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摘 要： 文章通过分析我国因公出国管理体制的根源、定义和主要内容，归纳因公出国管理体制的发展特点，提出新时期下高校因公出国管理工作的特点并提出建议。
关键词： 因公出国 管理体制 建议
教育国际化已然成为目前高等教育的主要潮流，绝大部分高校都提出借助国际化手段提升学校发展水平的方案。教师“走出去”参加各类学术会议、学术科研等是教育国际化最直接又非常重要的一个手段。然而在实际工作中，随着党和国家各项工作的逐步规范，尤其是对因公出国管理工作提出了更加明确和严格的要求。高校作为一个具有特殊性的行政事业单位，如何在新时期下，按照相关规定要求，保障老师能顺利“走出去”成为具体工作中的新课题。
一、因公出国管理体制的根源
因公出国管理体制根源于我国的经济制度，是我国独特的一种管理体制。我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，实施以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。为此，政府根据国情和社会制度建立了一套比较完善的因公出国管理体制，保证了因公出国渠道的畅通，为增进与世界各国的相互了解、加深友谊、促进交流、互利合作作出了积极贡献。
二、因公出国的定义
因公出国是指各级政府或国有企事业单位派出并全额资助，持外交护照、公务护照出国从事公务活动[1]。具体而言，因公出国包括四个要素。
一是单位派出，而且对单位的限定是“中国各级政府或国有企事业单位”，私有企业派出的不在此范围内。
二是费用来源，是由“中国各级政府或国有企事业单位”全额资助的。
三是持用的证件是公务类证件。自2007年1月1日期实行的《中华人民共和国护照法》第三条规定“护照分为普通护照、外交护照和公务护照”。第八条“公民出国执行公务的，由其工作单位依照本法第四条第二款、第三款的规定向外交部门提出申请，由外交部门根据需要签发外交护照或者公务护照”。这是因公出国境持因公证件的法律依据。
四是从事的是“公务活动”。汉语词典中给予“公务”的解释是“关于国家或集体的事务”。而在护照法中第五条“公民因前往外国定居、探亲、学习、就业、旅行、从事商务活动等非公务原因出国的，由本人向户籍所在地的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请普通护照”。该条款也明确了哪些事项不属于公务范畴。
四个要素齐备才是“因公出国”。
三、因公出国管理体制的内容
经过多年丰富和发展，目前我国的因公管理体制主要包括以下七部分内容。
一是出国境计划报批和量化管理制度。各单位要按要求逐级上报年度出国境计划，依据量化管理的要求宏观控制团组总量和前往热点国家（地区）的团组数量，计划内团组逐案报批，确有必要的计划外任务在团组总量不变的情况下进行调整。
二是出国任务审批制度。赴国（境）外执行公务的因公出国人员须由派遣部门向上级拥有外事审批权的部门申请因公出国任务批件，审批部门根据派遣部门提交的申请材料依据审批原则对出国任务是否有明确的公务目的和实质内容，人员组成是否合理等内容进行严格审核。
三是出国人员审查制度。因公出国人员的审查一律由授权的部门归口负责，主要审查该出国团组成员有无犯罪记录、工作表现和个人品质。
四是因公护照颁发制度。派遣部门持因公出国任务批件、出国人员审查批件及其他相关材料，向发照机关申领护照。发照机关根据规定对派遣部门提交的上述材料审核无误后，颁发相应护照。如发现不符合中央、国务院有关规定精神或有弄虚作假、骗取护照的情况，发照机关有权拒绝发照。公务护照（包括公务护照和公务普通护照）的签发机关包括外交部、驻外使领馆、外交部委托的其他驻外机构及省市自治区等地方人民政府外事部门。
五是因公护照的集中保管制度。因公护照实行统一管理、分级保管、层层负责的原则。因公出国人员须在其回国后交回其所持护照，由本单位或上级主管部门登记、管理，保证因公护照只能用于出国执行公务。
六是因公出国的信息公开和成果共享制度。因公临时出国信息要事前在单位内部以合适的方式对团组人员、出访国家、任务、行程安排、经费来源等信息进行公开公示，经公示未发现问题的再报送审批。因公临时出国任务结束后组团单位应在一定时间内公示团组出国任务的执行情况、经费使用情况及出访报告等内容，实行信息共享。
七是出国经费的管理制度。因公出国经费要纳入预算管理，出国任务报批前应有明确的经费预算。在核销过程中要根据相应文件要求核销，不得核报与公务无关的开支和计划外发生的费用。
