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摘 要：20世纪60、70年代，由于受高等教育财政危机、高等教育质量下降等因素影响，美国田纳西州州政府发起了绩效拨款运动，从而推动了州立高校重视对学生的培养，提高政府经费的使用效率。2010年，田纳西州州政府引入基于结果的拨款公式，以高校产出成果作为绩效拨款的重要依据，并将其与2010-2015年周期的绩效资助政策紧密结合。虽然该政策在实施过程中仍存在许多问题，但它弥补了以入学人数作为拨款标准所带来的不足，更大程度上刺激了高校提高自身教育质量的积极性，增强了政府经费分配的灵活性。
关键词：绩效拨款；公立高校；田纳西州
田纳西州是美国实行公立高校绩效拨款最早的一个州，至今在美国都有良好的示范作用。1975年，田纳西州高等教育委员会（Tennessee Higher Education Committee，THEC）与州立高校协商制定绩效拨款政策，并建立了10项绩效指标。由此，田纳西州绩效拨款运动正式拉开帷幕。该政策实施近40余年，有力地促进了田纳西州高校教学质量的改善，提高了政府经费的使用效率。但是，由于绩效拨款经费在州政府拨款总额中所占比例较小，州政府仍将入学人数作为拨款的主要依据，这在一定程度上阻碍了州立高校提高自身教学质量的积极性。为了进一步提高高校产出率，2010年，田纳西州州政府颁布了《田纳西州完成大学教育法案》（Complete College Tennessee Act），该法案要求按照基于结果的拨款公式（Outcomes-Based Funding Formula）对各州立高校进行拨款，取消主要按入学人数进行拨款的传统。2010-2015年资助周期内，基于结果的拨款公式成为田纳西州州政府绩效资助政策的重要内容。①
一、田纳西州绩效拨款政策的缘起
（一）高等教育的扩张
20世纪40年代后期至20世纪70年代，美国公立高校入学人数急剧增加。高等教育的迅速扩张主要基于两方面原因：二战后大量退伍军人返回高校接受继续教育，并且在20世纪50年代，更多的女性也走进大学校园[1]；20世纪60年代至70年代，由于受美国婴儿潮的影响，当年出生的婴儿逐渐进入接受高等教育的年龄阶段，高校入学人数得以继续上升。此外，旨在帮助学生接受高等教育的联邦经济资助计划的实施也促进了高等教育的扩张。为了应对入学人数的激增，田纳西州采取高校扩招的政策。20世纪60年代至70年代，田纳西州通过增加社区学院的数量来满足本州学生接受高等教育和技术培训的需求。这一时期，州政府基本采取按照入学人数对州立高校进行拨款。尽管在拨款方式上不断做出修改，但基于入学人数的拨款公式一直是各州政府采取经费分配的主要方式。[2]
（二）高等教育财政危机
20世纪70年代末80年代初，美国开始实施财政紧缩政策，里根政府将高等教育的权力与职责转给州及地方政府，联邦高等教育财政拨款大幅削减，开始强调州及地方政府对高等教育的责任和权力[3]。高等教育扩张带来的是新生入学人数的激增，从80年代开始，美国大学录取18～24岁新生的比例已从25%上升到34%[4]，这给州政府带来了巨大的财政压力。由于高等教育财政拨款呈现出不断萎缩的趋势，伴随着入学人数的递增，高校学费开始上涨。自1976年以来，大学在校生学费增长近40%，超过了新生入学人数的增长率[5]。公众强烈要求高校发挥自身领导力，降低学费，提高效率[6]。高等教育大众化促使政府公共支出不断扩大，州政府高等教育经费严重短缺，这也在一定程度上无法保证高等教育质量。
（三）公共问责的需求
在高等教育迅速扩张这一时期，田纳西州公众开始关注高等教育的质量及高校问责。虽然大量资金从州政府预算中流入州立高校，但政府并没有有效手段来评估高等教育的运转状况[7]。1978年，加利福尼亚州退休实业家霍华德·贾维斯（Howard Jarvis）提出大幅降低税赋的《13号法案》（Proposition 13），并且获得通过。该法案明确表明公众应密切关注政府开支状况，尤其在政府经费不能得到高效使用的事项中。在这种社会环境下，基于质量而非数量的价值观念体系逐渐得到田纳西州公民的认同，他们认为，州立高校必须对自身的产出结果负责，而不再仅仅包括高校的投入因素。20世纪末，美国高等教育面临严重的公众信任危机[8]，这不仅包括政府领导者、记者、高等教育专家，还包括大学在校学生和他们的父母。田纳西州高等教育委员会作为高等教育的倡导者和监督者，也开始考虑如何采取措施来满足公众的诉求，并促使高等教育界掀起一场质量评估运动，越来越多的利益相关者支持实施高校问责。
（四）评估运动
为了挽回高等教育在公众中的信誉，田纳西州州立高校开始朝教育和公共问责方向对自身教学质量进行评估。早期的评估活动主要采取定量方法，对收入比、生均花费及教职工学术生产力进行评估[9]。尽管这些评估信息能够起到一定作用，但由于主要以描述性为主，缺乏更深层次的分析理解。高校效率实质性证据的缺失也是高等教育质量备受诟病的重要原因。学生能学到什么？学生能将多少价值理念融入到自身的理论和实践知识体系中？学生在未来自己从事的事业中做了哪些准备？学生对自己的大学学习经历是否满意？回答以上这些问题，就必须从学生学业成就和态度中寻找新的依据。20世纪80年代，高校评估运动逐渐开始采用定性的测量方法。南方教育委员会（SREB）、南方院校联盟委员会（SACS）等高等教育团体主张高校应将自身关注的重点集中在教学质量上，而不仅仅是让学生完成毕业。为了评估高校定性方面的教学成果，SACS成为第一个开发并实施新标准的认证组织[10]。该举措也促使南方各州立高校为了取得项目认证，不得不遵从这一新的标准。
