论文部分内容阅读
摘 要： 进入新时代，公共文化服务已然成为人民对于美好生活向往的重要内容，而创建国家公共文化服务体系示范区（以下简称“示范区创建”）是我国公共文化服务体系建设中为平衡区域差距、发挥地方特色的战略制度安排。依据史密斯政策执行模型考察“示范区创建”中多元主体的行动逻辑和行为策略，发现政府部门在职能定位与组织利益、服务导向与政绩导向的权衡中表现出“重政绩、树典型、积极主导”的实践行为；社会组织在文化治理理念的引导下，基于公共文化服务同质化严重的现实考虑，为发挥职能纽带作用在创建工作中体现为“强依赖、弱整合、协同参与”的行为策略；普通民众的主体性缺失导致其处于“无参与、零反馈、被动受益”的状态。
关键词： 多元主体；公共文化服务；参与逻辑；行为策略
一、问题的提出
近年来，随着国家文化建设战略由注重宏观引领作用到微观需求满足的转变，公共文化服务政策的出台数量越来越多，内容越来越丰富，经历了政策肇始、政策探索和政策深化三个阶段[1]。党的十九大报告阐明了新时代社会主要矛盾的变化，将“人民对于美好生活的向往”作为国家奋斗目标，而需求导向、多元参与、差异化供给、跨业态合作的公共文化服务正是人民美好生活的重要组成部分。 “示范区创建”是文化部、财政部在“十二五”期间为平衡公共文化服务体系建设的区域差距、发挥地方特色的重要战略部署，其实质是对当地公共文化服务的系统性、全面性建设，在探索立足地方实际的创新模式、典型经验和示范性做法的同时要向更大的地域乃至全国范围进行推广，更重要的是为公共文化服务体系制度设计提供强有力的理论支撑[2]。各地级市需经过前期申报、中期评审、后期公示等程序，最终获得创建资格的可开展两年期的创建工作。邬家峰以湖北黄石的公共文化服务体系示范区建设为分析对象，探讨了公共文化服务体系建设制度内涵、内在诉求及现实回应等问题[3]。张良从项目制运作局限性的角度考察国家公共文化服务体系示范区（项目）创建中存在着“迎检逻辑”与“服务逻辑”、“统一逻辑”与“地方逻辑”、“专项逻辑”与“整合逻辑”、域间发展等矛盾和冲突[4]。陈水生同样基于项目制运作形式，从政策执行视角对文化惠民工程进行研究，揭示了公共文化服务项目制运作中的中央政府强控制逻辑、地方政府弱应对逻辑与民众无反馈逻辑[5]。这些对公共文化服务推进主体、运作逻辑及建设困境等议题的研究表明，多元主体参与公共文化服务建设的日益深入。但这种参与是如何发生的？不同主体的动机和策略如何呈现？基于此，本文选取国家公共文化服务体系示范区这个典型案例，结合史密斯政策執行模型，确定公共文化服务的“参与主体-参与逻辑-行动策略”分析框架，重在对典型单案例的深入挖掘，揭示多元主体参与公共文化服务的内在机理。
二、文献综述
国家公共文化服务体系示范区的实质是政府以项目制的形式推行公共文化服务，所以理应强调政府的主体作用、责任意识和自觉行为[6]，政府基于意识形态前置的政治逻辑、公共空间重建的生活逻辑以及公共文化价值回归的生产逻辑推动着公共文化服务的实践进程[7]。而公共文化服务面临着需求快速增长与结构复杂化并存、公共文化服务效能不高、政府公共文化服务能力不足等困境[8]，引入多元参与机制显得更为迫切且必要。围绕公共文化服务多元参与，现有成果聚焦于多元主体是何、为何以及如何参与等研究主题。其中，如何参与，即主体采用何种方式或凭借什么途径来实现参与，涉及参与内容、行为方式等研究。
首先，对公共文化服务参与主体构成的研究。现阶段中国民间没有提供和管理文化服务的能力。因此，大部分的公共文化服务仍然有赖于政府来提供和管理[9]。公共文化服务所依靠的公共部门主要是公共图书馆、文化馆（站）、博物馆等公益性文化事业单位，它们构成我国公共文化服务体系的“骨干”[10]。但是，政府不应垄断公共文化服务，而应向社会、个人提供参与的机会。李少惠提出公共文化服务体系建设需要确立政府为主导，非政府组织、社区等社会各方共同参与，协商和对话的“交互理性”制度框架[11]。鼓励和引导私营、非营利组织、社区等社会力量同政府、公共部门等主体参与公共文化服务，形成多元主体紧密合作的服务网络，这恰恰也体现了现代文化治理的理念和要求[12]。根据当前我国公共文化服务体系示范区的国家指导意见和地方创建标准，创建公共文化服务体系力量系统实际上包括由政府部门为主导、民族民间为补充、企事业单位为辅助、高等院校为参考等四个角色迥异、作用殊途同归的结构性要素[13]。除了组织机构的参与外，公民个体也是公共文化服务的一个重要有机体，它不仅是服务对象与享受者，而且还是服务的提供者。
其次，对公共文化服务多元主体参与原因及作用的研究。尊重和保障公民的基本文化权利是公共文化服务的逻辑基点，也是最终实现目标[14]。实践中各级政府将实现广大人民群众依法享有进行文化选择、享受文化成果、参与文化活动、开展文化创造等方面的权利视为文化建设的重要内容。公共文化服务体系的建立也正是通过艺术节庆文化活动的举办、民间特色文化产品的提供来满足公民的公共文化需求，同时调动公民进入公共领域的积极性，借此实现公民参与公共文化事务管理的权利。而公共文化服务本身所蕴含的“以人为本”以及“为公众服务”的理念也要求公民的有效参与，以保证公共文化服务供给的正确方向[15]。但是，在实际运作中地方政府、文化部门及官员基于行政压力、利益驱动及政绩显现的逻辑，导致了公共文化服务民主参与缺失、财政投入不足、供需脱节以及效率低下等严重问题[16]，这些问题的解决呼吁一定程度的社会化和市场化。文化治理的引入对于平衡差异化的文化需求、塑造文明健康的公共文化空间有重大意义，推动了政府、社会和市场多元主体的协调与合作[17]。
最后，对公共文化服务多元主体参与路径的研究。具体涉及行为方式、参与内容以及长效机制等方面。对政府而言，促进组织内部资源整合和功能协调是发挥文化、广电、新闻出版、信息、财政等部门积极参与公共文化服务的前提[18]。各类文化事业单位可通过法人治理机构或组建理事会吸纳相关的专业人士、各界群众代表来参与管理[19]。私营部门、社会团体、非政府组织以及公民个人更多地在公共文化基础设施建设与维护、公共文化产品的生产与供给、公共文化活动的组织与开展和公共文化服务政策的执行与监督等方面，通过投资、社会捐资、基金会资助、文化志愿者队伍建设等途径共同参与到公共文化服务的不同阶段。马艳霞总结了民间力量参与公共文化服务的4种方式：兴办实体、项目资助、赞助活动和提供设施[20]。对公共文化服务中多元主体是何、为何及如何参与的研究是构建现代化公共文化服务体系的核心问题。现有成果大多是基于某个地区、某个文化惠民工程或揭示不同主体的逻辑起点，或探讨具体的行为方式，这些为本文的研究提供了较大启示。据此，本文以“示范区创建”为例，结合笔者对甘肃省第二批公共文化服务示范区创建城市——张掖市①所辖的一区五县（甘州区、高台县、临泽县、山丹县、民乐县以及肃南裕固族自治县）的实地调研资料，考察公共文化服务体系示范区政策从发文、组织申报到贯彻实施的主体有哪些？其逻辑出发点是什么？采取什么样的行为策略？论文将普通民众纳入分析视域，集中考察政府部门、社会力量和普通民众参与公共文化服务的逻辑起点和行为策略，以深化对公共文化服务运作主体的系统研究。 三、多元参与公共文化服务的政策执行考察：以“示范区创建”为例
美国学者史密斯于1973年在《政策执行过程》一文中，首次提出影响政策执行的“四因素理论”，即理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素是政策执行过程中所牵涉的重大因素。研究中国公共政策执行需在此基础上本土化，龚虹波以结构与行为互动的视角对中国公共政策执行的过程与结果进行分析，最终形成了“执行结构——政策执行——执行结果”分析框架[21]。本文借助史密斯政策执行模型，结合中国公共政策执行的特殊结构，确定“国家公共文化服务体系示范区-多主体参与”分析框架（见图1），重点探究“示范区创建”中多元主体的参与动机及行为方式。
1.政策背景
