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湘乡样本
五个国土资源所的调查
国土资源所是国土资源管理的前沿和基础，据2006年湖南省人民政府和国土资源部联合调研数据：截至2005年10月，湖南省共有2266个基层国土资源所，其中中心所 108个，核定编制7947人（其中公务员编81人，事业编7866人），国土资源所人员10626名……当时国土资源所面临的主要问题是：管理体制没有完全理顺、工作人员普遍超编、基层执法难以到位、经费得不到有效保障、人员素质整体偏低、办公条件相对较差……
五年时间过去，湖南省国土资源所的生存环境有了何种改变，还有着哪些问题？湘乡5个国土资源所的样本调查，也许能给我们一些答案。
9月7日至9日，整整3天，走访了湘乡市山枣、栗山、泉塘、龙洞、东郊等5个国土资源所，主要调查了“五个一”工程实施现状、国土资源所职工待遇和福利、队伍建设及人才结构、执法难点等问题。
其中，泉塘镇和东郊乡国土资源中心所是湘乡市18个国土资源中心所中经济状况最好的所之一，年收入超过40万；山枣镇和栗山镇所是最差的，年收入在8万元左右；龙洞乡国土资源中心所则属于中等水平，年收入20万左右。
可以看出，湘乡市国土资源中心所的生存状况差别很大。2005年，湘乡市18个国土资源所全部升级为中心所，除其中两位所长解决副科级外，其他人员、设施及待遇基本不变。
虽然湘乡市国土资源局非常重视国土资源中心所的建设，尤其是局长谭向自去年就任后发生了很大的改变，但由于各种原因，国土资源中心所还是面临着诸多难题。由于面向最基层的农村，其工作有着特殊的复杂性，在积极主动服务和严格依法管理上有着更大的压力。湘乡市国土资源中心所的生存状况也是湖南省一千余个国土资源所生存状况的缩影。
这只是一个样本，可管中窥豹。
基础设施
山枣镇国土资源中心所是此行调查的第一站，所长晏鹏。其办公场地在山枣镇人民政府一楼一侧，花了10万元买断产权，共280平方米。晏鹏曾想建新办公楼，但需要70万元，只得作罢。湖南省国土资源厅提出的“五个一”工程建设中，山枣镇国土资源中心所只有一套制度和勉强算得上的独立办公室。
栗山镇国土资源中心所的状况更加差，只有两间办公室，仅50平米左右，有一台废弃的电脑，不能联网，也没有网络。
“五个一”工程建设最好的泉塘镇，除了没有独立办公楼外——只有独立办公室，其他都配备齐全；东郊乡和龙洞乡则除了没有配备车辆之外，其他都配备齐全。
东郊乡和龙洞乡都是两层办公楼，所有办公设施和网络一应俱全。
不过，修建独立办公楼后，东郊乡目前还欠工程款2万左右，而龙洞乡则高达10万。龙洞乡所长洪滔说，所里收入每年的结余给利息都不够。为了增加收入，龙洞乡国土资源所办公楼一楼3间门面租给了一家卖家具的商店，每个月600元，还送地下车库。
对此，湘乡市国土资源局局长谭向说：“这么多年来，省市都非常注重基层所的建设，但就湘乡目前的情况上看，因为许多国土资源所都是和乡镇政府在一起办公，所以，没有修建独立办公楼了，也是为了节约资金考虑的。除了栗山国土资源所，其他基层所都有独立办公室、会议室、档案室等。但省市的相关要求是单独建所、独立成院、统一风格等，我们是没有做到的。另外，建一个多大的所，建成什么样才最适合基础国土工作，也是正在思考和探寻的方向。”
除去湘乡市国土资源局和财政拨款，造成这种差别与每个国土资源所所在的乡镇经济状况有关。
泉塘镇位于湘乡市郊，距离市区仅10分钟左右的车程。因为地理位置优越，许多重大工程和土地整理开发项目都在这里实施。比如近年完成的就有7个项目，每个项目因为要泉塘所的工作支持，都会给一笔办公经费，从数万到十几万不等，这些经费将成为泉塘所最重要的收入来源。
