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我国农村社会保障问题因其本身所具有的特殊性而成为学术界和决策者关注的一个热点。加之由于历史原因而形成的城乡二元结构的保障体系，又使得这个问题的解决困难重重。民族地区农牧民的最低生活保障制度更应该引起学术界和决策者的关注。因为我国小康社会的全面实现不仅仅是城市的小康，也不仅仅是富裕农村的小康，而是全国各民族的小康。从这个视角而言，关注民族地区农牧区最低生活保障制度就显得尤为必要。
一、付诸阙如：民族地区农牧区的现实
民族地区农牧区生态环境的脆弱、人口分布格局的过分集中、农业经济类型的单一、贫困人口覆盖面的广泛、基础设施的严重短缺和教育发展的严重滞后等现状决定了少数民族地区农牧区的社会保障明显区别于城市的社会保障，也区别于发达农村的社会保障，甚至区别于一般农村的社会保障。民族地区农牧区的现实区情是：
1 生态环境脆弱。我国民族地区农牧区基本上分布在我国的四大生态脆弱带：西南石山熔岩地区、南方红壤丘陵地区、北方黄土高原地区、西北荒漠地区。根据地理学的常识，这样的地区是很容易发生干旱、风沙、洪涝、泥石流等自然灾害的。以青海省为例，“河湟谷地春旱频率达45％以上……夏旱出现的频率均在20％以上”。
2 人口大多集中在第一产业。在大部分民族地区，人口大多分布在第一产业上，以农牧民为主。如人口在10万以下的22个少数民族农业人口占总人口的82.74％，从事农业生产的人口占总人口的84.3％。以青海省为例，据第五次全国人口普查，2000年青海省总人口为518.15万，其中城镇人口180.9万，乡村人口338.06万，乡村人口占总人口的65.24％。由此可见，大部分民族地区的人口集中在第一产业上。
3 贫困人口覆盖面积大，贫困发生率高。我国扶贫开发的重点在农村，而农村的重点在民族地区的农村。2002年国务院扶贫领导小组公布的扶贫工作重点县595个，其中西部民族地区就有375个国家扶贫开发重点县，占总数的63.3％。在1997年全国没有解决温饱问题的5000万贫困人口中，就有2000万生活在民族地区，占总数的40％。贫困人口覆盖面积大，是大多数民族地区的现实区情。
贫困发生率高也是民族地区经济发展的一大现实区情。1999年全国农村贫困发生率为3.7％，东部省区农村贫困发生率仅为1.3％，中部省区为3.9％，而西部少数民族地区则为7.3％。其中甘肃、青海、宁夏的贫困发生率为9％，极端贫困人口占全国贫困人口的35.3％。民族地区的农牧区已经成为我国贫困人口比例最高、贫困程度最深的地区。
4 基础设施严重短缺。由于生态环境固有的恶劣性，大部分民族地区农牧区普遍存在着“坐车难”、“看病难”、“饮水难”、“入学难”、“通信难”等问题。水利、交通、能源、环保等基础设施相对短缺。尽管在实施西部大开发战略的2000年到2002年三年间，中央财政建设基金用于基础设施的投资高达2000亿，占中央财政建设基金总数的74％。但这些基础设施主要集中在政治、经济、文化中心或者是大的干线建设上，对于民族地区农牧区基础设施建设上的投入相对较少。
5 教育发展滞后。教育的发展在很大程度上是一个民族兴旺的重要标准。随着经济建设中心的转移，教育在经济发展中的作用日益凸现。但民族地区农牧区的教育发展还是相当落后的。“据抽样调查，青海纯牧区学龄儿童入学率只有36.4％，而西藏还不足15％……全国未普及初等教育的185个县，基本都在藏族地区，其中西藏61个，四川35个，青海27个，云南37个”。另据第五次全国人口普查资料，2000年底，青海省总人口为518.15万。全省6周岁及以上受教育程度为：未上过学的为1085898人，进过扫盲班的为171433人，上过小学的为1603399人，上过初中的为1122387人，上过高中或中专的为540464人，具有大专以上学历的为170919人。未受过教育的占人口总数的20.95％。教育发展的滞后已经成为制约少数民族地区农村经济发展的沉重桎梏。