按照史密斯政策执行模型，理想化的政策是政策成功执行并取得预期效果的一个前提基础。“示范区创建”的直接政策依据是文化部、财政部联合发布的《关于开展国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作的通知》（文社文发〔2010〕49号）。通知以附件形式阐明了具体的创建方案以及东中西部创建标准。由国家部委联合发布表明这一政策符合国家公共文化发展战略目标，体现出国家在文化建设领域的政策关怀与意图导向。在创建标准制定上，中央政府充分考虑到城乡之间、区域之间公共文化服务的差异性，并没有采取“一刀切”的做法，而是对东中西部分别制定不同的创建标准。可量化的指标在东中西部的创建标准上体现出很明显的差异性，无法量化的标准则依据不同的地区实际进行质性语言规定。如考虑到农民工群体集中于经济发达的东部沿海地区，所以东部创建标准中规定：“把农民工纳入城市公共文化服务体系，建立政府主导、共建、社会参与的农民工文化工作机制。”而西部属于典型的经济欠发达地区，农民工分布较少，所以西部创建标准中没有对农民工的公共文化服务内容做出明确规定。
2.参与主体
主体要素是把公共政策从理想变成现实的中介和桥梁，其参与逻辑及行为策略直接影响公共政策实施效果。“示范区创建”的指导文件②明确提出，“各地文化、财政部门要密切配合，加强领导，把示范区项目创建工作与当地经济社会发展紧密结合，加大投入力度，引导和动员广大群众和社会力量积极参与，确保创建工作取得实效”。由此可见，“示范区创建”涉及的主要参与主体包括政府部门、社会组织和普通民众。首先就政府部门来讲，在申报环节，地方政府作为“示范区创建”的政策目标群体申报创建资格③。在实施阶段，地方政府则作为执行机构来贯彻实施该政策，组织开展创建工作；民间社会团体、事业单位及公民个人作为主体力量参与创建工作（如图2所示）。在史密斯政策执行模型中，目标群体是政策的直接影响者。“示范区创建”意在将公共文化服务更平等、更便利地覆盖到全社会，切实保障人民群众的基本文化权益。无论是申报环节还是实施阶段，普通民众理应是公共文化服务提供的目标群体，但在实际运作中，地方政府参照创建标准，采取逐级上报的方式积极申报。普通民众是一种无参与的状态，即使在实施阶段，依然处于一种被动地位。
3.不同主体的参与逻辑与行为策略
（1）政府部门的逻辑起点及行为策略
政府部门作为公共文化服务的核心参与主体，具体包括颁布政策的文化部、财政部等中央部委，负责执行政策的各级地方政府以及文化主管部门。这些主体在示范区创建中的参与逻辑及行为方式在很大程度上决定着示范区的创建效果。
{1}政府部门的逻辑起点
首先，职能定位的客观要求与组织利益的主观追求之间的冲突。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”因此，为社会提供充分的公共产品和公共服务，不仅是实行有效的社会管理的基础，也是保持政治稳定的关键。政府的一个重要职能就是公共服务，衡量政府文化服务职能转型的重要维度就是政府的文化福利承诺与文化责任担当[22]。在我国的行政管理体制中，中央部委负责管理政府政治事务、社会事务、经济事务，履行相应的监管职责。如此，文化发展和文化建设的任务就划归到文化部门（上至国家文化部下到省市县的文化局）负责。文化部作为主管文化建设的部委部门之一，推进公共文化服务、指导基层文化建设是其基本职责。“示范区创建”的重点是文化部及示范区所在地各级政府要根据具体情况和实际需要确定服务重点、服务方式和服务内容，最大限度地使现代公共文化服务体系的制度末梢与人民群众的文化生活实际和文化需求意愿紧密联系在一起，做到示范区提供的公共文化产品和服务更接地气、更受欢迎。与此同时，最大化组织利益也构成文化部积极主导、各级政府配合执行的主要逻辑。推进公共文化服务体系建设是最近几届政府的重要工作议程，十七届六中全会提出“推进国家公共文化服务体系示范区创建”，表明这项工作已经由文化系统的部门行为上升为中央的重要决策部署。文化部积极配合执行国家公共文化发展战略意图，在“十二五”期间实施“示范区创建”以提升本部門在政府体系内部的声誉、地位，凸显其在政府体系中的作用，同时也可为本部门争取更多的资源支持和发展机会。“示范区创建”代表国家意志并着力解决公共文化服务均等化与全覆盖问题。各级政府积极配合执行的逻辑出发点是，一旦做出示范或者典型则可获得更多的财政支持和政策优惠，这从指导文件的激励机制“通过验收的创建单位，中央财政给予补助和奖励”可以明显看出。从这个意义上讲，组织利益激励是“示范区创建”得以有效运作的重要动力。
其次，服务导向的价值理性与政绩导向的工具理性之间的冲突。现代国家的建构必须以合法性为基础，而合法性获得来自其对民众的庇护——提供公民权利的界定和保护，来自国家为民众提供安全秩序、公共规范等基本的公共服务和产品[23]。服务型政府是当代国家政权建立的前提及必要结果，创建公共文化服务体系示范区正是顺应服务型政府的要求，从国家文化建设战略出发，由文化部负责工作方案、创建标准的制定并对过程实施监督与管理，地方各级政府则在文化部的指导下开展创建工作。显然，“示范区创建”就是中央政府、文化部、地方各级政府及文化部门联合起来以公共文化服务体系示范区的特殊形式来推行公共文化服务，注重公共文化服务设施建设的便捷性、公共文化服务活动开展的普惠性以及普通民众文化意愿表达的畅通性等方面[24]。但是，我国现行文化体制在很大程度上属于对上负责。一方面体现为由政府主导的公共文化服务层层下达地方和基层，另一方面表现为公共文化服务绩效考评由上级政府说了算。压力型体制及数字化政绩考核的现实制度使服务导向的价值理性被政绩导向的工具理性所替代，公共文化服务异化为政府的一种行政任务。“示范区创建”在执行过程中不可避免地契合这一逻辑。在中央政府重视公共文化服务体系建设的形势下，地方政府官员必然会在“示范区创建”工作中不断提升文化政绩来实现自身目标，即严格按照细化的创建标准、验收标准来完成“指标式”的公共文化服务体系创建任务来获得上级嘉奖，从而为未来晋升积累政绩。 {2}政府部门的行为策略
政府部门正是基于以上逻辑在创建工作中呈现出重政绩、树典型、积极主导的行为策略。文化部从战略层面上主导项目申报和组织实施，发挥远程式管理、周期性督查、验收式考核的作用，自上而下主导公共文化服务的提供。地级市（区）人民政府作为申报主体，直接负责公共文化服务体系示范区创建工程。前四批次创建国家公共文化服务体系示范区名单显示，每年每省都有一个城市中标，或是省会城市，或是本省、区、直辖市之内文化建设走在前列的地区。各省屈指可数的拥有创建资格的示范区承担着在全国、在全省先行一步、探索经验、提供示范、引领文化发展的重要使命。创建工作不仅作为申报主体的市级政府的工作，也是全省文化建设的重要组成部分，关系着省级政府的形象。因此，各省级政府及市级政府会按照文化部关于“示范区创建”的全局性、根本性规划，结合地方公共文化服务体系建设的实际，针对存在问题，发挥潜在优势，进行相应规划。通过与基层文化主管部门、社会组织的协作，针对公共文化服务体系建设的人才队伍建设、社会参与机制、经费保障机制、服务主体地位以及群众文化需求等内容的某一方面或某几方面做出典型示范，作为经验推广到其他地区。
（2）社会组织的参与逻辑及行为策略
示范区创建中的社会组织包括民族民间团体、大专院校以及中小学校等公益性组织。作为示范区创建过程中角色迥异、作用殊途同归的结构性力量，他们的参与逻辑与行为策略也会影响到示范区的创建效果[25]。
{1}社会组织的参与逻辑
首先，文化治理作为一种新型治理模式，是社会组织参与的内在逻辑。文化治理强调在公共文化服务体系建设中政府、社会和市场多元主体的协调与合作[26]。在“示范区创建”中，政府积极履行公共服务职能，主导公共文化产品的生产、供给和服务，同时引入市场机制，优化公共文化资源的配置，鼓励社会捐资、投资公共文化服务基础设施建设，支持民办文化机构、社会文化团体、非营利公益性社会文化组织发展和文化志愿者队伍建设。笔者在张掖市调研发现高台县的社会组织相对比较活跃。包括积极捐资建设高台县博物馆，民间自乐班活跃在乡村舞台上，文化志愿者组织丰富多彩的文化活动等等。而我国当前的政府、社会与市场的关系不是一种平衡状态，多中心治理缺乏相应制度环境的支持，使得在中国语境下的文化治理还不能完全实现政府、市场和社会三个主体之间良性互动和有效合作的机制，在“示范区创建”实践中，体现为政府部门的强主导与社会组织弱参与。
