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保安服务公司只能由公安机关经办的现行政策将做调整，保安服务业将向社会开放，公安机关由经办转为监管保安服务活动，目前游离于法制规范外的众多“黑保安”，也将被纳入严格的监管
2月25日，国务院法制办公室向社会全文公开《保安服务管理条例（草案）》（下称征求意见稿），并广泛征求意见。该草案明确规定了有关保安行为的七项“禁令”，其中包括不得“侮辱、殴打或者唆使殴打他人”。
也就在同一天，北京师范大学珠海分校国际传媒设计学院教师丁志明在教学楼内被十余名校内保安围殴，头破血流。这只是近年来频发的保安违法事件中的普通一例。
国务院法制办在向社会征求意见的通知中也明确表示，正是基于“保安员利用工作上的便利违法犯罪情况时有发生”等多重原因，国务院法制办会同公安部研究起草了目前的征求意见稿。据《财经》记者了解，这是中国首部国家层面上有关保安服务的法规。过去对保安的管理主要依据的，是一些地方性法规以及公安部的部门规章。
征求意见稿的一个重大突破，还在于保安服务业将打破过去的行政垄断，向社会开放。保安服务公司只能由公安机关经办的现行政策将做调整，公安机关由经办转为监管保安服务活动，彻底实现政企分开。同时，目前游离于法制规范之外的众多“黑保安”，也将被纳入严格的监管。
据悉，这部即将出台的保安管理条例，也是中国未来制订《保安法》的前奏。诸多法律问题，如保安服务的法律性质到底是什么？“安全权”有没有可能成为法律上的权利？除了倚仗警察等公权力机关提供的公共服务，人们通过市场购买“民事安全服务”以满足日益提高的安全需求的空间有多大？公民“自己保护自己”的私力救济和国家垄断的公力保障之间如何合理平衡等等，最终只能通过立法来解决，不是目前这部行政法规所能承载的。
保安业乱象
1984年12月，深圳蛇口工业区诞生了中国当代第一家企业性质的“保安服务公司”。此后，保安服务公司在全国各大中城市迅速发展。1999年，保安人员被列入国家职业序列。
中国社会科学院法学所研究员莫纪宏领衔的《保安服务法律制度研究》课题组的研究表明，至2005年底，全国保安服务公司已达2200多家，全国从事保安人员达400多万人。但是，如此庞大的从业人员中，仅四分之一左右的“正规保安”具有合法身份，其余均处于不规范或“灰色领域”。
所谓的“正规保安”，来自于由公安机关组建的保安服务公司。2000年出台的《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》以及之前的各类有关保安服务的文件均规定，保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。
但是，随着保安服务的需求越来越大，一些社会组织、居民社区和企事业单位开始自聘保安人员维护秩序，其中又以物业公司为众。这些保安人员大部分游离于公安部门监管范围。许多未经公安机关事先许可的企业组织也介入了保安服务市场。以北京为例，未经过公安机关批准，以咨询和培训的名义注册但实际从事保安服务业务的“黑保安”公司，2006年达200多家。
层出不穷的保安服务中的非法犯罪事件，凸显了这个行业的混乱。中国人民大学“社区治理”课题组对北京100多个居民小区2001年至2005年间的安全状况进行的调研结果显示，业主与物业公司发生过严重纠纷的小区占80％，与物业管理人员及保安发生肢体冲突和暴力冲突（不包括威胁和恐吓）的占37％。
保安管理立法曲折
为了加强对保安服务业的管理，公安部、国务院法制办早在2000年前后便开始组织人力，起草《保安服务业管理条例》。但是，由于一些基本法律关系没有理清，特别是公安机关与保安服务公司之间的关系没有彻底明确，条例迟迟不能出台。而全国有十几个省份的人大常委会或政府先后制订了有关保安管理的地方性法规或地方性政府规章。
这些分散的地方性规定，并不能解决保安服务业制度化和法律化问题。莫纪宏指出，一些重大的制度，如公安机关与保安服务公司的关系、保安企业民营化、外国企业进入中国保安市场等问题，需要有全国性的规定来加以统一。
按照加入WTO的要求，中国的保安服务业在2006年后要向WTO成员开放。这种对外开放的压力也需要通过国家层面的立法来打破制度瓶颈。