四、因公出国管理体制的政策变化解析
九十年代初，为适应社会主义现代化建设的需要，进一步贯彻执行对外开放政策和顺利完成出国任务，这一阶段的因公出国管理体制的工作重心是做好出国人员的审查工作，为此，1991年中央制定了《因公出国人员审查的规定》，对于因公出国人员的条件、出国人员审批的权限及人员审批办理流程进行了规范。在规定中对因公派出人员的政治条件和业务条件进行了明确且细致的规定，对于出国人员的审批权限按照“常驻国外人员”和“临时出国人员”两类赋予相应机构审批权力，此外，对出国人员审批手续提出了具体要求。1993年又对这一规定进行了部分内容的补充，主要内容包括对于部分符合要求的出国人员一般可与出国任务一起审批不用办理因公出国人员审查手续，增加了部分单位为因公临时出国人员审批单位，对常驻外国人员的审查提出了细致要求，并优化了因公出国人员审查的手续，等等。
随着国际交往日益增多，人员和资金跨境流动日益频繁，出现了极个别党员干部出国境私自不归的情况，甚至携赃款外逃，造成极恶劣的影响，为此，2004年国家中纪委等部门联合下发了《关于党员干部出国境管理的通知》。在文件中，主要包括进一步加强因公出国境人员的管理，对因私出境党员干部进行严格审查，切实做好出国境证件的管理工作和加强监督检查等四方面内容。加强因公出国人员的管理主要是提出要坚持和完善行前集中培训等制度，按照1991年8号文和1993年23号文的规定对因公出国人员进行人员审查，并要求通过健全制度规范党员干部因公出国境期间的行为，要求临时出国境的团组要建立临时党支部等。对干部因私出境则要求按照干部管理权限严格履行审批手续，并完善相关人员因私出境的登记备案工作以及因私出境的后续管理工作。加强证件管理则提出领导干部的因公因私证件要由单位集中保管。 2008年，针对因公出国境管理工作出现的一些问题，主要是团组和人员数量增长过快，缺少实质性内容的一般性考察、访问、培训过多，违反因公出国境管理规定和外事财务纪律的现象时有发生，公款出国境旅游问题没有得到有效解决。为此党和国家要求从加强党的执政能力建设和反腐倡廉工作的高度，切实采取措施抓好因公出国境管理工作。在此背景下，出台了关于进一步加强因公出国境管理的若干规定。在规定中提出要完善出国境计划报批制度，建立量化管理机制；规范因公出境审批，强化任务审批管理；加强经费约束，严格经费预算管理；健全监督机制，核查团组境外活动情况；建立检查机制，严肃外事纪律。
从以上政策变迁，我们可以发现因公出国管理体制发展经历了几个重要阶段，由九十年代初管理的重点在于人员审查机制，到本世纪初期有人员审查转而侧重事件管理，直至2008年建立了相对完善的因公出国管理体系。
五、对于高校加强因公出国管理工作的建议
高校是按组织类别分，属于国有事业单位，其行政管理必须依照事业单位的相关管理规定执行。与此同时，高校是高等教育的承载者。在当前的社会发展进程中，高等教育国际化是不可避免的潮流和趋势。要提高学校的教育质量和办学水平必须顺应教育本身内在属性的需求，扩大国际交流与合作。针对高校目前因公出国管理存在的现象，不断提高因公出国管理工作水平，有如下建议。
1.加强宣传，不断提高教师因公出国的意识。
随着教育国际化的发展，高校的对外交流日渐增多，教师每年出国参加学术会议、合作科研、短期培训、调研等学术任务日渐频繁。教师的国际化意识越来越强烈，很希望走出去学习为自己的科研学术水平注入新的活力；也有很多教师学成归国，本身的国际化色彩就非常浓烈。然而，由于缺乏对我国实施的因公出国管理体制最基本的了解，尤其对使用不同类别经费出国执行参加会议及合作科研任务的界定并不准确，因此会出现对因公出国有关规定的错误理解。针对这种情况，高校应加强宣传，让教师熟知因公出国的概念、管理规定和办理流程等信息，从根源上杜绝出现违规的可能性。
2.提高审批效率，为教师因公出国做好服务工作。
高校应从自身外事工作管理的特点出发，梳理优化审批流程，借助信息化等手段，不断提升因公出国审批效率，尽量压缩办理因公出国手续的时间，为教师能够顺利出国执行各类任务做好服务工作。
3.通过建立健全信息共享机制和平台，使因公出国效益最大化。
教师出国执行参加会议、合作科研等任务，可以了解国际同行研究方向、动态及方法等信息，通过对出国任务进行认真总结并将总结以适当方式向校内公布，既有助于校内其他教师了解本领域的学术动态，更有助于教师切实提高出访效率，进而带动引智等其他相关工作。
参考文献：
[1]人民日报海外版[N].2006-06-10，（2）.