（五）对传统拨款公式的批评
田纳西州高等教育委员会通过两年一次对高校教学成本进行审核，计算出在7个不同学历阶段②中，高校为学生获得每个学分所需要的成本。从中获得的数据将用来确定高校最终的预算总额，并主要分为两步：第一步是计算出每个学术阶段所需要的学分总数；第二步是将学分总数乘以每个阶段所需花费的平均值，得出的最终数值将形成预算。然而，在该拨款公式实施过程中，许多高校管理者发现它存在两方面不足：一是缺乏质量评估，二是这种拨款方式无形中有利于普通高校发展，而不利于顶尖高校的发展。基于以上考虑，田纳西州高等教育委员会发起了绩效拨款计划，并鉴于当时的拨款以学校活动作为尺度，指出该计划的目的是通过制订绩效标准，探索如何更高效地使用政府拨款经费。 （六）能够满足外部环境要求
在田纳西州绩效拨款计划有效实施之前，绩效拨款计划自身、绩效拨款计划所包含的活动及可能产生的结果必须能够获得政府认可、学术尊重、财政合理，并且能与高校需求相结合[11]。为了能够在政治层面得到认可，特别在当时州政府预算已达上限的情况下，田纳西州绩效拨款计划不得不寻求外部资金支持。除了得到美国教育部促进中学后教育资金（FIPSE）的基金，凯洛格基金会（Kellogg Foundation）和福特基金会（Ford Foundation）也给予了资助。此外，该计划还需从其他政治层面满足现实要求。
第一，绩效拨款计划所得出的结论能够得到田纳西州州议会、该州社区学院和大学的支持。第二，该计划所需经费不应成为州预算的必要部分。第三，该计划必须能够应对公共政策中的一个重要问题：在州额外经费有限的情况下，绩效水平较高的高校和项目应该得到奖励，还是绩效水平较低的高校得到支持，以便进一步改善？为了在学术层面得到尊重，该计划容纳了各高校教职人员和管理人员，并且在收集和使用数据时，其方法具有科学性[12]。绩效拨款计划所得出的结论还需和当时的财政政策、会计与审计制度、预算制定时间表及拨款公式相一致。第四，绩效拨款计划还要考虑田纳西州各高校的需求。田纳西州公立高校一直由两个完全独立的管理机构负责。其中，田纳西大学属于田纳西大学董事会（University of Tennessee Board of Trustees），州立大学和学院系统则由州评议委员会（Tennessee Board of Regents）管理。
二、2010—2015年
田纳西州公立高校绩效拨款政策
基于以上背景，20世纪60年代以来，田纳西州一直在探索公正且稳定的州立高校拨款政策，同时又能不断刺激高校改进自身教学质量。最初，田纳西州和其他各州政府一样，基本按照入学人数对州立高校进行拨款。这意味着该政策会使高校为获得更多政府经费而不断扩张，但在提升高校教育质量和学生毕业率方面却起不到应有的作用。1976 年，田纳西州开始启动绩效拨款项目，当时主要以非拨款经费（Non-appropriated Funds）的形式建立约占教学预算总额2%的激励性拨款制度，并按照五项绩效标准分配给有关院校。1979年，田纳西州正式采用了正式的绩效拨款标准即“教学评估安排”（Instructional Evaluation Schedule），将拨款经费（appropriated funds）的2%作为激励性经费按绩效分配给院校。1983年，田纳西州出台新的绩效拨款标准，激励性经费比例扩大到5%[13]。目前，这部分激励性的绩效拨款比例一直保持在5.54%。[14]
（一）基于结果的拨款公式
“入学人数 绩效指标”的拨款公式在田纳西州使用期间产生了较为积极的效果。各高校能够达到某些特定标准甚至超过同行平均水平，按照绩效指标的尺度，绩效水平较高的高校可以得到较多的州政府拨款。但是，田纳西州高等教育委员会认为，州立高校所产生的变化并没有达到预期的效果[15]。州政府官员希望开发更为有效的拨款公式，即取消将入学人数作为拨款主要依据，而是根据高校成果来决定州政府的拨款数额。
2010年，田纳西州州政府颁布《田纳西州完成大学教育法案》（CCTA），基于结果的拨款公式作为其中一部分，主要用于对教学质量表现优异、符合州总体规划目标的高校实施奖励。田纳西州公立高校开始将学校资源更多地集中于学生培养，重视学生获得大学学位或资格证书的比例。田纳西州现任州长比尔·哈斯拉姆（Bill Haslam）指出，田纳西州是目前美国唯一一个将州政府全部拨款按照基于结果的拨款公式，对州立高校进行绩效拨款的州，并且它正极大地改变着各州立高校的运营方式[16]。截至2013年，美国超过四分之一的州在对州立高校进行拨款时，不同程度地使用基于结果的拨款公式[17]。正如田纳西州高等教育委员会执行董事理查德·罗达博士（Dr. Richard Rhoda）所说的，政府拨款方式重心的转移将对学生选择专业和课程产生更直接的影响，推动学生集中完成所学课程并获得相应学分和证书；学生从课程中所学到的知识与技能将会有效地与当前经济发展需求相结合。此外，州立高校也对边缘群体学生③的学习提供支持与保证。[18]
