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摘要：市政决策民主化的实现是一个循序渐进的过程，在承认公民参与市政決策的地位、作用和确实发挥民主参与机制效用的基础上，利用民意调查、决策咨询、政务公开等手段，选择与市政建设相适应的民主参与方式，尤其是利用网络渠道收集有效资讯，通过合理配置，就能实现市政决策整体利益的最大化，逐步优化并实现市政决策的民主化。
关键词：市政决策；公民参与；政务公开；网络表达
众所周知，随着城市管理理念的更新，一切市政决策的制定以促进城市发展、解决各种公共问题、有效管理城市公共事务和实现城市公共利益为导向。而作为市政决策最终的作用和影响对象，公民，毋庸置疑地应该参与其中。纵观国内外市政建设进程，不难发现，公民参与已经成为必然的趋势。
一、市政决策民主化的关键
（一）承认公民参与市政决策的地位和作用
随着城市化进程的加快，城市问题越来越复杂多变，社会利益分化越来越细，价值观念的多元特征更加凸显。如何平衡不同的利益和价值要求，处理好城市发展中的各项矛盾绝非政府一家之言所能解决。市政决策权从根本上说源于公众授予，是公民委托行政机关基于公民的利益诉求而行使的。作为市政决策的利益受众，公民绝对有权、有必要参与市政决策，这也是我国社会主义民主政治建设过程中"以人为本"的体现。
公民参与市政决策，有助于表达个体诉求，维护自身的合法权益，逐渐形成对市政管理体系及运作过程的清晰认识，提高政治敏锐度，通过对问题的交流、讨论来培养独立决策和辩证看问题的能力，树立不偏激、不保守的现代公民精神。对于社会发展而言，公民的积极参与不仅可以表达民意，更能集思广益，帮助解决城市中出现的各种冲突、矛盾，平衡各方利益，有力地促进市政决策质量的提高和政策的高效执行，监督遏制不法行为，维护公共决策的合法化，保证城市公共利益得到有效的维护与落实。
（二）确实发挥民主参与机制的效用
虽说"民主参与"在我国已是一种较为普遍的认知，但在具体实践中，民意表达的形式意义却远大于实质意义。无论是人民代表大会制度、政治协商制度，还是党内外的监督机制、听证制度，都贯彻了"民主"的概念。但在多年实践中，我们很多很好的民主政治制度却在很大程度上流于了形式。所以，在谈及市政决策的民主化进程中，我们必须落实好现有的各项民主参与机制，让人大、让政协、让民主党派、甚至是媒体确实发挥其代表民意的作用。
二、改善民主决策的方法和手段
传统上，民众普遍采用的市政决策参与方式不外乎有电访、信访和上访；如今知识经济时代，网络成为了民意表达的又一重要平台；而体制内的人大制度、政治协商会议、党内协商，以及内部的上下级监督、审计监督、监察监督，外部的政党监督、司法监督、社会监督也都为大家所熟知。那么，如何切实地将民主意见引入市政决策之中，可以从几个细微之处来加以改善：
（一）民意调查
科学的调查有助于反应真实的民意。在人大代表做出提案前，在市政建设决策制定前，通常会采用民意数据来做辅助分析和论证支持。然而，某些民意调查覆盖率低，代表性不强，由"自己人"去完成，影响了调查的客观公正性，反而会导致决策的失准。比如就业政策的调查，从大学生和农民工身边搜集的信息才是最准确、最具代表性的。但倘若由学生本身出问卷调研，其统计分析能力可能不足；另一方面，网络平台的搭建确实为广大网民的意见表达提供了一个便捷的渠道，但是受到区域、受教育程度等"数字鸿沟"的影响，网络民意是否主流意见难以判断，且时有网络写手操纵网络舆情，致使网上政治表达无序、参与表达非理性等现象颇多，某种程度上对政府管理权威提出了一定的挑战，也使民意表达缺乏真实性、有效性。因此，我认为利用网络平台了解民意不失为一个行政成本较低、高效便捷的方法，但只能适当参考网民意见，从实名制的微博、论坛和政府官网上吸收采纳合理建议，从而帮助政府工作人员改善具体行政行为。那些需要准确、全面调研数据的民意调查，则应当交给有相当能力的第三方开展，由政府部门让渡出部分权利，由第三方独立完成，避免行政干涉，这样才能从制度和机制上对调查的客观公正性做出保障，真正做到全面而真实的掌握民意。
