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【摘要】在政府应当公开的各项信息中，经济信息占据重要地位，关系着公民、法人和其他组织的切身利益，有必要对政府经济信息公开做出深入研究。我国政府经济信息公开的立法框架亟待构建，其中，转变立法方式、确立立法原则，以“公开”为原则，“例外”为补充，构成了完善政府经济信息公开立法框架的基本方向。
【关键词】政府信息公开 经济信息 立法完善
在现代经济飞速发展的条件下，经济对一个国家乃至整个世界都产生着关键性作用。西方有名言道：“无论如何，知情胜过无知”（Knowledge is sure to prevail non-knowledge.），在经济领域尤其如此。信息公开是公共政策改革进程中越来越重要的一个概念，诸多文献表明，信息公开已经成为一个全球化的共同趋势和要求。从90年代以来，它已经成为国际政治、经济学、金融和环境实践、反腐败斗争、人际交流、医学伦理等多学科多领域所关注的研究问题。
一、政府经济信息公开的理论基础
政府经济信息公开的法律划分体系属于信息法，信息法是指：调整人类在信息的采集、加工、存储、传播和利用等活动中发生的各种社会关系的法律规范的总称。信息法律关系主要有两大分支：公开法和保密法。{1}随着现代经济的发展，经济信息对一国乃至全世界的发展都产生着关键性作用，世界各国都认识到经济信息公开的重要性，纷纷制定各类法律，规定经济信息必须公开，以保证经济协调稳定地朝着预定目标的方向发展。政府对经济予以引导、促进，并促导经济信息的公开，打击一切形式下的黑幕交易、权力腐败和徇私，其过程是逐渐完善发展的。政府之所以要采取这种方式，是因为“阳光才是最好的杀毒剂”，只有公开，才能防止权力的腐败、企业利润的最大化追求所带来违法犯罪对国家经济乃至世界经济造成的巨大伤害。
政府经济信息公开有着深厚的法理基础：政府信息公开法治化是指政府基于公共利益将其掌握的公共信息依法定条件、程序、方式、时间通过适当的信息渠道向社会公布，以及公民、法人及其他组织依法获得、使用公开信息的制度模式。政府信息公开在这种依法而治的模式下，法律的权威得以树立、法治的价值得以张扬、信息资源得以充分利用、效率得以提高，最终会促进经济增长，增加公共福利。在我国，政府信息公开法治化具有宪法依据。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这条规定确立了人民主权的原则，它肯定了人民是国家权力的所有者。在行使权力的方式上，依照宪法第3条的规定，人民行使权力的方式有两个：一是人民在普选的基础上选举代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使权力的机关。再由它产生各级人民政府，作为人民代表大会的执行机关，在法定的权限范围内具体行使国家权力；二是“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”前者是间接地行使权力，后者是直接地行使权力。但无论在哪种方式下，人民权力的正确行使都是以政府信息公开和人民对国家事务、社会事务的知晓为前提的。因此，政府的职责，正如美国开国元勋托马斯·杰弗逊在给朋友的信中所说：政府的基础，源于民意。因此，政府的首要职责就是使民意正确。为避免人民的失误，有必要通过报纸，向人民提供有关政府活动的充分情报，把新闻广泛地传递到全体人民中去。但由于存在着信息不对称，以及信息本身的价值效用，政府作为信息拥有者为了自身利益往往凭借其垄断地位而不愿向民众公开信息，致使民众利益受损。这样，民众有必要通过权力机关做出一定的制度安排要求政府信息公开，并对政府活动进行监督。政府信息公开法治化，就是为政府切实履行该职责做出的一项制度安排，它从制度上保证了政府依法公开应当公开的信息。另外，透明度是WTO的一个重要原则，它要求成员方政府除那些会妨碍法令的贯彻实施，会违反公共利益或者会损害某一公私企业的正当商业利益的机密资料外，凡与贸易有关的法律、法规、政策措施乃至司法判决等必须公布。成员方凡是不公布的，就不具有法律效力，不能作为执法依据。而且，值得注意的是，在我国加入世贸组织的议定书中，关于透明度问题还有几项具体承诺。透明度原则的要求和我国入世的具体承诺，对我国政府具有法律上的约束力。遵循世界上多数国家通行的做法，WTO规则必须首先转化为成员国的国内法才能实施。透明度原则转化为国内法，反映到国内法律当中就是行政公开、政策透明的有关规定。因此，为适应入世需要，我国也须完善信息公开方面的法律，实现政府信息公开法治化，这样，也有利于树立中国政府和执政党的良好形象。