6 法律意识极为淡薄。很多民族地区对本民族的法律如产生、演变、实施等的知识，只能局限于依据神话和传说中的线索进行推测。在大多数民族的发展历史上，直到今天，传统的禁忌与习惯法一直还扮演着法律的角色。特别是在落后的农村，人民群众的法律意识更显淡漠。他们对于权利的侵害，往往不是诉诸法律，而是忍受或者是私了。
二、保障无力：传统保障模式难以为继
由于民族地区上述特殊的区情，致使民族地区农牧区的社会保障显得比其他任何地区都重要。因为民族地区可以说是“硬环境”(如生态问题、农地问题等)和“软环境”(如法律意识问题、教育问题等)最为脆弱的地区。在这样的背景下，民族地区比其他任何一个地区更渴望被保障，他们求生存的欲望比其他任何地区更为强烈。而“求生存是人类最基本的要求”，生存权的思想要求国家应该把保护社会弱者作为自己的义务——毫无疑问，民族地区的农村相对于东南沿海的农村而言，是属于社会弱势群体的范畴。同时，根据美国著名的人本哲学家马斯洛的“需求五层次论”，我们知道，只有在满足最低层次即生理需求或者生存需要的基础上，人才可能有其他的需求。其它的诸如安全、社交、尊重、自我实现等需要对于民族地区的农牧区而言尚属奢求。故而，民族地区农牧区的社会保障问题是我们在进行制度设计时要首先面临的课题。
但是，由于众所周知的原因——域乡二元经济和社会结构的局限，民族地区农牧区的居民很难进入我国真正意义上的社会保障圈——我国现行的社会保障制度主要是针对城市居民的。而以家庭保障和土地保障为主的传统保障方式因为土地承载能力和人口老龄化等问题的到来而难以为继，所以要求我们重新审视现有的社会保障制度，进行在反思和检讨意义上的改革。
三、改革路径：《社会救助法》视野下的民族地区农牧区最低生活保障制度
所谓最低生活保障制度，是指法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低社会需要的物质援助的社会保障。在民族地区农牧区之所以建立此制度。是由其普遍性原则所决定的。而所谓最低生活保障制度的普遍性原则，是指不论其身份地位、有无职业，应一视同仁的予以救济，所有公民一律平等。因此，它是社会保障安全网面积最大的最后保障，是“兜底”制度。前民政部部长多才吉让曾公开表示：“建立农村社会保障制度，首先要从建立最低生活保障制度起步。要使贫困人员平时无饥寒有饭吃有衣穿，逢年过节有所改善，能吃上饺子”。笔者认为， 民族地区农牧区最低生活保障制度在具体建立时，应注意以下问题。
第一，制定《社会救助法》。我们认为，要建立民族地区实质意义上的最低生活保障制度，立法的保障是必须的。就我国现实来看，要制定一部宏观意义上的《社会保障法》还是制定一部社会保障法的下位法即《社会救助法》，这是学术界争论比较多的问题。我们认为，最好是制定一部社会保障法的下位法即《社会救助法》。这是因为：首先，我国的社会保障体系远没有达到完备的程度，离国外发达国家完备的社会保障体系还相差甚远；其次，我国社会救助方面目前是一些非制度化的内容，受个人的主观意志影响较大，不能形成制度化操作；再者我国目前经济发展水平的实际状况决定了我们只能先制定“应急”制度即《社会救助法》而不是一步到位制定所谓的《社会保障法》。《社会保障法》的制定尚需假以时日。
