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《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》（下称《规划》）强调“以改革创新精神”整体推进惩防腐败体系建设各项工作。《规划》与时俱进，把“提高反腐倡廉法制化水平”提升到了更加显著的位置，提出了很多反腐治本的重要制度，其制度创新理念比较集中地反映了我们党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识
的深化。
一、着力构建有中国特色的反腐倡廉制度体系
改革开放以来，特别是党的十六大以来，我们党始终坚持把制度建设这根红线贯穿于反腐倡廉建设的各个环节，不断研究腐败现象发生的特点和规律，制度反腐工作不断取得新的成效。作为党的十七大之后5年惩治和预防腐败体系建设的指导性文件，《规划》的颁布实施必将进一步提高我们党制度反腐的水平，推动党风廉政建设取得更大成效。
第一，着眼于党内制度体系的不断完善。近几年来，我们党先后颁布了《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等重要制度，党员干部在经济和社会交往方面的行为边界不断得到明确。但是，反腐制度在很多方面仍然存在缺失。《规划》就反腐倡廉教育制度、党内民主和党内监督制度、违纪行为惩处制度、反腐倡廉领导体制和工作机制等，开出了一张比较明晰的制度“清单”，令人鼓舞。如，修订《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，制定《中国共产党党组工作条例》，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；制定党代表大会代表任期制的具体实施办法，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制，制定《关于在党的地方和基层组织中实行党务公开的意见》，修订《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围；研究制定《地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求处理办法（试行）》，修订《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》等等。我们相信，经过不懈努力，我们党反腐倡廉的制度体系将不断臻于完善。
第二，积极推进相应的国家立法。制度反腐要取得成效，制度本身必须着眼于改变滋生腐败的体制环境；反腐败制度安排必须是具体的而不是原则的；制度必须有权威性，制度必须在各个层面得到重视，其中最主要的是在执行制度层面得到应有的重视。
制度要获取权威，必须提升制度自身的权威性和威慑力。因此，必须不断推进国家层面的制度供给力度。必须处理好党内法规制度与国家法律的关系，使两者在各自不同领域发挥作用，尤其是注重用法律的强制力保障反腐败工作能够持续、深入、健康地推进。国家立法反腐应该成为未来制度建设的一个重点。
在加强反腐倡廉国家立法工作方面，《规划》提出适时将经过实践检验的反腐倡廉具体制度和有效做法上升为国家法律法规，在今后５年内有计划、分步骤地制定或修订一批法律、法规和条例，提高反腐倡廉法制化水平。
第三，通过反腐制度的完善，不断推进社会主义政治文明建设。《规划》将《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》确定的工作目标进行了必要的调整，将教育、制度、监督、惩处四项工作部署拓展为教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六项工作部署，形成了对惩防腐败体系建设的总体布局，在这一布局中，“制度”贯穿于各项工作之中，具有重要的基础性的地位。
我们注意到，《规划》虽然只是一个反腐倡廉的文件，但是其内容综合性极强。《规划》显示的不仅仅是中央的反腐决心，更表明了中央努力通过科学的制度规划，全面推进社会主义法治国家建设的政治意愿。《规划》不仅仅在党建层面研究制度反腐问题，更在行政、经济、金融等制度方面推进反腐制度建设。《规划》明确揭示的重要理念是：制度反腐外延甚广，其中查处与惩治腐败行为为直接目的的制度安排固然重要，其它涉及权力规范的制度，如公众参与制度、人事制度、干部任用制度、行贿黑名单制度、征信制度、信息公开制度等并非以反腐为直接目的的制度安排，也同样重要。解读《规划》关于加强重要领域和关键环节权力监督和制度落实的要求，我们可以清晰看到新时期制度反腐的全新内涵。