其次，组织职能的纽带作用构成了社会组织参与的客观逻辑。任何组织都是为了履行某些具体职能而创建的，社会组织也概莫能外。社会组织的根本职能是服务社会，在不同的情境之下，服务社会的内涵和外延亦是不同的。公共文化服务中，社会组织的具体职能包括捐赠资助公共文化服务硬件设施建设、动员和整合社会组织开展当地特色文体活动、培养公共文化服务专业人才、提供志愿者服务等。在公共文化服务体系示范区创建工作中，民间艺人、文化志愿者等公民个体，民族民间团体以及学校等非官方公益性组织的积极参与正是对责任及职能的承担。正如约翰·斯图亚特·穆勒在《功利主义》一书中写道，“诚挚的私人感情和对公共利益切实的关心，于任何一个在正确教育下成长起来的人而言都是有可能兼备的，充其量只在程度上有所差异而已”④。笔者在张掖市的调研中切实体会到个体的公共关怀与公共精神会指导其在公共事业中积极作为。高台县城关镇人民西路社区的居委会主任凭借自己的人脉资源、社会资源，为社区公共文化服务建设谋福利，拉赞助促进社区文化硬件设施建设、靠人脉请来无偿服务老年人日间照料。在该居委会主任的热心带领下，社区居民也积极踊跃捐助自家的盆栽、十字绣以及其他手工艺品作为社区农家书屋或文化活动室的装饰物，更添社区农家书屋与文化活动室的温馨与活力。而社区管理人员也会在捐助的物品上标注捐助人以表示尊重居民个人的贡献。由此不难看出，社会组织对公共文化服务职能的履行实质是一种组织化的社会动员和自发性的公民参与。
最后，差别化、特色化的公共文化服务供给是社会组织参与的现实逻辑。国家以示范区创建这种特殊方式推行公共文化服务，其目的在于平衡地区文化建设差距，进行差别化、特色化的公共文化服务体系建设，进而总结行之有效的经验，并将其作为一种模式，向更广阔的区域推广，发挥示范性效应。但当前政府主导下的各创建城市创建任务都集中于硬件设施配备、人才队伍建设、文化载体挖掘、组织制度保障以及文化形态多样化等方面，由此导致的示范区同质化、标准化问题突出，这必将加快诸多极具地方特色、民族特色的民族民间文化因子，特别是许多民族民间艺术、技艺、礼仪等非物质文化遗产式微或消亡的速度。这是社会组织参与“示范区创建”政策执行的现实逻辑基础。社会组织的成员对反映当地风土人情、逸闻趣事的特色文化和民众生产生活中形成的传统民俗文化烂若披掌，而且会有很强烈的认同感。吸收民族民間特色文化要素，不仅是对传统非物质文化遗产的保护，更是对草根群众参与热情的调动。
{2}社会组织的行为策略
在以上多重逻辑的作用下，社会组织在公共文化服务体系示范区创建中呈现出强依赖、弱整合、协同参与的行为策略[27]。强依赖是指在“示范区创建”中，各类文化组织的独立性较弱，需要政府财政、税收、用地等方面的具体优惠政策，才能更好地担负起相应的公共文化服务职能。弱整合更多体现在民间传统工艺或艺术的失传问题上。由于民间文化社团发展动力不足，而创造或守护传统文化资源的民间艺人大多数年岁过高，活动内容老套，吸引力越来越微弱，后继乏人，民间文化社团原有潜力消失殆尽。当然创建公共文化服务体系示范区是一项系统性的工程，需要不同部门、机构间的协作来实现文化资源的高效能、持续化利用。张掖市在“乡村舞台”建设中采取了“财政支持一点、项目安排一点、社会筹措一点、个人集资一点”的办法，广开渠道筹措资金，激发社会组织的参与积极性。对民间乐队、鼓社、戏团等文化组织而言，主要依托传统节日、重大庆典活动开展群众喜闻乐见、丰富多彩的文体活动。笔者在张掖调研发现，高台、甘州两地的民间秦腔自乐班就比较活跃，不仅在当地组织文化娱乐活动，还会到邻乡推广表演，形成民间艺术的共同欣赏与传承。文化类社会组织为公共文化服务体系建设提供资金支持，重点支持公益性文化设施、公共服务平台建设。学校等教育部门为创建公共文化服务体系系统工程提供教育资源及智库参考作用。调研中发现很多中小学将农家书屋与学校教育结合起来，农家书屋扮演“小图书馆”的角色，供学生开展课外阅读；对高等院校而言，对公共文化服务体系建设的最大贡献在于培养、输送文化服务专业技术人才以及业余管理人员。笔者在调研中发现高台县“背包客”文化志愿服务队是由文艺工作者、大学生、个体经营者、医务人员组成的送文化“进学校、进社区、进军营”活动队伍，对促进当地公共文化服务活动的开展贡献很大，受到一致认可。 （3）普通民众的参与逻辑与行为策略
普通民众是公共文化服务的最终享用者，理所当然地成为“示范区创建”政策的最终目标群体。受传统价值观念与历史文化条件的影响，现代社会普通民众的非主体性意识仍比较浓厚[28]。在示范区创建工程中，他们缺乏对自己作为文化建设主体存在的全面认知，观念里依然只是公共文化产品和服务的享用者，对作为“参与者”的文化权利无意识争取，参与意识极端弱化。很多富有地域特色的优秀文化后继乏人，致使群众喜闻乐见的公共文化活动缺乏优秀传承人的持续引导和组织开展。而且对农民来讲，平均受教育年限较短、整体文化素质偏低、自我发展能力较弱等因素影响着他们参与日常文化活动的态度及热情。另外，长期对政府“等、要、靠”思想又束缚着他们的自主思考能力，使其认识不到自身价值，这也不可避免地影响到农民主体能动性的发挥，直接导致他们在创建工作中参与率较低的问题[29]。
其次，政府过度主导的统一管理忽略了地方文化发展的实际需求与自身特色。在“示范区创建”中，政府为了统一管理和操作，在创建标准所囊括的公共文化设施网络建设、公共文化服务供给、公共文化服务组织支撑及公共文化服务资金、人才和技术保障措施落实等方面均设计标准化与统一化的数字指标，同时还规定统一的创建周期、评估流程以及区域内的统一创建目标，而各创建城市是基于不同地域实情进行的公共文化服务建设工作。如此统一化的管理逻辑导致政策执行中下级政府一切以上级政府命令和完成各种“指标式创建任务”为重，普通民众的实际文化需求、文化意愿被束之高阁，致使自上而下推行的公共文化服务体系示范区创建工作与普通民众自发的文化需求不对接[30]。
民众主体性缺失导致“示范区创建”是政府体系内部运作的过程，普通民众对示范区创建呈现无参与、零反馈的态度。对他们而言，示范区申报之初市级政府是“示范区创建”政策的目标群体，他们的意愿及意见没有合适的表达机制和渠道。而在创建过程中，公共文化硬件设施等相关服务载体的投入建设也没有调查他们的需求满意度。“示范区创建”异化为政府体系内部的运作与管理，忽略了普通民众作为文化权益主体、文化创造主体的存在，这种状况严重影响了普通民众参与公共文化服务体系示范区建设的主动性和积极性。整个创建工作就是普通民众被动受益的过程。
四、讨论：示范区与推广性
“示范区创建”是国家通过自上而下的权力推行公共文化服务的一种制度安排，重在发挥示范效应并为全国公共文化服务体系建设提供学习和借鉴的经验。目前的创建成效，在一定程度上改善了公共文化服务硬件设施条件，以服务人口为依据的公共文化设施网络逐步实现，区域内的公共文化服务能力也得到了提升。但是，示范区创建政策规定申报需满足文化工作基础较好、地方政府积极性高、制度设计研究取得一定成果等基本条件。本来基础比较好，再加上对示范点的集中投入，很容易造就出一些政绩亮点，甚至使得示范点的公共品过度建设，而那些文化建设薄弱地区却得不到政策的惠顾。如此一来，国家公共文化服务体系示范区的示范效应及推广价值到底有多大？其次，“示范区创建”在执行中更多体现出公共文化服务供给灌输式的外生输入方式。实施之初，各地人民政府、文化管理部门按照创建工作通知、创建工作方案以及創建标准要求，积极组织本省示范区创建申报工作，取得创建资格也是由政府部门设计公共文化产品和服务的提供，具有很强的同质性和标准化色彩，往往无法做到针对性供给。并且借助于分级科层体制的管理方式，不但难以避免层次繁多的政府机构因为自身的利益而违背公共利益，也很难针对地方的实际需求来提供服务，更不能满足基层社区和民众多样性、多层次的需求。最后，对“示范区创建”执行结果（也即创建效果）的评估仅仅依赖政府职能部门及专家，忽略普通民众、社会组织等参与主体的评价，显然，这也存在有损科学性、合理性的困扰。