第二，最低生活保障制度的具体内容，在法律上都作了明确的规定，而我国贫困救助的具体内容很不确定。这就启示我们，要建立具有中国特色的居民最低生活保障制度，必须要结合国情，因地制宜，对保障的内容作出具体而细致的规定，并且这样的规定必须体现在法律法规中，而不是朝令夕改的相关政策中。应在《社会救助法》中明确规定社会救助的内容。依笔者之见，结合我国国情，社会救助的主要内容应包括但不限于：生活扶助、医疗补助、急难救助及灾害救助等。所谓生活辅助即直接给付现金，当然为了实际的需要，也可以委托相关福利机构予以收容。但对收容应该规定严格的限定条件，从而避免类似“孙志刚案”的再次出现。医疗救助即对所谓享受最低生活保障制度的人员在遭受较为严重的疾病，而其自身无相关财力支持，从而由国家相关机关给予救助的制度。此制度在实际执行时，亦应设置相应的程序，如当事人首先提出申请，经有关当局查证属实并出具相关证明后方可实施。所谓急难救助即指家庭主要劳动力因意外伤亡或者长期患病或其他原因，导致家庭生活陷于困境时，即可向有关当局提出申请。在我国，譬如见义勇为者因自己的行为而导致家庭生活陷于困境即可申请此救助。所谓灾害救助即居民在遭受水、火、风、雹、旱、地震及其他非人力因素的重大自然灾害，且损失重大、严重影响当地居民的生活时，由国家给予的一种救助方式。以我国为例，1998年的长江特大洪水、2007年的淮河特大洪水中遭受重大损失的当地居民即可申请此救助。
第三，依据民族地区社会经济发展的水平来界定贫困线(最低生活保障标准)。笔者认为，结合我国国情，最低生活保障标准的依据应该包括但不限于以下几个方面：首先，基本生活所需的最低费用。最低费用即居民维持基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用。主要包括两部分，一部分是最低食品支出的费用：另一部分是最低的衣着、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及医疗、教育及服务等非食品支出的费用。其次，物价水平。收入增加要扣除物价上涨的因素。居民最低生活保障线的确定也要随物价的变化做相应的调整，这就要准确测量居民实际生活情况，使居民生活不因物价的上涨而降低。再次，财政能力。地区的财政承受能力也是确定农村居民最低生活保障标准要考虑的一个因素，因为对贫困人口进行救助是地方政府义不容辞的一项责任。但标准定得过高，脱离了政府的承受能力，最低生活保障线就只能是一条杠杠，不能解决贫困人口的生活问题，而且使政府对贫困人口的生活困难无处着手。若标准过低，则不能使贫困人口过上最基本的生活，形成社会不稳定的因素。最后，居民的人均纯收入。居民的人均纯收入是判断居民是否贫困的依据。当农村居民最低生活保障线确定之后，将两者进行比较，如果人均纯收入低于农村居民维持基本生存所必须消费的物品和服务的最低费用，则说明农村居民靠自身的努力很难维持本身的再生产。在这种情况下，农村居民的生活就是处于贫困状况，是需要政府救助的对象。在此基础上，再分程度和层次、民族地区和非民族地区，东部和西部、城市和农村、比较发达的城市和相对不发达的城市、比较发达的农村和相对不发达的农村等来界定适合我国实际国情的最低生活保障标准。
第四，拓宽筹资渠道。最低生活保障资金的来源渠道应该是多样的，而且民间组织应该发挥作用。民间组织(非政府组织)对社会的作用包括但不限于：填补政府用于社会发展方面的资金不足，开拓大量就业机会；增加资源运用的透明度和合理性：推动社会广泛关注与帮助在经济与社会发展过程中资金与人力薄弱的某些部门及遭遇困难的弱势群体；扩大社会公平，缩小经济发展产生的贫富悬殊，推进社会改革的进程。故而，笔者认为，充分发挥民间组织资金筹措作用，消除民间组织在发展过程中的各种行政干预，从而为民间组织发挥作用扫除障碍无疑对最低生活保障制度的资金筹措具有深刻而现实的意义。