二、以创新精神推进反腐制度建设
未来5年反腐倡廉工作有效推进，一个重要任务是“破解工作难点”。反腐倡廉斗争的难点、瓶颈问题不破解，便无法取得更大突破。《规划》本着创新精神谋划制度布局，积极面对现实难点问题，亮点频现，值得期待。
第一，强调制度变革的体制意义。腐败问题的蔓延，究其制度根源在于现有的党政领导体制、干部人事制度、司法体制、政府管理体制存在着严重的缺陷。必须通过变革制度设计，不断推进体制改革，降低腐败机会，从根源上铲除腐败滋生的土壤。制度也只有在这种情况下才能在防治腐败中起到标本兼治的作用。对此，《规划》有针对性地提出要推进干部人事和司法体制改革、行政管理和社会体制改革、财税和投资体制改革、国有企业改革和现代市场体系建设及相关改革等等，不断从源头上铲除滋生腐败的土壤和条件。
《规划》提出要大力推进人事制度改革，加强对干部人事权行使的监督，“着力解决民主推荐、民主测评及选举中的拉票贿选等问题，提高选人用人公信度”。《规划》强调要进一步落实《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》，坚决落实民主推荐、民主测评等制度，坚决整治用人上的不正之风，“规范干部任用提名制度，地方党委讨论任用重要干部推行无记名投票表决”，“建立公务员正常退出机制，完善领导干部职务任期、回避和交流制度”，应该说这些规定的体制针对性是很强的。
《规划》强调要深入推进经济制度改革和行政管理体制改革，进一步转变政府职能，推进管理创新，完善对行政管理的监督制约机制，规范权力运行，减少行政权力对微观经济活动的干预，防止官商勾结和权钱交易。
当然，行政体制改革是一项长期的任务，政府职能的调整也不可能一步到位。《规划》在制度建设方面不就事论事，而是在更宽阔的视野中研究体制、机制和法制的关系，探索制度变革与体制进步的关系，这为推进反腐倡廉建设提供了崭新的视角。
第二，强调信息公开制度的重要作用。《规划》18次强调“公开”两字，涉及党务公开、政务公开、审判公开、检务公开、警务公开以及厂务公开、村务公开和公共企事业单位办事公开等各个方面。信息公开的意义在于，信息只有公开了，那些靠公共信息寻租的人就没有了“市场”，建设一个清廉、有效率的法治政府就不再是一句空话。《规划》18次强调“公开”，说明我们对党风廉政建设规律已经有了更加深刻的认识。
公开也是公众参与的前提。加强制度反腐，必须依靠广大人民群众的积极参与，参与的前提是公开，只有信息公开了，才能实现广大人民群众有效的政治参与和监督，各项制度才能得到有效实行。因此，在制度落实中，要进一步丰富人民群众参与和监督的形式，要扩大人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权。这些重要思想在《规划》中都得到了比较全面的贯彻。
第三，推进反腐倡廉的制度创新。必须根据中国国情推进反腐倡廉制度创新，创新是反腐制度系统保持活力的保证。制度创新能力是民族创新能力的重要体现。实践——创新——再实践——再创新，如此反复，制度和社会的进步才能获得不竭动力。
制度创新不仅体现在某项新制度的创立方面，也体现在对已有制度的细化完善方面，即对于被实践证明有效的制度必须不断研究，使之臻于完善，如我国的回避制度、巡视制度等就是被证明行之有效但需进一步完善的制度。
《规划》强调要完善领导干部职务回避制度。回避制度是为保证有权机关公正、严格执法，当相关工作人员在行使职权过程中因其与所处理的行政事务有一定利害关系时，根据法律规定的范围和程序，使其回避的一种法律制度。回避作为一项法律制度具有悠久的历史。英国普通法中自然公正原则所派生出的一条重要的规则就是：任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官。如果法律程序的裁决者与程序结果有某种利害关系，则人们不会认同该法律程序结果的公正性。人情、亲情、友情构成我国传统伦理观念的基础，因此，回避制度的完善在我国无疑具有特别重要的意义。
