
随着1998年天保工程和2004年重点公益林管护工程的启动实施，保护、培育和发展森林资源已成为林区广大职工群众的共识，成为林业人工作的重中之重。各个林业局以及森工集团都加强了对森林资源的保护和培育，通过制定各种管护措施和管理办法，森林资源的功效明显恢复和提升。
（一）生态效益明显改善
通过森林管护，森林资源得到了有效的保护和发展，林质得到了全面的提高，有林地面积不断增加，森林资源呈现持续增长的良好态势。以林业六局为例，森林生态保护取得了显著成效，累计调减木材产量317.9万立方米，减少森林资源消耗550.8万立方米。实现了森林面积、蓄积量和覆盖率三增长，天保工程区森林面积由实施前的1927.5万亩增加到2012万亩，增加了84.5万亩；活立木蓄积由实施前的8579万立方米增加到1.128亿立方米；森林覆盖率由实施前的61.77%提高到64.49，提高了2.72个百分点。年度木材产量由1998年的38.8 万立方米逐年下降到现在的11.1万立方米。在实现森林面积、蓄积量和覆盖率三增长的同时，野生动物物种数量大幅增加，林区森林生态功能得到极大的恢复和加强。
随着森林资源蓄积量的增加，周边地区水土和环境有了明显改善；河流、水土流失明显减少，土壤侵蚀大大减轻，降雨量开始增多；珍稀、濒危等野生动植物种类数量逐年增加，过去不多见的熊、鹿等大型动物如今又重现林区，森林物种多样性的增加，为保障生态安全发挥了重要作用。同时，防沙治沙产业也初见成效，如新左旗“十一五”以来，以综合治理境内三条沙带为重点，完成沙地治理90.3万亩；到2010年，完成沙区综合治理任务7.5万亩，重点治理区域生态环境明显好转，治理质量和成效创历年最好水平。这些成效的取得，为构筑北疆绿色生态屏障做出了应有的贡献。
（二）经济效益逐步显现
在森林资源得到有效保护的同时，森林资源蓄积量的持续增长，所带来的经济效益非常明显。集中表现在活立木总蓄积量与天保工程实施前相比较，10年的时间，所取得的直接经济效益价值达到20多亿元人民币。自2004年开始，通过国家政策扶持和产业结构调整，林业局积极鼓励职工进行山野菜的采集、加工、销售；鼓励职工开发种植业和养殖业，喂养野猪、驯鹿等动物。一方面，职工收入得到了增加，生产生活环境也得到了明显改善；另一方面，林下资源的开发利用逐步成为林区经济新的增长点。与此同时，各林业局还充分利用周边生态环境明显改善的有利条件，大做旅游文章，开展各种“林家乐”接待形式。依托生态效益优势，诸如目前国内面积最大的莫尔道嘎国家森林公园、白鹿岛、柴河月亮小镇、巴林喇嘛山、蒙兀室韦等著名的景区，这些旅游景区自然环境优美，特色鲜明，极大地推动了当地独具特色的森林旅游。
（三）社会效益大幅提高
通过制定各种制度管理和对各项法律法规的宣传力度不断加强，保护生态和保护森林的观念都已深入人心。同时，林政管理部门对破坏森林资源的行为加大了打击力度。通过近几年的综合治理，林区居民对森林的保护意识不断提高，自觉加入到保护森林资源的队伍中。由此带来的影响是林业局的林政案件逐年下降，大规模毁林开荒、乱砍滥伐等现象完全杜绝，林区社会治安也彻底好转。而且随着林业经济的日趋好转，林业局能够拿出更多的资金用于职工的社会保障。像柴河、乌奴耳、免渡河、巴林、牙克石和鄂温克旗林业局，为在职职工全部缴纳了养老、医疗、工伤、失业和生育保险，实现了老有所养、病有所医，使职工的基本生活得到了保障。额尔古纳国有林场还给职工缴纳了住房公积金。社会效益的提高极大地促进了民生问题的有效改善，维护了林区社会的和谐稳定。
二、存在的主要问题
（一）林业职工待遇问题