同时，站在基本宪法与宪政关系的角度考察，从公民与国家的权利义务关系来说，信息公开的法理基础源于公民一方的知情权。随着知识经济、信息情报、电子网络时代的到来，知情权正日益成为公民的第一位基本权利，或首要人权。公民的知情权及与其相对应的政府说明义务构成了政务公开政策的法理基础。知情权的内容，实质是与受教育权（其中包括已受过高等教育的专业人员接受继续教育与终身教育的权利）相呼应联系的。公民不断获取新的信息情报，以开阔视野，更新知识，增长才干，加速自我发展，同时亦推进社会发展与进步的发展性权利。{2}
二、政府经济信息公开的立法构成
在我国，政府信息公开一直是法治政府建设的一项重要内容。经济信息涉及公民、法人和其他组织的切身利益，是政府信息公开的重要组成部分。2008年5月1日开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）是政府信息公开的主要依据，其中列举了政府应当公开的各项信息，其中，经济信息占绝大多数。遗憾的是，《政府信息公开条例》立法级别较低、缺乏系统性，在实践中发挥的作用有限。此外，政府经济信息的披露还分散在各部单行法律中，如《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国商业银行法》等。在理论界，一直缺乏对政府经济信息公开立法构成的研究，而这正是政府经济信息公开立法系统化的前提和基础。我们认为，政府经济信息公开的立法构成主要包括了政府对宏观调控的信息公开和对特别市场交易监管的信息公开两个部分。 （一）政府宏观调控的信息公开
1.财政。《中华人民共和国预算法》第三十八条：国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。第三十九条：中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。
2.税收。第二十四条：纳税人、扣缴义务人必须在法律、行政法规规定的或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限内，到主管税务机关办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表。第二十六条：纳税人办理纳税申报时，应当如实填写纳税申报表，并根据不同情况相应报送下列有关证件、资料：一是《财务、会计》报表及其说明材料；二是与纳税有关的合同、协议书；三是外出经营活动税收管理证明；四是境内或者境外公证机构出具的有关证明文件；五是税务机关规定应当报送的其他有关证件、资料。纳税人享受减税、免税待遇的，在减税、免税期间应当按照规定办理纳税申报。
3.价格。《中华人民共和国价格法》中规定，第二十三条：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。第二十四条：政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。
4.金融。《中华人民共和国中国人民银行法》中规定，第六条：中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融监督管理情况的工作报告。第三十四条：中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。第三十九条：中国人民银行的财务收支和会计事务，应当执行法律、行政法规和国家统一的财务会计制度，接受国务院审计机关和财政部门依法分别进行的审计和监督。第四十条：中国人民银行应当于每一会计年度结束后的三个月内，编制资产负债表、损益表和相关的财务会计报表，并编制年度报告，按照国家有关规定予以公布。
《中华人民共和国商业银行法》第三十一条：商业银行应当按照中国人民银行规定的存款利率的上下限，确定存款利率，并予以公告。第四十四条：商业银行办理票据承兑、汇兑、委托收款等结算业务，应当按照规定的期限兑现，收付入账，不得压单、压票或者违反规定退票。有关兑现、收付入账期限的规定应当公布。第四十九条：商业银行的营业时间应当方便客户，并予以公告。商业银行应当在公告的营业时间内营业，不得擅自停止营业或者缩短营业时间。第五十六条：商业银行应当于每一会计年度终了三个月内，按照中国人民银行的规定，公布其上一年度的经营业绩和审计报告。
（二）政府对特别市场交易监管的信息公开
1.保险。《中华人民共和国保险法》第一百零七条：金融监督管理部门有权检查保险公司的业务状况、财务状况及资金运用状况，有权要求保险公司在规定的期限内提供有关的书面报告和资料。保险公司依法接受监督检查。第一百一十七条：保险公司应当于每一会计年度终了后三个月内，将上一年度的营业报告、财务会计报告及有关报表报送金融监督管理部门，并依法公布。第一百一十八条：保险公司应当于每月月底前将上一月的营业统计报表报送金融监督管理部门。第一百一十九条：经营人身保险业务的保险公司，必须聘用经金融监督管理部门认可的精算专业人员，建立精算报告制度。