迄今为止，中国保安服务业依据的规范主要是政府主管部门的文件，如中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月下发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》，以及2000年《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》。
依照规定，保安服务公司被定性为“为社会提供专业化、有偿安全防范服务的特殊性企业，是协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量”。公安机关治安管理部门作为主管部门，对其进行管理和监督。保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。
规定同时有要求，保安服务公司作为独立的法人实体，实行独立核算、自主经营、自负盈亏，独立承担民事责任。公安机关与保安服务公司在经济上彻底脱钩。
课题组的成员之一、中国社会科学院法学研究所研究员于敏分析，这些规定对保安服务企业法律性质的认定存在许多矛盾。如果保安服务企业属于独立的民事主体，只允许公安机关设立实际上是政企不分。而且由于在产权和人、财、物上存在千丝万缕和割不断的法律联系，真正脱钩难以实现。
特别是保安服务公司的管理层由公安机关工作人员担任的管理模式，导致很难分清保安服务公司是在提供民事服务，还是在代表公安机关提供行政服务。2007年，浙江省瑞安市公安局下属的瑞安市保安服务公司，推出被外界称为全国首家“民间110”的“瑞安商业紧急援助中心”，就引起很大争议，许多人指责其有公权私用的嫌疑。
过于严厉的政策管制导致了保安服务公司的发展规模和自主经营受到限制，法律地位不明确，权利义务关系不清晰，往往被社会公众和客户视为“二公安”。而另一方面，由于缺乏制度上的合法空间，非正规渠道产生的保安服务企业造成的服务差、管理混乱、保安人员违法乱纪等现象，危害着整个行业的发展，而公安机关对其的监管又鞭长莫及。
北京市曾以特许加盟的形式对一些经审核合格的非正规保安公司进行“整编”，但是数额不菲的“加盟费”令很多企业颇有怨言。
草案亮点与缺憾
国务院法制办在征求意见的通知中介绍，公安部经请示国务院，决定对现行的保安服务公司只能由公安机关经办的政策加以调整，公安机关由经办保安服务公司转为监管保安服务活动。
征求意见稿中明确规定，符合标准的企业、个人依法申请，经公安机关许可，均可设立保安服务企业和保安服务培训机构，自建保安单位（企业、事业单位招用保安员从事本单位安全防范服务）应当向公安机关备案，接受监管。
莫纪宏认为，保安服务企业作为一种提供社会化安全服务的经济组织，其性质具有两面性。一方面，从其提供服务的有偿性和经营内容来看，是一种营利的民事活动主体；另一方面，它提供的比简单的劳务内涵更加丰富的安全服务，向服务对象提供相应的人身和财产安全保障，又涉及公共秩序的安全与稳定，因此要有健全的准入制度和监管制度。
他建议，在立法过程中，应当进一步明确政企分开的原则，将现有的保安服务公司的产权关系移交国有资产管理部门，从产权、资金和人事关系上与公安机关彻底脱钩，保安服务公司完全按照市场规则来操作。允许投资主体的多元化，实行各种所有制形式的保安服务企业平等竞争的格局。
另外，应当明确保安服务组织在辅助公安机关维持社会治安和公共安全方面的职责与义务，严格区分自身的保安服务业务与协助警察的“辅警工作”。
目前，保安服务在维护社会治安、预防和打击违法犯罪等辅警方面的作用非常显著。比如大型活动、重要会议的警务活动安全保卫方案，保安力量与警察是按照一定比例配备的。但是，也存在着辅警任务重，保安服务公司无偿投入过多、企业负担加大的问题。
于敏也认为，保安服务业务与“辅警工作”性质不同，前者属于履行合同的民事行为，后者属于辅助警察执行的公职行为。严格区分这两种行为，可以避免民间保安服务行为与公权力行使辅助行为的混淆，减少保安服务给他人带来损害的现象。而对于保安服务公司参与的“辅警工作”，公安机关应当支付合理的费用，或者通过税收优惠、财政补贴等给予补偿。