鉴于此，完善“示范区创建”政策制定、改善“示范区创建”执行环境、提升“示范区创建”参与主体素质、优化“示范区创建”评估机制是当务之急。构建公共文化服务体系最直接和最终目的是满足社会公众的精神文化需求，而文化需求最终是通过社会公众对公共文化服务生产者和提供者提供的各类文化服务（文化活动）的参与和体验来得到满足的，二者相辅相成，不可分离。这就启示政策执行主体在公共文化政策执行中秉持执政为民，把文化建设同人民群众基本文化权利密切联系在一起，切实保障维护人民群众公共文化权益的价值理性，提供围绕群众的基本文化需求的公共文化产品和服务，摆脱民众“被动受益”格局，形成民众自我设计、自我管理、自娱自乐的公共文化服务模式。
注释：
① 张掖市，位于甘肃省西北部，下辖甘州区、临泽县、高台县、山丹县、民乐县、肃南裕固族自治县六个县区，是第二批国家公共文化服务体系示范区创建城市之一。
② 《关于开展国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作的通知》（文社文发〔2010〕49号）。
③ 国家公共文化服务体系示范区创建工作方案中规定：国家公共文化服务体系示范区的申报主体以地级市（区）人民政府（含省直辖的县级人民政府）为主，采取地方人民政府主动申报的办法，经省级文化、财政主管部门审核，并报省级人民政府同意后上报，经专家委员会评审，由文化部、财政部批准确定。
④ [英]约翰·斯图亚特·穆勒：《功利主义》，中国社会科学出版社，2009年，第23-24页。
参考文献：
[1] 胡税根， 李倩. 我国公共文化服务政策发展研究[J]. 华中师范大学学报（人文社会科学版）， 2015， （02）： 43-53.
[2] 杨梅. 中国地方政府公共服务标准化探索与思考[J]. 北京行政学院学报， 2012， （03）： 30-34.
[3] 邬家峰. 公共文化服务体系建设研究[D]. 华中师范大学， 2012. [4] 張良. “项目治国”的成效与限度——以国家公共文化服务体系示范区（项目）为分析对象[J]. 人文杂志， 2013， （1）： 114-121.
[5] 陈水生. 项目制的执行过程与运作逻辑——对文化惠民工程的政策学考察[J]. 公共行政评论， 2014， 7（3）： 133-156.
[6] 李国新. 强化公共文化服务政府责任的思考[J]. 图书馆杂志， 2016， 35（4）： 4-8.
[7] 颜玉凡， 叶南客. 文化治理视域下的公共文化服务——基于政府的行动逻辑[J]. 开放时代， 2016， （2）.
[8] 梁立新. 公共文化服务多元参与机制创新研究[J]. 学术交流， 2014， （2）： 191-195.
[9] 丁煌. 当代政府管理新范式──企业家政府理论评析[J]. 行政论坛， 2000， （3）： 11-13.
[10][12][19] 吴理财，贾晓芬， 刘磊. 以文化治理理念引导社会力量参与公共文化服务[J]. 江西师范大学学报（哲学社会科学版）， 2015， （6）： 85-91.
[11] 李少惠. 公共文化服务体系建设的主体构成及其功能分析[J]. 社科纵横， 2007， 22（2）： 37-39.
[13][25] 陈宇京. 非政府文化力量参与创建公共文化服务体系现状刍议——以大冶市公共文化服务体系示范区建设为例[J]. 湖北社会科学， 2013， （1）： 54-57.
[14] 李少惠. 互动与整合 ： 甘南藏区农村公共文化服务发展研究[M]. 中国社会科学出版社， 2014.
[15] 姜亦凤. 我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究[D]. 中国海洋大学， 2008.
[16] 吴理财. 公共文化服务的运作逻辑及后果[J]. 江淮论坛， 2011， （04）： 143-149.
[17][18] 吴理财. 把治理引入公共文化服务[J]. 探索与争鸣， 2012， （6）： 51-54.
[20] 马艳霞. 公共文化服务体系构建中民间参与的主体、方式和内容[J]. 图书情报工作， 2015， （12）： 5-11.
[21] 龚虹波. 执行结构-政策执行-执行结果——一个分析中国公共政策执行的理论框架[J]. 社会科学， 2008， （03）： 105-111，190.
[22] 杨杰. 我国政府公共文化服务职能面临的挑战及对策创新研究[D]. 河北师范大学， 2012.
[23] 张静. 国家政权建设与乡村自治单位──问题与回顾[J]. 开放时代， 2001， （9）： 5-13.
[24] 祁述裕， 曹伟. 构建现代公共文化服务体系应处理好的若干关系[J]. 国家行政学院学报， 2015， （2）： 119-123.
[26] 孔繁斌. 公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构[M]. 江苏人民出版社， 2012.
[27] 范和生， 唐惠敏. 社会组织参与社会治理路径拓展与治理创新[J]. 北京行政学院学报， 2016， （2）： 90-97.
[28] 李少惠. 甘南藏区农村公共文化服务的主体困境分析[J]. 图书与情报， 2015， （4）： 132-138.
[29] 顾训宝. 十年来我国公民参与现状研究综述[J]. 北京行政学院学报， 2009， （4）： 33-38.
[30] 宋雄伟. 政策执行网络：一种研究政策执行问题的理论探索[J]. 国家行政学院学报， 2014， （3）： 66-70.
Abstract： Entered the new era， the public cultural service has become an important part of people's yearning for a better life， and create a national demonstration area of public cultural service system （hereinafter referred to as "demonstration zone creation"） is a strategic institutional arrangement to balance regional gap and bring local characteristics into full play in the construction of public cultural service system. Based on the Smith policy implementation model， this paper explores the action and behavioral strategies of the pluralistic subjects in the "demonstration zone creation". The results show that the government has shown the practice behavior of "achieve government performances， set up typical， positive dominated" in the balance between functional orientation and organizational benefit， service orientation and achievement orientation. Under the guidance of cultural governance concept， social organizations proceed with "strong dependency， weal integration， collaboration management" strategy based on the reality of public cultural service homogeneity. As to citizens， they are in a status of "no participation， zero feedback， passive benefits" because of the lack of subjectivity.