2.证券。中国证券市场信息监管的问题主要反映在以下几个方面：上市公司的信息披露、监管机构、政府部门与新闻媒体信息披露、信息服务媒体的管理、信息机构、证券商与交易所的信息管理以及国家监管机构内部信息管理等。
3.银行监督。《中华人民共和国商业银行法》第十一条：设立商业银行，应当经中国人民银行审查批准。未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样。第六十一条：商业银行应当定期向中国人民银行报送资产负债表、损益表以及其他财务会计报表和资料。第六十三条：商业银行应当依法接受审计机关的审计监督。
三、政府经济信息公开立法框架的构建
（一）政府经济信息公开的概念与主体
要谈论政府经济信息公开，首先就要弄清楚什么是信息。信息犹如空气一样普遍存在于人类社会的时空之中，人类对它的认识经历了一个漫长的过程，直到20世纪40年代才正式提出了信息论的科学范畴。{3}信息（information）在西方源于拉丁语“informatio”，其内涵十分丰富。一般来说，信息与信息载体密不可分。也许是考虑到这一点，台湾地区的立法使用了“资料档案自由法”的称谓。日本1999年5月7日国会通过的《信息公开法》里将信息载体，即“行政文件”作为公开的对象，具体指“行政机关的职员在职务活动中制作或获得的、供组织性使用的、该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性纪录。”英国2000年制定的《信息公开法》，其“信息”是指有记录的任何信息，也就是有一定载体的任何信息。
信息公开、信息自由和知情权这三个概念是密切相关的，但不宜在它们之间划等号。例如，政务是否公开，公开哪些，用什么形式公开，是行政机关的事情，不是公民说了算。公民有要求政务公开的权利，这权利就是知情权。{4}信息自由也是公民的一项权利，包括获取信息自由和传播信息自由两个基本方面。知情权只指公民有获取信息的权利和自由，并不包括传播信息的自由，但知情权是信息传播自由的理论依据。只有信息传播自由，公民才能更好地实现知情权。各国家机关实行信息公开，既是一项职权，也是一项职责。它有权决定哪些信息公开，哪些信息不公开，且其具体内容要由法律规定，不能任意决定或少许领导者个人说了算。同时，它有义务和责任公布那些必须和应当公开的信息，否则就是失职。这同公民个人的权利与自由是有严格的区别的。需要说明的事，这种信息公开的职权与职责，并不包含有获取信息自由的内容。经济信息公开涉及面广，体系庞大。广义上的经济信息公开泛指关系公民、社会利益的经济信息均应公开；政府经济信息公开主要体现为政府宏观调控信息公开和政府特别市场交易监管信息公开。 依据上述信息公开、信息自由和知情权这三个概念的区别，经济信息自由和经济信息知情权的权利主体是公民个人。在西方，信息公开的主体是国家机关，{4}但也有不少国家包括国营企业，这当然是针对广大公民而言。今天，我们讲经济信息公开，其义务主体首先是国家宏观调控机关，因为他们有保障公民个人享有获取与传播经济信息的自由和知情权的职责。其次，是国家对特别市场监督管理机关，因为这些监督管理机关代表人民对关系到他们切身利益的特别市场进行监管，也应受到权利赋予者们的监督和评判。
（二）政府经济信息公开的原则
此处指称的原则是指作为政府经济信息公开规则的指导思想、基础或本源的、综合的、稳定的法律原理和准则。政府经济信息公开的原则无论是对法的创制还是对法律实施都具有重要的意义。对法的创制来说，其导向最用直接决定了法的基本性质、内容和价值取向，是法律制度内部和谐统一的重要保障；对法律实施来说，政府经济信息公开的原则能够填补法律漏洞，强化法律的调控能力，防止由于适用不合理的规则而带来的不良后果。由于政府经济信息公开的原则缺失，我国的信息公开立法和法律实施也相应出现了一系列的问题。
我国政府经济信息公开的主要立法依据是《政府信息公开条例》，这部行政法规不仅层次较低，而且公开的范围远远不够。从法律条款来看，它以列举的方式规定了政府应当公开的信息，其范围非常有限。这种列举方式在实践中容易导致信息公开的范围受限，而其他没有被列举的、更为广泛的方面被推定为不宜公开，甚至保密。值得注意的是，我国的《保密法》和《档案法》的立法层级都高于《政府信息公开条例》，特别是《保密法》，由于受到“阶级斗争”、“敌我矛盾”思想的影响，其中规定对很多信息都是保密的，这样《政府信息公开条例》的实施就受到了限制。因此，一方面要缩小《保密法》里用过去阶级斗争年代思维规定的保密范围，比如在汶川大地震中，媒体可以不断地跟踪播报伤亡数字，而在三十多年前的唐山大地震中，伤亡情况是带有保密色彩的。另一方面，要调整立法方式，改变旧有规则，规定哪些方面是应该保密的，除此之外都应该公开。在法律原则上，要以公开为原则，以例外为补充，将应该公开的都公之于众，实现最大程度上的经济信息公开。只有确立“公开”与“例外”相结合的法律原则，才能填补信息公开的规则漏洞，强化法律的调控能力，防止由于适用不合理的规则而带来的不良后果。