对于保安服务企业的经营范围问题，草案规定，可以提供“门卫、巡逻、守护、武装守护押运等安全防范服务”，“超出许可范围提供保安服务”将会被处罚。但是，私人保镖等业务是否属于允许的经营范围尚不明确。因为根据公安部目前的规定，保安服务不包括为个人的人身安全提供安全服务，而在实践中，这项服务存在着广泛的需求。
莫纪宏建议，应当恢复1988年《公安部关于印发〈关于组建保安服务公司的报告〉的通知》中提到的“提供保护财产或人身安全的服务”方面的规定，允许设立从事民事调查业务的组织，将现实中出现的“黑保镖”、“私人侦探”等纳入法制轨道，加以规范。
而未来，保安服务业的更多发展空间还有赖于更高层次的立法。早在2001年九届全国人大四次会议上，就有全国人大代表提出制定《中华人民共和国保安法》的议案，并得到国务院法制办的积极回复。
莫纪宏认为，从更广的角度来看，保安条例能否上升到保安法的角度，涉及到“安全权”是不是一项基本权利的问题。中国现行法律中还没有确立“安全权”，私力救济空间比较有限，比如对正当防卫的限制就非常严格。既然不允许个人通过自身的力量随意进行自我防卫，就应该扩大保安服务的范围，由保安作为个人和警察中间的一种缓冲力量，弥补个人安全权法律保障的缺陷和公共服务的不足。
更为关键的是，需要厘清私力救济的空间究竟应该有多大。“在扩大私力救济的空间的同时，要保障公力救济的到位，从而达到平衡状态，形成一个全面的公共安全构造。”莫纪宏说。
近年来保安侵权事件一览
▲2008年2月15日，兰州制药厂家属院保安张某与该家属院业主付某为停车发生口角，并对付某大打出手，致付某当场死亡。
▲2007年10月14日，中国农大西区绿苑小区，一名18岁的保安涉嫌抢劫财物将女住户王某杀死。
▲2007年9月1日，北京市酒仙桥南十里居10号院，23岁的保安郑冬雪捅死了业主王亮（化名），同时捅伤了王亮的女友。
▲2007年4月7日，沈阳市金融护卫中心的押钞员朱宏林在苏家屯区一建设银行营业厅里执行押钞任务时，开枪将刚取完款的储户计程打死。朱宏林上岗前仅经20天培训即获得相关合格证书。
▲2006年6月29日，北京市朝阳区北苑家园紫绶园，保安闫品三在13楼207房间盗窃时，将女业主及男友杀害。
▲2006年2月17日，北京市海淀区银科大厦19层，未满18岁的保安王某将百度公司一加班女员工杀害。
资料来源：本刊实习记者胡玥根据媒体公开报道整理
2月25日，国务院法制办公室向社会全文公开《保安服务管理条例（草案）》（下称征求意见稿），并广泛征求意见。该草案明确规定了有关保安行为的七项“禁令”，其中包括不得“侮辱、殴打或者唆使殴打他人”。
也就在同一天，北京师范大学珠海分校国际传媒设计学院教师丁志明在教学楼内被十余名校内保安围殴，头破血流。这只是近年来频发的保安违法事件中的普通一例。
国务院法制办在向社会征求意见的通知中也明确表示，正是基于“保安员利用工作上的便利违法犯罪情况时有发生”等多重原因，国务院法制办会同公安部研究起草了目前的征求意见稿。据《财经》记者了解，这是中国首部国家层面上有关保安服务的法规。过去对保安的管理主要依据的，是一些地方性法规以及公安部的部门规章。
征求意见稿的一个重大突破，还在于保安服务业将打破过去的行政垄断，向社会开放。保安服务公司只能由公安机关经办的现行政策将做调整，公安机关由经办转为监管保安服务活动，彻底实现政企分开。同时，目前游离于法制规范之外的众多“黑保安”，也将被纳入严格的监管。
据悉，这部即将出台的保安管理条例，也是中国未来制订《保安法》的前奏。诸多法律问题，如保安服务的法律性质到底是什么？“安全权”有没有可能成为法律上的权利？除了倚仗警察等公权力机关提供的公共服务，人们通过市场购买“民事安全服务”以满足日益提高的安全需求的空间有多大？公民“自己保护自己”的私力救济和国家垄断的公力保障之间如何合理平衡等等，最终只能通过立法来解决，不是目前这部行政法规所能承载的。
保安业乱象
1984年12月，深圳蛇口工业区诞生了中国当代第一家企业性质的“保安服务公司”。此后，保安服务公司在全国各大中城市迅速发展。1999年，保安人员被列入国家职业序列。
中国社会科学院法学所研究员莫纪宏领衔的《保安服务法律制度研究》课题组的研究表明，至2005年底，全国保安服务公司已达2200多家，全国从事保安人员达400多万人。但是，如此庞大的从业人员中，仅四分之一左右的“正规保安”具有合法身份，其余均处于不规范或“灰色领域”。