[2]中国领事网.
关键词： 因公出国 管理体制 建议
教育国际化已然成为目前高等教育的主要潮流，绝大部分高校都提出借助国际化手段提升学校发展水平的方案。教师“走出去”参加各类学术会议、学术科研等是教育国际化最直接又非常重要的一个手段。然而在实际工作中，随着党和国家各项工作的逐步规范，尤其是对因公出国管理工作提出了更加明确和严格的要求。高校作为一个具有特殊性的行政事业单位，如何在新时期下，按照相关规定要求，保障老师能顺利“走出去”成为具体工作中的新课题。
一、因公出国管理体制的根源
因公出国管理体制根源于我国的经济制度，是我国独特的一种管理体制。我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，实施以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。为此，政府根据国情和社会制度建立了一套比较完善的因公出国管理体制，保证了因公出国渠道的畅通，为增进与世界各国的相互了解、加深友谊、促进交流、互利合作作出了积极贡献。
二、因公出国的定义
因公出国是指各级政府或国有企事业单位派出并全额资助，持外交护照、公务护照出国从事公务活动[1]。具体而言，因公出国包括四个要素。
一是单位派出，而且对单位的限定是“中国各级政府或国有企事业单位”，私有企业派出的不在此范围内。
二是费用来源，是由“中国各级政府或国有企事业单位”全额资助的。
三是持用的证件是公务类证件。自2007年1月1日期实行的《中华人民共和国护照法》第三条规定“护照分为普通护照、外交护照和公务护照”。第八条“公民出国执行公务的，由其工作单位依照本法第四条第二款、第三款的规定向外交部门提出申请，由外交部门根据需要签发外交护照或者公务护照”。这是因公出国境持因公证件的法律依据。
四是从事的是“公务活动”。汉语词典中给予“公务”的解释是“关于国家或集体的事务”。而在护照法中第五条“公民因前往外国定居、探亲、学习、就业、旅行、从事商务活动等非公务原因出国的，由本人向户籍所在地的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请普通护照”。该条款也明确了哪些事项不属于公务范畴。
四个要素齐备才是“因公出国”。
三、因公出国管理体制的内容
经过多年丰富和发展，目前我国的因公管理体制主要包括以下七部分内容。
一是出国境计划报批和量化管理制度。各单位要按要求逐级上报年度出国境计划，依据量化管理的要求宏观控制团组总量和前往热点国家（地区）的团组数量，计划内团组逐案报批，确有必要的计划外任务在团组总量不变的情况下进行调整。
二是出国任务审批制度。赴国（境）外执行公务的因公出国人员须由派遣部门向上级拥有外事审批权的部门申请因公出国任务批件，审批部门根据派遣部门提交的申请材料依据审批原则对出国任务是否有明确的公务目的和实质内容，人员组成是否合理等内容进行严格审核。
三是出国人员审查制度。因公出国人员的审查一律由授权的部门归口负责，主要审查该出国团组成员有无犯罪记录、工作表现和个人品质。
四是因公护照颁发制度。派遣部门持因公出国任务批件、出国人员审查批件及其他相关材料，向发照机关申领护照。发照机关根据规定对派遣部门提交的上述材料审核无误后，颁发相应护照。如发现不符合中央、国务院有关规定精神或有弄虚作假、骗取护照的情况，发照机关有权拒绝发照。公务护照（包括公务护照和公务普通护照）的签发机关包括外交部、驻外使领馆、外交部委托的其他驻外机构及省市自治区等地方人民政府外事部门。
五是因公护照的集中保管制度。因公护照实行统一管理、分级保管、层层负责的原则。因公出国人员须在其回国后交回其所持护照，由本单位或上级主管部门登记、管理，保证因公护照只能用于出国执行公务。
六是因公出国的信息公开和成果共享制度。因公临时出国信息要事前在单位内部以合适的方式对团组人员、出访国家、任务、行程安排、经费来源等信息进行公开公示，经公示未发现问题的再报送审批。因公临时出国任务结束后组团单位应在一定时间内公示团组出国任务的执行情况、经费使用情况及出访报告等内容，实行信息共享。
七是出国经费的管理制度。因公出国经费要纳入预算管理，出国任务报批前应有明确的经费预算。在核销过程中要根据相应文件要求核销，不得核报与公务无关的开支和计划外发生的费用。
四、因公出国管理体制的政策变化解析
