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摘要：“两法衔接”机制中的参与机关众多，从根本上看，检察机关应当居于核心地位，担当关键角色。基于检察机关的法律监督角色，检察机关在“两法衔接”中的职能定位主要体现在对行政机关尤其是一线行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行移送监督和立案监督两个方面。立足于深入考察检察机关参与“两法衔接”的工作实践状况，可以发现其中仍然存在一些问题和不足，对此从宏观和微观两个层面提出改进和完善举措，将有助于最大限度地彰显、落实检察机关在“两法衔接”机制中的职能定位，发挥检察机关在“两法衔接”机制中的积极作用，助推法治中国建设的国家法治战略目标全面实现。
关键词：两法衔接；检察机关；行政机关；检察权；法治中国
行政执法与刑事司法相衔接工作机制（以下简称“两法衔接”机制或“两法衔接”）是国家政治体制改革在实践中的新探索和推进司法体制改革的新实践，也是近年来引起行政执法机关、司法机关乃至社会各界共同关注，事关法治中国建设的一项非常重要的权力体制改革工作。作为我国走向完备法制与全面法治的里程碑，“两法衔接”机制的建立和开展对我国当下深入推进行政执法领域和刑事司法领域的法治建设裨益颇多。“两法衔接”从权力运行机制层面，从行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件这一执法领域入手，通过适度扩大检察监督权在移送监督和立案监督领域的职权、规模、力度和范围，以实现对行政执法权有力的监督制约，从而促使行政执法权合法、规范、有序运作。同时保障行政执法权力与刑事司法权力在分立与配合的基础上，在检察监督权制衡行政执法权的前提下，提升检察权和检察机关地位，树立和强化检察监督威信，改善检察监督效果，提高检察监督效能，以保证国家法律的准确理解和正确实施，维护法制统一和法治权威，全面实现依法行政、严格执法、公正司法和依法治国，完成法治中国建设的国家法治战略目标，建成社会主义法治国家，这也正是“两法衔接”建立和完善的根本精义和最终目的之所在。由此可见，在这样的法治全局目标定位下，检察机关在“两法衔接”中应当有所作为并大有可为，这就需要审视和挖掘检察机关在“两法衔接”中的功能定位，从而确保上述目标的实现。本文首先从应然角度出发，通过分析检察权的权力性质和检察机关的职能定位，明确检察权监督行政权、检察机关监督行政机关的理论依据、法律依据和现实依据，进而确立检察机关参与“两法衔接”的功能定位，即检察机关拥有对行政机关的监督权，集中体现在对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行移送监督和立案监督两个方面。接着从实然层面着手，分析、归纳、总结检察机关参与“两法衔接”机制工作实践的经验和教训，并针对其中存在的问题和不足，从宏观和微观两个层面提出全面具体、切实可行的改进意见和建议，力求改善和提高检察机关在“两法衔接”中的地位，最大限度地发挥检察机关在“两法衔接”中的积极功能和重大作用，以取得更大的监督实效，促进依法行政、严格执法、公正司法和依法治国，实现法治中国建设的国家法治战略目标。
一、检察机关参与“两法衔接”的应然定位
“两法衔接”机制中的参与机关众多，从根本上看，检察机关应当居于核心地位，担当关键角色。作为“两法衔接”工作机制的重要组成部分，检察机关积极参与、主动介入对行政执法活动尤其是移送涉嫌犯罪案件的监督，是促进这一工作机制高效、顺畅运作不可或缺的关键一环和重要保障。要确立检察机关参与“两法衔接“工作机制的功能定位，首先要明确检察权的性质，从而为检察机关行使检察权提供坚实理论依据。针对检察权的权力性质问题，理论上主要有行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说等不同观点。对此，结合我国《宪法》和《人民检察院组织法》等法律法规的明文规定，笔者认为检察机关本质上是既不同于行政机关、又有别于审判机关，既不依附于行政机关、又独立于审判机关，法定的、特殊的、专门的、行使检察权的国家法律监督机关。针对检察权与法律监督权的关系问题，理论上存在两种对立观点——“一元论”和“多元论”。“前者主张检察机关的各项权能都应当统一于法律监督或法律监督权，后者则主张检察权与法律监督权是两种并列的权力，法律监督权不能涵盖检察权”。对此，笔者赞同“一元论”的观点。根据《人民检察院组织法》第4条的规定，检察机关行使检察权的重要内容之一就是“维护社会主义法制”，各项具体检察权能的内容和行使实际上就是在履行法律监督权能，是维护社会主义法制的具体体现，检察权和法律监督权本质上而言是“一体两面”的关系，检察权的本质就是法律监督权。
基于此，从应然角度出发，笔者认为检察机关在推动建立和完善“两法衔接”工作机制中的功能定位即是从权力运行机制层面，从行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件这一阶段和执法领域人手，通过适度扩大检察监督权在移送监督和立案监督两大领域的职权、规模、力度和范围，督促行政执法机关依法、主动、及时移送涉嫌犯罪案件，借以开展全面、及时、有效的移送监督和立案监督，弥补行政执法活动外部监督的缺位，以实现對行政执法权强有力的监督和制约，促使行政执法权合法、合理、规范、有序运作。同时保障行政执法权力与刑事司法权力在分立与配合的基础上，在检察权制衡、约束行政执法权的前提下，改变检察机关在我国现行政治体制和权力架构中“两高两低”，即“宪法地位高，法律地位低”“理论地位高，实践地位低”的现状，提升检察权和检察机关地位，树立和强化检察监督威信，改善检察监督效果，提高检察监督效能，以保障宪法和法律的正确理解和实施，维护法制统一和法治权威。在更深层次上，理顺各种权力运作的边界，合理定位各种国家权力尤其是行政权与检察权、司法权之间的关系，全面实现依法行政、严格执法、公正司法和依法治国，完成建设法治中国的国家法治战略目标，建成社会主义法治国家，这也正是“两法衔接”建立和完善的根本精义和最终目的之所在。支持和印证检察机关参与“两法衔接”机制在应然层面上的功能定位之基点，就在于保障和实现检察权监督行政权、检察机关监督行政机关。