在本市，地方林业六局实行的都是事业单位企业化管理的自收自支的管理体制。目前，林业六局人口34311人，在册职工7243人（国有职工6177人，大集体职工1066人），现在岗职工4858人，离退休职工3237人。截至2011年7月，林场局平均工资1800元左右。与当地平均工资相比，普遍偏低，只能满足职工的日常基本生活。同时，绝大多数林场职工的“五险”没有交纳，职工缺乏基本生活保障。天保工程的启动，虽然实行了生态公益林补偿政策，但并不能完全满足森林资源保护与发展的需求，而且林场局缺乏改革的自主权，严重制约和影响了国有林场的进一步发展。
（二）基础设施情况
首先，道路状况。通过调研发现，林区道路特别是林场间道路95%以上是砂石路和简易路，都属于自管公路。主要靠林业局自身养护，每年只能做简单的修补。由于公路等级很低，年久失修，路况很差，夏季和冬季经常因雨雪阻断交通，这种交通的不畅给安全生产和职工的生活都带来了很多困难，特别是给防火工作和运输工作带来了很大的难度。
其次，饮水状况。林区只有镇区部分职工用上了自来水，绝大多数林场都没有饮用自来水，居民生活用水多为手压井或饮用地表水为主；有些林场用水还从河套中直接取用。突出的用水问题：一方面饮用水质不达标，而且地下水位下降，水源干涸或不足，职工用水存在困难；另一方面，居民生活用水直接排放，没有污水处理，地下浅层水源早已被污染，严重影响了职工居民的身体健康。
再次，供电情况。根河姑子庙林场距根河市区80公里，由于位置偏远，至今未通水通电；鄂伦春嘎仙沟林场山上各站、所均没有通电；林业六局的部分林场虽然使用了国电，但供电负荷不高，用电高峰有时不能保证生产生活正常用电。而且，随着年限的增长，用电设备和设施都已经老化，故障和隐患也越来越多，所需经费很大。
（三）历史遗留问题
首先，单位性质界定问题。这已成为林业现在面临的突出矛盾。目前，地方林业六局在管理上属于事业单位，在待遇上执行企业标准，主要体现在职工退休工资和“五险”的缴纳上。职工在岗时属于事业编制，但退休后实行企业退休待遇。
其次，林业办社会问题。由于国有林区是先有林业后有政府，许多社会职能与管理就落在了林业局身上。据调查，按照自治区《关于深化改革，加快林业发展的决定》精神，自2004年开始，本市林业就积极推进国有林场管理体制改革，创新经营机制，完善政策体系，着力解决历史遗留问题。但目前，仍有部分社会职能（如医院、消防）还由林业局承担。
再次，历史负债问题。由于改革缺少整体配套措施，天保工程实施以后，木材产量大幅度削减，致使企业经营压力过大，许多林场、局陷入债务缠身困境中。截至2010年，扎兰屯8个国有林场累计欠职工五险一金5569.8万元，拖欠职工工资1137万元。莫旗林场从1993—2004年共欠林场职工工资2986万元。仅林业六局累计负债2.7亿元；拖欠银行贷款已达3961万元，每年贷款利息支出就达204万元；累计拖欠职工档案工资达2.8亿元。
三、建议与对策
（一）加快本市林业发展与改革的建议
首先，重视林业和林区发展。林业既是一项公益事业，也是一项基础产业。各级政府和有关部门要把林业的发展与改革摆在重要位置，纳入议事日程，做到认识到位、政策到位、投入到位、责任到位、工作到位、落实到位。
其次，认真贯彻落实国务院《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》（简称规划）和呼伦贝尔市《大兴安岭林区生态保护与经济转型规划》实施方案。在产业发展规划和产业政策方面进行宏观引导；健全社会化服务体系、中介组织，对市场主体尤其是广大林业职工进行有效的服务，特别是市场、政策、科技等服务；协调有关部门认真落实《规划》中的各项政策；对新兴产业、特色产业给予必要扶持；为推进生态建设的有效实施，加大对生态效益和经济效益兼顾的林种树种、经营模式等的研究推广；加大对天然林保护、退耕还林工程后续产业发展的支持力度。
（二）创新国有林场经营管理体制的建议