从四年制研究型大学到两年制社区学院，田纳西州州政府所选取的教学成果主要包括学生进展程度、毕业率、高校教学效率等。每个结果所占权重将根据高校使命的不同而有所差异。任务类似的高校在衡量教学成果时则使用相同的比重，而在高校使命中占有重要地位的教学结果，其所占比重也会随之加大。
田纳西州基于结果的拨款公式不再考虑入学学生数目，并且主要分为两类：一类针对四年制综合大学；另一类则针对两年制社区学院。四年制大学包括的结果有学生进展程度（24、48和72学时）、学士学位、副学士学位、硕士学位、博士学位、研究与服务、学生转学数、每100个全日制学生所获学位数以及毕业率（见表1）。社区学院包括的结果有学生进展程度（12、24和36学时）、双录取学生数、副学士学位和证书、就业率、补偿与发展教育、学生转学数以及职业培训（见表1）。学生进展度主要用于衡量其所获得的学分，以此了解学生课程的完成情况。
（二）《2010-2015年绩效拨款质量保障计划》
2010年7月，田纳西州高等教育委员会颁布了《2010-2015年绩效拨款质量保障计划》（2010-2015 Performance Funding Quality Assurance），对2010-2015年内的绩效指标作出了详细的规定，并将基于结果的拨款公式贯穿始终。对于这五年内能达到州政府要求的公立高校，可获得其事业拨款（Operating Appropriates）的5.45%作为额外奖励，高校可用其改善自身基础设施建设，进一步提高教学质量和学生的学习效果。正如田纳西州绩效拨款网站上所公布的信息：该项目是院校在公式拨款外获得更多资源的绝好激励机会。 田纳西州的绩效拨款以5年为一个周期④，在每个周期的第三年，州高等教育委员会将委任一个绩效拨款特别工作组，负责审查当前的绩效拨款标准，并就下个周期的绩效拨款的执行问题提出建议。2010—2015年的绩效资助是田纳西州的第7轮资助政策，与2005—2010年的绩效资助政策相比，具有四个特点[20]：第一，这五年的绩效资助计划与基于结果的公式紧密联系，更加重视公立高校的产出结果，并且作为总体规划体系的一部分，将有效增强公立高校的社会责任感；第二，该周期内的评估标准大大简化了各高校的义务性报告流程，转而更加重视学术诚信和高校教学质量评估；第三，在评估过程中，相关评估部门只要求各公立高校提交现有的数据，不再要求提交额外的数据信息；第四，各公立高校提交的年度绩效报告将会公开发表，并且附加最终的评估结果。
2010—2015年的绩效评估体系涵盖了高校的投入、产出和过程性因素，这可以更全面、更客观地认清高校的办学效益（见表2）。
从表2可以看出，这一周期的评估标准主要分为两大部分，第一部分是学生的学习质量和参与情况（75%），第二部分是学生入学水平和顺利完成学业情况（25%）。在第一部分中，又可以分为六个指标，两年制的社区学院和四年制大学各有侧重。其中，对于就业情况，州政府对四年制大学没有具体要求，而对社区学院，则明确给出10%的绩效指标，这在一定程度上对社区学院的课程和培养模式提出了更高要求，确保学生在学完课程之后，能够顺利融入社会，符合所学专业的行业需求；对于学生学习情况的认证与评估这一指标，社区学院的权重低于四年制大学，这也说明了州政府对综合大学的学术要求更高。
对于公立高校的测评工作，田纳西州高等教育委员会规定的测试内容包括加利福尼亚批判性思维与技能测试（CCTST）、大学基础学术性学科测试（College BASE）、大学学术能力测试（CAAP）和美国教育考试服务中心（ETS）能力水平测试，公立高校可以选择其中任何一个来进行本校评估。此外，各高校可以选择对本校的全部毕业生进行测评，也可以选择部分测评，但参与毕业生至少要超过400名，并且这400名毕业生能代表学生的普遍水平。
在各指标的评分方法上，田纳西州高等教育委员会也有明确规定。以通识教育指标为例，主要分为两个步骤：第一步是在2010—2015年这一周期的前三年，高校的通识教育平均水平超过全国平均水平的相应档次，就可获得相对应的分数。其中，低于70%的全国平均水平，高校将获得0分；若高校通识教育平均水平达到100%，则可以获得10分（见表3）；第二步是在2010—2015年这一周期的最后两年，高校的通识教育平均水平不仅要与全国平均水平比较，还要和前三年的平均水平比较，以得出最后分数（见表4）。
三、公立高校绩效拨款政策评析
（一）公立高校绩效拨款政策的特征及优点
第一，定期评估，保证高校质量。绩效拨款政策每五年进行一次审议和评估，从而确定当前高校的质量水平，绩效水平较高的院校可以获得丰厚的非政府财政拨款。绩效拨款政策促使高校开发符合自身实际的内部政策，以帮助学生评估自身学业，并针对相关不足，实施有针对性的改进措施。
第二，避免各高校为争取政府经费展开恶性竞争。为了获得额外经费，高校只需保证当前的绩效水平超过过去的绩效水平，这有助于保持各高校使命的多样性。另外，这种合作的态度价值取向也有利于促进高校进行自我管理。