二、检察机关参与“两法衔接”在实践中存在的问题 通过考察、分析检察权的性质和检察机关的职能定位，我们明确了检察机关参与“两法衔接”的功能定位。但是，应然的理论分析不应脱离实然的检察实践，而必须借助检察实践来支撑和发展。因此，从实然角度出发，深入考察“两法衔接”机制建立以来检察机关参与“两法衔接”机制的工作实践，总结有益经验，吸取反面教训，尤其是针对其中存在的问题与不足之处进行改进和完善，具有必要性和重要性。具体而言，检察机关参与“两法衔接”之不足主要表现如下几个方面：
（一）相关法律规范原则性、抽象性较强，但可操作性不够，约束力不强
检察权监督行政权、检察机关监督行政机关的法律依据仍然停留在《宪法》《人民检察院组织法》等法律法规中过于粗略的原则性、抽象性规定和理论推理层面上，更进一步的实务性操作细则规定少，具体执行依据不明确、不细致，使得检察机关不敢放手监督行政机关的执法活动，有效制约和监督行政权更多的停留在浅层次上，行政机关是否严格执行这些规定全凭自觉和对涉嫌犯罪案件移送的执法经验认识，深入贯彻落实检察监督阻力仍然较大。而在相对具体的操作執行层面，法律法规依据又存在层级较低、统筹全局的权威性不够，导致参与机关各自为政。针对“两法衔接”工作，国务院早在2001年就发布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院也于同年发布了相关规定。2006年最高人民检察院又联合相关部委发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。此外，还有各种意见、规定和司法解释等，但这些规定的出台并没有使得“两法衔接”工作实践中存在的各种问题得到有效解决，根源在于这些立法规定层级仍然较低，权威性不够，各部门各单位各自为政，而且仅仅只是在大的层面上作了规定，并不具有实际操作可行性。针对行政机关不移送涉嫌犯罪案件，检察机关尚无切实有力的惩戒措施和解决办法，相关检察意见、检察建议等手段约束力不强，未能引起行政机关的重视，导致“两法衔接”工作开展不力。及至2011年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《转发国务院法制办等部门（关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见）的通知》，该文件强调了“两法衔接”工作对促进执法公正、维护经济社会秩序、保障民生的重要作用。可见中央及参与“两法衔接”工作的各机关、各单位、各部门对“两法衔接”工作非常重视，但当前“两法衔接”工作在实践中需要更多的是基层的实践、探索、完善。上述文件规定更多的是停留在较高的政策层面未转化为正式有效的法律规范，而且大多数规定过于原则化、抽象化、模糊化，可供具体操作和执行的法律依据相对较少，这在实践中对推进和进一步完善“两法衔接”工作地开展和高效运转带来了不少现实困难。
（二）信息沟通不畅，信息共享平台运作的规范性有待进一步加强
在“两法衔接”工作实践中，行政机关处理、移送涉嫌案件与检察机关实施监督之间，存在信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范、不衔接等问题。目前，刑事司法机关掌握行政执法涉嫌刑事犯罪案件信息的来源渠道有三种：一是行政执法机关的依法、主动移送；二是人民群众的举报；三是刑事司法机关在日常工作中自行发现。但这三种渠道在实践中多为事后移送、事后举报、事后发现，尤其是行政执法机关的依法、主动移送涉嫌犯罪案件存在明显的先验判断和处置后移送的滞后性，由于行政执法机关与刑事司法机关信息沟通不及时，检察机关不能随时随地给予行政执法机关相应的法律监督，造成时过境迁，追究刑事犯罪的难度加大。行政执法与刑事司法之间信息传递、沟通不畅，一个重要的缘由就在于没有切实保障检察机关知情权畅通的渠道，在此情况下，奢谈广泛、深入的监督行政权未免缘木求鱼，异想天开。行政机关移送案件不及时或者出于各种考虑不移送，既有对于相关法律理解和适用的慎重考虑使然的情形，也有出于部门保护主义和地方保护主义的单位或个人私利考虑进行的掩饰、隐瞒情形，这些因素的存在导致检察监督不全面、不深入、不彻底，二者协作配合打击违法犯罪仍然存在各种或明或隐的阻碍，发挥“行刑合力”仍然受到不少现实因素制约。信息共享平台虽然在不少地区、部门、单位已经建立，但信息共享的开展和运作缺乏体制机制等各方面保障措施，严重制约了检察机关通过这一科技手段开展及时、有效的移送监督和立案监督。一方面，信息共享平台输入不规范、不及时。信息共享平台建设一直是两法衔接工作中较为薄弱的环节。考察两法衔接工作实践，近些年来，信息共享平台建设虽然已经逐步得到各行政执法机关的认可和支持，投入使用率在逐年上升，但行政处罚案件的输入量与实际处罚量依然存在一定差距，且输入时间延迟、输入信息不全面等问题始终存在，这给检察机关的监督工作带来了一定的困难，影响了检察监督的及时性和有效性。另一方面，涉嫌犯罪案件网上流转率偏低。实践中，有些行政单位虽然重视涉嫌犯罪案件的材料移送，但往往会忽视网上流转，认为网上流转费时费力，纯属多此一举。由于行政处罚案件与涉嫌犯罪案件的网上流转是监察部门、检察机关实施案件监督的主要途径，不仅是对行政执法部门的监督，也是对公安机关在案件受理、审查方面的监督。因此，网上流转率偏低也在一定程度上影响了两法衔接工作的有效开展，制约了检察监督的范围、力度和效果。