（三）政府经济信息公开的性质
知情权是现代社会的一项基本人权，具有不可剥夺的性质，经济信息知情权作为知情权的一个部分，在实践中，它同时也具有请求权的性质，即有权要求国家机关公布他们应当公布的例外之外的所有经济信息。信息自由也是一项“消极权利”，即国家机关不得侵害公民那些合法与合理的获取与传播信息的自由。知情权和信息自由是属于个人人权的范畴，它的享有和行使方式主要是针对公民个人。信息公开是现代国家机关行使职权与履行职责的一项基本原则，同时，它也具有制度性特点，即哪些信息应公开，以什么途径和形式公开，都要有具体的详细的规定。国家机关的信息公开制度是基于公民享有知情权和信息自由权而建立的，但它本身并非人权，而是属于民主与法制的范畴。{5}
也有学者认为，知情权受赖以成立的社会背景和基础的影响，具有复合性。第一，在国民主权原理下，它是国民政治意志形成的前提，因此具有参政权性格的公法性质的职能；第二，作为个人，因此有机会获取更多的信息，一方面可以使自己对知识文化的渴求得到满足，同时另一方面又有助于个人权利的性格；第三，在获取各种信息的过程中，可以请求排除妨碍获取信息的国家行为，即具有自由权性格的权利；第四，作为同获取行为相对应的积极的权利，国家负有提供和开示信息的义务，因此它又具有社会权的性格。{6}对此，笔者颇为认同，经济信息知情权也是一项复杂而广泛的权利，具有复合性。
（四）政府经济信息公开的价值
政府经济信息公开的价值主要体现在：第一，经济信息公开是主权在民的体现。我国现行宪法规定：“国家的一切权力属于人民。”经济对于人民而言，更有牵一发而动全身的效果，只有经济信息公开，才是真真正正的主权在民；第二，经济信息公开是公民行使经济监督权的前提。在现代民主制度下，经济监督权具有同选举权同样重要的性质。经济监督权的行使在时间上具有持续性，在空间上具有广泛性，其内容与形式丰富多样，是国家为人民所有、为人民所用的重要保证。第三，经济信息公开是政府科学决策的条件。重大经济决策如果是暗箱操作，公民根本就无法参与经济。人治是依靠少数领导者个人的智慧、判断、意愿来治理国家的，法制则相反，它是依靠广大人民的智慧、判断、意愿来治理国家的，在民主与法制基础上进行科学决策。因而经济信息公开也是法治国家的基本要求。第四，经济信息公开是市场经济条件下公平竞争、诚实、信用的保障。公开性是预防不正当竞争和欺诈行为的良药。{7}第五，信息公开也是防止国家权力腐败的有效措施。经济领域往往更容易导致腐败，因为其带来的经济利益比起其他领域更为显著，所以，经济信息的公开，在防止国家权力的腐败上更具有重要意义。
当然，有时候经济信息公开会带来生死攸关的后果。对经济事务而言，这样特别例外情况是以特定形式表现出来的：对诸如货币政策之类事务的公开讨论可能会使得经济动荡。但是我们难道不应对民主过程有足够的信心，相信市场能够识辨那些不和谐的声音，对基本判断加以评价，查明事实。笔者并不相信在寻求民主公开和经济稳定增长之间，会存在实际的平衡。两者之间如果发生冲突，笔者坚定的认为应将民主过程的公开价值置于重要地位。
注释
{1}周庆山.信息法教程[M].北京：科学出版社，2002年9出版.
{2}赵正群.政务公开的法理基础[J].人民法院报，2001年2月5日.
{3}周庆山.信息法教程[M].北京：科学出版社，2002年9月版.
{4}知情权（又称知的权利、知情权）一词源于英文right to know，产生于资产阶级民主革命时期.
{5}李步云.关于信息公开的几个理论问题[J].长沙：岳麓法学评论，2001年11月.
{6}李步云.关于信息公开的几个理论问题[J].长沙：岳麓法学评论，2001年11月.
{7}斯蒂格利茨（宋华琳译）.自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用[J].环球法律评论[M].2002年秋季号.
参考文献
[1]李步云主编.“岳麓法学文库”信息公开制度研究[M].湖南大学出版社.2002年出版.
[2]徐炳.美国政府信息公开制度[J].载岳麓法学评论[M].第2卷，湖南大学出版社.2001年11月版，40-52页.
[3]刘杰.外国情报公开法述评[J].法学家[M].2000年第2期.
[4]刘兆兴.德国的知情权制度[J].载岳麓法学评论[M].第2卷.湖南大学出版社.2001年11月版，53-62页.