第三，绩效拨款政策具有很强的灵活性。田纳西州高等教育委员按照州与高校特定发展需求对绩效拨款政策进行不断修订，这种灵活性体现在通过咨询委员会对绩效标准进行修改、替换或增加。
第四，有利于高校长期保持对自我的监督管理。20世纪末，美国高等教育迅速扩张、新生人数上涨、学费不断上升，这些因素成为高校问责政策产生的导火索。随着高校教育质量下降、高校信誉降低[24]、联邦和州政府不断压缩高校成本，问责政策逐渐成为州政府优先考虑的问题。田纳西州绩效拨款政策通过将公共责任与质量保证联系起来，平衡了政治和教育利益，有利于高校长期保持自我监督管理。
第五，测评主体为专门的评估机构。通过田纳西州公立高校绩效评估过程可以看出，对高校进行评估的主体不是政府部门，也不是被测院校，而是被公众广泛认可的专业评估和认证机构，如加利福尼亚批判性思维与技能测试（CCTST）、大学基础学术性学科测试（College BASE）、大学学术能力测试（CAAP）和ETS能力水平测试。这种方式不仅节省了被测主体的人力和物力资源，而且通过专门机构评估也可以促进结果的公平性和客观性。
第六，评估体系包括公立高校投入、过程和产出三个环节，对高校的产出结果尤为重视。公立高校绩效拨款评估标准体系经过多年的实践和完善，逐渐以高校的产出结果作为最终的评估标准，这不仅增强了田纳西州绩效拨款政策的稳定性，同时也有利于州总体规划目标的实现，增强政府经费分配的灵活性。将诸多因素融入评估体系可以更加全面地展现高校的真实水平，促使高校不断修改完善实际操作中的薄弱环节，形成良性发展。另外，绩效拨款政策的基本前提是对改进教育质量的高校进行奖励，而并非处罚表现不好的高校。
第七，关注弱势群体，注重教育平等。在2010—2015年田纳西州公立高校绩效拨款评估标准中，其中一个重要内容是对学生入学水平和顺利完成学业情况的测评，针对的学生群体包括非裔、西班牙裔美国学生、低收入家庭学生、残疾学生等，这些学生的学业情况和毕业率水平直接关系到各高校的绩效分数，其权重比例占整个测评的四分之一。因此，各高校极其重视其他民族学生群体及弱势学生群体的学业水平，这也体现了美国教育民主环境下的平等精神。
（二）公立高校绩效拨款政策的不足
第一，功利性过于突出。为了符合田纳西州高等教育委员会评估指标中的相关规定，高校管理者和教师不得不花费大量时间搜集和整理相关资料，增加了收集和分析数据信息的成本。同时，为了提高学生的满意度，各高校将注意力集中于那些就业前景好、收入水平高的专业发展上，而社科类、短期见不到效益的专业受到冷落，这显然不符合综合大学的发展思路。 第二，拨款奖励额度较低，资助经费并不充裕
田纳西州高等教育委员会规定：达到要求的公立高校可获得州高等教育拨款总数的5.45%作为额外奖励。正如伯克所指出的，绩效拨款的主要问题在于拨款规模太小、目标模糊及执行不力。”[25]
第三，绩效评估本身存在局限。许多学者抱怨评估理论过于简单，有些人怀疑田纳西州高等教育委员会是为了满足外部问责要求而进行评估，其获得的结果是否应该作为教职工改善课程与服务的依据，还有待讨论。有学者认为，绩效指标仅仅涉及了教学的一小部分，而各标准却要对整个教学过程进行评估，并不能确保其有效性与准确性。另外，由于教育活动中不确定因素较多，许多教育因素难以量化，而数据又是绩效评估的核心，两者之间会存在一定的矛盾。洛克菲勒研究所认为，绩效拨款在美国的式微主要是由于“理论上的诉求遭遇到实践中的困境。绩效拨款易于采纳而难于落实，易于推出而难以持续”。[26]
第四，注重眼前利益，不利于高等教育的长远发展。从高校管理者的视角来看，绩效拨款首先属于问责机制范畴。为了实现高校问责与质量改善这一双重目标，田纳西州绩效拨款计划着眼于可进行奖励的短期目标，忽视了高等教育的长期发展结果。
总之，田纳西州公立高校绩效拨款政策是在高等教育质量下降、高校拨款急剧减少的情况下产生的，它在保证高校正常教学水平的前提下，进一步提高了政府拨款资金的使用效率。不过，美国至今仍有许多州未采取该项政策，这说明它也有自身弊端难以回避。华盛顿某政策团体“教育部门”（Education Sector）发表报告指出，绩效拨款措施往往是半途而废，经费削减的受害者坚决要求获得全部经费[27]。但是，绩效拨款政策改进了单一的政策拨款模式，引入多政策参数的拨款公式，并且在拨款中引入绩效指标，以办学效益高低和质量评估结果等作为拨款奖励的基本依据，促使高校更注重教育质量、节约经费、提高效率，这也将是今后世界各国高等教育财政拨款改革的方向。
注释：
①虽然《田纳西州完成大学教育法案》要求取消将入学人数作为主要拨款依据，而是根据高校成果来决定州政府拨款数额，但在2010—2015年绩效资助周期，出于谨慎考虑，田纳西州州政府仍以州拨款总额的5.45%作为高校最高额度奖励。
②这七个阶段主要包括大学一年级至大学二年级、大学三年级至大学四年级、研究生、专业人员、博士、补偿教育、继续教育。
③在基于结果的拨款公式实施过程中，很多学者担心高校为了保证学生顺利毕业，在招收新生时会更青睐学术上有前途的学生，而忽略学术成就不足、经济能力有限的边缘群体。不同的州对边缘群体的定义有所不同。在田纳西州，边缘群体主要指接受过大学教育但未获得大学学位、经济能力有限的成年人。