（三）“两法衔接”工作影响力不够，发展不平衡
1.“两法衔接”工作影响力还不够，仍然有进一步推进和扩大的空间。虽然“两法衔接”工作在全国已推广一定期间，但对于广大人民群众，甚至对一些基层、偏远、较为落后地区的行政执法机关和部分领导人员来说，也还是一个相对陌生的词汇和新事物。对两法衔接工作的认识与理解，直接关系到各单位领导、工作人员和具体单位、部门对此项工作的重视程度和参与程度，直接影响到各行政执法机关参与这一机制的积极性、主动性、能动性。
2.各级各地的一线、基层检察机关开展“两法衔接”工作也存在不平衡、不协调问题。如在法治程度相对较高的东南沿海地区，一些地方两法衔接工作机制健全，措施有力，效果显著，但也有一些地方虽然建立了这一机制，但实际运作不能令人满意，后续跟进措施乏力，工作效果不明显，各级相关单位之间发展不平衡现象依然存在，个别地方还比较突出。 3.两法衔接机制自身运作中的各个参与部门情况存在两极分化的弊端。部分地区衔接机制主要在几家成熟的行政单位之间运转，一些行政执法机关能够很好地与公安、检察机关形成合力，执法配合效果显著，并逐步形成了相对较完善的“两法衔接”工作制度，但也有一些行政执法机关，对参与和推动“两法衔接”工作缺乏积极性，参与度不够，还有的地方一些重要的行政执法机关甚至没有参与到“两法衔接”工作机制中来，凸显两级分化比较明显，亟需扭转这一态势。
（四）“两法衔接”工作落实不到位，对接不畅
1.行政机关存在部门保护主义和地方保护主义思想。部分行政执法机关受部门利益驱动，主观上缺乏移送案件的积极性、主动性，工作参与度、热情度低。有些行政执法机关每年都有罚款的任务指标下达，有些行政机关的考核中有犯罪数上限的限制，面对部门利益或是考核压力的不良驱动，有些行政执法机关在查办违法案件过程中，往往对案件能罚则罚，一罚了之，以免产生后续的衔接工作。在行政处罚与刑事处罚的实体衔接层面，有些类型的案件，法院一旦作出罚金等刑事判決，行政机关就不得再就同一违法行为作出罚款等同质的行政处罚，也影响到一些行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的积极性。在实践中，依然存在一定数量的应移送司法机关处理案件而被行政执法机关以罚代刑的问题。
2.部分行政执法机关之间职能交叉重叠，执法衔接不够紧密，检察机关一家监督多家，难免出现“双拳难敌四手”，无法全面应付的局面。随着政府对行政权力的细化和下放，众多不同的行政执法部门被设立或排除，由此也导致在一些管辖权交织的领域，由于法律规定的不明确或是权力界限不清晰，导致行政执法机关之间相互推诿、扯皮，工作缺乏主动性、积极性，致使部分违法行为呈现为看似都监管实际上却得不到任何有力监管和处罚的“九龙治水”现象。例如，在食品安全监管领域，农林相关部门、技术监督部门、食药监部门、工商管理四个部门之间，都具有查处相应范围食品卫生安全的职责和权能，实现了所谓从田间地头到餐桌售后的全程立体式监管。但要查清食品安全问题的源头，解决其中存在的监管不协调、不配合和监管漏洞等问题，很难单纯地停留在某一个环节上，而是需要多个环节、多个部门之间的相互协作和共同配合，相互分享执法信息，积极主动提供支持和协调，下好一盘“全局棋”才能对相关违法犯罪行为进行有效打击和惩治，并和公安、检察等司法机关形成配合、协调、衔接。但在“两法衔接”工作实践中，遇到此类问题时，相关行政部门往往因法律规定的不明确而比较保守、被动，或是在遇到不属于自己管辖范围的事实需要进一步查清全部案情时，往往无法获得其他部门、单位的协调配合深入查案，致使本应追究刑事责任的案件得不到全面处理和移送，或者是基于多一事不如少一事的想法，相互推诿、扯皮，致使违法犯罪行为人处理不一致甚至钻了法律空子而逍遥法外。
（五）刑事与行政相关实体法律规定脱节，程序规定缺乏，导致罪与非罪认定、移送标准不清
刑法、刑事诉讼法等刑事法律、司法解释的相关衔接规定较为原则、模糊，影响了对涉嫌犯罪案件移送标准的认定，罪与非罪界限不清造成行政执法和刑事司法上的法律理解和适用的困惑与争议，使得检察监督与行政执法产生矛盾与冲突，两法衔接机制运作也因此陷入进退维谷之地。现行行政实体法规、司法解释等经常使用“情节严重”“影响恶劣”等词语，将行政相对人的违法行为区分为一般违法行为与刑事犯罪，但是对于定量把握不准，情节认定标准不一，导致违法与犯罪、罪与非罪界限模糊，影响了对犯罪行为的及时查处。又如，刑事法律、司法解释自身规定的不统一、不协调导致的差异性也会造成实际执法困难。如在办理侵犯知识产权案件中，两高司法解释中规定有三种计算侵权品价值的计算方法，但运用不同的计算方法得出的结论相差悬殊，造成认定行为人是否构成犯罪的不一致。再如，“非法经营数额”“违法所得款”“直接经济损失”等法律专业术语的使用导致司法实践中区分罪与非罪的标准认定起来比较困难，在行政执法机关与司法机关理解不一致时，常常使案件久拖不决，不利于侦查取证、固证，不利于对行为的定性和惩治，也不利于检察机关及时有效地对行政机关实施监督，在很大程度上影响了行政执法和刑事司法衔接机制的进一步完善。此外，两法衔接中存在证据收集与认定、转换难等问题。除自侦案件外，检察机关无法切实参与行政机关与公安机关证据收集、移交、转换和使用等具体环节的工作，导致罪与非罪认定在证据衔接上存在“脱管”现象，实施相应的监督存在不小的困难。
（六）检察机关监督行政机关缺乏强制力保障