Keywords： Multi-Dimensional Subject； Public Cultural Service； Participation Logic； Behavior Strategy
关键词： 多元主体；公共文化服务；参与逻辑；行为策略
一、问题的提出
近年来，随着国家文化建设战略由注重宏观引领作用到微观需求满足的转变，公共文化服务政策的出台数量越来越多，内容越来越丰富，经历了政策肇始、政策探索和政策深化三个阶段[1]。党的十九大报告阐明了新时代社会主要矛盾的变化，将“人民对于美好生活的向往”作为国家奋斗目标，而需求导向、多元参与、差异化供给、跨业态合作的公共文化服务正是人民美好生活的重要组成部分。 “示范区创建”是文化部、财政部在“十二五”期间为平衡公共文化服务体系建设的区域差距、发挥地方特色的重要战略部署，其实质是对当地公共文化服务的系统性、全面性建设，在探索立足地方实际的创新模式、典型经验和示范性做法的同时要向更大的地域乃至全国范围进行推广，更重要的是为公共文化服务体系制度设计提供强有力的理论支撑[2]。各地级市需经过前期申报、中期评审、后期公示等程序，最终获得创建资格的可开展两年期的创建工作。邬家峰以湖北黄石的公共文化服务体系示范区建设为分析对象，探讨了公共文化服务体系建设制度内涵、内在诉求及现实回应等问题[3]。张良从项目制运作局限性的角度考察国家公共文化服务体系示范区（项目）创建中存在着“迎检逻辑”与“服务逻辑”、“统一逻辑”与“地方逻辑”、“专项逻辑”与“整合逻辑”、域间发展等矛盾和冲突[4]。陈水生同样基于项目制运作形式，从政策执行视角对文化惠民工程进行研究，揭示了公共文化服务项目制运作中的中央政府强控制逻辑、地方政府弱应对逻辑与民众无反馈逻辑[5]。这些对公共文化服务推进主体、运作逻辑及建设困境等议题的研究表明，多元主体参与公共文化服务建设的日益深入。但这种参与是如何发生的？不同主体的动机和策略如何呈现？基于此，本文选取国家公共文化服务体系示范区这个典型案例，结合史密斯政策執行模型，确定公共文化服务的“参与主体-参与逻辑-行动策略”分析框架，重在对典型单案例的深入挖掘，揭示多元主体参与公共文化服务的内在机理。
二、文献综述
国家公共文化服务体系示范区的实质是政府以项目制的形式推行公共文化服务，所以理应强调政府的主体作用、责任意识和自觉行为[6]，政府基于意识形态前置的政治逻辑、公共空间重建的生活逻辑以及公共文化价值回归的生产逻辑推动着公共文化服务的实践进程[7]。而公共文化服务面临着需求快速增长与结构复杂化并存、公共文化服务效能不高、政府公共文化服务能力不足等困境[8]，引入多元参与机制显得更为迫切且必要。围绕公共文化服务多元参与，现有成果聚焦于多元主体是何、为何以及如何参与等研究主题。其中，如何参与，即主体采用何种方式或凭借什么途径来实现参与，涉及参与内容、行为方式等研究。
首先，对公共文化服务参与主体构成的研究。现阶段中国民间没有提供和管理文化服务的能力。因此，大部分的公共文化服务仍然有赖于政府来提供和管理[9]。公共文化服务所依靠的公共部门主要是公共图书馆、文化馆（站）、博物馆等公益性文化事业单位，它们构成我国公共文化服务体系的“骨干”[10]。但是，政府不应垄断公共文化服务，而应向社会、个人提供参与的机会。李少惠提出公共文化服务体系建设需要确立政府为主导，非政府组织、社区等社会各方共同参与，协商和对话的“交互理性”制度框架[11]。鼓励和引导私营、非营利组织、社区等社会力量同政府、公共部门等主体参与公共文化服务，形成多元主体紧密合作的服务网络，这恰恰也体现了现代文化治理的理念和要求[12]。根据当前我国公共文化服务体系示范区的国家指导意见和地方创建标准，创建公共文化服务体系力量系统实际上包括由政府部门为主导、民族民间为补充、企事业单位为辅助、高等院校为参考等四个角色迥异、作用殊途同归的结构性要素[13]。除了组织机构的参与外，公民个体也是公共文化服务的一个重要有机体，它不仅是服务对象与享受者，而且还是服务的提供者。
其次，对公共文化服务多元主体参与原因及作用的研究。尊重和保障公民的基本文化权利是公共文化服务的逻辑基点，也是最终实现目标[14]。实践中各级政府将实现广大人民群众依法享有进行文化选择、享受文化成果、参与文化活动、开展文化创造等方面的权利视为文化建设的重要内容。公共文化服务体系的建立也正是通过艺术节庆文化活动的举办、民间特色文化产品的提供来满足公民的公共文化需求，同时调动公民进入公共领域的积极性，借此实现公民参与公共文化事务管理的权利。而公共文化服务本身所蕴含的“以人为本”以及“为公众服务”的理念也要求公民的有效参与，以保证公共文化服务供给的正确方向[15]。但是，在实际运作中地方政府、文化部门及官员基于行政压力、利益驱动及政绩显现的逻辑，导致了公共文化服务民主参与缺失、财政投入不足、供需脱节以及效率低下等严重问题[16]，这些问题的解决呼吁一定程度的社会化和市场化。文化治理的引入对于平衡差异化的文化需求、塑造文明健康的公共文化空间有重大意义，推动了政府、社会和市场多元主体的协调与合作[17]。
最后，对公共文化服务多元主体参与路径的研究。具体涉及行为方式、参与内容以及长效机制等方面。对政府而言，促进组织内部资源整合和功能协调是发挥文化、广电、新闻出版、信息、财政等部门积极参与公共文化服务的前提[18]。各类文化事业单位可通过法人治理机构或组建理事会吸纳相关的专业人士、各界群众代表来参与管理[19]。私营部门、社会团体、非政府组织以及公民个人更多地在公共文化基础设施建设与维护、公共文化产品的生产与供给、公共文化活动的组织与开展和公共文化服务政策的执行与监督等方面，通过投资、社会捐资、基金会资助、文化志愿者队伍建设等途径共同参与到公共文化服务的不同阶段。马艳霞总结了民间力量参与公共文化服务的4种方式：兴办实体、项目资助、赞助活动和提供设施[20]。对公共文化服务中多元主体是何、为何及如何参与的研究是构建现代化公共文化服务体系的核心问题。现有成果大多是基于某个地区、某个文化惠民工程或揭示不同主体的逻辑起点，或探讨具体的行为方式，这些为本文的研究提供了较大启示。据此，本文以“示范区创建”为例，结合笔者对甘肃省第二批公共文化服务示范区创建城市——张掖市①所辖的一区五县（甘州区、高台县、临泽县、山丹县、民乐县以及肃南裕固族自治县）的实地调研资料，考察公共文化服务体系示范区政策从发文、组织申报到贯彻实施的主体有哪些？其逻辑出发点是什么？采取什么样的行为策略？论文将普通民众纳入分析视域，集中考察政府部门、社会力量和普通民众参与公共文化服务的逻辑起点和行为策略，以深化对公共文化服务运作主体的系统研究。 三、多元参与公共文化服务的政策执行考察：以“示范区创建”为例
美国学者史密斯于1973年在《政策执行过程》一文中，首次提出影响政策执行的“四因素理论”，即理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素是政策执行过程中所牵涉的重大因素。研究中国公共政策执行需在此基础上本土化，龚虹波以结构与行为互动的视角对中国公共政策执行的过程与结果进行分析，最终形成了“执行结构——政策执行——执行结果”分析框架[21]。本文借助史密斯政策执行模型，结合中国公共政策执行的特殊结构，确定“国家公共文化服务体系示范区-多主体参与”分析框架（见图1），重点探究“示范区创建”中多元主体的参与动机及行为方式。
1.政策背景
按照史密斯政策执行模型，理想化的政策是政策成功执行并取得预期效果的一个前提基础。“示范区创建”的直接政策依据是文化部、财政部联合发布的《关于开展国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作的通知》（文社文发〔2010〕49号）。通知以附件形式阐明了具体的创建方案以及东中西部创建标准。由国家部委联合发布表明这一政策符合国家公共文化发展战略目标，体现出国家在文化建设领域的政策关怀与意图导向。在创建标准制定上，中央政府充分考虑到城乡之间、区域之间公共文化服务的差异性，并没有采取“一刀切”的做法，而是对东中西部分别制定不同的创建标准。可量化的指标在东中西部的创建标准上体现出很明显的差异性，无法量化的标准则依据不同的地区实际进行质性语言规定。如考虑到农民工群体集中于经济发达的东部沿海地区，所以东部创建标准中规定：“把农民工纳入城市公共文化服务体系，建立政府主导、共建、社会参与的农民工文化工作机制。”而西部属于典型的经济欠发达地区，农民工分布较少，所以西部创建标准中没有对农民工的公共文化服务内容做出明确规定。