《规划》明确要制定《中国共产党巡视工作条例》。巡视制度的有效实施可以放大制度的威慑力。《中国共产党党内监督条例》中就有对巡视制度的原则规定。中央建立这一制度的目的在于，充分发挥党的纪律检查机关和组织部门对党政领导班子和领导干部，特别是省（部）、地（厅）级领导干部的监督作用，使领导干部的权力始终处于严格的制度轨道上，从而进一步健全和完善党内监督机制，加强党内监督。巡视工作的进一步制度化将使巡视的原则更加具体化，使它更具操作性，从而有利于改变目前对权力监督不力的情形。
三、不断推进反腐倡廉制度建设
多年来，我们制定了大量惩防腐败的制度，尤其是党的十六大以来，中央纪委、监察部共制订或修订法规和规范性文件160多件，会同有关部门起草制订40多件，地方和部门起草1000多件，这些法规和规范性文件与其他反腐法律制度一起，构成了我国反腐制度的基本框架，有力地推动了反腐倡廉建设。随着《规划》的逐步实施，我国反腐倡廉制度体系将得到更好完善。
当然，与反腐败斗争具有长期性、复杂性、艰巨性一样，建设一个周全缜密、完整有效的反腐制度体系同样是项长期的历史任务，不可能毕其功于一役，必须树立长期作战思想。制度建设必须做到既着眼长远，精心规划，又立足当前，稳步推进。
根据《规划》精神，未来反腐制度建设必须更加注意如下问题：
第一、更加注重制度质量。制度只有得到尊重并被有效使用才有价值。制度一旦成为摆设，不但毫无价值，相反会伤害法治自身的权威。因此，制度数量固然十分重要，没有一定量的制度支持，党风廉政和反腐败斗争难以在广度和深度上得到发展。但制度建设达到一定程度后，制度质量、有效性更应引起我们的重视。
客观而言，制度实施不理想固然与国家法治实现程度有关，同时也与制度自身的科学性、执行力有关。一些制度贯彻执行前紧后松，监督检查没有一以贯之，最终导致制度形同虚设，贯彻执行走样，没有发挥制度反腐应有的效力；一些制度的原则性多于规则性、一般性多于操作性；一些制度只规定了行为要求，缺乏具体的责任追究条款，制度贯彻执行自然要打很大的折扣。
第二、更加注重制度体系建设的整体推进。从制度体系上说，现行的整个反腐制度布局尚需研究完善，一些制度显得重复、零乱、分散。根据《规划》确定的工作目标和基本要求，我们认为，反腐制度体系应该包括如下基本方面：
1.党员和公职人员的行为规范。这方面的制度重在提出明确的行为要求，通过法律法规和党内制度明确规定哪些是允许做的，哪些是不允许做的。这方面我们的规范不少，如相关刑事法律规范、公务行为规范（包括《公务员法》等）以及《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等党内制度。
2.党员和公职人员监督制约制度。监督制度是廉政法制建设的重要组成部分，它通过国家法律和党内制度（如《党内监督条例》）的形式确立权力行使的制约和监督机制，监督制度的存在是权力正确行使的重要保证。
3.党员和公职人员惩处规范。其中包括惩处机构的设置、地位、职责、权限等，也包括对党员和国家公职人员的违纪、违法、犯罪行为给予的行政处分和刑事处罚等法律规范。惩处规范以国家强制力和党内纪律的约束力为保障。我国《刑法》和《行政机关公务员处分条例》以及《中国共产党纪律处分条例》就是这样的制度。
《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出的目标是到2010年建成惩防腐败体系基本框架，《规划》则根据实际情况，明确经过今后5年的扎实工作（到2012年），建成惩治和预防腐败体系基本框架，达到“反腐倡廉法规制度比较健全”的目标。实现这个目标，仍然需要我们不懈努力。
第三、更加注重制度的重点突破。所谓重点突破，一是将更多惩防制度上升为法律规范，目前我国的惩防制度大多以行政法规、规章和其他规范性文件以及党内法规形式出现，制度层次偏低直接影响了制度的权威性和效力，我国公务员廉政制度，如送礼和接受礼品、公职以外的活动、公务宴请等制度相对分散，可以研究借鉴日、韩等国的经验，适时制定《公务员道德法》；二是一些关键的反腐制度必须抓紧制定实施，尤其是统帅整个反腐倡廉制度建设的法律，如举报法、廉政法、财产申报法等法律必须抓紧研究制定。财产申报作为一项防止公职人员个人财产非法增值的有效手段，已经为越来越多的国家采用，我国目前财产申报的制度化程度尚不高，严重影响了我国反腐倡廉建设的实际成效。
