论文部分内容阅读
摘 要：法律价值的实现需要其得到有效实施，而法律得到有效实施的重要前提是正义的实施程序的存在。依法行政为行政行为确定了基本方向，法律不仅要求依法行政在实体层面合法，同样要求其在程序层面彰显正义，只有遵守法定程序，方可在充分发挥法治效能实现实体公正的同时充分保护行政相对人的合法权益。本文立足我国当前行政执法的实践之不足，深入探析实现行政程序正义以最大限度保护公民、法人和其他组织合法权益的法制建设路径：期待《行政程序法》尽快出台，以弥补我国社会主义法律体系对程序规定的不足，以充分保护行政相对人的法定具体权利和道德权利，同时，有效制约行政权力的滥用，以实现法律的程序正义。
关键词：依法行政；行政执法；程序正义；
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2015）-01-00-01
自人类历史进入现代社会以来，面对复杂的社会实践，行政自由裁量权的存在成为必要，行政权力呈现扩展趋。因绝对的权力必然产生绝对的腐败，所以有效控制行政权力尤其是行政自由裁量权的行使空间则是预防权力滥用的关键所在。而司法监督因其滞后性和被动性，无法有效制约行政权力的运行，因此有必要对程序正义实践理论进行深入分析，使行政权力的运行做到合法、合理执法，最大程度上保护行政相对人的合法权益。同时，为行政相对人设定充分的程序性权利，给其提供自我权益保护之方便。
一、当前我国行政执法程序存在的问题
（一）“重实体、轻程序”的传统执法模式滞后
长期以来，我国的执法领域存在重实体、轻程序的传统，首先，行政主体长期缺乏程序意识，执法手段随意性强，甚至乱用行政权力，相对人的权利往往因此遭受严重损害；其次，相对人历来都存在程序法定意识缺失，对待权利时，往往单纯考虑利益得失，而不考虑利益维护的法定手段，这在一定程度上更加放纵了行政主体的权力滥用；再次，行政监督也总是习惯性的有意无意回避法定程序的问题，对存在程序问题的行政行为往往只在其导致实体错误时才予以处置，而对于程序存在瑕疵但实体正确的行政行为则大多予以维持。
（二）对行政主体对相对人程序权利的侵害普遍存在
法无明文授权不可为，法有明文规定必须为，所以依法的明文规定行政是依法行政的基本要求。这就要求，行政主体在执法的过程中，首先应重视相对人的法定权利。然而，从道德层面来看，依法行政所蕴含的不仅仅只法律明文规定，还包括法律条文背后所蕴含的道德理性，所以，行政相对人作为人所拥有的除了法律明文规定的权利之外的人格尊严也应的到充分尊重，也即其非法定的程序权利应在执法过程中得到保护，这也是文明社会对程序正义的现实要求。
根据自然正义原则和程序正当原则，行政相对人理应充分享受诸多程序权利，但限于我国目前的程序立法的不足，加之程序意识淡薄和人员素质的问题，其法定的和非法定的程序权利都在遭受侵害，例如，在行政许可领域，“门难进、事难办、脸难看”的事例就是一个真实写照。这一点英美法系的做法值得我们借鉴。在英美法系国家，相对人可以依据自然正义原则和正当程序原则，要求法院对侵害自己的非法定程序权利的行政行为进行司法审查。再者，由于法律滞后性，法律条文很难穷尽列举所有正当权利，因此，作出一些原则性的法律规定可以最大限度的弥补这一不足。
（三）行政相对人对程序权利观念保守
我国历史上长期处在封建制度文化的影响之下，加之官僚主义的局部存在，全社会法治观念还没有深入骨髓，所以目前我国行政相对人的程序权利意识和争取程序权利的能力都处于弱势地位。在法制实践中，无论从立法、执法，还是司法或法律监督层面来说，皆存在体制和观念的双重不足，如立法者在实施立法时，往往考虑实体多，重视程序少，执法者往往重视实体问题的处理，而忽视依法定程序办事，而司法者则限于不告不理的特点，对各方忽视程序的行为爱莫能助，法制监督环节也缺少对实体的充分考量。在现在的社会生活中，我国的行政相对人法律意识和权利观念虽有所加强，但因其惰性的存在和积极意识难以形成合力，大多采取息事宁人的态度对待行政权力的滥用，这在一定程度上削弱了社会主体对行政权力运行监督的力度，从而不利于行政执法程序制度的发展。