2.参与主体
主体要素是把公共政策从理想变成现实的中介和桥梁，其参与逻辑及行为策略直接影响公共政策实施效果。“示范区创建”的指导文件②明确提出，“各地文化、财政部门要密切配合，加强领导，把示范区项目创建工作与当地经济社会发展紧密结合，加大投入力度，引导和动员广大群众和社会力量积极参与，确保创建工作取得实效”。由此可见，“示范区创建”涉及的主要参与主体包括政府部门、社会组织和普通民众。首先就政府部门来讲，在申报环节，地方政府作为“示范区创建”的政策目标群体申报创建资格③。在实施阶段，地方政府则作为执行机构来贯彻实施该政策，组织开展创建工作；民间社会团体、事业单位及公民个人作为主体力量参与创建工作（如图2所示）。在史密斯政策执行模型中，目标群体是政策的直接影响者。“示范区创建”意在将公共文化服务更平等、更便利地覆盖到全社会，切实保障人民群众的基本文化权益。无论是申报环节还是实施阶段，普通民众理应是公共文化服务提供的目标群体，但在实际运作中，地方政府参照创建标准，采取逐级上报的方式积极申报。普通民众是一种无参与的状态，即使在实施阶段，依然处于一种被动地位。
3.不同主体的参与逻辑与行为策略
（1）政府部门的逻辑起点及行为策略
政府部门作为公共文化服务的核心参与主体，具体包括颁布政策的文化部、财政部等中央部委，负责执行政策的各级地方政府以及文化主管部门。这些主体在示范区创建中的参与逻辑及行为方式在很大程度上决定着示范区的创建效果。
{1}政府部门的逻辑起点
首先，职能定位的客观要求与组织利益的主观追求之间的冲突。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”因此，为社会提供充分的公共产品和公共服务，不仅是实行有效的社会管理的基础，也是保持政治稳定的关键。政府的一个重要职能就是公共服务，衡量政府文化服务职能转型的重要维度就是政府的文化福利承诺与文化责任担当[22]。在我国的行政管理体制中，中央部委负责管理政府政治事务、社会事务、经济事务，履行相应的监管职责。如此，文化发展和文化建设的任务就划归到文化部门（上至国家文化部下到省市县的文化局）负责。文化部作为主管文化建设的部委部门之一，推进公共文化服务、指导基层文化建设是其基本职责。“示范区创建”的重点是文化部及示范区所在地各级政府要根据具体情况和实际需要确定服务重点、服务方式和服务内容，最大限度地使现代公共文化服务体系的制度末梢与人民群众的文化生活实际和文化需求意愿紧密联系在一起，做到示范区提供的公共文化产品和服务更接地气、更受欢迎。与此同时，最大化组织利益也构成文化部积极主导、各级政府配合执行的主要逻辑。推进公共文化服务体系建设是最近几届政府的重要工作议程，十七届六中全会提出“推进国家公共文化服务体系示范区创建”，表明这项工作已经由文化系统的部门行为上升为中央的重要决策部署。文化部积极配合执行国家公共文化发展战略意图，在“十二五”期间实施“示范区创建”以提升本部門在政府体系内部的声誉、地位，凸显其在政府体系中的作用，同时也可为本部门争取更多的资源支持和发展机会。“示范区创建”代表国家意志并着力解决公共文化服务均等化与全覆盖问题。各级政府积极配合执行的逻辑出发点是，一旦做出示范或者典型则可获得更多的财政支持和政策优惠，这从指导文件的激励机制“通过验收的创建单位，中央财政给予补助和奖励”可以明显看出。从这个意义上讲，组织利益激励是“示范区创建”得以有效运作的重要动力。
其次，服务导向的价值理性与政绩导向的工具理性之间的冲突。现代国家的建构必须以合法性为基础，而合法性获得来自其对民众的庇护——提供公民权利的界定和保护，来自国家为民众提供安全秩序、公共规范等基本的公共服务和产品[23]。服务型政府是当代国家政权建立的前提及必要结果，创建公共文化服务体系示范区正是顺应服务型政府的要求，从国家文化建设战略出发，由文化部负责工作方案、创建标准的制定并对过程实施监督与管理，地方各级政府则在文化部的指导下开展创建工作。显然，“示范区创建”就是中央政府、文化部、地方各级政府及文化部门联合起来以公共文化服务体系示范区的特殊形式来推行公共文化服务，注重公共文化服务设施建设的便捷性、公共文化服务活动开展的普惠性以及普通民众文化意愿表达的畅通性等方面[24]。但是，我国现行文化体制在很大程度上属于对上负责。一方面体现为由政府主导的公共文化服务层层下达地方和基层，另一方面表现为公共文化服务绩效考评由上级政府说了算。压力型体制及数字化政绩考核的现实制度使服务导向的价值理性被政绩导向的工具理性所替代，公共文化服务异化为政府的一种行政任务。“示范区创建”在执行过程中不可避免地契合这一逻辑。在中央政府重视公共文化服务体系建设的形势下，地方政府官员必然会在“示范区创建”工作中不断提升文化政绩来实现自身目标，即严格按照细化的创建标准、验收标准来完成“指标式”的公共文化服务体系创建任务来获得上级嘉奖，从而为未来晋升积累政绩。 {2}政府部门的行为策略
政府部门正是基于以上逻辑在创建工作中呈现出重政绩、树典型、积极主导的行为策略。文化部从战略层面上主导项目申报和组织实施，发挥远程式管理、周期性督查、验收式考核的作用，自上而下主导公共文化服务的提供。地级市（区）人民政府作为申报主体，直接负责公共文化服务体系示范区创建工程。前四批次创建国家公共文化服务体系示范区名单显示，每年每省都有一个城市中标，或是省会城市，或是本省、区、直辖市之内文化建设走在前列的地区。各省屈指可数的拥有创建资格的示范区承担着在全国、在全省先行一步、探索经验、提供示范、引领文化发展的重要使命。创建工作不仅作为申报主体的市级政府的工作，也是全省文化建设的重要组成部分，关系着省级政府的形象。因此，各省级政府及市级政府会按照文化部关于“示范区创建”的全局性、根本性规划，结合地方公共文化服务体系建设的实际，针对存在问题，发挥潜在优势，进行相应规划。通过与基层文化主管部门、社会组织的协作，针对公共文化服务体系建设的人才队伍建设、社会参与机制、经费保障机制、服务主体地位以及群众文化需求等内容的某一方面或某几方面做出典型示范，作为经验推广到其他地区。
（2）社会组织的参与逻辑及行为策略
示范区创建中的社会组织包括民族民间团体、大专院校以及中小学校等公益性组织。作为示范区创建过程中角色迥异、作用殊途同归的结构性力量，他们的参与逻辑与行为策略也会影响到示范区的创建效果[25]。
{1}社会组织的参与逻辑
首先，文化治理作为一种新型治理模式，是社会组织参与的内在逻辑。文化治理强调在公共文化服务体系建设中政府、社会和市场多元主体的协调与合作[26]。在“示范区创建”中，政府积极履行公共服务职能，主导公共文化产品的生产、供给和服务，同时引入市场机制，优化公共文化资源的配置，鼓励社会捐资、投资公共文化服务基础设施建设，支持民办文化机构、社会文化团体、非营利公益性社会文化组织发展和文化志愿者队伍建设。笔者在张掖市调研发现高台县的社会组织相对比较活跃。包括积极捐资建设高台县博物馆，民间自乐班活跃在乡村舞台上，文化志愿者组织丰富多彩的文化活动等等。而我国当前的政府、社会与市场的关系不是一种平衡状态，多中心治理缺乏相应制度环境的支持，使得在中国语境下的文化治理还不能完全实现政府、市场和社会三个主体之间良性互动和有效合作的机制，在“示范区创建”实践中，体现为政府部门的强主导与社会组织弱参与。