[5]斯蒂格利茨.（宋华琳译）自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用[J].环球法律评论[M].2002年，秋季号.
【关键词】政府信息公开 经济信息 立法完善
在现代经济飞速发展的条件下，经济对一个国家乃至整个世界都产生着关键性作用。西方有名言道：“无论如何，知情胜过无知”（Knowledge is sure to prevail non-knowledge.），在经济领域尤其如此。信息公开是公共政策改革进程中越来越重要的一个概念，诸多文献表明，信息公开已经成为一个全球化的共同趋势和要求。从90年代以来，它已经成为国际政治、经济学、金融和环境实践、反腐败斗争、人际交流、医学伦理等多学科多领域所关注的研究问题。
一、政府经济信息公开的理论基础
政府经济信息公开的法律划分体系属于信息法，信息法是指：调整人类在信息的采集、加工、存储、传播和利用等活动中发生的各种社会关系的法律规范的总称。信息法律关系主要有两大分支：公开法和保密法。{1}随着现代经济的发展，经济信息对一国乃至全世界的发展都产生着关键性作用，世界各国都认识到经济信息公开的重要性，纷纷制定各类法律，规定经济信息必须公开，以保证经济协调稳定地朝着预定目标的方向发展。政府对经济予以引导、促进，并促导经济信息的公开，打击一切形式下的黑幕交易、权力腐败和徇私，其过程是逐渐完善发展的。政府之所以要采取这种方式，是因为“阳光才是最好的杀毒剂”，只有公开，才能防止权力的腐败、企业利润的最大化追求所带来违法犯罪对国家经济乃至世界经济造成的巨大伤害。
政府经济信息公开有着深厚的法理基础：政府信息公开法治化是指政府基于公共利益将其掌握的公共信息依法定条件、程序、方式、时间通过适当的信息渠道向社会公布，以及公民、法人及其他组织依法获得、使用公开信息的制度模式。政府信息公开在这种依法而治的模式下，法律的权威得以树立、法治的价值得以张扬、信息资源得以充分利用、效率得以提高，最终会促进经济增长，增加公共福利。在我国，政府信息公开法治化具有宪法依据。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这条规定确立了人民主权的原则，它肯定了人民是国家权力的所有者。在行使权力的方式上，依照宪法第3条的规定，人民行使权力的方式有两个：一是人民在普选的基础上选举代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使权力的机关。再由它产生各级人民政府，作为人民代表大会的执行机关，在法定的权限范围内具体行使国家权力；二是“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”前者是间接地行使权力，后者是直接地行使权力。但无论在哪种方式下，人民权力的正确行使都是以政府信息公开和人民对国家事务、社会事务的知晓为前提的。因此，政府的职责，正如美国开国元勋托马斯·杰弗逊在给朋友的信中所说：政府的基础，源于民意。因此，政府的首要职责就是使民意正确。为避免人民的失误，有必要通过报纸，向人民提供有关政府活动的充分情报，把新闻广泛地传递到全体人民中去。但由于存在着信息不对称，以及信息本身的价值效用，政府作为信息拥有者为了自身利益往往凭借其垄断地位而不愿向民众公开信息，致使民众利益受损。这样，民众有必要通过权力机关做出一定的制度安排要求政府信息公开，并对政府活动进行监督。政府信息公开法治化，就是为政府切实履行该职责做出的一项制度安排，它从制度上保证了政府依法公开应当公开的信息。另外，透明度是WTO的一个重要原则，它要求成员方政府除那些会妨碍法令的贯彻实施，会违反公共利益或者会损害某一公私企业的正当商业利益的机密资料外，凡与贸易有关的法律、法规、政策措施乃至司法判决等必须公布。成员方凡是不公布的，就不具有法律效力，不能作为执法依据。而且，值得注意的是，在我国加入世贸组织的议定书中，关于透明度问题还有几项具体承诺。透明度原则的要求和我国入世的具体承诺，对我国政府具有法律上的约束力。遵循世界上多数国家通行的做法，WTO规则必须首先转化为成员国的国内法才能实施。透明度原则转化为国内法，反映到国内法律当中就是行政公开、政策透明的有关规定。因此，为适应入世需要，我国也须完善信息公开方面的法律，实现政府信息公开法治化，这样，也有利于树立中国政府和执政党的良好形象。
同时，站在基本宪法与宪政关系的角度考察，从公民与国家的权利义务关系来说，信息公开的法理基础源于公民一方的知情权。随着知识经济、信息情报、电子网络时代的到来，知情权正日益成为公民的第一位基本权利，或首要人权。公民的知情权及与其相对应的政府说明义务构成了政务公开政策的法理基础。知情权的内容，实质是与受教育权（其中包括已受过高等教育的专业人员接受继续教育与终身教育的权利）相呼应联系的。公民不断获取新的信息情报，以开阔视野，更新知识，增长才干，加速自我发展，同时亦推进社会发展与进步的发展性权利。{2}
