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引言
H县是典型的农业大县，乡村人口占全县人口的80.56%，实施农村扶贫开发与农村最低生活保障制度衔接工作，有利于实现社会公平，维护社会稳定，促进城乡融合和共同发展。本文通过对H县“两项制度”衔接工作的调查分析，指出了其中存在的问题，并对进一步完善农村扶贫开发与农村低保制度衔接提出相应的参考建议。
2010年5月7日，国务院力公厅转发扶贫办等部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》（国办发[2010]31号）之后，全国各地相续开展了农村扶贫开发与低保制度的衔接工作，旨在调查贫困人口底数，科学识别农村贫困群体，做到对贫困家庭的应扶尽扶、应保尽保。H县启动实施“两项制度”衔接工作以来，该项工作取得了显著的成效，并对全县的减贫工作起到了积极的促进作用。然而，现今该县贫困状况依然严峻，贫困人口比例依旧较大，县域经济的落后难以给反贫工作提供有力的支持，制度的推行面临诸多障碍因素。因此，促使农村低保与扶贫的有效衔接，使“两项制度”各司其职，并通过制度衔接发挥两种反贫行动的互补效应，这对解决H县贫困人口的基本生存与长远发展问题具有积极的推动作用。本文立足于H县的实际，对“两项制度”衔接工作现状、问题进行探讨，并针对突出的問题试图从对象识别机制、工作机制、部门协作、人力资源等方面提出相应的参考对策建议。
1H县“两项制度”衔接工作运行状况分析
1.1H县“两项制度”衔接政策出台
H县是新时期国家扶贫开发工作重点县之一，也是典型的农业大县，贫困面广、贫困人口多、贫困程度深、扶贫难度大。根据2010年5月7日国务院办公厅转发扶贫办等部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》（国办发[2010]31号）文件精神，以及省、州的工作部署和安排，H县结合自身实际出台了相关的政策措施，并积极开展了“两项制度”衔接工作。2011年以来，通过不断的努力探索，在对象识别和管理上建立科学的工作机制，逐渐完善了贫困农户档案，做到了对象分类扶持，应保尽保、应保应扶、应扶尽扶。
1.2H县“两项制度”工作具体做法
1.2.1积极做好“两项制度”衔接的宣传
H县人民政府及相关部门在省、州的统一安排和要求下，积极开展各项工作，一是充分利用各项惠农政策下乡宣讲的机会，大力宣传两项制度衔接政策；二是召开全县两项制度有效衔接工作动员大会。会议传达了上级关于扶贫开发与农村最低生活保障制度衔接工作的通知精神，并就如何搞好两项制度工作提出了具体的要求。三是抽调一部分有工作经验的人员专门从事两项制度有效衔接工作，并对工作人员进行了相关的业务培训和政策宣传。四是分别召开了村民户主会议、村民代表会议，做到群众家喻户晓，人人皆知，加大了宣传力度。五是由县委督查室带队分赴各乡（镇）宣讲两项制度的目的和意义，并督查了解工作进展情况。通过广泛宣传动员，做到了家喻户晓，使广大群众充分认识到了农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的重要意义和党的惠民政策。
1.2.2根据国家规定确定对象识别标准
第一步，根据农户的贫富程度排序，符合低保条件的农村社区居民，以家庭为单位，由个人向村民（社区）委员会提出申请。第二步，由村选评领导小组按照相关指标要求调查核实农户申请，并开展民主评议，组织评审、张榜公布，对无异议的，报乡（镇）人民政府审核；对有异议的，要向申请人说明情况，讲清理由，做好解释工作。第三步，经乡（镇）人民政府审核、公示后，群众无异议的，报县民政局和县扶贫办审批。第四步，经县民政局和扶贫办复审并公开公示确定，州级相关部门进行抽查验收后，对符合条件的低保对象，核发相关证书（卡）。