这主要表现在两个方面：一是从人民检察院与行政执法机关的关系来看，由于行政执法机关并非刑事诉讼主体，一个案件也只有在司法机关立案后才进入刑事诉讼程序，如果出现行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件的情况，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中规定“可以提出检察意见”。但检察意见的效力无法保证，实践中也很难顺利操作，使得检察监督的底气不足，效果大打折扣，并且人民检察院如何与行政执法机关直接取得联系以获取立案监督线索，目前也缺乏可以遵循的具体规范。二是检察机关在立案监督的方式和途径上缺乏具体和完善的措施和规范。虽然检察机关拥有立案监督权，但这种权力的行使却没有调查权、阅卷权和处理权等强制力保障。侦查监督部门在行使立案监督权时，没有调查和核实情况的权力，不能及时介入有关执法活动对其进行检察监督。检察机关没有调阅行政执法机关相关执法活动材料的权力，其所能看到的材料只能是行政执法机关愿意提供的材料。出于部门保护主义，行政执法机关向侦查监督部门提供的材料往往很有限，甚至是片面的。仅根据这些不完整的材料，侦查监督部门无法很好地行使立案监督权。此外，检察机关没有处理权，无法对这些滥用职权又尚不构成犯罪的违法责任人给予相应的处罚，刑事立案监督难以达到很好的效果。检察机关对行政执法机关实施监督的方式、手段及法律后果方面尚无明确规定，在缺乏有效介入机制的情况下，开展检察监督的难度和效果可想而知。 三、改进与完善检察机关参与“两法衔接”的对策
结合当前检察机关参与“两法衔接”工作实践，针对其中存在的不足和問题，为契合、落实检察机关参与“两法衔接”工作的功能定位，改善检察监督实效，笔者认为可以从宏观和微观两个层面着手改进和完善。
（一）宏观层面
1.转变监督思路、角度和方向，从法治全局和检察实际出发“定位”监督
从大方向上看，笔者认为确有必要转变原有的、传统的、不合时宜的检察监督思路，应当从法治全局和检察实际出发，着眼于广视角、宽领域、大格局“定位”法律监督，具体而言就是对行政权力开展检察监督应当实现三个“转向”：一是从侧重监督司法权，转向监督司法权与监督行政权并立；二是从事后监督转向事后监督与过程监督并重，并探索、发展、完善提前介入的事前监督，最终实现事前、事中、事后全程统一监督；三是从依法律规则为主的监督转向同时注意侧重法律原则的监督。力求在宪法和法律赋予的法律监督权能和地位的前提和框架下，充分挖掘、拓展、延伸检察监督的范围、领域，改革和完善法律监督的具体权能，并在现有体制下为检察权监督行政权夯实理论根基和提供翔实的法律根据，从过分关注法律规则依据转向深度挖掘法律原则内涵，为检察权监督行政权“正名和确权”，使检察机关真正放手监督，敢于监督，善于监督。
2.完善相关立法，提高相应法律规范的统一性、权威性和可操作性
这一举措可以逐层推进：首先，明确检察权监督行政权的直接法律依据，可先行制定国务院与最高检联合发文的文件，提高“两法衔接”工作中检察机关监督行政机关的明确依据的层级和权威性。其次，由全国人大常委会出台《加强行政执法与刑事司法衔接的决议》，明确衔接途径、形式、具体程序、法律后果和追责机制等，可先确定部分关键行政执法部门为试点部门，逐步推向国务院所有部局科室；先由部分省市试点所有层级行政机关自上而下参与“两法衔接”，逐步推向全国，建构并逐步完善各级各地行政机关参与“两法衔接”网络体系。最后，待积累经验足够和时机成熟后由全国人大或全国人大常委会出台单行法律对实体和程序做好详细规定，使之具有可操作性，尤其是要明确检察机关的具体职责和功能定位，赋予其案件调查权、处分建议权、移送通知权和违法纠正权等强制权以保障检察监督实效。立法的过程可以先从明确“两法衔接”领域的检察权监督行政权的举措逐步转向全面立法明确检察权对行政权的制衡和约束，同时做好相关配套制度的建设，形成信息畅通、运转有序、统一高效的“两法衔接”机制。
3.进一步推进包括政治体制、司法体制改革在内的权力分配运作机制改革
在坚持议行合一的人民代表大会制度和单一制国家结构形式的前提下，必须注重和强化权力的分立和制约。权利制约权力主要表现在新闻舆论监督和社会大众监督，但是面对强大的行政权，寄望于此种监督形式未免“心有余而力不足”，且效果并非最好。但通过权力制约权力，则是几千年来民主法治思想和实践的经验总结，至今仍闪耀着璀璨的真理光芒。故而，在现实国情下，要最大限度地合理划分司法权限和定位各项权能的归属、边界和相互关系，切实提高检察机关的权威和自信，从长远角度看，即是要改革现行的政治体制和司法体制。具体而言，可以从以下几个方面着手：一是提高检察长地位。检察长的政治地位是检察机关政治地位的标志。在各级公安局长进入同级党委常委的现状下，各级地方检察长不仅应当进入同级党委，而且也应当成为常委之一。否则，检察长的政治地位低于公安局长，检察机关就难以真正建立起其在两法衔接机制中的主导地位。二是打破地方保护主义和部门保护主义监督瓶颈，切实彰显检察权的国家性。必须改革现行的检察机关财政体制，改变检察机关的人财物依附地方财政的现状，使其摆脱地方利益束缚，真正放手监督，大胆监督。三是进一步强化维护法制统一的检察一体化领导体制和只服从上级检察机关的单一领导制，改变目前存在的双重领导体制，遏制和消除地方对检察权的制约和分离化倾向。
4.切实做好组织领导和协调配合工作。