所谓的“正规保安”，来自于由公安机关组建的保安服务公司。2000年出台的《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》以及之前的各类有关保安服务的文件均规定，保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。
但是，随着保安服务的需求越来越大，一些社会组织、居民社区和企事业单位开始自聘保安人员维护秩序，其中又以物业公司为众。这些保安人员大部分游离于公安部门监管范围。许多未经公安机关事先许可的企业组织也介入了保安服务市场。以北京为例，未经过公安机关批准，以咨询和培训的名义注册但实际从事保安服务业务的“黑保安”公司，2006年达200多家。
层出不穷的保安服务中的非法犯罪事件，凸显了这个行业的混乱。中国人民大学“社区治理”课题组对北京100多个居民小区2001年至2005年间的安全状况进行的调研结果显示，业主与物业公司发生过严重纠纷的小区占80％，与物业管理人员及保安发生肢体冲突和暴力冲突（不包括威胁和恐吓）的占37％。
保安管理立法曲折
为了加强对保安服务业的管理，公安部、国务院法制办早在2000年前后便开始组织人力，起草《保安服务业管理条例》。但是，由于一些基本法律关系没有理清，特别是公安机关与保安服务公司之间的关系没有彻底明确，条例迟迟不能出台。而全国有十几个省份的人大常委会或政府先后制订了有关保安管理的地方性法规或地方性政府规章。
这些分散的地方性规定，并不能解决保安服务业制度化和法律化问题。莫纪宏指出，一些重大的制度，如公安机关与保安服务公司的关系、保安企业民营化、外国企业进入中国保安市场等问题，需要有全国性的规定来加以统一。
按照加入WTO的要求，中国的保安服务业在2006年后要向WTO成员开放。这种对外开放的压力也需要通过国家层面的立法来打破制度瓶颈。
迄今为止，中国保安服务业依据的规范主要是政府主管部门的文件，如中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月下发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》，以及2000年《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》。
依照规定，保安服务公司被定性为“为社会提供专业化、有偿安全防范服务的特殊性企业，是协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量”。公安机关治安管理部门作为主管部门，对其进行管理和监督。保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。
规定同时有要求，保安服务公司作为独立的法人实体，实行独立核算、自主经营、自负盈亏，独立承担民事责任。公安机关与保安服务公司在经济上彻底脱钩。
课题组的成员之一、中国社会科学院法学研究所研究员于敏分析，这些规定对保安服务企业法律性质的认定存在许多矛盾。如果保安服务企业属于独立的民事主体，只允许公安机关设立实际上是政企不分。而且由于在产权和人、财、物上存在千丝万缕和割不断的法律联系，真正脱钩难以实现。
特别是保安服务公司的管理层由公安机关工作人员担任的管理模式，导致很难分清保安服务公司是在提供民事服务，还是在代表公安机关提供行政服务。2007年，浙江省瑞安市公安局下属的瑞安市保安服务公司，推出被外界称为全国首家“民间110”的“瑞安商业紧急援助中心”，就引起很大争议，许多人指责其有公权私用的嫌疑。
过于严厉的政策管制导致了保安服务公司的发展规模和自主经营受到限制，法律地位不明确，权利义务关系不清晰，往往被社会公众和客户视为“二公安”。而另一方面，由于缺乏制度上的合法空间，非正规渠道产生的保安服务企业造成的服务差、管理混乱、保安人员违法乱纪等现象，危害着整个行业的发展，而公安机关对其的监管又鞭长莫及。
北京市曾以特许加盟的形式对一些经审核合格的非正规保安公司进行“整编”，但是数额不菲的“加盟费”令很多企业颇有怨言。
草案亮点与缺憾