按照《国家发展改革委办公厅、国家林业局办公室关于印发开展国有林场改革试点的指导意见及组织申报国有林场改革试点工作的通知》（发改办经体[2011]42号）要求，理顺国有林场现行的管理体制和经营机制。对国有林场实施分类，即分为生态公益型林场和商品经营型林场。将生态公益型林场按照公益事业单位管理；将商品经营型林场实行企业化管理、市场化运作。建立管资产、管事、管人相结合的管理体系，探索促进林业生态建设、生态保护与产业建设的管理模式，促进国有林场健康发展，保障林区社会和谐稳定。
林业局应当对商品林采取宏观统一管理，积极探索建立符合社会主义市场经济体制和现代林业发展要求的经营管理体制机制，追求经济效益的最大化。对于商品经营型林场，一方面，在商品林区通过采取造林、抚育等措施，提高林地利用率、林地生产力和森林的经济效益；另一方面，对于商品经营型林场，通过招商引资积极开展森林生态旅游项目的建设与林场特色产业的建设，拓宽资金来源渠道，鼓励职工积极参与生态工程项目的建设，让职工感受到企业化管理，市场化运作带来的益处。另外，还应将涉及公益事业的单位和职工全部纳入事业编制，资金纳入国家和政府的财政预算，由财政发放工资与相关福利待遇等。
（三）解决历史遗留问题的建议
首先，应当增强对国有林区基本民生问题的关注，进一步对交通、饮水、供电等民生基础设施的资金投入和政策支持。通过政府财政投资，政府补贴，林场自筹等措施逐渐改善林场职工住房和办公条件，切实抓好棚户区改造工程的落实。
其次，全部剥离企业办社会职能，并纳入政府财政预算，对改革成本给予相应政策和资金的扶持，为林区经济发展营造宽松的环境。具体工作由市林业管理局、地方林业六局、市直有关部门和所接收旗市政府商定剥离方案，提交市政府批准后实施。
再次，建议国家和自治区对天保区和国家公益林管护区加大资金和政策支持力度。由于上述两项工作都需要大量的资金投入，在此建议：1.国家相应增加天保资金和国家公益林管护资金并实行动态管理。2.天保工程作为国家级重要建设工程，地方配套资金能否及时到位，直接影响工程建设的质量。从1998年一期天保工程实施到现在，地方配套资金累计欠拨11406万元。因此，建议自治区将地方配套资金给予及时到位，或由国家财政一并足额拨付，确保天保工程达到预期效果。3.建议国家对林业剥离社会职能安排专项资金或转移支付政策，以便加快林业剥离社会职能的工作步伐。4.建议国家在实施天保工程一期后，对林业六局实行国家公益林区资金补偿制度，以缓解国有林场局及管理局的目前突出的资金压力。
（四）发展替代产业的建议
为更好地推进替代产业的建设，围绕“产业生态化、生态产业化”的发展，建议国家对天保工程转产项目安排政策性贷款，并按项目注入资本金或国家财政继续实行多种经营专项贴息贷款的优惠政策。在替代产业的发展过程中，目前，地方林业资金短缺，融资渠道不畅。拥有庞大人口的林区经济转型和产业发展，需要社会的多方合力才能加快完成，因此，曾经在国家建设和地方经济发展中做出了巨大贡献而且至今还有许多人生活在艰苦环境中的林区发展，不仅需要当地旗市政府，而且呼伦贝尔市以至自治区和国家都需要有政策和资金的扶持。另外，应当设立林区产业经济转型资金，安置富余人员，对从事个体私营经济的林业职工，应当给予贷款等资金支持，对强局富场的产业，应纳入项目管理范畴，争取国家资金支持。
（五）加快林业产权制度改革的建议
通过调研让我们深刻认识到，经过几十年的市场化改革，唯独在国有林区仍然还保持有浓重的计划经济色彩。在国家解决林区“资源危机、经济危困”的天保工程实施后，虽然产生了明显的生态和社会效益，但是在呼伦贝尔市林业局辖区内的绝大多数国有林场至今还没有真正走出经济危困的境况：接替产业发展滞后，经济增长乏力，产业体系难以形成；职工收入低，就业困难。对此我们建议，国有林场在明确责任制的基础上，可以承包给林场职工个人经营，创建家庭生态林场，合理开发利用林木和林下资源，发展自营经济。在明晰林业产权的前提下，依法保护森林、林木、林地所有者和使用者合法权益，维护其法律地位。