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2001年8月31日全国人大常委会通过并公布了《中华人民共和国刑法修正案(二)》(以下简称《刑法修正案(二)》),将第342条修改为,违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处5年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。[1]2002年3月15日,最高人民法院最高人民检察院关于执行《中华人民共和国刑法》确定罪名的补充规定,将非法占用耕地罪修改为非法占用农用地罪。从立法上有所完善,但在司法实务尚有颇多歧义。
一、罪状表述不准确
第一,如何理解非法占用农用地的数量。
从本条规定分析,构成本罪是以非法占用农用地数量较大这一量化结果为前提。根据2000年6月16日最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《土地资源案件解释》)第三条第(一)项规定,数量较大是指非法占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上。第(二)项规定:非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁损或者严重污染;第九条规定:多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的,或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的,按照累计的数量、数额处罚。根据法条及司法解释的规定,下列二种情形属于非法占用农用地数量较大的:一是非法占用基本农田5亩以上;二是非法占用基本农田以外的耕地10为以上。然而,当行为人既非法占用基本农田不足5亩且非法占用基本农田以外的耕地不足10亩时,可否累计认定为非法占用耕地数量较大?
笔者认为,该种情形也属于非法占用耕地数量较大的情形。其一,司法解释只是并列规定一个犯罪的几种选择性的行为对象,而不是根据不同对象规定为不同犯罪,说明针对不同对象所实施的行为都是同一犯罪行为,既然是同一犯罪行为,则必须累计计算该行为的数量。其二,司法解释规定了选择性的几种农用地,而要求非法占用的数量较大时,只是为了限制处罚范围,将非法占用数量较小的行为排除在犯罪之外。其三,如果只能分别计算而不能累计时,就会造成定罪的不均衡,这显然有失公平,无疑给犯罪人规避刑事制裁提供了可乘之机。其四,本罪规定在破坏环境资源保护罪一节中,根据法益的分类机能,一般根据犯罪所侵犯的主要法益内容对犯罪进行分类。由此可见,本罪的落脚点在于国家对土地资源的环境保护。因此,在非法占用基本农田不足5亩和基本农田以外的耕地不足10亩时,如果非法占用行为造成耕地大量毁坏的,也可以成立非法占用农用地罪。此外,2005年12月26日最高人民法院颁布的《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》[2](以下简称《林地资源案件解释》)第一条第(四)项规定,非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地,其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上,且两项数量合计达到该项规定的数量标准。该解释从某种角度上弥补了《土地资源案件解释》规定的缺陷,也确认了笔者的观点。
第二,造成耕地大量毁坏中的“大量”是否与“数量较大”相等同。
对于这一规定,学界存在截然相反的观点。一种观点认为非法占用农用地的行为需同时具备“数量较大”和“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”两个标准,即非法占用农用地数量较大,并使数量较大的农用地被毁坏的,就构成本罪。[3]另一种观点对刑法关于非法占用农用地罪的标准提出了质疑,认为“‘数量较大’与‘造成农用地大量毁坏’之间究竟属于并列关系,还是选择关系,显然问题出在法条的表述上……本罪的结果要件应分为量化结果与状态结果两种,行为人非法占用农用地改作他用,具备其中一种结果,就可构成本罪。”[4]还有学者直接指出,“只要非法占用农用地,数量较大,就应以犯罪论处,而不应以造成农用地大量毁坏作为构成犯罪的条件。”“非法占用农用地的行为,如建房、修窑等,不一定造成农用地毁坏,所以,非法占地数量成为衡量是否构成犯罪的标准。但是本条并未明确表示必须同时具备两种结果,那么,实践中具备任一结果,亦可构成本罪”。如将本条规定作为一种结果理解,大量毁坏的耕地等同于数量较大的耕地;如将本条规定理解为两种结果,则两者没有必然的联系。