二、政府经济信息公开的立法构成
在我国，政府信息公开一直是法治政府建设的一项重要内容。经济信息涉及公民、法人和其他组织的切身利益，是政府信息公开的重要组成部分。2008年5月1日开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）是政府信息公开的主要依据，其中列举了政府应当公开的各项信息，其中，经济信息占绝大多数。遗憾的是，《政府信息公开条例》立法级别较低、缺乏系统性，在实践中发挥的作用有限。此外，政府经济信息的披露还分散在各部单行法律中，如《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国商业银行法》等。在理论界，一直缺乏对政府经济信息公开立法构成的研究，而这正是政府经济信息公开立法系统化的前提和基础。我们认为，政府经济信息公开的立法构成主要包括了政府对宏观调控的信息公开和对特别市场交易监管的信息公开两个部分。 （一）政府宏观调控的信息公开
1.财政。《中华人民共和国预算法》第三十八条：国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。第三十九条：中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。
2.税收。第二十四条：纳税人、扣缴义务人必须在法律、行政法规规定的或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限内，到主管税务机关办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表。第二十六条：纳税人办理纳税申报时，应当如实填写纳税申报表，并根据不同情况相应报送下列有关证件、资料：一是《财务、会计》报表及其说明材料；二是与纳税有关的合同、协议书；三是外出经营活动税收管理证明；四是境内或者境外公证机构出具的有关证明文件；五是税务机关规定应当报送的其他有关证件、资料。纳税人享受减税、免税待遇的，在减税、免税期间应当按照规定办理纳税申报。
3.价格。《中华人民共和国价格法》中规定，第二十三条：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。第二十四条：政府指导价、政府定价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。
4.金融。《中华人民共和国中国人民银行法》中规定，第六条：中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融监督管理情况的工作报告。第三十四条：中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。第三十九条：中国人民银行的财务收支和会计事务，应当执行法律、行政法规和国家统一的财务会计制度，接受国务院审计机关和财政部门依法分别进行的审计和监督。第四十条：中国人民银行应当于每一会计年度结束后的三个月内，编制资产负债表、损益表和相关的财务会计报表，并编制年度报告，按照国家有关规定予以公布。
《中华人民共和国商业银行法》第三十一条：商业银行应当按照中国人民银行规定的存款利率的上下限，确定存款利率，并予以公告。第四十四条：商业银行办理票据承兑、汇兑、委托收款等结算业务，应当按照规定的期限兑现，收付入账，不得压单、压票或者违反规定退票。有关兑现、收付入账期限的规定应当公布。第四十九条：商业银行的营业时间应当方便客户，并予以公告。商业银行应当在公告的营业时间内营业，不得擅自停止营业或者缩短营业时间。第五十六条：商业银行应当于每一会计年度终了三个月内，按照中国人民银行的规定，公布其上一年度的经营业绩和审计报告。
（二）政府对特别市场交易监管的信息公开
1.保险。《中华人民共和国保险法》第一百零七条：金融监督管理部门有权检查保险公司的业务状况、财务状况及资金运用状况，有权要求保险公司在规定的期限内提供有关的书面报告和资料。保险公司依法接受监督检查。第一百一十七条：保险公司应当于每一会计年度终了后三个月内，将上一年度的营业报告、财务会计报告及有关报表报送金融监督管理部门，并依法公布。第一百一十八条：保险公司应当于每月月底前将上一月的营业统计报表报送金融监督管理部门。第一百一十九条：经营人身保险业务的保险公司，必须聘用经金融监督管理部门认可的精算专业人员，建立精算报告制度。