积极推进森林、林木和林地使用权流转。各种社会主体都可以通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与使用权的流转。当前要重点推动国家和集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转。森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保，入股和作为合资、合作的出资或条件。国有林业使用权的流转期限可以放宽到50年。国有森林、林木和林地使用权的流转要严格按照审批程序办理。这样不仅保护了林业的生态资源，还有效地扩大了就业渠道。
（六）加快实施“两个退出”改革的建议
基于林权制度改革，国有资本和国有职工身份应加快有序退出和置换。对现有林业的资产，按功能划分为经营性资产、社会性资产和行政性资产，除社会性资产移交外，其他大部分国有资产都可以逐步退出国有序列。全面置换职工身份，职工置换身份要根据企业资产情况，给予一次性经济补偿。对一次性安置必须坚持自愿、公正、公开的原则，在职工自愿的前提下，安置政策和经费补助标准要一致，并公开安置政策，增加安置工作的透明度。在具体操作上要准确把握政策，严格审批，坚持依法和公正的原则，扎实做好解除劳动关系的各种手续办理、安置费发放与档案移交、法律公证等工作。可以利用资源性资产、经营性资产、闲置的非经营性资产、破产后的有效资产，用于置换职工身份的补偿。
通过此次调研，我们深刻认识到，呼伦贝尔市在市场化改革和工业化浪潮中，以“有进有退，美丽发展”双赢理念为引领，经济社会取得又好又快的发展。但如果地方林业发展长期严重滞后，必将导致本地区社会矛盾的多发，进而提高呼伦贝尔实现科学崛起的代价和成本。因此，加快本市地方林业改革与发展的步伐，增强改革与发展的力度，是摆在我们面前的重大课题。
一、生态保护情况
随着1998年天保工程和2004年重点公益林管护工程的启动实施，保护、培育和发展森林资源已成为林区广大职工群众的共识，成为林业人工作的重中之重。各个林业局以及森工集团都加强了对森林资源的保护和培育，通过制定各种管护措施和管理办法，森林资源的功效明显恢复和提升。
（一）生态效益明显改善
通过森林管护，森林资源得到了有效的保护和发展，林质得到了全面的提高，有林地面积不断增加，森林资源呈现持续增长的良好态势。以林业六局为例，森林生态保护取得了显著成效，累计调减木材产量317.9万立方米，减少森林资源消耗550.8万立方米。实现了森林面积、蓄积量和覆盖率三增长，天保工程区森林面积由实施前的1927.5万亩增加到2012万亩，增加了84.5万亩；活立木蓄积由实施前的8579万立方米增加到1.128亿立方米；森林覆盖率由实施前的61.77%提高到64.49，提高了2.72个百分点。年度木材产量由1998年的38.8 万立方米逐年下降到现在的11.1万立方米。在实现森林面积、蓄积量和覆盖率三增长的同时，野生动物物种数量大幅增加，林区森林生态功能得到极大的恢复和加强。
随着森林资源蓄积量的增加，周边地区水土和环境有了明显改善；河流、水土流失明显减少，土壤侵蚀大大减轻，降雨量开始增多；珍稀、濒危等野生动植物种类数量逐年增加，过去不多见的熊、鹿等大型动物如今又重现林区，森林物种多样性的增加，为保障生态安全发挥了重要作用。同时，防沙治沙产业也初见成效，如新左旗“十一五”以来，以综合治理境内三条沙带为重点，完成沙地治理90.3万亩；到2010年，完成沙区综合治理任务7.5万亩，重点治理区域生态环境明显好转，治理质量和成效创历年最好水平。这些成效的取得，为构筑北疆绿色生态屏障做出了应有的贡献。
（二）经济效益逐步显现