笔者认为,如果仅从法条的实然规定来看,“数量较大”与“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”应是并列关系,只有同时具备这两个条件才能构成本罪。本罪的结果要件应分为量化结果与状态结果两种,“数量较大”是量化结果,“造成农用地大量毁坏”是状态结果。量化结果必须达到状态结果后才能构成本罪。因为具备了量化结果,不一定对农用地进行破坏,相反可能会善待而不改变其用途,不破坏种植条件;或者改变用途而不造成农用地大量毁坏,此时改变的可能是土地权属等法律关系,而对农用地本身并不一定不利,所以刑法此时不宜介入。不过要注意状态结果应有两种情况:一是现时造成农用地大量毁坏;二是足以造成农用地大量毁坏,因为农用地毁坏的结果在短时期内往往难以确定,通常需要经过一段相当长的时间才会显现[5]。
第三,立法规定与司法解释之间存有逻辑混乱之嫌疑。
《刑法》第342条将本罪的行为方式表述为“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途”,定罪标准为“数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏”。从用语表面理解,要求有农用地毁坏结果的发生则必须有破坏性行为的存在。如果仅存在非法占用、改变用途,多数情况下是不可能直接造成毁坏性结果的。因此从语义上看,刑法条文所描述的行为与结果存在明显不一致的地方,即没有将造成结果发生的主要行为方式的本质特征在法条中予以准确描述。也就是说没有在行为方式中体现行为的破坏性。因此,法律规定与司法解释之间存在着逻辑混乱的嫌疑,在某种程度上讲,最高人民法院通过司法解释的形式扩大了本罪行为方式的范围,从而在行为与结果之间保持了最大程度的逻辑一致性,使本罪的行为方式更加符合立法本意。
第四,种植条件严重破坏或严重污染如何认定。
《土地资源案件解释》规定,耕地毁坏是指“造成种植条件严重毁坏或严重污染”,但对于什么是“造成种植条件严重毁坏或严重污染”没有解释。有观点认为对耕地种植条件的破坏其实质是对耕作层种植条件的破坏,耕作层种植条件的破坏程度即是耕地种植条件的破坏程度。依此类推,具有耕作层破坏、耕作层功能丧失且难以复原、耕作层功能丧失可复原,但复原成本高于当地复垦费这三种情形之一的,则可认定为“造成耕地破坏或严重污染”,第一、二种情况用常识即可判断,不用专业鉴定,第三种情况出复耕预算即可,也不需要专业鉴定。[6]另有观点认为非法占用耕地,造成耕地种植条件严重毁坏或者土地严重污染,其严重程度须经权威部门认定才能确定。[7]
笔者认为,非法占用农用地,造成农用地大量毁坏有两种情况,一种情形是非法占用农用地,造成农用地较大面积毁坏;另一种情形是虽然直接占用农用地的面积达不到较大的数量,但因为行为人非法占用农用地改变用途,间接造成了周边农用地大面积严重毁坏或者严重污染,其危害程度甚至比直接形式非法占用农用地的更严重,其严重程度无法客观判断。因此,不管从立法的严谨角度来看,还是从实践操作来看,造成种植条件严重毁坏或严重污染应进行司法鉴定。立法至今没有这方面的规定,造成司法实践中的困惑。
二、罪状表述不合理
第一,将本罪的犯罪对象仅仅局限为农用地过于狭窄。
其一,法条没有明确罗列的土地类型能否视为本罪的犯罪对象存有争议。比如非法占用的是园地,能否认定构成非法占用农用地罪?笔者认为可以,因为两高将《刑法》第342条的罪名修订为非法占用农用地罪,该规定将犯罪对象由原来的耕地扩大到农用地,旨在惩治随着经济发展,各地所出现的毁林开发以及一些大量毁坏草、园地、养殖水面等其他农用地的行为。根据《土地管理法》第四条的规定,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等。依照《基本农田保护条例》规定,园地符合耕地的标准,可认定为耕地。因此,作为非法占用农用地的犯罪对象,农用地并非仅指耕地和林地两种,根据上述法律规定,“农用地”还应包括草地、农田水利地、养殖水面等其他用于农业生产的土地。因此,园地作为农业生产用地,应当成为刑法第342条的犯罪对象。然而,法条规定的犯罪对象存在局限性,象园地等农业生产用地能否作为非法占用农用地的犯罪对象往往引起争议。
其二,本罪作为环境犯罪之一,应当以生态利益作为法益目标,而非单纯的经济利益,立法没有将生态利益归入犯罪对象。《刑法》第342条的犯罪对象是农用地,而农用地更多地体现为农业生产带来的经济利益和其保障社会稳定的秩序利益而非环境利