其次，组织职能的纽带作用构成了社会组织参与的客观逻辑。任何组织都是为了履行某些具体职能而创建的，社会组织也概莫能外。社会组织的根本职能是服务社会，在不同的情境之下，服务社会的内涵和外延亦是不同的。公共文化服务中，社会组织的具体职能包括捐赠资助公共文化服务硬件设施建设、动员和整合社会组织开展当地特色文体活动、培养公共文化服务专业人才、提供志愿者服务等。在公共文化服务体系示范区创建工作中，民间艺人、文化志愿者等公民个体，民族民间团体以及学校等非官方公益性组织的积极参与正是对责任及职能的承担。正如约翰·斯图亚特·穆勒在《功利主义》一书中写道，“诚挚的私人感情和对公共利益切实的关心，于任何一个在正确教育下成长起来的人而言都是有可能兼备的，充其量只在程度上有所差异而已”④。笔者在张掖市的调研中切实体会到个体的公共关怀与公共精神会指导其在公共事业中积极作为。高台县城关镇人民西路社区的居委会主任凭借自己的人脉资源、社会资源，为社区公共文化服务建设谋福利，拉赞助促进社区文化硬件设施建设、靠人脉请来无偿服务老年人日间照料。在该居委会主任的热心带领下，社区居民也积极踊跃捐助自家的盆栽、十字绣以及其他手工艺品作为社区农家书屋或文化活动室的装饰物，更添社区农家书屋与文化活动室的温馨与活力。而社区管理人员也会在捐助的物品上标注捐助人以表示尊重居民个人的贡献。由此不难看出，社会组织对公共文化服务职能的履行实质是一种组织化的社会动员和自发性的公民参与。
最后，差别化、特色化的公共文化服务供给是社会组织参与的现实逻辑。国家以示范区创建这种特殊方式推行公共文化服务，其目的在于平衡地区文化建设差距，进行差别化、特色化的公共文化服务体系建设，进而总结行之有效的经验，并将其作为一种模式，向更广阔的区域推广，发挥示范性效应。但当前政府主导下的各创建城市创建任务都集中于硬件设施配备、人才队伍建设、文化载体挖掘、组织制度保障以及文化形态多样化等方面，由此导致的示范区同质化、标准化问题突出，这必将加快诸多极具地方特色、民族特色的民族民间文化因子，特别是许多民族民间艺术、技艺、礼仪等非物质文化遗产式微或消亡的速度。这是社会组织参与“示范区创建”政策执行的现实逻辑基础。社会组织的成员对反映当地风土人情、逸闻趣事的特色文化和民众生产生活中形成的传统民俗文化烂若披掌，而且会有很强烈的认同感。吸收民族民間特色文化要素，不仅是对传统非物质文化遗产的保护，更是对草根群众参与热情的调动。
{2}社会组织的行为策略
在以上多重逻辑的作用下，社会组织在公共文化服务体系示范区创建中呈现出强依赖、弱整合、协同参与的行为策略[27]。强依赖是指在“示范区创建”中，各类文化组织的独立性较弱，需要政府财政、税收、用地等方面的具体优惠政策，才能更好地担负起相应的公共文化服务职能。弱整合更多体现在民间传统工艺或艺术的失传问题上。由于民间文化社团发展动力不足，而创造或守护传统文化资源的民间艺人大多数年岁过高，活动内容老套，吸引力越来越微弱，后继乏人，民间文化社团原有潜力消失殆尽。当然创建公共文化服务体系示范区是一项系统性的工程，需要不同部门、机构间的协作来实现文化资源的高效能、持续化利用。张掖市在“乡村舞台”建设中采取了“财政支持一点、项目安排一点、社会筹措一点、个人集资一点”的办法，广开渠道筹措资金，激发社会组织的参与积极性。对民间乐队、鼓社、戏团等文化组织而言，主要依托传统节日、重大庆典活动开展群众喜闻乐见、丰富多彩的文体活动。笔者在张掖调研发现，高台、甘州两地的民间秦腔自乐班就比较活跃，不仅在当地组织文化娱乐活动，还会到邻乡推广表演，形成民间艺术的共同欣赏与传承。文化类社会组织为公共文化服务体系建设提供资金支持，重点支持公益性文化设施、公共服务平台建设。学校等教育部门为创建公共文化服务体系系统工程提供教育资源及智库参考作用。调研中发现很多中小学将农家书屋与学校教育结合起来，农家书屋扮演“小图书馆”的角色，供学生开展课外阅读；对高等院校而言，对公共文化服务体系建设的最大贡献在于培养、输送文化服务专业技术人才以及业余管理人员。笔者在调研中发现高台县“背包客”文化志愿服务队是由文艺工作者、大学生、个体经营者、医务人员组成的送文化“进学校、进社区、进军营”活动队伍，对促进当地公共文化服务活动的开展贡献很大，受到一致认可。 （3）普通民众的参与逻辑与行为策略
普通民众是公共文化服务的最终享用者，理所当然地成为“示范区创建”政策的最终目标群体。受传统价值观念与历史文化条件的影响，现代社会普通民众的非主体性意识仍比较浓厚[28]。在示范区创建工程中，他们缺乏对自己作为文化建设主体存在的全面认知，观念里依然只是公共文化产品和服务的享用者，对作为“参与者”的文化权利无意识争取，参与意识极端弱化。很多富有地域特色的优秀文化后继乏人，致使群众喜闻乐见的公共文化活动缺乏优秀传承人的持续引导和组织开展。而且对农民来讲，平均受教育年限较短、整体文化素质偏低、自我发展能力较弱等因素影响着他们参与日常文化活动的态度及热情。另外，长期对政府“等、要、靠”思想又束缚着他们的自主思考能力，使其认识不到自身价值，这也不可避免地影响到农民主体能动性的发挥，直接导致他们在创建工作中参与率较低的问题[29]。
其次，政府过度主导的统一管理忽略了地方文化发展的实际需求与自身特色。在“示范区创建”中，政府为了统一管理和操作，在创建标准所囊括的公共文化设施网络建设、公共文化服务供给、公共文化服务组织支撑及公共文化服务资金、人才和技术保障措施落实等方面均设计标准化与统一化的数字指标，同时还规定统一的创建周期、评估流程以及区域内的统一创建目标，而各创建城市是基于不同地域实情进行的公共文化服务建设工作。如此统一化的管理逻辑导致政策执行中下级政府一切以上级政府命令和完成各种“指标式创建任务”为重，普通民众的实际文化需求、文化意愿被束之高阁，致使自上而下推行的公共文化服务体系示范区创建工作与普通民众自发的文化需求不对接[30]。
民众主体性缺失导致“示范区创建”是政府体系内部运作的过程，普通民众对示范区创建呈现无参与、零反馈的态度。对他们而言，示范区申报之初市级政府是“示范区创建”政策的目标群体，他们的意愿及意见没有合适的表达机制和渠道。而在创建过程中，公共文化硬件设施等相关服务载体的投入建设也没有调查他们的需求满意度。“示范区创建”异化为政府体系内部的运作与管理，忽略了普通民众作为文化权益主体、文化创造主体的存在，这种状况严重影响了普通民众参与公共文化服务体系示范区建设的主动性和积极性。整个创建工作就是普通民众被动受益的过程。
四、讨论：示范区与推广性
“示范区创建”是国家通过自上而下的权力推行公共文化服务的一种制度安排，重在发挥示范效应并为全国公共文化服务体系建设提供学习和借鉴的经验。目前的创建成效，在一定程度上改善了公共文化服务硬件设施条件，以服务人口为依据的公共文化设施网络逐步实现，区域内的公共文化服务能力也得到了提升。但是，示范区创建政策规定申报需满足文化工作基础较好、地方政府积极性高、制度设计研究取得一定成果等基本条件。本来基础比较好，再加上对示范点的集中投入，很容易造就出一些政绩亮点，甚至使得示范点的公共品过度建设，而那些文化建设薄弱地区却得不到政策的惠顾。如此一来，国家公共文化服务体系示范区的示范效应及推广价值到底有多大？其次，“示范区创建”在执行中更多体现出公共文化服务供给灌输式的外生输入方式。实施之初，各地人民政府、文化管理部门按照创建工作通知、创建工作方案以及創建标准要求，积极组织本省示范区创建申报工作，取得创建资格也是由政府部门设计公共文化产品和服务的提供，具有很强的同质性和标准化色彩，往往无法做到针对性供给。并且借助于分级科层体制的管理方式，不但难以避免层次繁多的政府机构因为自身的利益而违背公共利益，也很难针对地方的实际需求来提供服务，更不能满足基层社区和民众多样性、多层次的需求。最后，对“示范区创建”执行结果（也即创建效果）的评估仅仅依赖政府职能部门及专家，忽略普通民众、社会组织等参与主体的评价，显然，这也存在有损科学性、合理性的困扰。
鉴于此，完善“示范区创建”政策制定、改善“示范区创建”执行环境、提升“示范区创建”参与主体素质、优化“示范区创建”评估机制是当务之急。构建公共文化服务体系最直接和最终目的是满足社会公众的精神文化需求，而文化需求最终是通过社会公众对公共文化服务生产者和提供者提供的各类文化服务（文化活动）的参与和体验来得到满足的，二者相辅相成，不可分离。这就启示政策执行主体在公共文化政策执行中秉持执政为民，把文化建设同人民群众基本文化权利密切联系在一起，切实保障维护人民群众公共文化权益的价值理性，提供围绕群众的基本文化需求的公共文化产品和服务，摆脱民众“被动受益”格局，形成民众自我设计、自我管理、自娱自乐的公共文化服务模式。