通过上述四个工作环节，共识别出城乡最低生活保障对象58315人，占总人口的16.2%；扶贫开发对象28208户，100200人（其中：扶贫低保户8081户，31309人；扶贫户13590户，54431人），占总人口的32.7%（数据来源：2015年H县民政局内部资料，2015年H县扶贫办内部资料）。具体工作中，分别对城乡低保户、扶贫低保户、扶贫户等三种类型扶持对象明确了资金支持途径：一是应保尽保对象，对丧失劳动能力的农户从低保资金中予以救助；二是应保应扶对象，对具有一定劳动能力，但其生活困难的特困户，既要通过低保予以救助，又要适度予以项目扶持以及实用技术培训；三是应扶尽扶对象，对具有劳动能力、还没有富裕的农户，本着“有利于发展经济、有利于增加收入”的原则，通过产业发展项目和劳动力转移培训等进行扶持。对应保尽保对象进行救助的资金来源主要是民政部门的低保资金，应保应扶和应扶尽扶对象的资金来源主要是财政扶贫资金。
1.3全力抓好建档立卡工作
自2014年年初以来，县扶贫办按照开展的精准扶贫建档立卡调查表进行了建档，共完成扶贫开发对象建档28208户，100200人。县民政局在近几年来城乡低保工作的基础上，按减量提标的要求完成建档58315人，并将这些对象逐级上报及录入信息管理系统。与此同时，根据国务院扶贫办、省扶贫办要求，H县组织各乡镇人员，加班加点，完成了28208户100200人的信息录入，并及时予以逐级上报。
2“两项制度”衔接工作存在的主要问题
2.1群众对“两项制度”衔接工作认识不到位
在“两项制度”衔接工作中，虽然H县召开了两项制度有效衔接工作动员大会，对工作进行了统一部署，同时采取了各种不同的形式对相关政策进行了广泛宣传，但是部分群众仍尚未完全理解“两项制度”政策有效衔接的重要意义，一些群众对该项工作的精神没有吃透，且总认为搞两项制度衔接就只是解决农民吃低保的问题，争着抢着进低保；由于H县经济和社会发展较为滞后，加之封闭的自然环境，传统的思维方式，僵化的思想观念，在群众当中普遍存在着“等、靠、要”思想，群众对新知识、新观念、新政策缺乏敏感和热情。因此，农民对政府具有很强的依赖性，多数群众普遍认为“要吃低保大家吃，要进扶贫对象大家进”，平均主义思想较为突出。 2.2影响的因素较多，家庭收入难以核实准确
做好农村家庭的收入核实与评估是确定农村最低生活保障对象的第一道工序，也是首要关口。种植业收入、养殖业收入、多种经营收入、村集体补助收入等都是农村家庭收入的来源。种养殖业方面的收入容易受到自然灾害的影响，多元化经营收入不稳定性较大以及一些临时性的收入，导致农户家庭收入的稳步定。正因为农村家庭收入的复杂性、多样性和不稳定性，在一定程度上对家庭收入的核定带来了困难。农村低保实行的是差额救助，因此如何准确核算低保对象的家庭收入成为关键的环节。目前采用“农民人均纯收入”的计算办法主要是：家庭纯收入一种植收入 养殖收入 多种经营收入 其它各项收入一生产成本；人均纯收入一家庭纯收入÷家庭常住人口。但在实际的具体操作过程中，由于程序复杂、项目繁多、计算繁琐而难以具体实施，工作人员在如何认真计算、核算，也很难规范。例如农村居民的隐性收入、隐性就业、人户分离等。
2.3缺乏有效的退出机制，应保尽保效果欠佳