（二）决策咨询
在我国的政治、经济、文化等不同领域，各行各业都存在精英，他们是各方面的专家与权威人士。以城市规划为例，普通百姓只关心出行方不方便、新的城市规划会不会影响自身的动迁、有没有涉及个人利益受损，很少能从宏观的角度出发，整体上考虑城市布局的合理性、功能性，更没法给出专业的、有建设性的建议。但在各个专项角度，市政建设需要在了解民情的基础上，倾听专业意见，以保证市政决策的科学性、合理性。简言之，专业的事让专业的人去做，这恰恰是一种民主的、寻求满意决策的"协商民主"。在此，利用网上平台可以排除地域、时间的限制，找到各领域的专家，共同探讨市政建设之道。
（三）政府信息公开
政务公开是公民有效参与市政决策的一个前提条件。只有政府的活动、政务公开透明了，民众才能充分了解与决策相关的信息，才能更好地判断自身利益与公共利益的影响范围及程度，才能更好地建言献策。目前为止，虽然很多政府已经努力地建设网上信息平台、开展各类听证会，但由于其内部的利益因素，政务公开与透明的程度有限，导致政府和公众之间的信息不对称，从而影响了公民参与的热情和有效性。因此，城市政府要进一步推动政务公开的范围和深度，借助网络、媒体等技术手段，将不涉及国家秘密、商业秘密的政务信息向民众公开，满足公众对特殊信息的查询需求，实现民众对行政行为的有效监督。
（四）建立长效民主参与机制及相应的政策法规
以听证会制度为例，虽然在我国起步较晚，但发展迅速，包括立法听证、重大行政许可听证、基础建设听证等各类升型的听证会层出不穷，使公共决策的公开化、理性化、科学化得到了很大提，促进了社会各界的相互沟通与了解，一定程度上缓和了社会矛盾，减少了社会冲突，使市政更加健康、和谐、稳定。然而，听证制度在我国尚处于尝试与探索阶段，其功能不确定、代表的产生和筛选没有确定的标准、意见集纳渠道不通畅、决策过程缺乏刚性制约等情况影响了其民主参与效能的发挥。因此，为了实现该制度的功能与价值，必须出台相应的政策法规来加以规范，从而保证民主参与代表的能力素养达标，可以提出合理、科学的建议，并且使这些意见融入整个决策的制度过程，以实现民主参与的有效性。 三、如何提高民主参与市政决策的有效性
市政决策民主化的實现是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。试问，为什么德国的磨坊主能在18世纪不顾市政规划，保有自己的财产，而21世纪的今天，我国的钉子户却依然抵不过市政建设的需要，最后只得眼睁睁地看着家宅被夷为平地？我想，这其实是民主化过程中不可避免的结果，如果跳过"协商民主"、没有以市政利益为首这样的过程，最终只可能导致"民主的暴政"。
（一）优化执行"听、议、决"三阶段
要切实提高民主参与之于市政决策的有效性，使市政决策吸纳合理可行的建议，就必须经历"听、议、决"三个阶段："听"，就是要尽可能全面听取包括网民、市政服务对象、专家学者等民众的意见。确保参与决策的民众的关联度、代表性和相应的知识水平、谏言能力，使参与者在地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等方面形成广泛而合理的结构；"议"，就是要鼓励各阶层、各利益集团的民众参与市政建设讨论，在有序参与的基础上，务求达到利益平衡，发挥政协、调研机构等系统的作用，使各项意见被有序地充分探讨，在制定重大决策、有技术含量的项目时，多考虑专家学者的建议，以其为智囊团，为市政建设出谋划策，通过协商民主的形式实现城市整体利益的最大化，以协助做出令人满意的决策；"决"的阶段，一方面要综合考虑公民参与的正负效应，将民众意见纳入决策选项，增强公意整合能力，并且从市政建设的长远发展角度出发，根据现实的政府财政能力量力而行。同时，必须严肃考虑各决策选项的可行性和效益，正确界定现实不可行性与未来可能性，绝不能草率地走过场，应将经济效益、市政决策结果和公众满意度的综合利益最大化作为衡量决策的指标，做出最优选择。