另外，对于泉塘所来说，主动服务企业后给予的经费也是一笔不小的收入。泉塘镇有一个工业园区、两个冶金厂、3个采石场和9个砖厂，常常会需要泉塘所的支持，比如测量土地、办理采矿许可证（代办）等，泉塘所可以从中得到数千到数万的服务费，每年总费用大约在5-7万左右。
东郊乡和龙洞乡国土资源所的收入主要以项目经费为主，龙洞乡农民新建房基本没有，因为早些年都基本上建完了。但项目经费收入并不稳定，所长钱建树说在2006年的时候，因为没有项目经费，只靠上级和财政拨款，曾连续半年没有发工资。
而栗山镇与山枣镇的收入，则只有农民建房的服务费和违法用地的罚款了。这笔收入不但不稳定，而且也不多，一般年收入只有一两万左右。何况，多位所长表示过：“市局管理日益严格，‘放水养鱼’的现象在湘乡已经基本绝迹。”
执法难点
在基层所执法的过程中，山枣镇国土资源所所长晏鹏有两个烦恼。
一个是建后再罚。现在，有些村民子女结婚后要分家，就要另外修建房子，老房子则留给父母，但因为平原土地有限，有些房子就修建在耕地上，而不愿去开垦山地。
占用耕地肯定是违法的，当消息传到晏鹏这里，他会马上带人下去做工作，希望能够将事件消除在萌芽状态，恢复水田原状。
如果做不通工作，晏鹏就需要将事件上报到山枣镇政府以及湘乡市国土资源局执法大队，然后再申请到法院要求强制执行。等这些程序走完，村民房子基本上已经修好了。这时要村民推倒房屋恢复水田原状，基本上不太可能，阻力极大，尤其是强拆之后谁来善后？
湘乡市政府曾组织了300多人的强拆队伍赴栗山镇执法，最后因为老人阻碍执法而作罢。
这中间还有一个现实情况就是，基层所人员一般都在3~5人左右，根本就进行不了强拆。如果申请地方政府配合，基本上得到的回复是维稳为主。同时，因为村级国土协管员没有任何报酬，积极性不高，传递给国土资源所的消息往往比较滞后。最后，只有选择罚款，按照每平方米30元以下的标准，村民一般只要数千块钱就能解决问题，比开垦山地请挖掘机来的成本要低很多，而且比住在山坡上更加安全。
于是，有些村民便钻了这个空子，顶风作案，今年就有4户村民违法占用耕地。而这些罚款，居然成为山枣所除补贴外的最大收入，晏鹏对此表示很无奈。但这还只是代收，需要上缴湘乡市财政后按比例返还。
另一个是建了也不罚。这主要是村民自办的小型养殖场，一般在100平方米左右，占用的是宅基地以外的土地，达不到畜牧局要求的300~900平方米的要求，那么就要办理临时用地的手续和缴纳相关的手续费一到两万元。村民说要交这么多的手续费，那还不如把养殖场送给国土资源所。所以，如果养殖场不是建在耕地上，晏鹏一般是睁一只眼闭一只眼，只等养殖场停办后，就督促村民将土地恢复原状即可。
这其实是很多基层所在对村民执法时候，常常遇到的两难困境。还有类似情况比如明天建房，今天报告，等国土资源所来查看时，房子都快建好了。
东郊乡钱建树所长还碰到过一例违法建房后没钱罚款的例子。事情发生在浒洲村，某村民因旧房地势低常常被水淹而将新房建在耕地上，钱建树等人多次做工作无效，最后来罚款时，发现这是一户民政救济户，根本没钱罚款，新房连瓦都没钱盖。
龙洞乡洪滔所长甚至如此感叹：“下雨怕地灾，不下雨怕违法建房。”
而面对企业执法时，相对来说比较容易。比如泉塘所去年年底对12个采矿企业进行了的超深越界检查，联合了湘乡市国土资源局耕保股、建设股，比较顺利地完成了检查。
人员经费
若是在往年，晏鹏过了中秋节后就要开始筹备过年的钱了，否则，可能到时连过节费都发不了。但今年他不太担心，因为湘乡市国土资源局补助的标准提高了，每人每年42000元，以前这个标准是13200元左右——自1998年以来实行的差额拨款。