④第一个周期1982—1987 年，第二个周期1987—1992年，第三个周期为1992—1997年，第四个周期为 1997—2000年，第五个周期为2000—2005年，第六个周期为2005—2010年，第七个周期为2010—2015年。
参考文献：
[1]Goldin， C.， Katz， L.F.，
关键词：绩效拨款；公立高校；田纳西州
田纳西州是美国实行公立高校绩效拨款最早的一个州，至今在美国都有良好的示范作用。1975年，田纳西州高等教育委员会（Tennessee Higher Education Committee，THEC）与州立高校协商制定绩效拨款政策，并建立了10项绩效指标。由此，田纳西州绩效拨款运动正式拉开帷幕。该政策实施近40余年，有力地促进了田纳西州高校教学质量的改善，提高了政府经费的使用效率。但是，由于绩效拨款经费在州政府拨款总额中所占比例较小，州政府仍将入学人数作为拨款的主要依据，这在一定程度上阻碍了州立高校提高自身教学质量的积极性。为了进一步提高高校产出率，2010年，田纳西州州政府颁布了《田纳西州完成大学教育法案》（Complete College Tennessee Act），该法案要求按照基于结果的拨款公式（Outcomes-Based Funding Formula）对各州立高校进行拨款，取消主要按入学人数进行拨款的传统。2010-2015年资助周期内，基于结果的拨款公式成为田纳西州州政府绩效资助政策的重要内容。①
一、田纳西州绩效拨款政策的缘起
（一）高等教育的扩张
20世纪40年代后期至20世纪70年代，美国公立高校入学人数急剧增加。高等教育的迅速扩张主要基于两方面原因：二战后大量退伍军人返回高校接受继续教育，并且在20世纪50年代，更多的女性也走进大学校园[1]；20世纪60年代至70年代，由于受美国婴儿潮的影响，当年出生的婴儿逐渐进入接受高等教育的年龄阶段，高校入学人数得以继续上升。此外，旨在帮助学生接受高等教育的联邦经济资助计划的实施也促进了高等教育的扩张。为了应对入学人数的激增，田纳西州采取高校扩招的政策。20世纪60年代至70年代，田纳西州通过增加社区学院的数量来满足本州学生接受高等教育和技术培训的需求。这一时期，州政府基本采取按照入学人数对州立高校进行拨款。尽管在拨款方式上不断做出修改，但基于入学人数的拨款公式一直是各州政府采取经费分配的主要方式。[2]
（二）高等教育财政危机
20世纪70年代末80年代初，美国开始实施财政紧缩政策，里根政府将高等教育的权力与职责转给州及地方政府，联邦高等教育财政拨款大幅削减，开始强调州及地方政府对高等教育的责任和权力[3]。高等教育扩张带来的是新生入学人数的激增，从80年代开始，美国大学录取18～24岁新生的比例已从25%上升到34%[4]，这给州政府带来了巨大的财政压力。由于高等教育财政拨款呈现出不断萎缩的趋势，伴随着入学人数的递增，高校学费开始上涨。自1976年以来，大学在校生学费增长近40%，超过了新生入学人数的增长率[5]。公众强烈要求高校发挥自身领导力，降低学费，提高效率[6]。高等教育大众化促使政府公共支出不断扩大，州政府高等教育经费严重短缺，这也在一定程度上无法保证高等教育质量。
（三）公共问责的需求
在高等教育迅速扩张这一时期，田纳西州公众开始关注高等教育的质量及高校问责。虽然大量资金从州政府预算中流入州立高校，但政府并没有有效手段来评估高等教育的运转状况[7]。1978年，加利福尼亚州退休实业家霍华德·贾维斯（Howard Jarvis）提出大幅降低税赋的《13号法案》（Proposition 13），并且获得通过。该法案明确表明公众应密切关注政府开支状况，尤其在政府经费不能得到高效使用的事项中。在这种社会环境下，基于质量而非数量的价值观念体系逐渐得到田纳西州公民的认同，他们认为，州立高校必须对自身的产出结果负责，而不再仅仅包括高校的投入因素。20世纪末，美国高等教育面临严重的公众信任危机[8]，这不仅包括政府领导者、记者、高等教育专家，还包括大学在校学生和他们的父母。田纳西州高等教育委员会作为高等教育的倡导者和监督者，也开始考虑如何采取措施来满足公众的诉求，并促使高等教育界掀起一场质量评估运动，越来越多的利益相关者支持实施高校问责。
（四）评估运动
为了挽回高等教育在公众中的信誉，田纳西州州立高校开始朝教育和公共问责方向对自身教学质量进行评估。早期的评估活动主要采取定量方法，对收入比、生均花费及教职工学术生产力进行评估[9]。尽管这些评估信息能够起到一定作用，但由于主要以描述性为主，缺乏更深层次的分析理解。高校效率实质性证据的缺失也是高等教育质量备受诟病的重要原因。学生能学到什么？学生能将多少价值理念融入到自身的理论和实践知识体系中？学生在未来自己从事的事业中做了哪些准备？学生对自己的大学学习经历是否满意？回答以上这些问题，就必须从学生学业成就和态度中寻找新的依据。20世纪80年代，高校评估运动逐渐开始采用定性的测量方法。南方教育委员会（SREB）、南方院校联盟委员会（SACS）等高等教育团体主张高校应将自身关注的重点集中在教学质量上，而不仅仅是让学生完成毕业。为了评估高校定性方面的教学成果，SACS成为第一个开发并实施新标准的认证组织[10]。该举措也促使南方各州立高校为了取得项目认证，不得不遵从这一新的标准。