益。[8]本罪的构成显然并没有考虑生态利益的受损害程度,没有体现对生态利益的关注和保护。土地是一个整体,土地生态平衡是相互影响、相互作用的,对除农用地以外的其他土地进行违反其自身规律、随意破坏的行为会造成土地生态的失衡,相应地也会影响到农用地的正常使用。有学者认为,如果把刑事保护的范围扩大到整个土地,会更有利于土地生态的保护。[9]另有学者则是站在土地等自然资源的可持续发展和“代际公平”的立场,主张扩大破坏土地自然资源犯罪的对象。[10]笔者认为,如果对直接破坏所有土地资源而达到严重程度均给予刑法惩罚,这将有利于对整个土地资源的保护,对整个生态资源的保护也有积极意义。所以保护农用地、建设用地和未利用地三者不可偏废,应该将整个土地资源纳入刑法保护的范围。
第二,本罪行为方式过于狭窄。
其一,本罪行为方式的本质是破坏,该方式规定过于单一。虽然立法将其表述为“非法占用”农用地而非“破坏”农用地,而根据《土地资源案件解释》可以发现,本罪行为方式的本质在于破坏,如对农用地进行直接的破坏或破坏性使用,而不是非法占用,改变用途。笔者认为,法条如此规定没有反映出破坏土地资源犯罪的本质特征。作为直接破坏土地资源的犯罪,这种立法表述从逻辑上应该理解为破坏土地资源的犯罪行为就是非法占用农用地的行为。不能否认的是,实践中绝大多数破坏土地资源的犯罪行为就是通过非法占用农用地完成,但也不能排除可能通过其他诸如直接在农用地中投掷破坏土地的物质进行破坏土地的犯罪活动。比如,行为人合法占用农用地后,破坏性使用土地或者不对土地给予应有的投入,造成土地大面积荒芜或者破坏的,刑法没有进行掣肘。又如农民工大批进城务工,造成土地大量荒芜,抑或有些农民破坏性地使用土地,使土地日渐贫瘠,导致不能持续利用殃及后人。对这种危害行为,国家已经意识到其危害性,也采取了各种措施予以制止和惩治,但刑法并没有加入到惩治的行列。
其二,对污染土地的行为规定有冲突,造成司法实践困惑。《刑法》第338条规定,违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有互物质或者其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的以重大环境污染事故罪定罪。本罪的主观方面由过失构成。[11]然而根据《林地资源案件解释》第一条规定,违反土地管理法规,非法占用林地,改变被占用林地用途,在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者严重污染,并具有下列情形之一的,属于《刑法修正案(二)》规定的“数量较大,造成林地大量毁坏”,应当以非法占用农用地罪处罚。同时《土地资源案件解释》也作了相类似的规定。因此,污染土地的行为到底是构成非法占用农用地罪还是构成重大环境污染事故罪无法精确区分。
其三,按照本罪的行为方式,无法充分地保护湿地资源。湿地是具有巨大经济、文化、科学及娱乐价值的资源,具备调解水分循环和维持其特有的动植物特别是水禽栖息地的基本生态功能。我国于1992年1月3日加入了《关于特别是作为水禽木栖息地的国际重要湿地公约》[12]。按照公约第四条规定,缔约国应设置湿地自然保护区,以促进湿地和水禽的养护并应对其进行充分的监护。而在我国国内法中,至今尚无专门对湿地进行保护的法律法规。根据相关解释,农用地包括耕地、林地等。但湿地是否属农用地?这是司法界和立法界需要进一步明确的问题。另外,构成本罪要求“非法占用”后还要“改变被占用土地用途”,而湿地由于处于偏远地区,被占用后不一定被改变用途。如果行为人占用了大量湿地,没有改变其用途,但造成湿地严重破坏的,就不可能按本罪处理。这显然不利于对湿地资源的保护。
三、刑事责任规定缺陷
第一,法定量刑没有区分层次。
按照《刑法》第342条的规定,非法占用农用地罪的刑罚配置为5年以下有期徒刑或者拘役,并处或单处罚金。最具有说服性的案例就是:杨斌非法占用农用地案。杨斌是其单位的法定代表人,其单位非法占用并毁坏耕地615余亩,法院以非法占用农用地罪对其单位判处罚金人民币三百万元,对杨斌判处罚金人民币六十万元;而温岭一农民叶某非法占用农用地5.6亩,具有投案自首情节,法院判处有期徒刑一年,缓刑一年,罚金人民币2000元[13]。5.6亩与615余亩相比,差距实在太大。而刑法对“非法占用农用地罪”只规定了一个量刑档次,对于占用耕地百亩甚至千亩以上并造成毁坏者也只能适用“5年以下有期徒刑或者拘役并处罚金”。以致在实定刑上的差距并不是很明显,这里有司法不统一的原因,但最重要的因素在于立法没有为司法提供较为准确、精当的量刑档次。
第二,法定刑过低,难以实现罪刑均衡。