二、实现行政执法程序正义的法治建设路径
在新形势下我国深化各项经济体制改革，各项领域都在力求与国际接轨，以期全面实现国家现代化的大背景下，面对我国程序法制观念缺乏、程序法规散乱及“重实体、轻程序”的执法传统影响的执法程序现状，可以从行政程序法的制定、程序执行法律监督的加强、程序法治观念的灌输等方面来促进程序正义的实现。
笔者现仅在加强行政程序法律制度建设层面，以制定统一的行政程序法为切入点，为实现行政程序正义的法制保障方面进行如下探究：
统一的行政程序法典应具有统领各单行行政程序的基本制度和原则，统一规范各种行政行为，确立各种行政行为共性规则的功能，这将为行政执法提供统一的程序和步骤。我国为制定法国家，法律制度的构筑也主要靠法律条文的制定来作为首要手段，而根据我国的行政执法实践，行政程序法制定应包含以下制度：
首先是信息公开制度。信息公开制度是现代社会法治政府建设的必备内容，直接涉及公众的知情权，凡是不属于政府必须保密的事项，皆应向社会公开，以便为相对人认识及保护自身的权益提供逻辑上的大前提。信息公开的内容非常丰富，这就要求政府应明确公开范围，制定科学完备的信息公开目录以便公众获取。目前我国正在推行的政府权力清单目录公开，就是一个体现程序正义的科学之举。
其次是具体行政行为告知制度。具体行政行为告知制度要求行政主体在作出影响相对人利益的具体行政行为前，应首先告知其与该行为有关的事项，如行为时间、地点、过程、事实和法律依据及相对人依法享有的救济权利等。
再次是听取陈述和申辩制度。任一影响相对人权益的行政行为的作出，都应有与之相对应的允许向相对人陈述和申辩的制度，以便相对人即时采取救济手段，避免维权成本的提高。如我国《行政处罚法》规定，行政机关对相对人实施行政处罚，相对人有权进行陈述和申辩，行政机关必须听取。
最后如回避制度、案件办理和审核决定制度、说明理由制度等，都应当纳入行政程序法的框架内，且前述各类制度只有相互之间形成有序衔接、有机结合的整体，方可为行政程序正义的实现提供科学合理的法制保障，最终达到执法为民、便民的法治目的，实现法律的正义价值。
关键词：依法行政；行政执法；程序正义；
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2015）-01-00-01
自人类历史进入现代社会以来，面对复杂的社会实践，行政自由裁量权的存在成为必要，行政权力呈现扩展趋。因绝对的权力必然产生绝对的腐败，所以有效控制行政权力尤其是行政自由裁量权的行使空间则是预防权力滥用的关键所在。而司法监督因其滞后性和被动性，无法有效制约行政权力的运行，因此有必要对程序正义实践理论进行深入分析，使行政权力的运行做到合法、合理执法，最大程度上保护行政相对人的合法权益。同时，为行政相对人设定充分的程序性权利，给其提供自我权益保护之方便。
一、当前我国行政执法程序存在的问题
（一）“重实体、轻程序”的传统执法模式滞后
长期以来，我国的执法领域存在重实体、轻程序的传统，首先，行政主体长期缺乏程序意识，执法手段随意性强，甚至乱用行政权力，相对人的权利往往因此遭受严重损害；其次，相对人历来都存在程序法定意识缺失，对待权利时，往往单纯考虑利益得失，而不考虑利益维护的法定手段，这在一定程度上更加放纵了行政主体的权力滥用；再次，行政监督也总是习惯性的有意无意回避法定程序的问题，对存在程序问题的行政行为往往只在其导致实体错误时才予以处置，而对于程序存在瑕疵但实体正确的行政行为则大多予以维持。
（二）对行政主体对相对人程序权利的侵害普遍存在