由于贫困的发生受到多方面因素的影响，贫困现象是一种动态的发展过程。因此，对扶贫对象的识别与认定也是一个动态的过程，一部分贫困人口可以通过各种有效帮扶措施来实现脱贫，同时也有一部分非贫困人口因病、因灾、因学等而返贫。当前的农村最低生活保障制度实施过程中福利依赖现象普遍存在，导致扶贫对象的动态管理机制、退出机制还不够完善。从当前H县的现实情况来看，大多数农村低保对象的家庭生计仅来源于农业收入或者出卖体力劳动来维持基本生活，具有很大的脆弱性，抵御风险能力低。当他们的劳动收入低于或者略高于每月政府发放的低保金时，他们宁愿不劳动而依赖政府每月发放的低保金收入。这种福利依赖导致的结果造就了农村中的懒汉，且他们更不愿意退出低保的救助体系。具有一定劳动能力的贫困人口无法退出，而因病、因灾新产生贫困人口无法及时纳入救助范围。对于扶贫对象来说，通过各方面的帮扶行动让他们尽快摆脱贫困，实现脱贫致富是最终的目的。但是政策资源极为有限，哪些已经脱贫的对象不能及时退出扶贫政策的覆盖范围，不但浪费了国家的资源，而且也不利于实现整个区域的全面脱贫。
2.4工作人员变动频繁，严重影响工作开展
乡镇社会事务工作人员是农村低保工作的主力军，但是这部分人员的编制并不归属于县级民政部门。乡镇在调整社会事务人员的时候，没有征求县级民政部门的意见，随意性很大，导致乡镇社会事务办工作人员的变动极为频繁，从而影响了农村最低生活保障制度工作的有效开展。
3进一步完善“两项制度”衔接工作的对策建议
3.1完善贫困人口识别机制
“两项制度”的有效衔接必须以完善的帮扶对象识别机制为前提和起点。通过对扶贫户和低保户的精确识别并将其进行分类，完善数据库中帮扶对象的基本信息，有利于提高帮扶工作的针对性和对帮扶对象进行动态管理。因此，在具体工作中，各部门相关统计口径力争做到标准统一；在对象的识别上，务必要严格按照规范的程序进行，确保该项工作流程的公开、公正、公平，坚决禁止随意修改指标和程序。
3.2确立“发展型”扶贫工作机制
在低保制度和扶贫制度的有效衔接过程中，前者具有兜底职责，只有确保其救济功能的发挥，扶贫开发的“发展型”工作机制才能得以确立。因此，H县要不断增加资金投入，建立和完善农村低保制度，在低保水平不断提高和扶贫对象基本生活得到保障的同时，但也要做好低保标准的控制工作，着力规避由于低保标准过高而导致“养懒汉”现象的产生。在低保制度做到既维持贫困农民的基本生活，又保有其参与扶贫开发的积极性之后，扶贫开发应从传统的“救助者”角色中解放出来，致力于发展目标的实现，努力探索“发展型”工作机制，推进全县的经济发展和贫困人口收入的提高。H县可从“差额立项”的方法确立扶贫项目、加强同步小康驻村、单位定点帮扶、开展对农村贫困劳动力进行技能的培训、突出扶贫工作重点、推行产业化扶贫等方面来实现“发展型”的扶贫工作机制。
3.3加强部门之间合作，实现资源共享
力求保证包括扶贫、民政、统计监测等在内相关部门的思路统一，明确各自工作范围和职责，加强相互之间有效协调，从而推动“两项制度”工作的有效对接。实际工作中，可在精简高效的组织原则之下，加强扶贫、民政和其他相关之间的联系议会制度建设，主导单位为扶贫部门和民政部门，其他部门主要作为参与部门，相互之间共同讨论、探索和突破“两项制度”衔接中的各种难题。通过这一制度平台，各部门之间经常性加强信息沟通，共同协商，实现资源共享，涉及到如幫扶信息、政策法规、办事程序等资源可互相参考和利用，确保对建档立卡帮扶对象做到“有进有出、能进能出、动态管理”。
3.4充实人力资源力量，提高人员素质
县民政部门要加大对农村最低生活保障制度工作人员的业务技能培训力度，不断提高他们的管理水平，更好地适应新形势下低保业务的发展要求。乡镇农村最低生活保障制度管理部门要不断充实人力资源，解决当前乡镇低保工作人员一身兼多职而导致角色冲突的问题。另外，还要加强对农村最低生活保障制度覆盖范围内人员的申报前、享受后的核查工作，及时发现不符合政策救助的对象，及时清理，力争做到程序透明、公开、公平，让群众满意，让政府放心，确保各项社会救助政策、城乡低保政策真正惠及广大贫困群众。