2.证券。中国证券市场信息监管的问题主要反映在以下几个方面：上市公司的信息披露、监管机构、政府部门与新闻媒体信息披露、信息服务媒体的管理、信息机构、证券商与交易所的信息管理以及国家监管机构内部信息管理等。
3.银行监督。《中华人民共和国商业银行法》第十一条：设立商业银行，应当经中国人民银行审查批准。未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样。第六十一条：商业银行应当定期向中国人民银行报送资产负债表、损益表以及其他财务会计报表和资料。第六十三条：商业银行应当依法接受审计机关的审计监督。
三、政府经济信息公开立法框架的构建
（一）政府经济信息公开的概念与主体
要谈论政府经济信息公开，首先就要弄清楚什么是信息。信息犹如空气一样普遍存在于人类社会的时空之中，人类对它的认识经历了一个漫长的过程，直到20世纪40年代才正式提出了信息论的科学范畴。{3}信息（information）在西方源于拉丁语“informatio”，其内涵十分丰富。一般来说，信息与信息载体密不可分。也许是考虑到这一点，台湾地区的立法使用了“资料档案自由法”的称谓。日本1999年5月7日国会通过的《信息公开法》里将信息载体，即“行政文件”作为公开的对象，具体指“行政机关的职员在职务活动中制作或获得的、供组织性使用的、该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性纪录。”英国2000年制定的《信息公开法》，其“信息”是指有记录的任何信息，也就是有一定载体的任何信息。
信息公开、信息自由和知情权这三个概念是密切相关的，但不宜在它们之间划等号。例如，政务是否公开，公开哪些，用什么形式公开，是行政机关的事情，不是公民说了算。公民有要求政务公开的权利，这权利就是知情权。{4}信息自由也是公民的一项权利，包括获取信息自由和传播信息自由两个基本方面。知情权只指公民有获取信息的权利和自由，并不包括传播信息的自由，但知情权是信息传播自由的理论依据。只有信息传播自由，公民才能更好地实现知情权。各国家机关实行信息公开，既是一项职权，也是一项职责。它有权决定哪些信息公开，哪些信息不公开，且其具体内容要由法律规定，不能任意决定或少许领导者个人说了算。同时，它有义务和责任公布那些必须和应当公开的信息，否则就是失职。这同公民个人的权利与自由是有严格的区别的。需要说明的事，这种信息公开的职权与职责，并不包含有获取信息自由的内容。经济信息公开涉及面广，体系庞大。广义上的经济信息公开泛指关系公民、社会利益的经济信息均应公开；政府经济信息公开主要体现为政府宏观调控信息公开和政府特别市场交易监管信息公开。 依据上述信息公开、信息自由和知情权这三个概念的区别，经济信息自由和经济信息知情权的权利主体是公民个人。在西方，信息公开的主体是国家机关，{4}但也有不少国家包括国营企业，这当然是针对广大公民而言。今天，我们讲经济信息公开，其义务主体首先是国家宏观调控机关，因为他们有保障公民个人享有获取与传播经济信息的自由和知情权的职责。其次，是国家对特别市场监督管理机关，因为这些监督管理机关代表人民对关系到他们切身利益的特别市场进行监管，也应受到权利赋予者们的监督和评判。
（二）政府经济信息公开的原则
此处指称的原则是指作为政府经济信息公开规则的指导思想、基础或本源的、综合的、稳定的法律原理和准则。政府经济信息公开的原则无论是对法的创制还是对法律实施都具有重要的意义。对法的创制来说，其导向最用直接决定了法的基本性质、内容和价值取向，是法律制度内部和谐统一的重要保障；对法律实施来说，政府经济信息公开的原则能够填补法律漏洞，强化法律的调控能力，防止由于适用不合理的规则而带来的不良后果。由于政府经济信息公开的原则缺失，我国的信息公开立法和法律实施也相应出现了一系列的问题。
我国政府经济信息公开的主要立法依据是《政府信息公开条例》，这部行政法规不仅层次较低，而且公开的范围远远不够。从法律条款来看，它以列举的方式规定了政府应当公开的信息，其范围非常有限。这种列举方式在实践中容易导致信息公开的范围受限，而其他没有被列举的、更为广泛的方面被推定为不宜公开，甚至保密。值得注意的是，我国的《保密法》和《档案法》的立法层级都高于《政府信息公开条例》，特别是《保密法》，由于受到“阶级斗争”、“敌我矛盾”思想的影响，其中规定对很多信息都是保密的，这样《政府信息公开条例》的实施就受到了限制。因此，一方面要缩小《保密法》里用过去阶级斗争年代思维规定的保密范围，比如在汶川大地震中，媒体可以不断地跟踪播报伤亡数字，而在三十多年前的唐山大地震中，伤亡情况是带有保密色彩的。另一方面，要调整立法方式，改变旧有规则，规定哪些方面是应该保密的，除此之外都应该公开。在法律原则上，要以公开为原则，以例外为补充，将应该公开的都公之于众，实现最大程度上的经济信息公开。只有确立“公开”与“例外”相结合的法律原则，才能填补信息公开的规则漏洞，强化法律的调控能力，防止由于适用不合理的规则而带来的不良后果。