（二）加强民主参与能力建设
市政决策的民主化途径任重而道远。我国是一个地域辽阔、人口数量众多的发展中国家，各地区公民素质、能力的差异，一定程度上影响着我国民主政治制度建设。要真正使市政决策更加科学、民主，就要不断培养民众的政治参与意识、参政能力，激励他们的政治热情；在体制上，不断将各种公民参与市政决策的渠道制度化，构建系统的、配套的、行之有效的制度，使各方因素得到合理最优的配置，从而确保市政决策民主化在理论上、体制上，以及具体操作上获得落实。
鉴于信息技术逐渐普及，网络民意对于帮助弱势群体维权、监督政府行为、影响政策制定等方面已取得了一定的效用，如何利用好网络民意这把双刃剑，使之发挥积极效应，在维护政府权威和保持社会稳定的基础上实现市政决策的网络民主，推动社会民主建设进程也成为了政府部门必须认真对待的重要课题。对此，政权机构必须根据现实矛盾，对网络民意做出理性选择：
1、完善立法，建立健全网络传播政策制度
网民参与网络政治的初衷是值得鼓励的，但是其参与表达过程的无序性和非理性状态却必须依靠政策法规的制定加以规范和约束。明确网络参政的权力、渠道、责任，规定管辖权限、处理程序等，科学全面的制度保障有利于规范网络行为，确保网络民意的真实性、客观性，也为网络参政提供法律依据。
2、加快政府职能转变，提高电子政务水平
信息时代的发展要求政府在社会治理过程中更加注重发挥网上职能，提高计算机应用能力，建设专业、人性化的门户网站，充分利用政府网上平台提供便利、高效的公共服务，及时、全面地公开政府、政策信息，开通民意征询渠道，完善网络听证、举报监督合法程序等，实现政府管理水平的与时俱进。
3、注重政府回应，增进良性互动
网络民意的发展及其影响力的提升是政权机关无法逃避的事实，对此政府机关本身必须认识到人民才是权力的来源，政策制定的判断前提应该也必须是它是否符合人民利益，在明确了这一概念后，政府管理服务理念才能真正做到以人为本。对此，政府部门需要对内强化培训，使所有公务人员肃清认识，摆正心态，正确定位网络民意；适时、全面地公开政府政策信息，主动征集民众谏言，加强社会互动沟通，积极处理回复个体难题，直面群众质疑，以人民利益为考量，科学制定政策方针，以稳定社会关系、维护社会和谐。
4、培养公共精神，引导社会舆论
政府部门在鼓励民众参与公共生活、履行社会民主责任时，应当建立伦理规范体系，在人民参与网络政治生活时倡导网络文明，通过网络伦理道德来规范民众的思维言论，尽量避免言论泄愤造成的负面影响。政府机构要积极培养群众的民主观念和网上参政习惯，训练其民主政治思维模式，并通过最新信息发布、精英博客、媒体评论等方式引导主流舆论，达到社会政治认同，实现社会公众和政权机关的互信互利，共同为现代化建设做出努力和贡献。
总之，市政决策民主化已然是社会建设趋于科学合理的路径。无论是政府机关还是民众本身都必须共同努力，做出适当的妥协和有序选择，使多方利益达到最优平衡，不断推动社会的建设与发展。
参考文献：
[1]赵新.国内网络政治参与研究述评[J].法制与社会,2010,(8).
[2]朱丽峰.论网络民意与政府回应[D].吉林大学,2010.
[3]李尚旗.网络化政治参与的特点、双面效应及其应对[J].北京工业大学学报,2009,(2).
[4]莫文婷.张树林. 网络公众话语权与民主政治建设[J].东南传播,2009,(5).
[5]金剑锋.试论精英与决策民主的关系[J].四川行政学院学报,2008,(1).
[6]李尧远,任宗哲.从协商民主的视角看公共决策的民主化[J].西北大学公共管理学院,2008,(3).