H县是典型的农业大县，乡村人口占全县人口的80.56%，实施农村扶贫开发与农村最低生活保障制度衔接工作，有利于实现社会公平，维护社会稳定，促进城乡融合和共同发展。本文通过对H县“两项制度”衔接工作的调查分析，指出了其中存在的问题，并对进一步完善农村扶贫开发与农村低保制度衔接提出相应的参考建议。
2010年5月7日，国务院力公厅转发扶贫办等部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》（国办发[2010]31号）之后，全国各地相续开展了农村扶贫开发与低保制度的衔接工作，旨在调查贫困人口底数，科学识别农村贫困群体，做到对贫困家庭的应扶尽扶、应保尽保。H县启动实施“两项制度”衔接工作以来，该项工作取得了显著的成效，并对全县的减贫工作起到了积极的促进作用。然而，现今该县贫困状况依然严峻，贫困人口比例依旧较大，县域经济的落后难以给反贫工作提供有力的支持，制度的推行面临诸多障碍因素。因此，促使农村低保与扶贫的有效衔接，使“两项制度”各司其职，并通过制度衔接发挥两种反贫行动的互补效应，这对解决H县贫困人口的基本生存与长远发展问题具有积极的推动作用。本文立足于H县的实际，对“两项制度”衔接工作现状、问题进行探讨，并针对突出的問题试图从对象识别机制、工作机制、部门协作、人力资源等方面提出相应的参考对策建议。
1H县“两项制度”衔接工作运行状况分析
1.1H县“两项制度”衔接政策出台
H县是新时期国家扶贫开发工作重点县之一，也是典型的农业大县，贫困面广、贫困人口多、贫困程度深、扶贫难度大。根据2010年5月7日国务院办公厅转发扶贫办等部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》（国办发[2010]31号）文件精神，以及省、州的工作部署和安排，H县结合自身实际出台了相关的政策措施，并积极开展了“两项制度”衔接工作。2011年以来，通过不断的努力探索，在对象识别和管理上建立科学的工作机制，逐渐完善了贫困农户档案，做到了对象分类扶持，应保尽保、应保应扶、应扶尽扶。
1.2H县“两项制度”工作具体做法
1.2.1积极做好“两项制度”衔接的宣传
H县人民政府及相关部门在省、州的统一安排和要求下，积极开展各项工作，一是充分利用各项惠农政策下乡宣讲的机会，大力宣传两项制度衔接政策；二是召开全县两项制度有效衔接工作动员大会。会议传达了上级关于扶贫开发与农村最低生活保障制度衔接工作的通知精神，并就如何搞好两项制度工作提出了具体的要求。三是抽调一部分有工作经验的人员专门从事两项制度有效衔接工作，并对工作人员进行了相关的业务培训和政策宣传。四是分别召开了村民户主会议、村民代表会议，做到群众家喻户晓，人人皆知，加大了宣传力度。五是由县委督查室带队分赴各乡（镇）宣讲两项制度的目的和意义，并督查了解工作进展情况。通过广泛宣传动员，做到了家喻户晓，使广大群众充分认识到了农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的重要意义和党的惠民政策。
1.2.2根据国家规定确定对象识别标准
第一步，根据农户的贫富程度排序，符合低保条件的农村社区居民，以家庭为单位，由个人向村民（社区）委员会提出申请。第二步，由村选评领导小组按照相关指标要求调查核实农户申请，并开展民主评议，组织评审、张榜公布，对无异议的，报乡（镇）人民政府审核；对有异议的，要向申请人说明情况，讲清理由，做好解释工作。第三步，经乡（镇）人民政府审核、公示后，群众无异议的，报县民政局和县扶贫办审批。第四步，经县民政局和扶贫办复审并公开公示确定，州级相关部门进行抽查验收后，对符合条件的低保对象，核发相关证书（卡）。