（三）政府经济信息公开的性质
知情权是现代社会的一项基本人权，具有不可剥夺的性质，经济信息知情权作为知情权的一个部分，在实践中，它同时也具有请求权的性质，即有权要求国家机关公布他们应当公布的例外之外的所有经济信息。信息自由也是一项“消极权利”，即国家机关不得侵害公民那些合法与合理的获取与传播信息的自由。知情权和信息自由是属于个人人权的范畴，它的享有和行使方式主要是针对公民个人。信息公开是现代国家机关行使职权与履行职责的一项基本原则，同时，它也具有制度性特点，即哪些信息应公开，以什么途径和形式公开，都要有具体的详细的规定。国家机关的信息公开制度是基于公民享有知情权和信息自由权而建立的，但它本身并非人权，而是属于民主与法制的范畴。{5}
也有学者认为，知情权受赖以成立的社会背景和基础的影响，具有复合性。第一，在国民主权原理下，它是国民政治意志形成的前提，因此具有参政权性格的公法性质的职能；第二，作为个人，因此有机会获取更多的信息，一方面可以使自己对知识文化的渴求得到满足，同时另一方面又有助于个人权利的性格；第三，在获取各种信息的过程中，可以请求排除妨碍获取信息的国家行为，即具有自由权性格的权利；第四，作为同获取行为相对应的积极的权利，国家负有提供和开示信息的义务，因此它又具有社会权的性格。{6}对此，笔者颇为认同，经济信息知情权也是一项复杂而广泛的权利，具有复合性。
（四）政府经济信息公开的价值
政府经济信息公开的价值主要体现在：第一，经济信息公开是主权在民的体现。我国现行宪法规定：“国家的一切权力属于人民。”经济对于人民而言，更有牵一发而动全身的效果，只有经济信息公开，才是真真正正的主权在民；第二，经济信息公开是公民行使经济监督权的前提。在现代民主制度下，经济监督权具有同选举权同样重要的性质。经济监督权的行使在时间上具有持续性，在空间上具有广泛性，其内容与形式丰富多样，是国家为人民所有、为人民所用的重要保证。第三，经济信息公开是政府科学决策的条件。重大经济决策如果是暗箱操作，公民根本就无法参与经济。人治是依靠少数领导者个人的智慧、判断、意愿来治理国家的，法制则相反，它是依靠广大人民的智慧、判断、意愿来治理国家的，在民主与法制基础上进行科学决策。因而经济信息公开也是法治国家的基本要求。第四，经济信息公开是市场经济条件下公平竞争、诚实、信用的保障。公开性是预防不正当竞争和欺诈行为的良药。{7}第五，信息公开也是防止国家权力腐败的有效措施。经济领域往往更容易导致腐败，因为其带来的经济利益比起其他领域更为显著，所以，经济信息的公开，在防止国家权力的腐败上更具有重要意义。
当然，有时候经济信息公开会带来生死攸关的后果。对经济事务而言，这样特别例外情况是以特定形式表现出来的：对诸如货币政策之类事务的公开讨论可能会使得经济动荡。但是我们难道不应对民主过程有足够的信心，相信市场能够识辨那些不和谐的声音，对基本判断加以评价，查明事实。笔者并不相信在寻求民主公开和经济稳定增长之间，会存在实际的平衡。两者之间如果发生冲突，笔者坚定的认为应将民主过程的公开价值置于重要地位。
注释
{1}周庆山.信息法教程[M].北京：科学出版社，2002年9出版.
{2}赵正群.政务公开的法理基础[J].人民法院报，2001年2月5日.
{3}周庆山.信息法教程[M].北京：科学出版社，2002年9月版.
{4}知情权（又称知的权利、知情权）一词源于英文right to know，产生于资产阶级民主革命时期.
{5}李步云.关于信息公开的几个理论问题[J].长沙：岳麓法学评论，2001年11月.
{6}李步云.关于信息公开的几个理论问题[J].长沙：岳麓法学评论，2001年11月.
{7}斯蒂格利茨（宋华琳译）.自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用[J].环球法律评论[M].2002年秋季号.
参考文献
[1]李步云主编.“岳麓法学文库”信息公开制度研究[M].湖南大学出版社.2002年出版.
[2]徐炳.美国政府信息公开制度[J].载岳麓法学评论[M].第2卷，湖南大学出版社.2001年11月版，40-52页.
[3]刘杰.外国情报公开法述评[J].法学家[M].2000年第2期.
[4]刘兆兴.德国的知情权制度[J].载岳麓法学评论[M].第2卷.湖南大学出版社.2001年11月版，53-62页.
[5]斯蒂格利茨.（宋华琳译）自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用[J].环球法律评论[M].2002年，秋季号.