作者简介：卢倢（1988-），女，上海人，华东政法大学公共管理学院2010级行政管理专业硕士研究生，主要研究政府行为。
关键词：市政决策；公民参与；政务公开；网络表达
众所周知，随着城市管理理念的更新，一切市政决策的制定以促进城市发展、解决各种公共问题、有效管理城市公共事务和实现城市公共利益为导向。而作为市政决策最终的作用和影响对象，公民，毋庸置疑地应该参与其中。纵观国内外市政建设进程，不难发现，公民参与已经成为必然的趋势。
一、市政决策民主化的关键
（一）承认公民参与市政决策的地位和作用
随着城市化进程的加快，城市问题越来越复杂多变，社会利益分化越来越细，价值观念的多元特征更加凸显。如何平衡不同的利益和价值要求，处理好城市发展中的各项矛盾绝非政府一家之言所能解决。市政决策权从根本上说源于公众授予，是公民委托行政机关基于公民的利益诉求而行使的。作为市政决策的利益受众，公民绝对有权、有必要参与市政决策，这也是我国社会主义民主政治建设过程中"以人为本"的体现。
公民参与市政决策，有助于表达个体诉求，维护自身的合法权益，逐渐形成对市政管理体系及运作过程的清晰认识，提高政治敏锐度，通过对问题的交流、讨论来培养独立决策和辩证看问题的能力，树立不偏激、不保守的现代公民精神。对于社会发展而言，公民的积极参与不仅可以表达民意，更能集思广益，帮助解决城市中出现的各种冲突、矛盾，平衡各方利益，有力地促进市政决策质量的提高和政策的高效执行，监督遏制不法行为，维护公共决策的合法化，保证城市公共利益得到有效的维护与落实。
（二）确实发挥民主参与机制的效用
虽说"民主参与"在我国已是一种较为普遍的认知，但在具体实践中，民意表达的形式意义却远大于实质意义。无论是人民代表大会制度、政治协商制度，还是党内外的监督机制、听证制度，都贯彻了"民主"的概念。但在多年实践中，我们很多很好的民主政治制度却在很大程度上流于了形式。所以，在谈及市政决策的民主化进程中，我们必须落实好现有的各项民主参与机制，让人大、让政协、让民主党派、甚至是媒体确实发挥其代表民意的作用。
二、改善民主决策的方法和手段
传统上，民众普遍采用的市政决策参与方式不外乎有电访、信访和上访；如今知识经济时代，网络成为了民意表达的又一重要平台；而体制内的人大制度、政治协商会议、党内协商，以及内部的上下级监督、审计监督、监察监督，外部的政党监督、司法监督、社会监督也都为大家所熟知。那么，如何切实地将民主意见引入市政决策之中，可以从几个细微之处来加以改善：
（一）民意调查
科学的调查有助于反应真实的民意。在人大代表做出提案前，在市政建设决策制定前，通常会采用民意数据来做辅助分析和论证支持。然而，某些民意调查覆盖率低，代表性不强，由"自己人"去完成，影响了调查的客观公正性，反而会导致决策的失准。比如就业政策的调查，从大学生和农民工身边搜集的信息才是最准确、最具代表性的。但倘若由学生本身出问卷调研，其统计分析能力可能不足；另一方面，网络平台的搭建确实为广大网民的意见表达提供了一个便捷的渠道，但是受到区域、受教育程度等"数字鸿沟"的影响，网络民意是否主流意见难以判断，且时有网络写手操纵网络舆情，致使网上政治表达无序、参与表达非理性等现象颇多，某种程度上对政府管理权威提出了一定的挑战，也使民意表达缺乏真实性、有效性。因此，我认为利用网络平台了解民意不失为一个行政成本较低、高效便捷的方法，但只能适当参考网民意见，从实名制的微博、论坛和政府官网上吸收采纳合理建议，从而帮助政府工作人员改善具体行政行为。那些需要准确、全面调研数据的民意调查，则应当交给有相当能力的第三方开展，由政府部门让渡出部分权利，由第三方独立完成，避免行政干涉，这样才能从制度和机制上对调查的客观公正性做出保障，真正做到全面而真实的掌握民意。
（二）决策咨询