这是湘乡市国土资源局局长谭向自去年就任局长以后的一个很大的举措：人员经费每人每年保底42000元，最高不超过65000元，其中，湘乡市财政补贴13200元。
谭向改革的初衷很简单：“进入新世纪后，随着行政管理体制的改革，行政审批体制、收费体制的改革，乡镇收费的权力大幅度下降，基层所影响很大，传统收费项目基本上没有了，收入越来越少，但工作范围在不断地拓宽，要求在不断地提高，如果我们市局不给他们解决后顾之忧，那‘打基础，抓基层，做好国土资源管理监管工作’可能是一句空话。”因此，湘乡市国土资源局对基层所的物质支撑力度很大。
谭向介绍说：“湘乡市共18个基层所，88个人，占市局人数的是1/3，经费也接近1/3。市局去年全年支出2400万左右，基层所这块支出近800万。”
但相对经济条件状况较好的基层所来说，这种统一标准似乎有吃大锅饭之嫌。因为经济状况好的基层所也会忙很多，服务和监管的工作范围更大。比如东郊乡钱建树所长就遇到年底了，账上还有余钱，但却用不了的状况。
对此，谭向解释说：“这种状况是考虑到了的，市局肯定是鼓励多劳多得，因为不管开发整理项目也好，还是征地拆迁项目也好，属于一般工作以外的项目。所以，我在42000元保底之外，还提出了最高不超过65000元。”
在项目多的地方，可以按照保底标准补助后再增加一到两万元。同时，基层所在项目上应得的工作经费，不会扣留。账户资金到年底若有结余，还是属于基层所的。“但是，我不允许账上有多少就花多少，因为今年有项目，有结余，但明年不一定有项目，那怎么办呢？所以，必须要对这些钱有个总体规划和调控，要细水长流。我可以保证两点就是，基层所账上结余的钱，市局不拿一分一毫，同时，保证保每年保底的经费补贴。”谭向对由此可能产生的问题考虑得很细致。
解决了后顾之忧，国土资源所的收入基本上都能够维持其他日常开支。
队伍建设
自去年年底到现在，湘乡市国土资源局一共组织了5次针对基层所的培训，内容以业务培训和以案说法为主。每次学习之前的半个小时，都要考上次培训的内容，规定45岁以下闭卷，45岁以上开卷，实行以考代训的方式。然后再进行两三个小时的新业务培训。
这是谭向队伍建设的两种制度之一。另外一种就是集体授课。今年上半年，湘乡市国土资源局几度组织观看华中科技大学管理学院教授陈海鑫讲授《如何做人民满意的公务员》，共6个课时，从心灵上对基层所职工洗礼。
这是谭向深思熟虑的结果。因为基层所职工近十年来新进人员基本上是军队退伍安置人员——约占湘乡市国土资源局职工总人数的2/5左右，文化程度普遍偏低，对国土资源工作更是不熟悉。因此，即使有些人主观上想做好工作，但由于业务素质和能力偏低，也不一定能够完成工作。
那么，现在通过业务培训提高技能，通过名师授课培养情操，将可以最大限度地提升国土资源工作服务地方经济大局的能力。
即便如此，国土资源所留不住人才也是一个不争的事实。
在调查的5个国土资源所中，近3年来，基本都流失了两三个人左右，基本方向都是考到别的上级部门或者调到上级。比如山枣镇4人，2009年6人；栗山镇4人，2010年是5人；泉塘镇3人，2009年是6人；龙洞乡目前在岗5人，但是其中有两人退居二线。人员不断减少，却没有得到及时的补充，这也是国土资源所工作难以全面开展的现状。
谭向认为这是“编制管理严重不切实际，进人渠道单一，人才引进难”的原因所致。
同时，国土资源所人员文化素质偏低也是不争的事实。湘乡市18个国土资源所中，只有泉塘、龙洞等为数不多的几个所长是大专文凭，所员基本上都是高中文凭，甚至初中文凭。
对此，谭向表示：“我们现在是保证了基层所的物质需求，精神需求方面做得还不够，但我们一定会两手抓，齐头并进，走出一条强基础、保发展的新路子。”