通过上述四个工作环节，共识别出城乡最低生活保障对象58315人，占总人口的16.2%；扶贫开发对象28208户，100200人（其中：扶贫低保户8081户，31309人；扶贫户13590户，54431人），占总人口的32.7%（数据来源：2015年H县民政局内部资料，2015年H县扶贫办内部资料）。具体工作中，分别对城乡低保户、扶贫低保户、扶贫户等三种类型扶持对象明确了资金支持途径：一是应保尽保对象，对丧失劳动能力的农户从低保资金中予以救助；二是应保应扶对象，对具有一定劳动能力，但其生活困难的特困户，既要通过低保予以救助，又要适度予以项目扶持以及实用技术培训；三是应扶尽扶对象，对具有劳动能力、还没有富裕的农户，本着“有利于发展经济、有利于增加收入”的原则，通过产业发展项目和劳动力转移培训等进行扶持。对应保尽保对象进行救助的资金来源主要是民政部门的低保资金，应保应扶和应扶尽扶对象的资金来源主要是财政扶贫资金。
1.3全力抓好建档立卡工作
自2014年年初以来，县扶贫办按照开展的精准扶贫建档立卡调查表进行了建档，共完成扶贫开发对象建档28208户，100200人。县民政局在近几年来城乡低保工作的基础上，按减量提标的要求完成建档58315人，并将这些对象逐级上报及录入信息管理系统。与此同时，根据国务院扶贫办、省扶贫办要求，H县组织各乡镇人员，加班加点，完成了28208户100200人的信息录入，并及时予以逐级上报。
2“两项制度”衔接工作存在的主要问题
2.1群众对“两项制度”衔接工作认识不到位
在“两项制度”衔接工作中，虽然H县召开了两项制度有效衔接工作动员大会，对工作进行了统一部署，同时采取了各种不同的形式对相关政策进行了广泛宣传，但是部分群众仍尚未完全理解“两项制度”政策有效衔接的重要意义，一些群众对该项工作的精神没有吃透，且总认为搞两项制度衔接就只是解决农民吃低保的问题，争着抢着进低保；由于H县经济和社会发展较为滞后，加之封闭的自然环境，传统的思维方式，僵化的思想观念，在群众当中普遍存在着“等、靠、要”思想，群众对新知识、新观念、新政策缺乏敏感和热情。因此，农民对政府具有很强的依赖性，多数群众普遍认为“要吃低保大家吃，要进扶贫对象大家进”，平均主义思想较为突出。 2.2影响的因素较多，家庭收入难以核实准确
做好农村家庭的收入核实与评估是确定农村最低生活保障对象的第一道工序，也是首要关口。种植业收入、养殖业收入、多种经营收入、村集体补助收入等都是农村家庭收入的来源。种养殖业方面的收入容易受到自然灾害的影响，多元化经营收入不稳定性较大以及一些临时性的收入，导致农户家庭收入的稳步定。正因为农村家庭收入的复杂性、多样性和不稳定性，在一定程度上对家庭收入的核定带来了困难。农村低保实行的是差额救助，因此如何准确核算低保对象的家庭收入成为关键的环节。目前采用“农民人均纯收入”的计算办法主要是：家庭纯收入一种植收入 养殖收入 多种经营收入 其它各项收入一生产成本；人均纯收入一家庭纯收入÷家庭常住人口。但在实际的具体操作过程中，由于程序复杂、项目繁多、计算繁琐而难以具体实施，工作人员在如何认真计算、核算，也很难规范。例如农村居民的隐性收入、隐性就业、人户分离等。
2.3缺乏有效的退出机制，应保尽保效果欠佳