在森林资源得到有效保护的同时，森林资源蓄积量的持续增长，所带来的经济效益非常明显。集中表现在活立木总蓄积量与天保工程实施前相比较，10年的时间，所取得的直接经济效益价值达到20多亿元人民币。自2004年开始，通过国家政策扶持和产业结构调整，林业局积极鼓励职工进行山野菜的采集、加工、销售；鼓励职工开发种植业和养殖业，喂养野猪、驯鹿等动物。一方面，职工收入得到了增加，生产生活环境也得到了明显改善；另一方面，林下资源的开发利用逐步成为林区经济新的增长点。与此同时，各林业局还充分利用周边生态环境明显改善的有利条件，大做旅游文章，开展各种“林家乐”接待形式。依托生态效益优势，诸如目前国内面积最大的莫尔道嘎国家森林公园、白鹿岛、柴河月亮小镇、巴林喇嘛山、蒙兀室韦等著名的景区，这些旅游景区自然环境优美，特色鲜明，极大地推动了当地独具特色的森林旅游。
（三）社会效益大幅提高
通过制定各种制度管理和对各项法律法规的宣传力度不断加强，保护生态和保护森林的观念都已深入人心。同时，林政管理部门对破坏森林资源的行为加大了打击力度。通过近几年的综合治理，林区居民对森林的保护意识不断提高，自觉加入到保护森林资源的队伍中。由此带来的影响是林业局的林政案件逐年下降，大规模毁林开荒、乱砍滥伐等现象完全杜绝，林区社会治安也彻底好转。而且随着林业经济的日趋好转，林业局能够拿出更多的资金用于职工的社会保障。像柴河、乌奴耳、免渡河、巴林、牙克石和鄂温克旗林业局，为在职职工全部缴纳了养老、医疗、工伤、失业和生育保险，实现了老有所养、病有所医，使职工的基本生活得到了保障。额尔古纳国有林场还给职工缴纳了住房公积金。社会效益的提高极大地促进了民生问题的有效改善，维护了林区社会的和谐稳定。
二、存在的主要问题
（一）林业职工待遇问题
在本市，地方林业六局实行的都是事业单位企业化管理的自收自支的管理体制。目前，林业六局人口34311人，在册职工7243人（国有职工6177人，大集体职工1066人），现在岗职工4858人，离退休职工3237人。截至2011年7月，林场局平均工资1800元左右。与当地平均工资相比，普遍偏低，只能满足职工的日常基本生活。同时，绝大多数林场职工的“五险”没有交纳，职工缺乏基本生活保障。天保工程的启动，虽然实行了生态公益林补偿政策，但并不能完全满足森林资源保护与发展的需求，而且林场局缺乏改革的自主权，严重制约和影响了国有林场的进一步发展。
（二）基础设施情况
首先，道路状况。通过调研发现，林区道路特别是林场间道路95%以上是砂石路和简易路，都属于自管公路。主要靠林业局自身养护，每年只能做简单的修补。由于公路等级很低，年久失修，路况很差，夏季和冬季经常因雨雪阻断交通，这种交通的不畅给安全生产和职工的生活都带来了很多困难，特别是给防火工作和运输工作带来了很大的难度。
其次，饮水状况。林区只有镇区部分职工用上了自来水，绝大多数林场都没有饮用自来水，居民生活用水多为手压井或饮用地表水为主；有些林场用水还从河套中直接取用。突出的用水问题：一方面饮用水质不达标，而且地下水位下降，水源干涸或不足，职工用水存在困难；另一方面，居民生活用水直接排放，没有污水处理，地下浅层水源早已被污染，严重影响了职工居民的身体健康。
再次，供电情况。根河姑子庙林场距根河市区80公里，由于位置偏远，至今未通水通电；鄂伦春嘎仙沟林场山上各站、所均没有通电；林业六局的部分林场虽然使用了国电，但供电负荷不高，用电高峰有时不能保证生产生活正常用电。而且，随着年限的增长，用电设备和设施都已经老化，故障和隐患也越来越多，所需经费很大。
（三）历史遗留问题
首先，单位性质界定问题。这已成为林业现在面临的突出矛盾。目前，地方林业六局在管理上属于事业单位，在待遇上执行企业标准，主要体现在职工退休工资和“五险”的缴纳上。职工在岗时属于事业编制，但退休后实行企业退休待遇。