五个国土资源所的调查
国土资源所是国土资源管理的前沿和基础，据2006年湖南省人民政府和国土资源部联合调研数据：截至2005年10月，湖南省共有2266个基层国土资源所，其中中心所 108个，核定编制7947人（其中公务员编81人，事业编7866人），国土资源所人员10626名……当时国土资源所面临的主要问题是：管理体制没有完全理顺、工作人员普遍超编、基层执法难以到位、经费得不到有效保障、人员素质整体偏低、办公条件相对较差……
五年时间过去，湖南省国土资源所的生存环境有了何种改变，还有着哪些问题？湘乡5个国土资源所的样本调查，也许能给我们一些答案。
9月7日至9日，整整3天，走访了湘乡市山枣、栗山、泉塘、龙洞、东郊等5个国土资源所，主要调查了“五个一”工程实施现状、国土资源所职工待遇和福利、队伍建设及人才结构、执法难点等问题。
其中，泉塘镇和东郊乡国土资源中心所是湘乡市18个国土资源中心所中经济状况最好的所之一，年收入超过40万；山枣镇和栗山镇所是最差的，年收入在8万元左右；龙洞乡国土资源中心所则属于中等水平，年收入20万左右。
可以看出，湘乡市国土资源中心所的生存状况差别很大。2005年，湘乡市18个国土资源所全部升级为中心所，除其中两位所长解决副科级外，其他人员、设施及待遇基本不变。
虽然湘乡市国土资源局非常重视国土资源中心所的建设，尤其是局长谭向自去年就任后发生了很大的改变，但由于各种原因，国土资源中心所还是面临着诸多难题。由于面向最基层的农村，其工作有着特殊的复杂性，在积极主动服务和严格依法管理上有着更大的压力。湘乡市国土资源中心所的生存状况也是湖南省一千余个国土资源所生存状况的缩影。
这只是一个样本，可管中窥豹。
基础设施
山枣镇国土资源中心所是此行调查的第一站，所长晏鹏。其办公场地在山枣镇人民政府一楼一侧，花了10万元买断产权，共280平方米。晏鹏曾想建新办公楼，但需要70万元，只得作罢。湖南省国土资源厅提出的“五个一”工程建设中，山枣镇国土资源中心所只有一套制度和勉强算得上的独立办公室。
栗山镇国土资源中心所的状况更加差，只有两间办公室，仅50平米左右，有一台废弃的电脑，不能联网，也没有网络。
“五个一”工程建设最好的泉塘镇，除了没有独立办公楼外——只有独立办公室，其他都配备齐全；东郊乡和龙洞乡则除了没有配备车辆之外，其他都配备齐全。
东郊乡和龙洞乡都是两层办公楼，所有办公设施和网络一应俱全。
不过，修建独立办公楼后，东郊乡目前还欠工程款2万左右，而龙洞乡则高达10万。龙洞乡所长洪滔说，所里收入每年的结余给利息都不够。为了增加收入，龙洞乡国土资源所办公楼一楼3间门面租给了一家卖家具的商店，每个月600元，还送地下车库。
对此，湘乡市国土资源局局长谭向说：“这么多年来，省市都非常注重基层所的建设，但就湘乡目前的情况上看，因为许多国土资源所都是和乡镇政府在一起办公，所以，没有修建独立办公楼了，也是为了节约资金考虑的。除了栗山国土资源所，其他基层所都有独立办公室、会议室、档案室等。但省市的相关要求是单独建所、独立成院、统一风格等，我们是没有做到的。另外，建一个多大的所，建成什么样才最适合基础国土工作，也是正在思考和探寻的方向。”
除去湘乡市国土资源局和财政拨款，造成这种差别与每个国土资源所所在的乡镇经济状况有关。
泉塘镇位于湘乡市郊，距离市区仅10分钟左右的车程。因为地理位置优越，许多重大工程和土地整理开发项目都在这里实施。比如近年完成的就有7个项目，每个项目因为要泉塘所的工作支持，都会给一笔办公经费，从数万到十几万不等，这些经费将成为泉塘所最重要的收入来源。