由于贫困的发生受到多方面因素的影响，贫困现象是一种动态的发展过程。因此，对扶贫对象的识别与认定也是一个动态的过程，一部分贫困人口可以通过各种有效帮扶措施来实现脱贫，同时也有一部分非贫困人口因病、因灾、因学等而返贫。当前的农村最低生活保障制度实施过程中福利依赖现象普遍存在，导致扶贫对象的动态管理机制、退出机制还不够完善。从当前H县的现实情况来看，大多数农村低保对象的家庭生计仅来源于农业收入或者出卖体力劳动来维持基本生活，具有很大的脆弱性，抵御风险能力低。当他们的劳动收入低于或者略高于每月政府发放的低保金时，他们宁愿不劳动而依赖政府每月发放的低保金收入。这种福利依赖导致的结果造就了农村中的懒汉，且他们更不愿意退出低保的救助体系。具有一定劳动能力的贫困人口无法退出，而因病、因灾新产生贫困人口无法及时纳入救助范围。对于扶贫对象来说，通过各方面的帮扶行动让他们尽快摆脱贫困，实现脱贫致富是最终的目的。但是政策资源极为有限，哪些已经脱贫的对象不能及时退出扶贫政策的覆盖范围，不但浪费了国家的资源，而且也不利于实现整个区域的全面脱贫。
2.4工作人员变动频繁，严重影响工作开展
乡镇社会事务工作人员是农村低保工作的主力军，但是这部分人员的编制并不归属于县级民政部门。乡镇在调整社会事务人员的时候，没有征求县级民政部门的意见，随意性很大，导致乡镇社会事务办工作人员的变动极为频繁，从而影响了农村最低生活保障制度工作的有效开展。
3进一步完善“两项制度”衔接工作的对策建议
3.1完善贫困人口识别机制
“两项制度”的有效衔接必须以完善的帮扶对象识别机制为前提和起点。通过对扶贫户和低保户的精确识别并将其进行分类，完善数据库中帮扶对象的基本信息，有利于提高帮扶工作的针对性和对帮扶对象进行动态管理。因此，在具体工作中，各部门相关统计口径力争做到标准统一；在对象的识别上，务必要严格按照规范的程序进行，确保该项工作流程的公开、公正、公平，坚决禁止随意修改指标和程序。
3.2确立“发展型”扶贫工作机制
在低保制度和扶贫制度的有效衔接过程中，前者具有兜底职责，只有确保其救济功能的发挥，扶贫开发的“发展型”工作机制才能得以确立。因此，H县要不断增加资金投入，建立和完善农村低保制度，在低保水平不断提高和扶贫对象基本生活得到保障的同时，但也要做好低保标准的控制工作，着力规避由于低保标准过高而导致“养懒汉”现象的产生。在低保制度做到既维持贫困农民的基本生活，又保有其参与扶贫开发的积极性之后，扶贫开发应从传统的“救助者”角色中解放出来，致力于发展目标的实现，努力探索“发展型”工作机制，推进全县的经济发展和贫困人口收入的提高。H县可从“差额立项”的方法确立扶贫项目、加强同步小康驻村、单位定点帮扶、开展对农村贫困劳动力进行技能的培训、突出扶贫工作重点、推行产业化扶贫等方面来实现“发展型”的扶贫工作机制。
3.3加强部门之间合作，实现资源共享
力求保证包括扶贫、民政、统计监测等在内相关部门的思路统一，明确各自工作范围和职责，加强相互之间有效协调，从而推动“两项制度”工作的有效对接。实际工作中，可在精简高效的组织原则之下，加强扶贫、民政和其他相关之间的联系议会制度建设，主导单位为扶贫部门和民政部门，其他部门主要作为参与部门，相互之间共同讨论、探索和突破“两项制度”衔接中的各种难题。通过这一制度平台，各部门之间经常性加强信息沟通，共同协商，实现资源共享，涉及到如幫扶信息、政策法规、办事程序等资源可互相参考和利用，确保对建档立卡帮扶对象做到“有进有出、能进能出、动态管理”。
3.4充实人力资源力量，提高人员素质
县民政部门要加大对农村最低生活保障制度工作人员的业务技能培训力度，不断提高他们的管理水平，更好地适应新形势下低保业务的发展要求。乡镇农村最低生活保障制度管理部门要不断充实人力资源，解决当前乡镇低保工作人员一身兼多职而导致角色冲突的问题。另外，还要加强对农村最低生活保障制度覆盖范围内人员的申报前、享受后的核查工作，及时发现不符合政策救助的对象，及时清理，力争做到程序透明、公开、公平，让群众满意，让政府放心，确保各项社会救助政策、城乡低保政策真正惠及广大贫困群众。