（五）对传统拨款公式的批评
田纳西州高等教育委员会通过两年一次对高校教学成本进行审核，计算出在7个不同学历阶段②中，高校为学生获得每个学分所需要的成本。从中获得的数据将用来确定高校最终的预算总额，并主要分为两步：第一步是计算出每个学术阶段所需要的学分总数；第二步是将学分总数乘以每个阶段所需花费的平均值，得出的最终数值将形成预算。然而，在该拨款公式实施过程中，许多高校管理者发现它存在两方面不足：一是缺乏质量评估，二是这种拨款方式无形中有利于普通高校发展，而不利于顶尖高校的发展。基于以上考虑，田纳西州高等教育委员会发起了绩效拨款计划，并鉴于当时的拨款以学校活动作为尺度，指出该计划的目的是通过制订绩效标准，探索如何更高效地使用政府拨款经费。 （六）能够满足外部环境要求
在田纳西州绩效拨款计划有效实施之前，绩效拨款计划自身、绩效拨款计划所包含的活动及可能产生的结果必须能够获得政府认可、学术尊重、财政合理，并且能与高校需求相结合[11]。为了能够在政治层面得到认可，特别在当时州政府预算已达上限的情况下，田纳西州绩效拨款计划不得不寻求外部资金支持。除了得到美国教育部促进中学后教育资金（FIPSE）的基金，凯洛格基金会（Kellogg Foundation）和福特基金会（Ford Foundation）也给予了资助。此外，该计划还需从其他政治层面满足现实要求。
第一，绩效拨款计划所得出的结论能够得到田纳西州州议会、该州社区学院和大学的支持。第二，该计划所需经费不应成为州预算的必要部分。第三，该计划必须能够应对公共政策中的一个重要问题：在州额外经费有限的情况下，绩效水平较高的高校和项目应该得到奖励，还是绩效水平较低的高校得到支持，以便进一步改善？为了在学术层面得到尊重，该计划容纳了各高校教职人员和管理人员，并且在收集和使用数据时，其方法具有科学性[12]。绩效拨款计划所得出的结论还需和当时的财政政策、会计与审计制度、预算制定时间表及拨款公式相一致。第四，绩效拨款计划还要考虑田纳西州各高校的需求。田纳西州公立高校一直由两个完全独立的管理机构负责。其中，田纳西大学属于田纳西大学董事会（University of Tennessee Board of Trustees），州立大学和学院系统则由州评议委员会（Tennessee Board of Regents）管理。
二、2010—2015年
田纳西州公立高校绩效拨款政策
基于以上背景，20世纪60年代以来，田纳西州一直在探索公正且稳定的州立高校拨款政策，同时又能不断刺激高校改进自身教学质量。最初，田纳西州和其他各州政府一样，基本按照入学人数对州立高校进行拨款。这意味着该政策会使高校为获得更多政府经费而不断扩张，但在提升高校教育质量和学生毕业率方面却起不到应有的作用。1976 年，田纳西州开始启动绩效拨款项目，当时主要以非拨款经费（Non-appropriated Funds）的形式建立约占教学预算总额2%的激励性拨款制度，并按照五项绩效标准分配给有关院校。1979年，田纳西州正式采用了正式的绩效拨款标准即“教学评估安排”（Instructional Evaluation Schedule），将拨款经费（appropriated funds）的2%作为激励性经费按绩效分配给院校。1983年，田纳西州出台新的绩效拨款标准，激励性经费比例扩大到5%[13]。目前，这部分激励性的绩效拨款比例一直保持在5.54%。[14]
（一）基于结果的拨款公式
“入学人数 绩效指标”的拨款公式在田纳西州使用期间产生了较为积极的效果。各高校能够达到某些特定标准甚至超过同行平均水平，按照绩效指标的尺度，绩效水平较高的高校可以得到较多的州政府拨款。但是，田纳西州高等教育委员会认为，州立高校所产生的变化并没有达到预期的效果[15]。州政府官员希望开发更为有效的拨款公式，即取消将入学人数作为拨款主要依据，而是根据高校成果来决定州政府的拨款数额。
2010年，田纳西州州政府颁布《田纳西州完成大学教育法案》（CCTA），基于结果的拨款公式作为其中一部分，主要用于对教学质量表现优异、符合州总体规划目标的高校实施奖励。田纳西州公立高校开始将学校资源更多地集中于学生培养，重视学生获得大学学位或资格证书的比例。田纳西州现任州长比尔·哈斯拉姆（Bill Haslam）指出，田纳西州是目前美国唯一一个将州政府全部拨款按照基于结果的拨款公式，对州立高校进行绩效拨款的州，并且它正极大地改变着各州立高校的运营方式[16]。截至2013年，美国超过四分之一的州在对州立高校进行拨款时，不同程度地使用基于结果的拨款公式[17]。正如田纳西州高等教育委员会执行董事理查德·罗达博士（Dr. Richard Rhoda）所说的，政府拨款方式重心的转移将对学生选择专业和课程产生更直接的影响，推动学生集中完成所学课程并获得相应学分和证书；学生从课程中所学到的知识与技能将会有效地与当前经济发展需求相结合。此外，州立高校也对边缘群体学生③的学习提供支持与保证。[18]