本罪的法定最高刑是5年有期徒刑,而故意毁坏财物罪的最高刑是7年,破坏生产经营罪的最高刑也是7年。难道说农用地的价值还不如具体实物?[14]相反,具体实物的价值显然无法与农用地相比,具体的实物无论多么贵重都是有价的,而农用地是无价的。另外,将本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪相比较,犯罪起点标准也是不一致的,本罪的最高刑为5年,而非法转让、倒卖土地罪的最高刑为7年,本罪的法定最高刑低于后者。因此,应增加量刑档次,适当提高法定刑。
第三,刑事责任承担方式相对单一
本罪的主体是一般主体,包括个人,也包括单位。由于个人非法占用农用地的行为一般不会造成耕地、林地农用地被大量毁坏的结果,因此实践中本罪多由单位实施。刑法对土地犯罪的刑事责任承担方式在体系上相对单一,只规定了刑罚,却没有一定的非刑罚处罚方式,这对于单位实施的非法占用农用地犯罪的有效制裁带来了影响,也与土地刑法以威慑为主、惩罚为辅的价值取向不相协调。[15]纵观国外环境犯罪的立法,普遍规定了多种刑罚手段,例如:《俄罗斯联邦刑法典》关于生态犯罪的刑罚共规定了7种:剥夺自由;限制自由;劳动改造;拘役;罚金;剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利;强制性工作。这一立法规定值得我们借鉴。
注释:
[1]中华人民共和国刑法修正案(二)(2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过,同日以中华人民共和国主席令第五十六号公布,自公布之日起施行。)
为了惩治毁林开垦和乱占滥用林地的犯罪,切实保护森林资源,将刑法第三百四十二条修改为:“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”本修正案自公布之日起施行。
[2]2005年12月19日最高人民法院审判委员会第1374次会议通过。
[3]杜英华:《土地犯罪的构成与认定》,《中国土地》,2001年第2期。
[4]杜澎:《破坏环境资源犯罪研究》中国方正出版社2000年版,第239页。
[5]孟庆华:《非法占用农用地罪若干适用问题研究》,《山东农业大学学报》,2005年第2期。
[6]林化兴:《关于“耕地破坏程度鉴定”问题的探索》,《浙江国土资源》,2008年第5期。
[7]陈矫健:《破坏耕地是否需要鉴定?》,《浙江国土资源》,2008年第5期。
[8]杜万平:《论环境刑法对生态利益的保护》,《江汉大学学报》,2004年第5期。
[9]杨春洗、向泽选、刘生荣:《危害环境罪的理论与实务》,高等教育出版社,1999年版,第194页。
[10]蒋兰香:《论我国土地资源刑法保护机制》,《时代法学》,2005年第4期,第36页。
[11]周道鸾、张军主编:《刑法罪名精释》,人民法院出版社2007年版,第678页。
[12]该公约简称“湿地公约”或“拉姆萨公约”,1971年2月2日订立于拉姆萨,并经1982年3月12日义定书修正,1975年12月21日生效。
[13]温岭市人民检察院2008年案件。
[14]杨源:《我国刑法关于环境犯罪的规定存在的问题》,《中央政法管理干部学院学报》,2001年第4期,第34页。
[15]王仲兴:《经济犯罪形态与对策研究》,广东人民出版社2006版,第156页。
(作者通讯地址:浙江省温岭市人民检察院,浙江温岭317500)
一、罪状表述不准确
第一,如何理解非法占用农用地的数量。
从本条规定分析,构成本罪是以非法占用农用地数量较大这一量化结果为前提。根据2000年6月16日最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《土地资源案件解释》)第三条第(一)项规定,数量较大是指非法占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上。第(二)项规定:非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁损或者严重污染;第九条规定:多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的,或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的,按照累计的数量、数额处罚。根据法条及司法解释的规定,下列二种情形属于非法占用农用地数量较大的:一是非法占用基本农田5亩以上;二是非法占用基本农田以外的耕地10为以上。然而,当行为人既非法占用基本农田不足5亩且非法占用基本农田以外的耕地不足10亩时,可否累计认定为非法占用耕地数量较大?