注释：
① 张掖市，位于甘肃省西北部，下辖甘州区、临泽县、高台县、山丹县、民乐县、肃南裕固族自治县六个县区，是第二批国家公共文化服务体系示范区创建城市之一。
② 《关于开展国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作的通知》（文社文发〔2010〕49号）。
③ 国家公共文化服务体系示范区创建工作方案中规定：国家公共文化服务体系示范区的申报主体以地级市（区）人民政府（含省直辖的县级人民政府）为主，采取地方人民政府主动申报的办法，经省级文化、财政主管部门审核，并报省级人民政府同意后上报，经专家委员会评审，由文化部、财政部批准确定。
④ [英]约翰·斯图亚特·穆勒：《功利主义》，中国社会科学出版社，2009年，第23-24页。
参考文献：
[1] 胡税根， 李倩. 我国公共文化服务政策发展研究[J]. 华中师范大学学报（人文社会科学版）， 2015， （02）： 43-53.
[2] 杨梅. 中国地方政府公共服务标准化探索与思考[J]. 北京行政学院学报， 2012， （03）： 30-34.
[3] 邬家峰. 公共文化服务体系建设研究[D]. 华中师范大学， 2012. [4] 張良. “项目治国”的成效与限度——以国家公共文化服务体系示范区（项目）为分析对象[J]. 人文杂志， 2013， （1）： 114-121.
[5] 陈水生. 项目制的执行过程与运作逻辑——对文化惠民工程的政策学考察[J]. 公共行政评论， 2014， 7（3）： 133-156.
[6] 李国新. 强化公共文化服务政府责任的思考[J]. 图书馆杂志， 2016， 35（4）： 4-8.
[7] 颜玉凡， 叶南客. 文化治理视域下的公共文化服务——基于政府的行动逻辑[J]. 开放时代， 2016， （2）.
[8] 梁立新. 公共文化服务多元参与机制创新研究[J]. 学术交流， 2014， （2）： 191-195.
[9] 丁煌. 当代政府管理新范式──企业家政府理论评析[J]. 行政论坛， 2000， （3）： 11-13.
[10][12][19] 吴理财，贾晓芬， 刘磊. 以文化治理理念引导社会力量参与公共文化服务[J]. 江西师范大学学报（哲学社会科学版）， 2015， （6）： 85-91.
[11] 李少惠. 公共文化服务体系建设的主体构成及其功能分析[J]. 社科纵横， 2007， 22（2）： 37-39.
[13][25] 陈宇京. 非政府文化力量参与创建公共文化服务体系现状刍议——以大冶市公共文化服务体系示范区建设为例[J]. 湖北社会科学， 2013， （1）： 54-57.
[14] 李少惠. 互动与整合 ： 甘南藏区农村公共文化服务发展研究[M]. 中国社会科学出版社， 2014.
[15] 姜亦凤. 我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究[D]. 中国海洋大学， 2008.
[16] 吴理财. 公共文化服务的运作逻辑及后果[J]. 江淮论坛， 2011， （04）： 143-149.
[17][18] 吴理财. 把治理引入公共文化服务[J]. 探索与争鸣， 2012， （6）： 51-54.
[20] 马艳霞. 公共文化服务体系构建中民间参与的主体、方式和内容[J]. 图书情报工作， 2015， （12）： 5-11.
[21] 龚虹波. 执行结构-政策执行-执行结果——一个分析中国公共政策执行的理论框架[J]. 社会科学， 2008， （03）： 105-111，190.
[22] 杨杰. 我国政府公共文化服务职能面临的挑战及对策创新研究[D]. 河北师范大学， 2012.
[23] 张静. 国家政权建设与乡村自治单位──问题与回顾[J]. 开放时代， 2001， （9）： 5-13.
[24] 祁述裕， 曹伟. 构建现代公共文化服务体系应处理好的若干关系[J]. 国家行政学院学报， 2015， （2）： 119-123.
[26] 孔繁斌. 公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构[M]. 江苏人民出版社， 2012.
[27] 范和生， 唐惠敏. 社会组织参与社会治理路径拓展与治理创新[J]. 北京行政学院学报， 2016， （2）： 90-97.
[28] 李少惠. 甘南藏区农村公共文化服务的主体困境分析[J]. 图书与情报， 2015， （4）： 132-138.
[29] 顾训宝. 十年来我国公民参与现状研究综述[J]. 北京行政学院学报， 2009， （4）： 33-38.
[30] 宋雄伟. 政策执行网络：一种研究政策执行问题的理论探索[J]. 国家行政学院学报， 2014， （3）： 66-70.
Abstract： Entered the new era， the public cultural service has become an important part of people's yearning for a better life， and create a national demonstration area of public cultural service system （hereinafter referred to as "demonstration zone creation"） is a strategic institutional arrangement to balance regional gap and bring local characteristics into full play in the construction of public cultural service system. Based on the Smith policy implementation model， this paper explores the action and behavioral strategies of the pluralistic subjects in the "demonstration zone creation". The results show that the government has shown the practice behavior of "achieve government performances， set up typical， positive dominated" in the balance between functional orientation and organizational benefit， service orientation and achievement orientation. Under the guidance of cultural governance concept， social organizations proceed with "strong dependency， weal integration， collaboration management" strategy based on the reality of public cultural service homogeneity. As to citizens， they are in a status of "no participation， zero feedback， passive benefits" because of the lack of subjectivity.
Keywords： Multi-Dimensional Subject； Public Cultural Service； Participation Logic； Behavior Strategy