第五，建立合理的管理机制。对于筹措的资金如何进行管理，是民族地区农村最低生活保障制度的重要内容。对此，可建立专门的机构隶属于社会保障部，由其进行统筹规划，然后在各省、自治区、直辖市建立相应的机构，层层落实，直至各村委会。
(作者单位：西藏民族学院政法学院)
一、付诸阙如：民族地区农牧区的现实
民族地区农牧区生态环境的脆弱、人口分布格局的过分集中、农业经济类型的单一、贫困人口覆盖面的广泛、基础设施的严重短缺和教育发展的严重滞后等现状决定了少数民族地区农牧区的社会保障明显区别于城市的社会保障，也区别于发达农村的社会保障，甚至区别于一般农村的社会保障。民族地区农牧区的现实区情是：
1 生态环境脆弱。我国民族地区农牧区基本上分布在我国的四大生态脆弱带：西南石山熔岩地区、南方红壤丘陵地区、北方黄土高原地区、西北荒漠地区。根据地理学的常识，这样的地区是很容易发生干旱、风沙、洪涝、泥石流等自然灾害的。以青海省为例，“河湟谷地春旱频率达45％以上……夏旱出现的频率均在20％以上”。
2 人口大多集中在第一产业。在大部分民族地区，人口大多分布在第一产业上，以农牧民为主。如人口在10万以下的22个少数民族农业人口占总人口的82.74％，从事农业生产的人口占总人口的84.3％。以青海省为例，据第五次全国人口普查，2000年青海省总人口为518.15万，其中城镇人口180.9万，乡村人口338.06万，乡村人口占总人口的65.24％。由此可见，大部分民族地区的人口集中在第一产业上。
3 贫困人口覆盖面积大，贫困发生率高。我国扶贫开发的重点在农村，而农村的重点在民族地区的农村。2002年国务院扶贫领导小组公布的扶贫工作重点县595个，其中西部民族地区就有375个国家扶贫开发重点县，占总数的63.3％。在1997年全国没有解决温饱问题的5000万贫困人口中，就有2000万生活在民族地区，占总数的40％。贫困人口覆盖面积大，是大多数民族地区的现实区情。
贫困发生率高也是民族地区经济发展的一大现实区情。1999年全国农村贫困发生率为3.7％，东部省区农村贫困发生率仅为1.3％，中部省区为3.9％，而西部少数民族地区则为7.3％。其中甘肃、青海、宁夏的贫困发生率为9％，极端贫困人口占全国贫困人口的35.3％。民族地区的农牧区已经成为我国贫困人口比例最高、贫困程度最深的地区。
4 基础设施严重短缺。由于生态环境固有的恶劣性，大部分民族地区农牧区普遍存在着“坐车难”、“看病难”、“饮水难”、“入学难”、“通信难”等问题。水利、交通、能源、环保等基础设施相对短缺。尽管在实施西部大开发战略的2000年到2002年三年间，中央财政建设基金用于基础设施的投资高达2000亿，占中央财政建设基金总数的74％。但这些基础设施主要集中在政治、经济、文化中心或者是大的干线建设上，对于民族地区农牧区基础设施建设上的投入相对较少。
5 教育发展滞后。教育的发展在很大程度上是一个民族兴旺的重要标准。随着经济建设中心的转移，教育在经济发展中的作用日益凸现。但民族地区农牧区的教育发展还是相当落后的。“据抽样调查，青海纯牧区学龄儿童入学率只有36.4％，而西藏还不足15％……全国未普及初等教育的185个县，基本都在藏族地区，其中西藏61个，四川35个，青海27个，云南37个”。另据第五次全国人口普查资料，2000年底，青海省总人口为518.15万。全省6周岁及以上受教育程度为：未上过学的为1085898人，进过扫盲班的为171433人，上过小学的为1603399人，上过初中的为1122387人，上过高中或中专的为540464人，具有大专以上学历的为170919人。未受过教育的占人口总数的20.95％。教育发展的滞后已经成为制约少数民族地区农村经济发展的沉重桎梏。