九十年代初，为适应社会主义现代化建设的需要，进一步贯彻执行对外开放政策和顺利完成出国任务，这一阶段的因公出国管理体制的工作重心是做好出国人员的审查工作，为此，1991年中央制定了《因公出国人员审查的规定》，对于因公出国人员的条件、出国人员审批的权限及人员审批办理流程进行了规范。在规定中对因公派出人员的政治条件和业务条件进行了明确且细致的规定，对于出国人员的审批权限按照“常驻国外人员”和“临时出国人员”两类赋予相应机构审批权力，此外，对出国人员审批手续提出了具体要求。1993年又对这一规定进行了部分内容的补充，主要内容包括对于部分符合要求的出国人员一般可与出国任务一起审批不用办理因公出国人员审查手续，增加了部分单位为因公临时出国人员审批单位，对常驻外国人员的审查提出了细致要求，并优化了因公出国人员审查的手续，等等。
随着国际交往日益增多，人员和资金跨境流动日益频繁，出现了极个别党员干部出国境私自不归的情况，甚至携赃款外逃，造成极恶劣的影响，为此，2004年国家中纪委等部门联合下发了《关于党员干部出国境管理的通知》。在文件中，主要包括进一步加强因公出国境人员的管理，对因私出境党员干部进行严格审查，切实做好出国境证件的管理工作和加强监督检查等四方面内容。加强因公出国人员的管理主要是提出要坚持和完善行前集中培训等制度，按照1991年8号文和1993年23号文的规定对因公出国人员进行人员审查，并要求通过健全制度规范党员干部因公出国境期间的行为，要求临时出国境的团组要建立临时党支部等。对干部因私出境则要求按照干部管理权限严格履行审批手续，并完善相关人员因私出境的登记备案工作以及因私出境的后续管理工作。加强证件管理则提出领导干部的因公因私证件要由单位集中保管。 2008年，针对因公出国境管理工作出现的一些问题，主要是团组和人员数量增长过快，缺少实质性内容的一般性考察、访问、培训过多，违反因公出国境管理规定和外事财务纪律的现象时有发生，公款出国境旅游问题没有得到有效解决。为此党和国家要求从加强党的执政能力建设和反腐倡廉工作的高度，切实采取措施抓好因公出国境管理工作。在此背景下，出台了关于进一步加强因公出国境管理的若干规定。在规定中提出要完善出国境计划报批制度，建立量化管理机制；规范因公出境审批，强化任务审批管理；加强经费约束，严格经费预算管理；健全监督机制，核查团组境外活动情况；建立检查机制，严肃外事纪律。
从以上政策变迁，我们可以发现因公出国管理体制发展经历了几个重要阶段，由九十年代初管理的重点在于人员审查机制，到本世纪初期有人员审查转而侧重事件管理，直至2008年建立了相对完善的因公出国管理体系。
五、对于高校加强因公出国管理工作的建议
高校是按组织类别分，属于国有事业单位，其行政管理必须依照事业单位的相关管理规定执行。与此同时，高校是高等教育的承载者。在当前的社会发展进程中，高等教育国际化是不可避免的潮流和趋势。要提高学校的教育质量和办学水平必须顺应教育本身内在属性的需求，扩大国际交流与合作。针对高校目前因公出国管理存在的现象，不断提高因公出国管理工作水平，有如下建议。
1.加强宣传，不断提高教师因公出国的意识。
随着教育国际化的发展，高校的对外交流日渐增多，教师每年出国参加学术会议、合作科研、短期培训、调研等学术任务日渐频繁。教师的国际化意识越来越强烈，很希望走出去学习为自己的科研学术水平注入新的活力；也有很多教师学成归国，本身的国际化色彩就非常浓烈。然而，由于缺乏对我国实施的因公出国管理体制最基本的了解，尤其对使用不同类别经费出国执行参加会议及合作科研任务的界定并不准确，因此会出现对因公出国有关规定的错误理解。针对这种情况，高校应加强宣传，让教师熟知因公出国的概念、管理规定和办理流程等信息，从根源上杜绝出现违规的可能性。
2.提高审批效率，为教师因公出国做好服务工作。
高校应从自身外事工作管理的特点出发，梳理优化审批流程，借助信息化等手段，不断提升因公出国审批效率，尽量压缩办理因公出国手续的时间，为教师能够顺利出国执行各类任务做好服务工作。
3.通过建立健全信息共享机制和平台，使因公出国效益最大化。
教师出国执行参加会议、合作科研等任务，可以了解国际同行研究方向、动态及方法等信息，通过对出国任务进行认真总结并将总结以适当方式向校内公布，既有助于校内其他教师了解本领域的学术动态，更有助于教师切实提高出访效率，进而带动引智等其他相关工作。
参考文献：
[1]人民日报海外版[N].2006-06-10，（2）.
[2]中国领事网.