另外，对于泉塘所来说，主动服务企业后给予的经费也是一笔不小的收入。泉塘镇有一个工业园区、两个冶金厂、3个采石场和9个砖厂，常常会需要泉塘所的支持，比如测量土地、办理采矿许可证（代办）等，泉塘所可以从中得到数千到数万的服务费，每年总费用大约在5-7万左右。
东郊乡和龙洞乡国土资源所的收入主要以项目经费为主，龙洞乡农民新建房基本没有，因为早些年都基本上建完了。但项目经费收入并不稳定，所长钱建树说在2006年的时候，因为没有项目经费，只靠上级和财政拨款，曾连续半年没有发工资。
而栗山镇与山枣镇的收入，则只有农民建房的服务费和违法用地的罚款了。这笔收入不但不稳定，而且也不多，一般年收入只有一两万左右。何况，多位所长表示过：“市局管理日益严格，‘放水养鱼’的现象在湘乡已经基本绝迹。”
执法难点
在基层所执法的过程中，山枣镇国土资源所所长晏鹏有两个烦恼。
一个是建后再罚。现在，有些村民子女结婚后要分家，就要另外修建房子，老房子则留给父母，但因为平原土地有限，有些房子就修建在耕地上，而不愿去开垦山地。
占用耕地肯定是违法的，当消息传到晏鹏这里，他会马上带人下去做工作，希望能够将事件消除在萌芽状态，恢复水田原状。
如果做不通工作，晏鹏就需要将事件上报到山枣镇政府以及湘乡市国土资源局执法大队，然后再申请到法院要求强制执行。等这些程序走完，村民房子基本上已经修好了。这时要村民推倒房屋恢复水田原状，基本上不太可能，阻力极大，尤其是强拆之后谁来善后？
湘乡市政府曾组织了300多人的强拆队伍赴栗山镇执法，最后因为老人阻碍执法而作罢。
这中间还有一个现实情况就是，基层所人员一般都在3~5人左右，根本就进行不了强拆。如果申请地方政府配合，基本上得到的回复是维稳为主。同时，因为村级国土协管员没有任何报酬，积极性不高，传递给国土资源所的消息往往比较滞后。最后，只有选择罚款，按照每平方米30元以下的标准，村民一般只要数千块钱就能解决问题，比开垦山地请挖掘机来的成本要低很多，而且比住在山坡上更加安全。
于是，有些村民便钻了这个空子，顶风作案，今年就有4户村民违法占用耕地。而这些罚款，居然成为山枣所除补贴外的最大收入，晏鹏对此表示很无奈。但这还只是代收，需要上缴湘乡市财政后按比例返还。
另一个是建了也不罚。这主要是村民自办的小型养殖场，一般在100平方米左右，占用的是宅基地以外的土地，达不到畜牧局要求的300~900平方米的要求，那么就要办理临时用地的手续和缴纳相关的手续费一到两万元。村民说要交这么多的手续费，那还不如把养殖场送给国土资源所。所以，如果养殖场不是建在耕地上，晏鹏一般是睁一只眼闭一只眼，只等养殖场停办后，就督促村民将土地恢复原状即可。
这其实是很多基层所在对村民执法时候，常常遇到的两难困境。还有类似情况比如明天建房，今天报告，等国土资源所来查看时，房子都快建好了。
东郊乡钱建树所长还碰到过一例违法建房后没钱罚款的例子。事情发生在浒洲村，某村民因旧房地势低常常被水淹而将新房建在耕地上，钱建树等人多次做工作无效，最后来罚款时，发现这是一户民政救济户，根本没钱罚款，新房连瓦都没钱盖。
龙洞乡洪滔所长甚至如此感叹：“下雨怕地灾，不下雨怕违法建房。”
而面对企业执法时，相对来说比较容易。比如泉塘所去年年底对12个采矿企业进行了的超深越界检查，联合了湘乡市国土资源局耕保股、建设股，比较顺利地完成了检查。
人员经费
若是在往年，晏鹏过了中秋节后就要开始筹备过年的钱了，否则，可能到时连过节费都发不了。但今年他不太担心，因为湘乡市国土资源局补助的标准提高了，每人每年42000元，以前这个标准是13200元左右——自1998年以来实行的差额拨款。