总之，必须正确处理制度建设稳定和调整的关系，积极推进现行反腐倡廉制度的评估，研究哪些制度存在缺失，哪些制度没有发挥其应有作用。以《规划》所确定的创新思想，坚持立、改、废相结合，推进制度进步，使制度不断适应新时期反腐倡廉建设的需要。
作者系中共上海市委党校教授、科社部副主任
■ 责任编辑：袁志平
的深化。
一、着力构建有中国特色的反腐倡廉制度体系
改革开放以来，特别是党的十六大以来，我们党始终坚持把制度建设这根红线贯穿于反腐倡廉建设的各个环节，不断研究腐败现象发生的特点和规律，制度反腐工作不断取得新的成效。作为党的十七大之后5年惩治和预防腐败体系建设的指导性文件，《规划》的颁布实施必将进一步提高我们党制度反腐的水平，推动党风廉政建设取得更大成效。
第一，着眼于党内制度体系的不断完善。近几年来，我们党先后颁布了《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等重要制度，党员干部在经济和社会交往方面的行为边界不断得到明确。但是，反腐制度在很多方面仍然存在缺失。《规划》就反腐倡廉教育制度、党内民主和党内监督制度、违纪行为惩处制度、反腐倡廉领导体制和工作机制等，开出了一张比较明晰的制度“清单”，令人鼓舞。如，修订《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，制定《中国共产党党组工作条例》，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；制定党代表大会代表任期制的具体实施办法，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制，制定《关于在党的地方和基层组织中实行党务公开的意见》，修订《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围；研究制定《地方党委委员、纪委委员提出罢免或撤换要求处理办法（试行）》，修订《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》等等。我们相信，经过不懈努力，我们党反腐倡廉的制度体系将不断臻于完善。
第二，积极推进相应的国家立法。制度反腐要取得成效，制度本身必须着眼于改变滋生腐败的体制环境；反腐败制度安排必须是具体的而不是原则的；制度必须有权威性，制度必须在各个层面得到重视，其中最主要的是在执行制度层面得到应有的重视。
制度要获取权威，必须提升制度自身的权威性和威慑力。因此，必须不断推进国家层面的制度供给力度。必须处理好党内法规制度与国家法律的关系，使两者在各自不同领域发挥作用，尤其是注重用法律的强制力保障反腐败工作能够持续、深入、健康地推进。国家立法反腐应该成为未来制度建设的一个重点。
在加强反腐倡廉国家立法工作方面，《规划》提出适时将经过实践检验的反腐倡廉具体制度和有效做法上升为国家法律法规，在今后５年内有计划、分步骤地制定或修订一批法律、法规和条例，提高反腐倡廉法制化水平。
第三，通过反腐制度的完善，不断推进社会主义政治文明建设。《规划》将《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》确定的工作目标进行了必要的调整，将教育、制度、监督、惩处四项工作部署拓展为教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六项工作部署，形成了对惩防腐败体系建设的总体布局，在这一布局中，“制度”贯穿于各项工作之中，具有重要的基础性的地位。
我们注意到，《规划》虽然只是一个反腐倡廉的文件，但是其内容综合性极强。《规划》显示的不仅仅是中央的反腐决心，更表明了中央努力通过科学的制度规划，全面推进社会主义法治国家建设的政治意愿。《规划》不仅仅在党建层面研究制度反腐问题，更在行政、经济、金融等制度方面推进反腐制度建设。《规划》明确揭示的重要理念是：制度反腐外延甚广，其中查处与惩治腐败行为为直接目的的制度安排固然重要，其它涉及权力规范的制度，如公众参与制度、人事制度、干部任用制度、行贿黑名单制度、征信制度、信息公开制度等并非以反腐为直接目的的制度安排，也同样重要。解读《规划》关于加强重要领域和关键环节权力监督和制度落实的要求，我们可以清晰看到新时期制度反腐的全新内涵。