6 法律意识极为淡薄。很多民族地区对本民族的法律如产生、演变、实施等的知识，只能局限于依据神话和传说中的线索进行推测。在大多数民族的发展历史上，直到今天，传统的禁忌与习惯法一直还扮演着法律的角色。特别是在落后的农村，人民群众的法律意识更显淡漠。他们对于权利的侵害，往往不是诉诸法律，而是忍受或者是私了。
二、保障无力：传统保障模式难以为继
由于民族地区上述特殊的区情，致使民族地区农牧区的社会保障显得比其他任何地区都重要。因为民族地区可以说是“硬环境”(如生态问题、农地问题等)和“软环境”(如法律意识问题、教育问题等)最为脆弱的地区。在这样的背景下，民族地区比其他任何一个地区更渴望被保障，他们求生存的欲望比其他任何地区更为强烈。而“求生存是人类最基本的要求”，生存权的思想要求国家应该把保护社会弱者作为自己的义务——毫无疑问，民族地区的农村相对于东南沿海的农村而言，是属于社会弱势群体的范畴。同时，根据美国著名的人本哲学家马斯洛的“需求五层次论”，我们知道，只有在满足最低层次即生理需求或者生存需要的基础上，人才可能有其他的需求。其它的诸如安全、社交、尊重、自我实现等需要对于民族地区的农牧区而言尚属奢求。故而，民族地区农牧区的社会保障问题是我们在进行制度设计时要首先面临的课题。
但是，由于众所周知的原因——域乡二元经济和社会结构的局限，民族地区农牧区的居民很难进入我国真正意义上的社会保障圈——我国现行的社会保障制度主要是针对城市居民的。而以家庭保障和土地保障为主的传统保障方式因为土地承载能力和人口老龄化等问题的到来而难以为继，所以要求我们重新审视现有的社会保障制度，进行在反思和检讨意义上的改革。
三、改革路径：《社会救助法》视野下的民族地区农牧区最低生活保障制度
所谓最低生活保障制度，是指法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低社会需要的物质援助的社会保障。在民族地区农牧区之所以建立此制度。是由其普遍性原则所决定的。而所谓最低生活保障制度的普遍性原则，是指不论其身份地位、有无职业，应一视同仁的予以救济，所有公民一律平等。因此，它是社会保障安全网面积最大的最后保障，是“兜底”制度。前民政部部长多才吉让曾公开表示：“建立农村社会保障制度，首先要从建立最低生活保障制度起步。要使贫困人员平时无饥寒有饭吃有衣穿，逢年过节有所改善，能吃上饺子”。笔者认为， 民族地区农牧区最低生活保障制度在具体建立时，应注意以下问题。
第一，制定《社会救助法》。我们认为，要建立民族地区实质意义上的最低生活保障制度，立法的保障是必须的。就我国现实来看，要制定一部宏观意义上的《社会保障法》还是制定一部社会保障法的下位法即《社会救助法》，这是学术界争论比较多的问题。我们认为，最好是制定一部社会保障法的下位法即《社会救助法》。这是因为：首先，我国的社会保障体系远没有达到完备的程度，离国外发达国家完备的社会保障体系还相差甚远；其次，我国社会救助方面目前是一些非制度化的内容，受个人的主观意志影响较大，不能形成制度化操作；再者我国目前经济发展水平的实际状况决定了我们只能先制定“应急”制度即《社会救助法》而不是一步到位制定所谓的《社会保障法》。《社会保障法》的制定尚需假以时日。