在我国的政治、经济、文化等不同领域，各行各业都存在精英，他们是各方面的专家与权威人士。以城市规划为例，普通百姓只关心出行方不方便、新的城市规划会不会影响自身的动迁、有没有涉及个人利益受损，很少能从宏观的角度出发，整体上考虑城市布局的合理性、功能性，更没法给出专业的、有建设性的建议。但在各个专项角度，市政建设需要在了解民情的基础上，倾听专业意见，以保证市政决策的科学性、合理性。简言之，专业的事让专业的人去做，这恰恰是一种民主的、寻求满意决策的"协商民主"。在此，利用网上平台可以排除地域、时间的限制，找到各领域的专家，共同探讨市政建设之道。
（三）政府信息公开
政务公开是公民有效参与市政决策的一个前提条件。只有政府的活动、政务公开透明了，民众才能充分了解与决策相关的信息，才能更好地判断自身利益与公共利益的影响范围及程度，才能更好地建言献策。目前为止，虽然很多政府已经努力地建设网上信息平台、开展各类听证会，但由于其内部的利益因素，政务公开与透明的程度有限，导致政府和公众之间的信息不对称，从而影响了公民参与的热情和有效性。因此，城市政府要进一步推动政务公开的范围和深度，借助网络、媒体等技术手段，将不涉及国家秘密、商业秘密的政务信息向民众公开，满足公众对特殊信息的查询需求，实现民众对行政行为的有效监督。
（四）建立长效民主参与机制及相应的政策法规
以听证会制度为例，虽然在我国起步较晚，但发展迅速，包括立法听证、重大行政许可听证、基础建设听证等各类升型的听证会层出不穷，使公共决策的公开化、理性化、科学化得到了很大提，促进了社会各界的相互沟通与了解，一定程度上缓和了社会矛盾，减少了社会冲突，使市政更加健康、和谐、稳定。然而，听证制度在我国尚处于尝试与探索阶段，其功能不确定、代表的产生和筛选没有确定的标准、意见集纳渠道不通畅、决策过程缺乏刚性制约等情况影响了其民主参与效能的发挥。因此，为了实现该制度的功能与价值，必须出台相应的政策法规来加以规范，从而保证民主参与代表的能力素养达标，可以提出合理、科学的建议，并且使这些意见融入整个决策的制度过程，以实现民主参与的有效性。 三、如何提高民主参与市政决策的有效性
市政决策民主化的實现是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。试问，为什么德国的磨坊主能在18世纪不顾市政规划，保有自己的财产，而21世纪的今天，我国的钉子户却依然抵不过市政建设的需要，最后只得眼睁睁地看着家宅被夷为平地？我想，这其实是民主化过程中不可避免的结果，如果跳过"协商民主"、没有以市政利益为首这样的过程，最终只可能导致"民主的暴政"。
（一）优化执行"听、议、决"三阶段
要切实提高民主参与之于市政决策的有效性，使市政决策吸纳合理可行的建议，就必须经历"听、议、决"三个阶段："听"，就是要尽可能全面听取包括网民、市政服务对象、专家学者等民众的意见。确保参与决策的民众的关联度、代表性和相应的知识水平、谏言能力，使参与者在地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等方面形成广泛而合理的结构；"议"，就是要鼓励各阶层、各利益集团的民众参与市政建设讨论，在有序参与的基础上，务求达到利益平衡，发挥政协、调研机构等系统的作用，使各项意见被有序地充分探讨，在制定重大决策、有技术含量的项目时，多考虑专家学者的建议，以其为智囊团，为市政建设出谋划策，通过协商民主的形式实现城市整体利益的最大化，以协助做出令人满意的决策；"决"的阶段，一方面要综合考虑公民参与的正负效应，将民众意见纳入决策选项，增强公意整合能力，并且从市政建设的长远发展角度出发，根据现实的政府财政能力量力而行。同时，必须严肃考虑各决策选项的可行性和效益，正确界定现实不可行性与未来可能性，绝不能草率地走过场，应将经济效益、市政决策结果和公众满意度的综合利益最大化作为衡量决策的指标，做出最优选择。