笔者认为,该种情形也属于非法占用耕地数量较大的情形。其一,司法解释只是并列规定一个犯罪的几种选择性的行为对象,而不是根据不同对象规定为不同犯罪,说明针对不同对象所实施的行为都是同一犯罪行为,既然是同一犯罪行为,则必须累计计算该行为的数量。其二,司法解释规定了选择性的几种农用地,而要求非法占用的数量较大时,只是为了限制处罚范围,将非法占用数量较小的行为排除在犯罪之外。其三,如果只能分别计算而不能累计时,就会造成定罪的不均衡,这显然有失公平,无疑给犯罪人规避刑事制裁提供了可乘之机。其四,本罪规定在破坏环境资源保护罪一节中,根据法益的分类机能,一般根据犯罪所侵犯的主要法益内容对犯罪进行分类。由此可见,本罪的落脚点在于国家对土地资源的环境保护。因此,在非法占用基本农田不足5亩和基本农田以外的耕地不足10亩时,如果非法占用行为造成耕地大量毁坏的,也可以成立非法占用农用地罪。此外,2005年12月26日最高人民法院颁布的《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》[2](以下简称《林地资源案件解释》)第一条第(四)项规定,非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地,其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上,且两项数量合计达到该项规定的数量标准。该解释从某种角度上弥补了《土地资源案件解释》规定的缺陷,也确认了笔者的观点。
第二,造成耕地大量毁坏中的“大量”是否与“数量较大”相等同。
对于这一规定,学界存在截然相反的观点。一种观点认为非法占用农用地的行为需同时具备“数量较大”和“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”两个标准,即非法占用农用地数量较大,并使数量较大的农用地被毁坏的,就构成本罪。[3]另一种观点对刑法关于非法占用农用地罪的标准提出了质疑,认为“‘数量较大’与‘造成农用地大量毁坏’之间究竟属于并列关系,还是选择关系,显然问题出在法条的表述上……本罪的结果要件应分为量化结果与状态结果两种,行为人非法占用农用地改作他用,具备其中一种结果,就可构成本罪。”[4]还有学者直接指出,“只要非法占用农用地,数量较大,就应以犯罪论处,而不应以造成农用地大量毁坏作为构成犯罪的条件。”“非法占用农用地的行为,如建房、修窑等,不一定造成农用地毁坏,所以,非法占地数量成为衡量是否构成犯罪的标准。但是本条并未明确表示必须同时具备两种结果,那么,实践中具备任一结果,亦可构成本罪”。如将本条规定作为一种结果理解,大量毁坏的耕地等同于数量较大的耕地;如将本条规定理解为两种结果,则两者没有必然的联系。
笔者认为,如果仅从法条的实然规定来看,“数量较大”与“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”应是并列关系,只有同时具备这两个条件才能构成本罪。本罪的结果要件应分为量化结果与状态结果两种,“数量较大”是量化结果,“造成农用地大量毁坏”是状态结果。量化结果必须达到状态结果后才能构成本罪。因为具备了量化结果,不一定对农用地进行破坏,相反可能会善待而不改变其用途,不破坏种植条件;或者改变用途而不造成农用地大量毁坏,此时改变的可能是土地权属等法律关系,而对农用地本身并不一定不利,所以刑法此时不宜介入。不过要注意状态结果应有两种情况:一是现时造成农用地大量毁坏;二是足以造成农用地大量毁坏,因为农用地毁坏的结果在短时期内往往难以确定,通常需要经过一段相当长的时间才会显现[5]。
第三,立法规定与司法解释之间存有逻辑混乱之嫌疑。