就目前而言，“两法衔接”的权威性局限于地方党委和政府，检察院仅凭一家之力推动和推进难度大。在目前的体制和条件下，检察机关如果脱离了当地党委和政府，往往“举步维艰”，甚至“寸步难行”。因此要下大力气做好党委的统一组织领导和各行政执法部门的协调配合工作以保障检察监督落到实处。积极争取建立党委、政府和各行政执法部门、公检等机关共同参与、协同配合的工作机制和模式，尤其是要将所有的行政执法机关、部门纳入其中。为确保两法衔接工作持久、深入、顺利开展，保证检察监督实时化、常态化，我们力主由检察机关牵头和主导“两法衔接”工作机制，建立“两法衔接”工作领导小组，将办公室等常设机构置于检察院，并争取党委和政府的关注和支持，切实监督行政机关依法执法；同时加强与地方同级辖区内的各行政执法机关的密切合作和协商配合，以求在体制改革转变的过程中和最终确立检察权监督行政权的权力重新分配的过渡中，能够最大限度地发挥检察监督的功能和效果。
（二）微观层面
检察机关参与“两法衔接”之改进与完善在微观层面大有可为，而且现实、具体、可行，这主要集中在工作机制运作和衔接层面，即是畅通信息传递和共享，解决涉嫌犯罪案件主观不移送、移送不及时、法律监督落实难等实际问题。
1.建立和完善统一、规范、高效的信息传递、沟通渠道
笔者认为在现有工作制度基础上，仍应重视和进一步强化信息共享。行政执法机关和刑事司法机关应创造有利条件，逐步实现所有参与单位之间的网络互联、数据互通、信息共享。具体而言：一是建立和完善情况信息通报制度。行政执法机关应及时向检察机关通报查处的案件情况，向公安机关移送涉嫌犯罪案件的数量、简要案情等。同时，检察机关应及时通报案件的立案监督情况，对公安机关应当立案而不立案或者立而不侦、久侦不结等情况开展立案监督。对监督中发现的职务犯罪线索，要求侦查监督部门及时移送反贪污贿赂、反渎职侵权部门依法处理；涉嫌违纪的，及时移送纪检监察部门处理。针对重大、疑难、复杂案件，必须进一步明确即时通报制度和操作细则。二是建立健全备案审查制度。笔者认为必须通过上述立法措施明确规定行政执法机关向公安机关移送涉案犯罪案件，应及时抄送检察机关备案。公安机关对行政机关移送的案件经审查作出立案或不立案决定，应报检察机关备案，主动接受监督。检察机关对备案的所有案件拥有最终审查权，并拥有强制措施督促行政机关及时移送和监督公安机关立案。三是进一步推进和完善“两法衔接信息共享平台”建设。要逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享，做到信息共享、密切合作。信息共享平台应当具有基础数据、案件办理、网上移送、网上监督、流程跟踪等功能，不仅包括行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件，也应该包括刑事司法机关向行政机关移送那些虽未给予刑事处罚但需要给予行政处罚的案件。四是建立和完善行政执法信息准入标准，坚持三大原则：合目的性原则、依法履行法律监督职能原则、效率原则，实体标准与程序标准并重，防止信息录入的“事无巨细，事必躬亲”或敷衍了事、流于形式两种极端现象，真正让监督有“源头活水来”并落到实处。 2.强化行政、公安、检察三方联席会议制度，进一步完善协同配合工作机制
行政机关、公安機关和检察机关要进一步完善和规范查处案件协作、配合制度和具体的工作细则、程序。一是建议三方互设联络员。行政执法机关与检察机关、公安机关各确定至少一名联络员，负责收集、整理本部门有关案件查处的信息资料，调查了解在案件移送方面存在的问题等，并建立常态化、制度化、实时化问题沟通和解决机制。二是开展定期不定期、专项检查与综合执法相结合的学习交流。通过举办业务座谈、知识培训，相互学习业务知识、技能，不断总结办案经验，提高执法水平。尤其是借助这一相互沟通、学习、交流的方式，重点解决行政执法机关与公安机关、检察机关在业务查询、检验、鉴定、证据搜集和认定等方面存在的问题，正确把握罪与非罪标准，厘清行政执法与刑事司法界限，以便正确、及时、有效地实施检察监督。三是进一步强化执法合作。要做好统一思想认识宣传工作，不能仅仅依靠党委政府协调，要转变行政机关存在的执法观念，打破地方保护主义和部门保护主义藩篱，真正建立统一执法理念，并通过建立和完善检察机关、公安机关、行政执法机关之间案件协作制度，贯彻落实和强化这一理念，从而最大限度地减少检察监督的阻力和障碍。
3.进一步完善公安、检察提前介入制度。
要注重强化个案协调和沟通，推动涉嫌犯罪的行政案件及时转入司法审查程序。行政执法机关在向公安机关移送案件时或公安机关做出相应处理时，可以就是否涉嫌犯罪、证据收集、固定、保全向公安机关、检察机关咨询，接受咨询的公安、检察机关应当及时提出意见。对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件，公安、检察机关认为有必要时可以主动派员提前介入，引导行政执法机关围绕案件定性收集、固定和保全证据，保障和落实检察监督向前拓展——从涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展，从刑事诉讼环节向行政执法环节的拓展。针对重大、疑难、复杂案件或者其他特殊情形，应当明确规定公安、检察提前介入制度。具有下列情形之一的，行政执法机关应当及时通知公安机关、检察机关介入：社会团体、新闻媒体、广大群众反映强烈的行政执法案件；违法行为涉及金额较多、波及范围较广、造成影响较大而未移送的案件；涉及重大人身安全、公共安全及利益的案件。
4.进一步加大联合执法和专项检查力度，深入打击相关领域的职务犯罪
狭义的衔接机制只关注行政相对人的涉罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中来，而广义的衔接机制还包括国家工作人员的职务犯罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中来。对国家工作人员的职务犯罪进行立案侦查，本是检察机关一项十分重要的权力，但是在两法衔接中，由于过分关注打击行政机关移送的涉嫌犯罪案件，容易分散打击相应行政机关及其工作人员的职务犯罪的注意力，这就偏离了本应属于检察机关十分擅长的工作，偏离了基本的业务方向，是必须予以注意和防止的。因此，要在监督行政机关移送涉嫌犯罪案件的同时，进一步强化打击行政执法机关及其工作人员的侵权、渎职和贪污贿赂等职务犯罪，以为行政机关移送涉嫌犯罪案件提供威慑，取得相辅相成、共同进步之效果。要通过定期、不定期集中或突击开展综合、专项执法检查，狠抓一批大案要案背后的职务犯罪，促进检察监督权威的双向强化。