（二）加强民主参与能力建设
市政决策的民主化途径任重而道远。我国是一个地域辽阔、人口数量众多的发展中国家，各地区公民素质、能力的差异，一定程度上影响着我国民主政治制度建设。要真正使市政决策更加科学、民主，就要不断培养民众的政治参与意识、参政能力，激励他们的政治热情；在体制上，不断将各种公民参与市政决策的渠道制度化，构建系统的、配套的、行之有效的制度，使各方因素得到合理最优的配置，从而确保市政决策民主化在理论上、体制上，以及具体操作上获得落实。
鉴于信息技术逐渐普及，网络民意对于帮助弱势群体维权、监督政府行为、影响政策制定等方面已取得了一定的效用，如何利用好网络民意这把双刃剑，使之发挥积极效应，在维护政府权威和保持社会稳定的基础上实现市政决策的网络民主，推动社会民主建设进程也成为了政府部门必须认真对待的重要课题。对此，政权机构必须根据现实矛盾，对网络民意做出理性选择：
1、完善立法，建立健全网络传播政策制度
网民参与网络政治的初衷是值得鼓励的，但是其参与表达过程的无序性和非理性状态却必须依靠政策法规的制定加以规范和约束。明确网络参政的权力、渠道、责任，规定管辖权限、处理程序等，科学全面的制度保障有利于规范网络行为，确保网络民意的真实性、客观性，也为网络参政提供法律依据。
2、加快政府职能转变，提高电子政务水平
信息时代的发展要求政府在社会治理过程中更加注重发挥网上职能，提高计算机应用能力，建设专业、人性化的门户网站，充分利用政府网上平台提供便利、高效的公共服务，及时、全面地公开政府、政策信息，开通民意征询渠道，完善网络听证、举报监督合法程序等，实现政府管理水平的与时俱进。
3、注重政府回应，增进良性互动
网络民意的发展及其影响力的提升是政权机关无法逃避的事实，对此政府机关本身必须认识到人民才是权力的来源，政策制定的判断前提应该也必须是它是否符合人民利益，在明确了这一概念后，政府管理服务理念才能真正做到以人为本。对此，政府部门需要对内强化培训，使所有公务人员肃清认识，摆正心态，正确定位网络民意；适时、全面地公开政府政策信息，主动征集民众谏言，加强社会互动沟通，积极处理回复个体难题，直面群众质疑，以人民利益为考量，科学制定政策方针，以稳定社会关系、维护社会和谐。
4、培养公共精神，引导社会舆论
政府部门在鼓励民众参与公共生活、履行社会民主责任时，应当建立伦理规范体系，在人民参与网络政治生活时倡导网络文明，通过网络伦理道德来规范民众的思维言论，尽量避免言论泄愤造成的负面影响。政府机构要积极培养群众的民主观念和网上参政习惯，训练其民主政治思维模式，并通过最新信息发布、精英博客、媒体评论等方式引导主流舆论，达到社会政治认同，实现社会公众和政权机关的互信互利，共同为现代化建设做出努力和贡献。
总之，市政决策民主化已然是社会建设趋于科学合理的路径。无论是政府机关还是民众本身都必须共同努力，做出适当的妥协和有序选择，使多方利益达到最优平衡，不断推动社会的建设与发展。
参考文献：
[1]赵新.国内网络政治参与研究述评[J].法制与社会,2010,(8).
[2]朱丽峰.论网络民意与政府回应[D].吉林大学,2010.
[3]李尚旗.网络化政治参与的特点、双面效应及其应对[J].北京工业大学学报,2009,(2).
[4]莫文婷.张树林. 网络公众话语权与民主政治建设[J].东南传播,2009,(5).
[5]金剑锋.试论精英与决策民主的关系[J].四川行政学院学报,2008,(1).
[6]李尧远,任宗哲.从协商民主的视角看公共决策的民主化[J].西北大学公共管理学院,2008,(3).
作者简介：卢倢（1988-），女，上海人，华东政法大学公共管理学院2010级行政管理专业硕士研究生，主要研究政府行为。