《刑法》第342条将本罪的行为方式表述为“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途”,定罪标准为“数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏”。从用语表面理解,要求有农用地毁坏结果的发生则必须有破坏性行为的存在。如果仅存在非法占用、改变用途,多数情况下是不可能直接造成毁坏性结果的。因此从语义上看,刑法条文所描述的行为与结果存在明显不一致的地方,即没有将造成结果发生的主要行为方式的本质特征在法条中予以准确描述。也就是说没有在行为方式中体现行为的破坏性。因此,法律规定与司法解释之间存在着逻辑混乱的嫌疑,在某种程度上讲,最高人民法院通过司法解释的形式扩大了本罪行为方式的范围,从而在行为与结果之间保持了最大程度的逻辑一致性,使本罪的行为方式更加符合立法本意。
第四,种植条件严重破坏或严重污染如何认定。
《土地资源案件解释》规定,耕地毁坏是指“造成种植条件严重毁坏或严重污染”,但对于什么是“造成种植条件严重毁坏或严重污染”没有解释。有观点认为对耕地种植条件的破坏其实质是对耕作层种植条件的破坏,耕作层种植条件的破坏程度即是耕地种植条件的破坏程度。依此类推,具有耕作层破坏、耕作层功能丧失且难以复原、耕作层功能丧失可复原,但复原成本高于当地复垦费这三种情形之一的,则可认定为“造成耕地破坏或严重污染”,第一、二种情况用常识即可判断,不用专业鉴定,第三种情况出复耕预算即可,也不需要专业鉴定。[6]另有观点认为非法占用耕地,造成耕地种植条件严重毁坏或者土地严重污染,其严重程度须经权威部门认定才能确定。[7]
笔者认为,非法占用农用地,造成农用地大量毁坏有两种情况,一种情形是非法占用农用地,造成农用地较大面积毁坏;另一种情形是虽然直接占用农用地的面积达不到较大的数量,但因为行为人非法占用农用地改变用途,间接造成了周边农用地大面积严重毁坏或者严重污染,其危害程度甚至比直接形式非法占用农用地的更严重,其严重程度无法客观判断。因此,不管从立法的严谨角度来看,还是从实践操作来看,造成种植条件严重毁坏或严重污染应进行司法鉴定。立法至今没有这方面的规定,造成司法实践中的困惑。
二、罪状表述不合理
第一,将本罪的犯罪对象仅仅局限为农用地过于狭窄。
其一,法条没有明确罗列的土地类型能否视为本罪的犯罪对象存有争议。比如非法占用的是园地,能否认定构成非法占用农用地罪?笔者认为可以,因为两高将《刑法》第342条的罪名修订为非法占用农用地罪,该规定将犯罪对象由原来的耕地扩大到农用地,旨在惩治随着经济发展,各地所出现的毁林开发以及一些大量毁坏草、园地、养殖水面等其他农用地的行为。根据《土地管理法》第四条的规定,农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等。依照《基本农田保护条例》规定,园地符合耕地的标准,可认定为耕地。因此,作为非法占用农用地的犯罪对象,农用地并非仅指耕地和林地两种,根据上述法律规定,“农用地”还应包括草地、农田水利地、养殖水面等其他用于农业生产的土地。因此,园地作为农业生产用地,应当成为刑法第342条的犯罪对象。然而,法条规定的犯罪对象存在局限性,象园地等农业生产用地能否作为非法占用农用地的犯罪对象往往引起争议。
其二,本罪作为环境犯罪之一,应当以生态利益作为法益目标,而非单纯的经济利益,立法没有将生态利益归入犯罪对象。《刑法》第342条的犯罪对象是农用地,而农用地更多地体现为农业生产带来的经济利益和其保障社会稳定的秩序利益而非环境利