其次，林业办社会问题。由于国有林区是先有林业后有政府，许多社会职能与管理就落在了林业局身上。据调查，按照自治区《关于深化改革，加快林业发展的决定》精神，自2004年开始，本市林业就积极推进国有林场管理体制改革，创新经营机制，完善政策体系，着力解决历史遗留问题。但目前，仍有部分社会职能（如医院、消防）还由林业局承担。
再次，历史负债问题。由于改革缺少整体配套措施，天保工程实施以后，木材产量大幅度削减，致使企业经营压力过大，许多林场、局陷入债务缠身困境中。截至2010年，扎兰屯8个国有林场累计欠职工五险一金5569.8万元，拖欠职工工资1137万元。莫旗林场从1993—2004年共欠林场职工工资2986万元。仅林业六局累计负债2.7亿元；拖欠银行贷款已达3961万元，每年贷款利息支出就达204万元；累计拖欠职工档案工资达2.8亿元。
三、建议与对策
（一）加快本市林业发展与改革的建议
首先，重视林业和林区发展。林业既是一项公益事业，也是一项基础产业。各级政府和有关部门要把林业的发展与改革摆在重要位置，纳入议事日程，做到认识到位、政策到位、投入到位、责任到位、工作到位、落实到位。
其次，认真贯彻落实国务院《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》（简称规划）和呼伦贝尔市《大兴安岭林区生态保护与经济转型规划》实施方案。在产业发展规划和产业政策方面进行宏观引导；健全社会化服务体系、中介组织，对市场主体尤其是广大林业职工进行有效的服务，特别是市场、政策、科技等服务；协调有关部门认真落实《规划》中的各项政策；对新兴产业、特色产业给予必要扶持；为推进生态建设的有效实施，加大对生态效益和经济效益兼顾的林种树种、经营模式等的研究推广；加大对天然林保护、退耕还林工程后续产业发展的支持力度。
（二）创新国有林场经营管理体制的建议
按照《国家发展改革委办公厅、国家林业局办公室关于印发开展国有林场改革试点的指导意见及组织申报国有林场改革试点工作的通知》（发改办经体[2011]42号）要求，理顺国有林场现行的管理体制和经营机制。对国有林场实施分类，即分为生态公益型林场和商品经营型林场。将生态公益型林场按照公益事业单位管理；将商品经营型林场实行企业化管理、市场化运作。建立管资产、管事、管人相结合的管理体系，探索促进林业生态建设、生态保护与产业建设的管理模式，促进国有林场健康发展，保障林区社会和谐稳定。
林业局应当对商品林采取宏观统一管理，积极探索建立符合社会主义市场经济体制和现代林业发展要求的经营管理体制机制，追求经济效益的最大化。对于商品经营型林场，一方面，在商品林区通过采取造林、抚育等措施，提高林地利用率、林地生产力和森林的经济效益；另一方面，对于商品经营型林场，通过招商引资积极开展森林生态旅游项目的建设与林场特色产业的建设，拓宽资金来源渠道，鼓励职工积极参与生态工程项目的建设，让职工感受到企业化管理，市场化运作带来的益处。另外，还应将涉及公益事业的单位和职工全部纳入事业编制，资金纳入国家和政府的财政预算，由财政发放工资与相关福利待遇等。
（三）解决历史遗留问题的建议
首先，应当增强对国有林区基本民生问题的关注，进一步对交通、饮水、供电等民生基础设施的资金投入和政策支持。通过政府财政投资，政府补贴，林场自筹等措施逐渐改善林场职工住房和办公条件，切实抓好棚户区改造工程的落实。
其次，全部剥离企业办社会职能，并纳入政府财政预算，对改革成本给予相应政策和资金的扶持，为林区经济发展营造宽松的环境。具体工作由市林业管理局、地方林业六局、市直有关部门和所接收旗市政府商定剥离方案，提交市政府批准后实施。