二、以创新精神推进反腐制度建设
未来5年反腐倡廉工作有效推进，一个重要任务是“破解工作难点”。反腐倡廉斗争的难点、瓶颈问题不破解，便无法取得更大突破。《规划》本着创新精神谋划制度布局，积极面对现实难点问题，亮点频现，值得期待。
第一，强调制度变革的体制意义。腐败问题的蔓延，究其制度根源在于现有的党政领导体制、干部人事制度、司法体制、政府管理体制存在着严重的缺陷。必须通过变革制度设计，不断推进体制改革，降低腐败机会，从根源上铲除腐败滋生的土壤。制度也只有在这种情况下才能在防治腐败中起到标本兼治的作用。对此，《规划》有针对性地提出要推进干部人事和司法体制改革、行政管理和社会体制改革、财税和投资体制改革、国有企业改革和现代市场体系建设及相关改革等等，不断从源头上铲除滋生腐败的土壤和条件。
《规划》提出要大力推进人事制度改革，加强对干部人事权行使的监督，“着力解决民主推荐、民主测评及选举中的拉票贿选等问题，提高选人用人公信度”。《规划》强调要进一步落实《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》，坚决落实民主推荐、民主测评等制度，坚决整治用人上的不正之风，“规范干部任用提名制度，地方党委讨论任用重要干部推行无记名投票表决”，“建立公务员正常退出机制，完善领导干部职务任期、回避和交流制度”，应该说这些规定的体制针对性是很强的。
《规划》强调要深入推进经济制度改革和行政管理体制改革，进一步转变政府职能，推进管理创新，完善对行政管理的监督制约机制，规范权力运行，减少行政权力对微观经济活动的干预，防止官商勾结和权钱交易。
当然，行政体制改革是一项长期的任务，政府职能的调整也不可能一步到位。《规划》在制度建设方面不就事论事，而是在更宽阔的视野中研究体制、机制和法制的关系，探索制度变革与体制进步的关系，这为推进反腐倡廉建设提供了崭新的视角。
第二，强调信息公开制度的重要作用。《规划》18次强调“公开”两字，涉及党务公开、政务公开、审判公开、检务公开、警务公开以及厂务公开、村务公开和公共企事业单位办事公开等各个方面。信息公开的意义在于，信息只有公开了，那些靠公共信息寻租的人就没有了“市场”，建设一个清廉、有效率的法治政府就不再是一句空话。《规划》18次强调“公开”，说明我们对党风廉政建设规律已经有了更加深刻的认识。
公开也是公众参与的前提。加强制度反腐，必须依靠广大人民群众的积极参与，参与的前提是公开，只有信息公开了，才能实现广大人民群众有效的政治参与和监督，各项制度才能得到有效实行。因此，在制度落实中，要进一步丰富人民群众参与和监督的形式，要扩大人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权。这些重要思想在《规划》中都得到了比较全面的贯彻。
第三，推进反腐倡廉的制度创新。必须根据中国国情推进反腐倡廉制度创新，创新是反腐制度系统保持活力的保证。制度创新能力是民族创新能力的重要体现。实践——创新——再实践——再创新，如此反复，制度和社会的进步才能获得不竭动力。
制度创新不仅体现在某项新制度的创立方面，也体现在对已有制度的细化完善方面，即对于被实践证明有效的制度必须不断研究，使之臻于完善，如我国的回避制度、巡视制度等就是被证明行之有效但需进一步完善的制度。
《规划》强调要完善领导干部职务回避制度。回避制度是为保证有权机关公正、严格执法，当相关工作人员在行使职权过程中因其与所处理的行政事务有一定利害关系时，根据法律规定的范围和程序，使其回避的一种法律制度。回避作为一项法律制度具有悠久的历史。英国普通法中自然公正原则所派生出的一条重要的规则就是：任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官。如果法律程序的裁决者与程序结果有某种利害关系，则人们不会认同该法律程序结果的公正性。人情、亲情、友情构成我国传统伦理观念的基础，因此，回避制度的完善在我国无疑具有特别重要的意义。
《规划》明确要制定《中国共产党巡视工作条例》。巡视制度的有效实施可以放大制度的威慑力。《中国共产党党内监督条例》中就有对巡视制度的原则规定。中央建立这一制度的目的在于，充分发挥党的纪律检查机关和组织部门对党政领导班子和领导干部，特别是省（部）、地（厅）级领导干部的监督作用，使领导干部的权力始终处于严格的制度轨道上，从而进一步健全和完善党内监督机制，加强党内监督。巡视工作的进一步制度化将使巡视的原则更加具体化，使它更具操作性，从而有利于改变目前对权力监督不力的情形。