益。[8]本罪的构成显然并没有考虑生态利益的受损害程度,没有体现对生态利益的关注和保护。土地是一个整体,土地生态平衡是相互影响、相互作用的,对除农用地以外的其他土地进行违反其自身规律、随意破坏的行为会造成土地生态的失衡,相应地也会影响到农用地的正常使用。有学者认为,如果把刑事保护的范围扩大到整个土地,会更有利于土地生态的保护。[9]另有学者则是站在土地等自然资源的可持续发展和“代际公平”的立场,主张扩大破坏土地自然资源犯罪的对象。[10]笔者认为,如果对直接破坏所有土地资源而达到严重程度均给予刑法惩罚,这将有利于对整个土地资源的保护,对整个生态资源的保护也有积极意义。所以保护农用地、建设用地和未利用地三者不可偏废,应该将整个土地资源纳入刑法保护的范围。
第二,本罪行为方式过于狭窄。
其一,本罪行为方式的本质是破坏,该方式规定过于单一。虽然立法将其表述为“非法占用”农用地而非“破坏”农用地,而根据《土地资源案件解释》可以发现,本罪行为方式的本质在于破坏,如对农用地进行直接的破坏或破坏性使用,而不是非法占用,改变用途。笔者认为,法条如此规定没有反映出破坏土地资源犯罪的本质特征。作为直接破坏土地资源的犯罪,这种立法表述从逻辑上应该理解为破坏土地资源的犯罪行为就是非法占用农用地的行为。不能否认的是,实践中绝大多数破坏土地资源的犯罪行为就是通过非法占用农用地完成,但也不能排除可能通过其他诸如直接在农用地中投掷破坏土地的物质进行破坏土地的犯罪活动。比如,行为人合法占用农用地后,破坏性使用土地或者不对土地给予应有的投入,造成土地大面积荒芜或者破坏的,刑法没有进行掣肘。又如农民工大批进城务工,造成土地大量荒芜,抑或有些农民破坏性地使用土地,使土地日渐贫瘠,导致不能持续利用殃及后人。对这种危害行为,国家已经意识到其危害性,也采取了各种措施予以制止和惩治,但刑法并没有加入到惩治的行列。
其二,对污染土地的行为规定有冲突,造成司法实践困惑。《刑法》第338条规定,违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有互物质或者其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的以重大环境污染事故罪定罪。本罪的主观方面由过失构成。[11]然而根据《林地资源案件解释》第一条规定,违反土地管理法规,非法占用林地,改变被占用林地用途,在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者严重污染,并具有下列情形之一的,属于《刑法修正案(二)》规定的“数量较大,造成林地大量毁坏”,应当以非法占用农用地罪处罚。同时《土地资源案件解释》也作了相类似的规定。因此,污染土地的行为到底是构成非法占用农用地罪还是构成重大环境污染事故罪无法精确区分。
其三,按照本罪的行为方式,无法充分地保护湿地资源。湿地是具有巨大经济、文化、科学及娱乐价值的资源,具备调解水分循环和维持其特有的动植物特别是水禽栖息地的基本生态功能。我国于1992年1月3日加入了《关于特别是作为水禽木栖息地的国际重要湿地公约》[12]。按照公约第四条规定,缔约国应设置湿地自然保护区,以促进湿地和水禽的养护并应对其进行充分的监护。而在我国国内法中,至今尚无专门对湿地进行保护的法律法规。根据相关解释,农用地包括耕地、林地等。但湿地是否属农用地?这是司法界和立法界需要进一步明确的问题。另外,构成本罪要求“非法占用”后还要“改变被占用土地用途”,而湿地由于处于偏远地区,被占用后不一定被改变用途。如果行为人占用了大量湿地,没有改变其用途,但造成湿地严重破坏的,就不可能按本罪处理。这显然不利于对湿地资源的保护。
三、刑事责任规定缺陷
第一,法定量刑没有区分层次。
按照《刑法》第342条的规定,非法占用农用地罪的刑罚配置为5年以下有期徒刑或者拘役,并处或单处罚金。最具有说服性的案例就是:杨斌非法占用农用地案。杨斌是其单位的法定代表人,其单位非法占用并毁坏耕地615余亩,法院以非法占用农用地罪对其单位判处罚金人民币三百万元,对杨斌判处罚金人民币六十万元;而温岭一农民叶某非法占用农用地5.6亩,具有投案自首情节,法院判处有期徒刑一年,缓刑一年,罚金人民币2000元[13]。5.6亩与615余亩相比,差距实在太大。而刑法对“非法占用农用地罪”只规定了一个量刑档次,对于占用耕地百亩甚至千亩以上并造成毁坏者也只能适用“5年以下有期徒刑或者拘役并处罚金”。以致在实定刑上的差距并不是很明显,这里有司法不统一的原因,但最重要的因素在于立法没有为司法提供较为准确、精当的量刑档次。