5.赋予检察机关监督行政机关的强制权，使检察监督“刚柔并济”
要加强检察机关的监督权威，提高检察机关地位，必须赋予检察机关在两法衔接中的各种强制权，使检察监督实至名归，取得刚性效果。以往的检察机关在行使法律监督权时，多采用检察建议等形式，威慑力不够，权威性不足，主要根源就在于没有强制力尤其是惩罚权力做后盾，从而成为流于形式的“一纸空文”。为使检察监督更具实效，笔者认为有必要赋予检察机关如下权力以使得检察机关在履行法律监督权时做到“先礼后兵”和“刚柔并济”：一是备案审查权。对于行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件和公安机关对于移送案件做出立案或者不立案决定拥有审查权，一旦发现违法违纪情形，可使用如下移送通知权和违法纠正权等进行处理。二是移送通知权。检察机关发现行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送，可向行政执法机关发出《涉嫌犯罪案件移送通知书》。检察机关通知行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当由检察长决定。重大、复杂、疑难的案件，由检察长提交检察委员会讨论决定。检察机关通知行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当发出《涉嫌犯罪案件移送通知书》。行政执法机关接到通知后，应当在三日内移送。三是违法纠正权。建议在相关立法中明确检察机关针对行政执法机关和公安机关的相关处理意见、决定等，发现存在违法违纪情形，可以行使违法纠正权，具体而言可以赋予检察机关调查权、批评建议权、提出有强制力的检察建议、意见权，向相应执法机关的上级领导机关提出追究相应领导人员、直接负责人员等的行政责任建议权、弹劾权等。四是专项检查权。建议在立法中明确赋予检察机关定期不定期开展对行政执法机关和公安机关移送案件情况的专项检查权，并根据情况作出相应处理，可以使用上述权力予以保障。
6.进一步完善考核考评体系和责任追究机制
要进一步建立和完善考核考评等奖惩机制，以发挥移送和监督双向积极性、主动性。建议检察机关、公安机关和行政执法机关分别建立独立、客观、切合各自工作实际的奖惩考评机制，对积极主动、准确及时开展移送监督、立案监督、侦查起诉的各工作机关、部门和工作人员予以加薪、晋职、提级等奖励机制；反之，开展不力甚至出现错误的，则予以制裁的惩戒机制，以真正保证“两法衔接”工作和检察监督工作顺利有效、深入持久地开展。没有惩罚和强制做后盾的制度和规定是没有威慑力的，执行的效果也不尽如人意，甚至导致制度成为摆设，规定被架空和虚置以致形同虚设。因此，必须强化和完善问责机制，通过强力惩罚、制裁措施保障检察监督的实效。拟建议对行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送的，应当根据后果严重程度追究相应行政机关领导人员的行政纪律责任乃至刑事责任。同时，研究制定不移送涉嫌犯罪案件责任追究机制，详细规定问责程序，使责任追究机制具有可操作性，将责任追究落到实处。在操作上，公安机关发现行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送的，应及时通报检察机关及监察部门。发现行政执法机关在办案中存在违法现象的，检察机关应当提出书面纠正意见并使用相应强制权予以处理，监察部门可根据其违法情节追究行政纪律责任。情节严重构成犯罪的，直接转入刑事司法程序，移送检察机关并由反贪、反渎等检察部门立案侦查，依法追究其刑事责任。
关键词：两法衔接；检察机关；行政机关；检察权；法治中国
行政执法与刑事司法相衔接工作机制（以下简称“两法衔接”机制或“两法衔接”）是国家政治体制改革在实践中的新探索和推进司法体制改革的新实践，也是近年来引起行政执法机关、司法机关乃至社会各界共同关注，事关法治中国建设的一项非常重要的权力体制改革工作。作为我国走向完备法制与全面法治的里程碑，“两法衔接”机制的建立和开展对我国当下深入推进行政执法领域和刑事司法领域的法治建设裨益颇多。“两法衔接”从权力运行机制层面，从行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件这一执法领域入手，通过适度扩大检察监督权在移送监督和立案监督领域的职权、规模、力度和范围，以实现对行政执法权有力的监督制约，从而促使行政执法权合法、规范、有序运作。同时保障行政执法权力与刑事司法权力在分立与配合的基础上，在检察监督权制衡行政执法权的前提下，提升检察权和检察机关地位，树立和强化检察监督威信，改善检察监督效果，提高检察监督效能，以保证国家法律的准确理解和正确实施，维护法制统一和法治权威，全面实现依法行政、严格执法、公正司法和依法治国，完成法治中国建设的国家法治战略目标，建成社会主义法治国家，这也正是“两法衔接”建立和完善的根本精义和最终目的之所在。由此可见，在这样的法治全局目标定位下，检察机关在“两法衔接”中应当有所作为并大有可为，这就需要审视和挖掘检察机关在“两法衔接”中的功能定位，从而确保上述目标的实现。本文首先从应然角度出发，通过分析检察权的权力性质和检察机关的职能定位，明确检察权监督行政权、检察机关监督行政机关的理论依据、法律依据和现实依据，进而确立检察机关参与“两法衔接”的功能定位，即检察机关拥有对行政机关的监督权，集中体现在对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行移送监督和立案监督两个方面。接着从实然层面着手，分析、归纳、总结检察机关参与“两法衔接”机制工作实践的经验和教训，并针对其中存在的问题和不足，从宏观和微观两个层面提出全面具体、切实可行的改进意见和建议，力求改善和提高检察机关在“两法衔接”中的地位，最大限度地发挥检察机关在“两法衔接”中的积极功能和重大作用，以取得更大的监督实效，促进依法行政、严格执法、公正司法和依法治国，实现法治中国建设的国家法治战略目标。