法无明文授权不可为，法有明文规定必须为，所以依法的明文规定行政是依法行政的基本要求。这就要求，行政主体在执法的过程中，首先应重视相对人的法定权利。然而，从道德层面来看，依法行政所蕴含的不仅仅只法律明文规定，还包括法律条文背后所蕴含的道德理性，所以，行政相对人作为人所拥有的除了法律明文规定的权利之外的人格尊严也应的到充分尊重，也即其非法定的程序权利应在执法过程中得到保护，这也是文明社会对程序正义的现实要求。
根据自然正义原则和程序正当原则，行政相对人理应充分享受诸多程序权利，但限于我国目前的程序立法的不足，加之程序意识淡薄和人员素质的问题，其法定的和非法定的程序权利都在遭受侵害，例如，在行政许可领域，“门难进、事难办、脸难看”的事例就是一个真实写照。这一点英美法系的做法值得我们借鉴。在英美法系国家，相对人可以依据自然正义原则和正当程序原则，要求法院对侵害自己的非法定程序权利的行政行为进行司法审查。再者，由于法律滞后性，法律条文很难穷尽列举所有正当权利，因此，作出一些原则性的法律规定可以最大限度的弥补这一不足。
（三）行政相对人对程序权利观念保守
我国历史上长期处在封建制度文化的影响之下，加之官僚主义的局部存在，全社会法治观念还没有深入骨髓，所以目前我国行政相对人的程序权利意识和争取程序权利的能力都处于弱势地位。在法制实践中，无论从立法、执法，还是司法或法律监督层面来说，皆存在体制和观念的双重不足，如立法者在实施立法时，往往考虑实体多，重视程序少，执法者往往重视实体问题的处理，而忽视依法定程序办事，而司法者则限于不告不理的特点，对各方忽视程序的行为爱莫能助，法制监督环节也缺少对实体的充分考量。在现在的社会生活中，我国的行政相对人法律意识和权利观念虽有所加强，但因其惰性的存在和积极意识难以形成合力，大多采取息事宁人的态度对待行政权力的滥用，这在一定程度上削弱了社会主体对行政权力运行监督的力度，从而不利于行政执法程序制度的发展。
二、实现行政执法程序正义的法治建设路径
在新形势下我国深化各项经济体制改革，各项领域都在力求与国际接轨，以期全面实现国家现代化的大背景下，面对我国程序法制观念缺乏、程序法规散乱及“重实体、轻程序”的执法传统影响的执法程序现状，可以从行政程序法的制定、程序执行法律监督的加强、程序法治观念的灌输等方面来促进程序正义的实现。
笔者现仅在加强行政程序法律制度建设层面，以制定统一的行政程序法为切入点，为实现行政程序正义的法制保障方面进行如下探究：
统一的行政程序法典应具有统领各单行行政程序的基本制度和原则，统一规范各种行政行为，确立各种行政行为共性规则的功能，这将为行政执法提供统一的程序和步骤。我国为制定法国家，法律制度的构筑也主要靠法律条文的制定来作为首要手段，而根据我国的行政执法实践，行政程序法制定应包含以下制度：
首先是信息公开制度。信息公开制度是现代社会法治政府建设的必备内容，直接涉及公众的知情权，凡是不属于政府必须保密的事项，皆应向社会公开，以便为相对人认识及保护自身的权益提供逻辑上的大前提。信息公开的内容非常丰富，这就要求政府应明确公开范围，制定科学完备的信息公开目录以便公众获取。目前我国正在推行的政府权力清单目录公开，就是一个体现程序正义的科学之举。
其次是具体行政行为告知制度。具体行政行为告知制度要求行政主体在作出影响相对人利益的具体行政行为前，应首先告知其与该行为有关的事项，如行为时间、地点、过程、事实和法律依据及相对人依法享有的救济权利等。
再次是听取陈述和申辩制度。任一影响相对人权益的行政行为的作出，都应有与之相对应的允许向相对人陈述和申辩的制度，以便相对人即时采取救济手段，避免维权成本的提高。如我国《行政处罚法》规定，行政机关对相对人实施行政处罚，相对人有权进行陈述和申辩，行政机关必须听取。
最后如回避制度、案件办理和审核决定制度、说明理由制度等，都应当纳入行政程序法的框架内，且前述各类制度只有相互之间形成有序衔接、有机结合的整体，方可为行政程序正义的实现提供科学合理的法制保障，最终达到执法为民、便民的法治目的，实现法律的正义价值。