三、不断推进反腐倡廉制度建设
多年来，我们制定了大量惩防腐败的制度，尤其是党的十六大以来，中央纪委、监察部共制订或修订法规和规范性文件160多件，会同有关部门起草制订40多件，地方和部门起草1000多件，这些法规和规范性文件与其他反腐法律制度一起，构成了我国反腐制度的基本框架，有力地推动了反腐倡廉建设。随着《规划》的逐步实施，我国反腐倡廉制度体系将得到更好完善。
当然，与反腐败斗争具有长期性、复杂性、艰巨性一样，建设一个周全缜密、完整有效的反腐制度体系同样是项长期的历史任务，不可能毕其功于一役，必须树立长期作战思想。制度建设必须做到既着眼长远，精心规划，又立足当前，稳步推进。
根据《规划》精神，未来反腐制度建设必须更加注意如下问题：
第一、更加注重制度质量。制度只有得到尊重并被有效使用才有价值。制度一旦成为摆设，不但毫无价值，相反会伤害法治自身的权威。因此，制度数量固然十分重要，没有一定量的制度支持，党风廉政和反腐败斗争难以在广度和深度上得到发展。但制度建设达到一定程度后，制度质量、有效性更应引起我们的重视。
客观而言，制度实施不理想固然与国家法治实现程度有关，同时也与制度自身的科学性、执行力有关。一些制度贯彻执行前紧后松，监督检查没有一以贯之，最终导致制度形同虚设，贯彻执行走样，没有发挥制度反腐应有的效力；一些制度的原则性多于规则性、一般性多于操作性；一些制度只规定了行为要求，缺乏具体的责任追究条款，制度贯彻执行自然要打很大的折扣。
第二、更加注重制度体系建设的整体推进。从制度体系上说，现行的整个反腐制度布局尚需研究完善，一些制度显得重复、零乱、分散。根据《规划》确定的工作目标和基本要求，我们认为，反腐制度体系应该包括如下基本方面：
1.党员和公职人员的行为规范。这方面的制度重在提出明确的行为要求，通过法律法规和党内制度明确规定哪些是允许做的，哪些是不允许做的。这方面我们的规范不少，如相关刑事法律规范、公务行为规范（包括《公务员法》等）以及《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等党内制度。
2.党员和公职人员监督制约制度。监督制度是廉政法制建设的重要组成部分，它通过国家法律和党内制度（如《党内监督条例》）的形式确立权力行使的制约和监督机制，监督制度的存在是权力正确行使的重要保证。
3.党员和公职人员惩处规范。其中包括惩处机构的设置、地位、职责、权限等，也包括对党员和国家公职人员的违纪、违法、犯罪行为给予的行政处分和刑事处罚等法律规范。惩处规范以国家强制力和党内纪律的约束力为保障。我国《刑法》和《行政机关公务员处分条例》以及《中国共产党纪律处分条例》就是这样的制度。
《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出的目标是到2010年建成惩防腐败体系基本框架，《规划》则根据实际情况，明确经过今后5年的扎实工作（到2012年），建成惩治和预防腐败体系基本框架，达到“反腐倡廉法规制度比较健全”的目标。实现这个目标，仍然需要我们不懈努力。
第三、更加注重制度的重点突破。所谓重点突破，一是将更多惩防制度上升为法律规范，目前我国的惩防制度大多以行政法规、规章和其他规范性文件以及党内法规形式出现，制度层次偏低直接影响了制度的权威性和效力，我国公务员廉政制度，如送礼和接受礼品、公职以外的活动、公务宴请等制度相对分散，可以研究借鉴日、韩等国的经验，适时制定《公务员道德法》；二是一些关键的反腐制度必须抓紧制定实施，尤其是统帅整个反腐倡廉制度建设的法律，如举报法、廉政法、财产申报法等法律必须抓紧研究制定。财产申报作为一项防止公职人员个人财产非法增值的有效手段，已经为越来越多的国家采用，我国目前财产申报的制度化程度尚不高，严重影响了我国反腐倡廉建设的实际成效。
总之，必须正确处理制度建设稳定和调整的关系，积极推进现行反腐倡廉制度的评估，研究哪些制度存在缺失，哪些制度没有发挥其应有作用。以《规划》所确定的创新思想，坚持立、改、废相结合，推进制度进步，使制度不断适应新时期反腐倡廉建设的需要。
作者系中共上海市委党校教授、科社部副主任
■ 责任编辑：袁志平