从四年制研究型大学到两年制社区学院，田纳西州州政府所选取的教学成果主要包括学生进展程度、毕业率、高校教学效率等。每个结果所占权重将根据高校使命的不同而有所差异。任务类似的高校在衡量教学成果时则使用相同的比重，而在高校使命中占有重要地位的教学结果，其所占比重也会随之加大。
田纳西州基于结果的拨款公式不再考虑入学学生数目，并且主要分为两类：一类针对四年制综合大学；另一类则针对两年制社区学院。四年制大学包括的结果有学生进展程度（24、48和72学时）、学士学位、副学士学位、硕士学位、博士学位、研究与服务、学生转学数、每100个全日制学生所获学位数以及毕业率（见表1）。社区学院包括的结果有学生进展程度（12、24和36学时）、双录取学生数、副学士学位和证书、就业率、补偿与发展教育、学生转学数以及职业培训（见表1）。学生进展度主要用于衡量其所获得的学分，以此了解学生课程的完成情况。
（二）《2010-2015年绩效拨款质量保障计划》
2010年7月，田纳西州高等教育委员会颁布了《2010-2015年绩效拨款质量保障计划》（2010-2015 Performance Funding Quality Assurance），对2010-2015年内的绩效指标作出了详细的规定，并将基于结果的拨款公式贯穿始终。对于这五年内能达到州政府要求的公立高校，可获得其事业拨款（Operating Appropriates）的5.45%作为额外奖励，高校可用其改善自身基础设施建设，进一步提高教学质量和学生的学习效果。正如田纳西州绩效拨款网站上所公布的信息：该项目是院校在公式拨款外获得更多资源的绝好激励机会。 田纳西州的绩效拨款以5年为一个周期④，在每个周期的第三年，州高等教育委员会将委任一个绩效拨款特别工作组，负责审查当前的绩效拨款标准，并就下个周期的绩效拨款的执行问题提出建议。2010—2015年的绩效资助是田纳西州的第7轮资助政策，与2005—2010年的绩效资助政策相比，具有四个特点[20]：第一，这五年的绩效资助计划与基于结果的公式紧密联系，更加重视公立高校的产出结果，并且作为总体规划体系的一部分，将有效增强公立高校的社会责任感；第二，该周期内的评估标准大大简化了各高校的义务性报告流程，转而更加重视学术诚信和高校教学质量评估；第三，在评估过程中，相关评估部门只要求各公立高校提交现有的数据，不再要求提交额外的数据信息；第四，各公立高校提交的年度绩效报告将会公开发表，并且附加最终的评估结果。
2010—2015年的绩效评估体系涵盖了高校的投入、产出和过程性因素，这可以更全面、更客观地认清高校的办学效益（见表2）。
从表2可以看出，这一周期的评估标准主要分为两大部分，第一部分是学生的学习质量和参与情况（75%），第二部分是学生入学水平和顺利完成学业情况（25%）。在第一部分中，又可以分为六个指标，两年制的社区学院和四年制大学各有侧重。其中，对于就业情况，州政府对四年制大学没有具体要求，而对社区学院，则明确给出10%的绩效指标，这在一定程度上对社区学院的课程和培养模式提出了更高要求，确保学生在学完课程之后，能够顺利融入社会，符合所学专业的行业需求；对于学生学习情况的认证与评估这一指标，社区学院的权重低于四年制大学，这也说明了州政府对综合大学的学术要求更高。
对于公立高校的测评工作，田纳西州高等教育委员会规定的测试内容包括加利福尼亚批判性思维与技能测试（CCTST）、大学基础学术性学科测试（College BASE）、大学学术能力测试（CAAP）和美国教育考试服务中心（ETS）能力水平测试，公立高校可以选择其中任何一个来进行本校评估。此外，各高校可以选择对本校的全部毕业生进行测评，也可以选择部分测评，但参与毕业生至少要超过400名，并且这400名毕业生能代表学生的普遍水平。
在各指标的评分方法上，田纳西州高等教育委员会也有明确规定。以通识教育指标为例，主要分为两个步骤：第一步是在2010—2015年这一周期的前三年，高校的通识教育平均水平超过全国平均水平的相应档次，就可获得相对应的分数。其中，低于70%的全国平均水平，高校将获得0分；若高校通识教育平均水平达到100%，则可以获得10分（见表3）；第二步是在2010—2015年这一周期的最后两年，高校的通识教育平均水平不仅要与全国平均水平比较，还要和前三年的平均水平比较，以得出最后分数（见表4）。
三、公立高校绩效拨款政策评析
（一）公立高校绩效拨款政策的特征及优点
第一，定期评估，保证高校质量。绩效拨款政策每五年进行一次审议和评估，从而确定当前高校的质量水平，绩效水平较高的院校可以获得丰厚的非政府财政拨款。绩效拨款政策促使高校开发符合自身实际的内部政策，以帮助学生评估自身学业，并针对相关不足，实施有针对性的改进措施。
第二，避免各高校为争取政府经费展开恶性竞争。为了获得额外经费，高校只需保证当前的绩效水平超过过去的绩效水平，这有助于保持各高校使命的多样性。另外，这种合作的态度价值取向也有利于促进高校进行自我管理。
第三，绩效拨款政策具有很强的灵活性。田纳西州高等教育委员按照州与高校特定发展需求对绩效拨款政策进行不断修订，这种灵活性体现在通过咨询委员会对绩效标准进行修改、替换或增加。