一、检察机关参与“两法衔接”的应然定位
“两法衔接”机制中的参与机关众多，从根本上看，检察机关应当居于核心地位，担当关键角色。作为“两法衔接”工作机制的重要组成部分，检察机关积极参与、主动介入对行政执法活动尤其是移送涉嫌犯罪案件的监督，是促进这一工作机制高效、顺畅运作不可或缺的关键一环和重要保障。要确立检察机关参与“两法衔接“工作机制的功能定位，首先要明确检察权的性质，从而为检察机关行使检察权提供坚实理论依据。针对检察权的权力性质问题，理论上主要有行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说等不同观点。对此，结合我国《宪法》和《人民检察院组织法》等法律法规的明文规定，笔者认为检察机关本质上是既不同于行政机关、又有别于审判机关，既不依附于行政机关、又独立于审判机关，法定的、特殊的、专门的、行使检察权的国家法律监督机关。针对检察权与法律监督权的关系问题，理论上存在两种对立观点——“一元论”和“多元论”。“前者主张检察机关的各项权能都应当统一于法律监督或法律监督权，后者则主张检察权与法律监督权是两种并列的权力，法律监督权不能涵盖检察权”。对此，笔者赞同“一元论”的观点。根据《人民检察院组织法》第4条的规定，检察机关行使检察权的重要内容之一就是“维护社会主义法制”，各项具体检察权能的内容和行使实际上就是在履行法律监督权能，是维护社会主义法制的具体体现，检察权和法律监督权本质上而言是“一体两面”的关系，检察权的本质就是法律监督权。
基于此，从应然角度出发，笔者认为检察机关在推动建立和完善“两法衔接”工作机制中的功能定位即是从权力运行机制层面，从行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件这一阶段和执法领域人手，通过适度扩大检察监督权在移送监督和立案监督两大领域的职权、规模、力度和范围，督促行政执法机关依法、主动、及时移送涉嫌犯罪案件，借以开展全面、及时、有效的移送监督和立案监督，弥补行政执法活动外部监督的缺位，以实现對行政执法权强有力的监督和制约，促使行政执法权合法、合理、规范、有序运作。同时保障行政执法权力与刑事司法权力在分立与配合的基础上，在检察权制衡、约束行政执法权的前提下，改变检察机关在我国现行政治体制和权力架构中“两高两低”，即“宪法地位高，法律地位低”“理论地位高，实践地位低”的现状，提升检察权和检察机关地位，树立和强化检察监督威信，改善检察监督效果，提高检察监督效能，以保障宪法和法律的正确理解和实施，维护法制统一和法治权威。在更深层次上，理顺各种权力运作的边界，合理定位各种国家权力尤其是行政权与检察权、司法权之间的关系，全面实现依法行政、严格执法、公正司法和依法治国，完成建设法治中国的国家法治战略目标，建成社会主义法治国家，这也正是“两法衔接”建立和完善的根本精义和最终目的之所在。支持和印证检察机关参与“两法衔接”机制在应然层面上的功能定位之基点，就在于保障和实现检察权监督行政权、检察机关监督行政机关。
二、检察机关参与“两法衔接”在实践中存在的问题 通过考察、分析检察权的性质和检察机关的职能定位，我们明确了检察机关参与“两法衔接”的功能定位。但是，应然的理论分析不应脱离实然的检察实践，而必须借助检察实践来支撑和发展。因此，从实然角度出发，深入考察“两法衔接”机制建立以来检察机关参与“两法衔接”机制的工作实践，总结有益经验，吸取反面教训，尤其是针对其中存在的问题与不足之处进行改进和完善，具有必要性和重要性。具体而言，检察机关参与“两法衔接”之不足主要表现如下几个方面：
（一）相关法律规范原则性、抽象性较强，但可操作性不够，约束力不强
检察权监督行政权、检察机关监督行政机关的法律依据仍然停留在《宪法》《人民检察院组织法》等法律法规中过于粗略的原则性、抽象性规定和理论推理层面上，更进一步的实务性操作细则规定少，具体执行依据不明确、不细致，使得检察机关不敢放手监督行政机关的执法活动，有效制约和监督行政权更多的停留在浅层次上，行政机关是否严格执行这些规定全凭自觉和对涉嫌犯罪案件移送的执法经验认识，深入贯彻落实检察监督阻力仍然较大。而在相对具体的操作執行层面，法律法规依据又存在层级较低、统筹全局的权威性不够，导致参与机关各自为政。针对“两法衔接”工作，国务院早在2001年就发布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院也于同年发布了相关规定。2006年最高人民检察院又联合相关部委发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。此外，还有各种意见、规定和司法解释等，但这些规定的出台并没有使得“两法衔接”工作实践中存在的各种问题得到有效解决，根源在于这些立法规定层级仍然较低，权威性不够，各部门各单位各自为政，而且仅仅只是在大的层面上作了规定，并不具有实际操作可行性。