国务院法制办在征求意见的通知中介绍，公安部经请示国务院，决定对现行的保安服务公司只能由公安机关经办的政策加以调整，公安机关由经办保安服务公司转为监管保安服务活动。
征求意见稿中明确规定，符合标准的企业、个人依法申请，经公安机关许可，均可设立保安服务企业和保安服务培训机构，自建保安单位（企业、事业单位招用保安员从事本单位安全防范服务）应当向公安机关备案，接受监管。
莫纪宏认为，保安服务企业作为一种提供社会化安全服务的经济组织，其性质具有两面性。一方面，从其提供服务的有偿性和经营内容来看，是一种营利的民事活动主体；另一方面，它提供的比简单的劳务内涵更加丰富的安全服务，向服务对象提供相应的人身和财产安全保障，又涉及公共秩序的安全与稳定，因此要有健全的准入制度和监管制度。
他建议，在立法过程中，应当进一步明确政企分开的原则，将现有的保安服务公司的产权关系移交国有资产管理部门，从产权、资金和人事关系上与公安机关彻底脱钩，保安服务公司完全按照市场规则来操作。允许投资主体的多元化，实行各种所有制形式的保安服务企业平等竞争的格局。
另外，应当明确保安服务组织在辅助公安机关维持社会治安和公共安全方面的职责与义务，严格区分自身的保安服务业务与协助警察的“辅警工作”。
目前，保安服务在维护社会治安、预防和打击违法犯罪等辅警方面的作用非常显著。比如大型活动、重要会议的警务活动安全保卫方案，保安力量与警察是按照一定比例配备的。但是，也存在着辅警任务重，保安服务公司无偿投入过多、企业负担加大的问题。
于敏也认为，保安服务业务与“辅警工作”性质不同，前者属于履行合同的民事行为，后者属于辅助警察执行的公职行为。严格区分这两种行为，可以避免民间保安服务行为与公权力行使辅助行为的混淆，减少保安服务给他人带来损害的现象。而对于保安服务公司参与的“辅警工作”，公安机关应当支付合理的费用，或者通过税收优惠、财政补贴等给予补偿。
对于保安服务企业的经营范围问题，草案规定，可以提供“门卫、巡逻、守护、武装守护押运等安全防范服务”，“超出许可范围提供保安服务”将会被处罚。但是，私人保镖等业务是否属于允许的经营范围尚不明确。因为根据公安部目前的规定，保安服务不包括为个人的人身安全提供安全服务，而在实践中，这项服务存在着广泛的需求。
莫纪宏建议，应当恢复1988年《公安部关于印发〈关于组建保安服务公司的报告〉的通知》中提到的“提供保护财产或人身安全的服务”方面的规定，允许设立从事民事调查业务的组织，将现实中出现的“黑保镖”、“私人侦探”等纳入法制轨道，加以规范。
而未来，保安服务业的更多发展空间还有赖于更高层次的立法。早在2001年九届全国人大四次会议上，就有全国人大代表提出制定《中华人民共和国保安法》的议案，并得到国务院法制办的积极回复。
莫纪宏认为，从更广的角度来看，保安条例能否上升到保安法的角度，涉及到“安全权”是不是一项基本权利的问题。中国现行法律中还没有确立“安全权”，私力救济空间比较有限，比如对正当防卫的限制就非常严格。既然不允许个人通过自身的力量随意进行自我防卫，就应该扩大保安服务的范围，由保安作为个人和警察中间的一种缓冲力量，弥补个人安全权法律保障的缺陷和公共服务的不足。
更为关键的是，需要厘清私力救济的空间究竟应该有多大。“在扩大私力救济的空间的同时，要保障公力救济的到位，从而达到平衡状态，形成一个全面的公共安全构造。”莫纪宏说。
近年来保安侵权事件一览
▲2008年2月15日，兰州制药厂家属院保安张某与该家属院业主付某为停车发生口角，并对付某大打出手，致付某当场死亡。
▲2007年10月14日，中国农大西区绿苑小区，一名18岁的保安涉嫌抢劫财物将女住户王某杀死。
▲2007年9月1日，北京市酒仙桥南十里居10号院，23岁的保安郑冬雪捅死了业主王亮（化名），同时捅伤了王亮的女友。
▲2007年4月7日，沈阳市金融护卫中心的押钞员朱宏林在苏家屯区一建设银行营业厅里执行押钞任务时，开枪将刚取完款的储户计程打死。朱宏林上岗前仅经20天培训即获得相关合格证书。
▲2006年6月29日，北京市朝阳区北苑家园紫绶园，保安闫品三在13楼207房间盗窃时，将女业主及男友杀害。
▲2006年2月17日，北京市海淀区银科大厦19层，未满18岁的保安王某将百度公司一加班女员工杀害。
资料来源：本刊实习记者胡玥根据媒体公开报道整理