再次，建议国家和自治区对天保区和国家公益林管护区加大资金和政策支持力度。由于上述两项工作都需要大量的资金投入，在此建议：1.国家相应增加天保资金和国家公益林管护资金并实行动态管理。2.天保工程作为国家级重要建设工程，地方配套资金能否及时到位，直接影响工程建设的质量。从1998年一期天保工程实施到现在，地方配套资金累计欠拨11406万元。因此，建议自治区将地方配套资金给予及时到位，或由国家财政一并足额拨付，确保天保工程达到预期效果。3.建议国家对林业剥离社会职能安排专项资金或转移支付政策，以便加快林业剥离社会职能的工作步伐。4.建议国家在实施天保工程一期后，对林业六局实行国家公益林区资金补偿制度，以缓解国有林场局及管理局的目前突出的资金压力。
（四）发展替代产业的建议
为更好地推进替代产业的建设，围绕“产业生态化、生态产业化”的发展，建议国家对天保工程转产项目安排政策性贷款，并按项目注入资本金或国家财政继续实行多种经营专项贴息贷款的优惠政策。在替代产业的发展过程中，目前，地方林业资金短缺，融资渠道不畅。拥有庞大人口的林区经济转型和产业发展，需要社会的多方合力才能加快完成，因此，曾经在国家建设和地方经济发展中做出了巨大贡献而且至今还有许多人生活在艰苦环境中的林区发展，不仅需要当地旗市政府，而且呼伦贝尔市以至自治区和国家都需要有政策和资金的扶持。另外，应当设立林区产业经济转型资金，安置富余人员，对从事个体私营经济的林业职工，应当给予贷款等资金支持，对强局富场的产业，应纳入项目管理范畴，争取国家资金支持。
（五）加快林业产权制度改革的建议
通过调研让我们深刻认识到，经过几十年的市场化改革，唯独在国有林区仍然还保持有浓重的计划经济色彩。在国家解决林区“资源危机、经济危困”的天保工程实施后，虽然产生了明显的生态和社会效益，但是在呼伦贝尔市林业局辖区内的绝大多数国有林场至今还没有真正走出经济危困的境况：接替产业发展滞后，经济增长乏力，产业体系难以形成；职工收入低，就业困难。对此我们建议，国有林场在明确责任制的基础上，可以承包给林场职工个人经营，创建家庭生态林场，合理开发利用林木和林下资源，发展自营经济。在明晰林业产权的前提下，依法保护森林、林木、林地所有者和使用者合法权益，维护其法律地位。积极推进森林、林木和林地使用权流转。各种社会主体都可以通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与使用权的流转。当前要重点推动国家和集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转。森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保，入股和作为合资、合作的出资或条件。国有林业使用权的流转期限可以放宽到50年。国有森林、林木和林地使用权的流转要严格按照审批程序办理。这样不仅保护了林业的生态资源，还有效地扩大了就业渠道。
（六）加快实施“两个退出”改革的建议
基于林权制度改革，国有资本和国有职工身份应加快有序退出和置换。对现有林业的资产，按功能划分为经营性资产、社会性资产和行政性资产，除社会性资产移交外，其他大部分国有资产都可以逐步退出国有序列。全面置换职工身份，职工置换身份要根据企业资产情况，给予一次性经济补偿。对一次性安置必须坚持自愿、公正、公开的原则，在职工自愿的前提下，安置政策和经费补助标准要一致，并公开安置政策，增加安置工作的透明度。在具体操作上要准确把握政策，严格审批，坚持依法和公正的原则，扎实做好解除劳动关系的各种手续办理、安置费发放与档案移交、法律公证等工作。可以利用资源性资产、经营性资产、闲置的非经营性资产、破产后的有效资产，用于置换职工身份的补偿。
通过此次调研，我们深刻认识到，呼伦贝尔市在市场化改革和工业化浪潮中，以“有进有退，美丽发展”双赢理念为引领，经济社会取得又好又快的发展。但如果地方林业发展长期严重滞后，必将导致本地区社会矛盾的多发，进而提高呼伦贝尔实现科学崛起的代价和成本。因此，加快本市地方林业改革与发展的步伐，增强改革与发展的力度，是摆在我们面前的重大课题。