第二，最低生活保障制度的具体内容，在法律上都作了明确的规定，而我国贫困救助的具体内容很不确定。这就启示我们，要建立具有中国特色的居民最低生活保障制度，必须要结合国情，因地制宜，对保障的内容作出具体而细致的规定，并且这样的规定必须体现在法律法规中，而不是朝令夕改的相关政策中。应在《社会救助法》中明确规定社会救助的内容。依笔者之见，结合我国国情，社会救助的主要内容应包括但不限于：生活扶助、医疗补助、急难救助及灾害救助等。所谓生活辅助即直接给付现金，当然为了实际的需要，也可以委托相关福利机构予以收容。但对收容应该规定严格的限定条件，从而避免类似“孙志刚案”的再次出现。医疗救助即对所谓享受最低生活保障制度的人员在遭受较为严重的疾病，而其自身无相关财力支持，从而由国家相关机关给予救助的制度。此制度在实际执行时，亦应设置相应的程序，如当事人首先提出申请，经有关当局查证属实并出具相关证明后方可实施。所谓急难救助即指家庭主要劳动力因意外伤亡或者长期患病或其他原因，导致家庭生活陷于困境时，即可向有关当局提出申请。在我国，譬如见义勇为者因自己的行为而导致家庭生活陷于困境即可申请此救助。所谓灾害救助即居民在遭受水、火、风、雹、旱、地震及其他非人力因素的重大自然灾害，且损失重大、严重影响当地居民的生活时，由国家给予的一种救助方式。以我国为例，1998年的长江特大洪水、2007年的淮河特大洪水中遭受重大损失的当地居民即可申请此救助。
第三，依据民族地区社会经济发展的水平来界定贫困线(最低生活保障标准)。笔者认为，结合我国国情，最低生活保障标准的依据应该包括但不限于以下几个方面：首先，基本生活所需的最低费用。最低费用即居民维持基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用。主要包括两部分，一部分是最低食品支出的费用：另一部分是最低的衣着、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及医疗、教育及服务等非食品支出的费用。其次，物价水平。收入增加要扣除物价上涨的因素。居民最低生活保障线的确定也要随物价的变化做相应的调整，这就要准确测量居民实际生活情况，使居民生活不因物价的上涨而降低。再次，财政能力。地区的财政承受能力也是确定农村居民最低生活保障标准要考虑的一个因素，因为对贫困人口进行救助是地方政府义不容辞的一项责任。但标准定得过高，脱离了政府的承受能力，最低生活保障线就只能是一条杠杠，不能解决贫困人口的生活问题，而且使政府对贫困人口的生活困难无处着手。若标准过低，则不能使贫困人口过上最基本的生活，形成社会不稳定的因素。最后，居民的人均纯收入。居民的人均纯收入是判断居民是否贫困的依据。当农村居民最低生活保障线确定之后，将两者进行比较，如果人均纯收入低于农村居民维持基本生存所必须消费的物品和服务的最低费用，则说明农村居民靠自身的努力很难维持本身的再生产。在这种情况下，农村居民的生活就是处于贫困状况，是需要政府救助的对象。在此基础上，再分程度和层次、民族地区和非民族地区，东部和西部、城市和农村、比较发达的城市和相对不发达的城市、比较发达的农村和相对不发达的农村等来界定适合我国实际国情的最低生活保障标准。
第四，拓宽筹资渠道。最低生活保障资金的来源渠道应该是多样的，而且民间组织应该发挥作用。民间组织(非政府组织)对社会的作用包括但不限于：填补政府用于社会发展方面的资金不足，开拓大量就业机会；增加资源运用的透明度和合理性：推动社会广泛关注与帮助在经济与社会发展过程中资金与人力薄弱的某些部门及遭遇困难的弱势群体；扩大社会公平，缩小经济发展产生的贫富悬殊，推进社会改革的进程。故而，笔者认为，充分发挥民间组织资金筹措作用，消除民间组织在发展过程中的各种行政干预，从而为民间组织发挥作用扫除障碍无疑对最低生活保障制度的资金筹措具有深刻而现实的意义。
第五，建立合理的管理机制。对于筹措的资金如何进行管理，是民族地区农村最低生活保障制度的重要内容。对此，可建立专门的机构隶属于社会保障部，由其进行统筹规划，然后在各省、自治区、直辖市建立相应的机构，层层落实，直至各村委会。
(作者单位：西藏民族学院政法学院)