第二,法定刑过低,难以实现罪刑均衡。
本罪的法定最高刑是5年有期徒刑,而故意毁坏财物罪的最高刑是7年,破坏生产经营罪的最高刑也是7年。难道说农用地的价值还不如具体实物?[14]相反,具体实物的价值显然无法与农用地相比,具体的实物无论多么贵重都是有价的,而农用地是无价的。另外,将本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪相比较,犯罪起点标准也是不一致的,本罪的最高刑为5年,而非法转让、倒卖土地罪的最高刑为7年,本罪的法定最高刑低于后者。因此,应增加量刑档次,适当提高法定刑。
第三,刑事责任承担方式相对单一
本罪的主体是一般主体,包括个人,也包括单位。由于个人非法占用农用地的行为一般不会造成耕地、林地农用地被大量毁坏的结果,因此实践中本罪多由单位实施。刑法对土地犯罪的刑事责任承担方式在体系上相对单一,只规定了刑罚,却没有一定的非刑罚处罚方式,这对于单位实施的非法占用农用地犯罪的有效制裁带来了影响,也与土地刑法以威慑为主、惩罚为辅的价值取向不相协调。[15]纵观国外环境犯罪的立法,普遍规定了多种刑罚手段,例如:《俄罗斯联邦刑法典》关于生态犯罪的刑罚共规定了7种:剥夺自由;限制自由;劳动改造;拘役;罚金;剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利;强制性工作。这一立法规定值得我们借鉴。
注释:
[1]中华人民共和国刑法修正案(二)(2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过,同日以中华人民共和国主席令第五十六号公布,自公布之日起施行。)
为了惩治毁林开垦和乱占滥用林地的犯罪,切实保护森林资源,将刑法第三百四十二条修改为:“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”本修正案自公布之日起施行。
[2]2005年12月19日最高人民法院审判委员会第1374次会议通过。
[3]杜英华:《土地犯罪的构成与认定》,《中国土地》,2001年第2期。
[4]杜澎:《破坏环境资源犯罪研究》中国方正出版社2000年版,第239页。
[5]孟庆华:《非法占用农用地罪若干适用问题研究》,《山东农业大学学报》,2005年第2期。
[6]林化兴:《关于“耕地破坏程度鉴定”问题的探索》,《浙江国土资源》,2008年第5期。
[7]陈矫健:《破坏耕地是否需要鉴定?》,《浙江国土资源》,2008年第5期。
[8]杜万平:《论环境刑法对生态利益的保护》,《江汉大学学报》,2004年第5期。
[9]杨春洗、向泽选、刘生荣:《危害环境罪的理论与实务》,高等教育出版社,1999年版,第194页。
[10]蒋兰香:《论我国土地资源刑法保护机制》,《时代法学》,2005年第4期,第36页。
[11]周道鸾、张军主编:《刑法罪名精释》,人民法院出版社2007年版,第678页。
[12]该公约简称“湿地公约”或“拉姆萨公约”,1971年2月2日订立于拉姆萨,并经1982年3月12日义定书修正,1975年12月21日生效。
[13]温岭市人民检察院2008年案件。
[14]杨源:《我国刑法关于环境犯罪的规定存在的问题》,《中央政法管理干部学院学报》,2001年第4期,第34页。
[15]王仲兴:《经济犯罪形态与对策研究》,广东人民出版社2006版,第156页。
(作者通讯地址:浙江省温岭市人民检察院,浙江温岭317500)