第四，有利于高校长期保持对自我的监督管理。20世纪末，美国高等教育迅速扩张、新生人数上涨、学费不断上升，这些因素成为高校问责政策产生的导火索。随着高校教育质量下降、高校信誉降低[24]、联邦和州政府不断压缩高校成本，问责政策逐渐成为州政府优先考虑的问题。田纳西州绩效拨款政策通过将公共责任与质量保证联系起来，平衡了政治和教育利益，有利于高校长期保持自我监督管理。
第五，测评主体为专门的评估机构。通过田纳西州公立高校绩效评估过程可以看出，对高校进行评估的主体不是政府部门，也不是被测院校，而是被公众广泛认可的专业评估和认证机构，如加利福尼亚批判性思维与技能测试（CCTST）、大学基础学术性学科测试（College BASE）、大学学术能力测试（CAAP）和ETS能力水平测试。这种方式不仅节省了被测主体的人力和物力资源，而且通过专门机构评估也可以促进结果的公平性和客观性。
第六，评估体系包括公立高校投入、过程和产出三个环节，对高校的产出结果尤为重视。公立高校绩效拨款评估标准体系经过多年的实践和完善，逐渐以高校的产出结果作为最终的评估标准，这不仅增强了田纳西州绩效拨款政策的稳定性，同时也有利于州总体规划目标的实现，增强政府经费分配的灵活性。将诸多因素融入评估体系可以更加全面地展现高校的真实水平，促使高校不断修改完善实际操作中的薄弱环节，形成良性发展。另外，绩效拨款政策的基本前提是对改进教育质量的高校进行奖励，而并非处罚表现不好的高校。
第七，关注弱势群体，注重教育平等。在2010—2015年田纳西州公立高校绩效拨款评估标准中，其中一个重要内容是对学生入学水平和顺利完成学业情况的测评，针对的学生群体包括非裔、西班牙裔美国学生、低收入家庭学生、残疾学生等，这些学生的学业情况和毕业率水平直接关系到各高校的绩效分数，其权重比例占整个测评的四分之一。因此，各高校极其重视其他民族学生群体及弱势学生群体的学业水平，这也体现了美国教育民主环境下的平等精神。
（二）公立高校绩效拨款政策的不足
第一，功利性过于突出。为了符合田纳西州高等教育委员会评估指标中的相关规定，高校管理者和教师不得不花费大量时间搜集和整理相关资料，增加了收集和分析数据信息的成本。同时，为了提高学生的满意度，各高校将注意力集中于那些就业前景好、收入水平高的专业发展上，而社科类、短期见不到效益的专业受到冷落，这显然不符合综合大学的发展思路。 第二，拨款奖励额度较低，资助经费并不充裕
田纳西州高等教育委员会规定：达到要求的公立高校可获得州高等教育拨款总数的5.45%作为额外奖励。正如伯克所指出的，绩效拨款的主要问题在于拨款规模太小、目标模糊及执行不力。”[25]
第三，绩效评估本身存在局限。许多学者抱怨评估理论过于简单，有些人怀疑田纳西州高等教育委员会是为了满足外部问责要求而进行评估，其获得的结果是否应该作为教职工改善课程与服务的依据，还有待讨论。有学者认为，绩效指标仅仅涉及了教学的一小部分，而各标准却要对整个教学过程进行评估，并不能确保其有效性与准确性。另外，由于教育活动中不确定因素较多，许多教育因素难以量化，而数据又是绩效评估的核心，两者之间会存在一定的矛盾。洛克菲勒研究所认为，绩效拨款在美国的式微主要是由于“理论上的诉求遭遇到实践中的困境。绩效拨款易于采纳而难于落实，易于推出而难以持续”。[26]
第四，注重眼前利益，不利于高等教育的长远发展。从高校管理者的视角来看，绩效拨款首先属于问责机制范畴。为了实现高校问责与质量改善这一双重目标，田纳西州绩效拨款计划着眼于可进行奖励的短期目标，忽视了高等教育的长期发展结果。
总之，田纳西州公立高校绩效拨款政策是在高等教育质量下降、高校拨款急剧减少的情况下产生的，它在保证高校正常教学水平的前提下，进一步提高了政府拨款资金的使用效率。不过，美国至今仍有许多州未采取该项政策，这说明它也有自身弊端难以回避。华盛顿某政策团体“教育部门”（Education Sector）发表报告指出，绩效拨款措施往往是半途而废，经费削减的受害者坚决要求获得全部经费[27]。但是，绩效拨款政策改进了单一的政策拨款模式，引入多政策参数的拨款公式，并且在拨款中引入绩效指标，以办学效益高低和质量评估结果等作为拨款奖励的基本依据，促使高校更注重教育质量、节约经费、提高效率，这也将是今后世界各国高等教育财政拨款改革的方向。
注释：
①虽然《田纳西州完成大学教育法案》要求取消将入学人数作为主要拨款依据，而是根据高校成果来决定州政府拨款数额，但在2010—2015年绩效资助周期，出于谨慎考虑，田纳西州州政府仍以州拨款总额的5.45%作为高校最高额度奖励。
②这七个阶段主要包括大学一年级至大学二年级、大学三年级至大学四年级、研究生、专业人员、博士、补偿教育、继续教育。
③在基于结果的拨款公式实施过程中，很多学者担心高校为了保证学生顺利毕业，在招收新生时会更青睐学术上有前途的学生，而忽略学术成就不足、经济能力有限的边缘群体。不同的州对边缘群体的定义有所不同。在田纳西州，边缘群体主要指接受过大学教育但未获得大学学位、经济能力有限的成年人。
④第一个周期1982—1987 年，第二个周期1987—1992年，第三个周期为1992—1997年，第四个周期为 1997—2000年，第五个周期为2000—2005年，第六个周期为2005—2010年，第七个周期为2010—2015年。
参考文献：
[1]Goldin， C.， Katz， L.F.，