这是湘乡市国土资源局局长谭向自去年就任局长以后的一个很大的举措：人员经费每人每年保底42000元，最高不超过65000元，其中，湘乡市财政补贴13200元。
谭向改革的初衷很简单：“进入新世纪后，随着行政管理体制的改革，行政审批体制、收费体制的改革，乡镇收费的权力大幅度下降，基层所影响很大，传统收费项目基本上没有了，收入越来越少，但工作范围在不断地拓宽，要求在不断地提高，如果我们市局不给他们解决后顾之忧，那‘打基础，抓基层，做好国土资源管理监管工作’可能是一句空话。”因此，湘乡市国土资源局对基层所的物质支撑力度很大。
谭向介绍说：“湘乡市共18个基层所，88个人，占市局人数的是1/3，经费也接近1/3。市局去年全年支出2400万左右，基层所这块支出近800万。”
但相对经济条件状况较好的基层所来说，这种统一标准似乎有吃大锅饭之嫌。因为经济状况好的基层所也会忙很多，服务和监管的工作范围更大。比如东郊乡钱建树所长就遇到年底了，账上还有余钱，但却用不了的状况。
对此，谭向解释说：“这种状况是考虑到了的，市局肯定是鼓励多劳多得，因为不管开发整理项目也好，还是征地拆迁项目也好，属于一般工作以外的项目。所以，我在42000元保底之外，还提出了最高不超过65000元。”
在项目多的地方，可以按照保底标准补助后再增加一到两万元。同时，基层所在项目上应得的工作经费，不会扣留。账户资金到年底若有结余，还是属于基层所的。“但是，我不允许账上有多少就花多少，因为今年有项目，有结余，但明年不一定有项目，那怎么办呢？所以，必须要对这些钱有个总体规划和调控，要细水长流。我可以保证两点就是，基层所账上结余的钱，市局不拿一分一毫，同时，保证保每年保底的经费补贴。”谭向对由此可能产生的问题考虑得很细致。
解决了后顾之忧，国土资源所的收入基本上都能够维持其他日常开支。
队伍建设
自去年年底到现在，湘乡市国土资源局一共组织了5次针对基层所的培训，内容以业务培训和以案说法为主。每次学习之前的半个小时，都要考上次培训的内容，规定45岁以下闭卷，45岁以上开卷，实行以考代训的方式。然后再进行两三个小时的新业务培训。
这是谭向队伍建设的两种制度之一。另外一种就是集体授课。今年上半年，湘乡市国土资源局几度组织观看华中科技大学管理学院教授陈海鑫讲授《如何做人民满意的公务员》，共6个课时，从心灵上对基层所职工洗礼。
这是谭向深思熟虑的结果。因为基层所职工近十年来新进人员基本上是军队退伍安置人员——约占湘乡市国土资源局职工总人数的2/5左右，文化程度普遍偏低，对国土资源工作更是不熟悉。因此，即使有些人主观上想做好工作，但由于业务素质和能力偏低，也不一定能够完成工作。
那么，现在通过业务培训提高技能，通过名师授课培养情操，将可以最大限度地提升国土资源工作服务地方经济大局的能力。
即便如此，国土资源所留不住人才也是一个不争的事实。
在调查的5个国土资源所中，近3年来，基本都流失了两三个人左右，基本方向都是考到别的上级部门或者调到上级。比如山枣镇4人，2009年6人；栗山镇4人，2010年是5人；泉塘镇3人，2009年是6人；龙洞乡目前在岗5人，但是其中有两人退居二线。人员不断减少，却没有得到及时的补充，这也是国土资源所工作难以全面开展的现状。
谭向认为这是“编制管理严重不切实际，进人渠道单一，人才引进难”的原因所致。
同时，国土资源所人员文化素质偏低也是不争的事实。湘乡市18个国土资源所中，只有泉塘、龙洞等为数不多的几个所长是大专文凭，所员基本上都是高中文凭，甚至初中文凭。
对此，谭向表示：“我们现在是保证了基层所的物质需求，精神需求方面做得还不够，但我们一定会两手抓，齐头并进，走出一条强基础、保发展的新路子。”