针对行政机关不移送涉嫌犯罪案件，检察机关尚无切实有力的惩戒措施和解决办法，相关检察意见、检察建议等手段约束力不强，未能引起行政机关的重视，导致“两法衔接”工作开展不力。及至2011年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《转发国务院法制办等部门（关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见）的通知》，该文件强调了“两法衔接”工作对促进执法公正、维护经济社会秩序、保障民生的重要作用。可见中央及参与“两法衔接”工作的各机关、各单位、各部门对“两法衔接”工作非常重视，但当前“两法衔接”工作在实践中需要更多的是基层的实践、探索、完善。上述文件规定更多的是停留在较高的政策层面未转化为正式有效的法律规范，而且大多数规定过于原则化、抽象化、模糊化，可供具体操作和执行的法律依据相对较少，这在实践中对推进和进一步完善“两法衔接”工作地开展和高效运转带来了不少现实困难。
（二）信息沟通不畅，信息共享平台运作的规范性有待进一步加强
在“两法衔接”工作实践中，行政机关处理、移送涉嫌案件与检察机关实施监督之间，存在信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范、不衔接等问题。目前，刑事司法机关掌握行政执法涉嫌刑事犯罪案件信息的来源渠道有三种：一是行政执法机关的依法、主动移送；二是人民群众的举报；三是刑事司法机关在日常工作中自行发现。但这三种渠道在实践中多为事后移送、事后举报、事后发现，尤其是行政执法机关的依法、主动移送涉嫌犯罪案件存在明显的先验判断和处置后移送的滞后性，由于行政执法机关与刑事司法机关信息沟通不及时，检察机关不能随时随地给予行政执法机关相应的法律监督，造成时过境迁，追究刑事犯罪的难度加大。行政执法与刑事司法之间信息传递、沟通不畅，一个重要的缘由就在于没有切实保障检察机关知情权畅通的渠道，在此情况下，奢谈广泛、深入的监督行政权未免缘木求鱼，异想天开。行政机关移送案件不及时或者出于各种考虑不移送，既有对于相关法律理解和适用的慎重考虑使然的情形，也有出于部门保护主义和地方保护主义的单位或个人私利考虑进行的掩饰、隐瞒情形，这些因素的存在导致检察监督不全面、不深入、不彻底，二者协作配合打击违法犯罪仍然存在各种或明或隐的阻碍，发挥“行刑合力”仍然受到不少现实因素制约。信息共享平台虽然在不少地区、部门、单位已经建立，但信息共享的开展和运作缺乏体制机制等各方面保障措施，严重制约了检察机关通过这一科技手段开展及时、有效的移送监督和立案监督。一方面，信息共享平台输入不规范、不及时。信息共享平台建设一直是两法衔接工作中较为薄弱的环节。考察两法衔接工作实践，近些年来，信息共享平台建设虽然已经逐步得到各行政执法机关的认可和支持，投入使用率在逐年上升，但行政处罚案件的输入量与实际处罚量依然存在一定差距，且输入时间延迟、输入信息不全面等问题始终存在，这给检察机关的监督工作带来了一定的困难，影响了检察监督的及时性和有效性。另一方面，涉嫌犯罪案件网上流转率偏低。实践中，有些行政单位虽然重视涉嫌犯罪案件的材料移送，但往往会忽视网上流转，认为网上流转费时费力，纯属多此一举。由于行政处罚案件与涉嫌犯罪案件的网上流转是监察部门、检察机关实施案件监督的主要途径，不仅是对行政执法部门的监督，也是对公安机关在案件受理、审查方面的监督。因此，网上流转率偏低也在一定程度上影响了两法衔接工作的有效开展，制约了检察监督的范围、力度和效果。
（三）“两法衔接”工作影响力不够，发展不平衡
1.“两法衔接”工作影响力还不够，仍然有进一步推进和扩大的空间。虽然“两法衔接”工作在全国已推广一定期间，但对于广大人民群众，甚至对一些基层、偏远、较为落后地区的行政执法机关和部分领导人员来说，也还是一个相对陌生的词汇和新事物。对两法衔接工作的认识与理解，直接关系到各单位领导、工作人员和具体单位、部门对此项工作的重视程度和参与程度，直接影响到各行政执法机关参与这一机制的积极性、主动性、能动性。
2.各级各地的一线、基层检察机关开展“两法衔接”工作也存在不平衡、不协调问题。如在法治程度相对较高的东南沿海地区，一些地方两法衔接工作机制健全，措施有力，效果显著，但也有一些地方虽然建立了这一机制，但实际运作不能令人满意，后续跟进措施乏力，工作效果不明显，各级相关单位之间发展不平衡现象依然存在，个别地方还比较突出。 3.两法衔接机制自身运作中的各个参与部门情况存在两极分化的弊端。部分地区衔接机制主要在几家成熟的行政单位之间运转，一些行政执法机关能够很好地与公安、检察机关形成合力，执法配合效果显著，并逐步形成了相对较完善的“两法衔接”工作制度，但也有一些行政执法机关，对参与和推动“两法衔接”工作缺乏积极性，参与度不够，还有的地方一些重要的行政执法机关甚至没有参与到“两法衔接”工作机制中来，凸显两级分化比较明显，亟需扭转这一态势。
（四）“两法衔接”工作落实不到位，对接不畅
1.行政机关存在部门保护主义和地方保护主义思想。部分行政执法机关受部门利益驱动，主观上缺乏移送案件的积极性、主动性，工作参与度、热情度低。有些行政执法机关每年都有罚款的任务指标下达，有些行政机关的考核中有犯罪数上限的限制，面对部门利益或是考核压力的不良驱动，有些行政执法机关在查办违法案件过程中，往往对案件能罚则罚，一罚了之，以免产生后续的衔接工作。在行政处罚与刑事处罚的实体衔接层面，有些类型的案件，法院一旦作出罚金等刑事判決，行政机关就不得再就同一违法行为作出罚款等同质的行政处罚，也影响到一些行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的积极性。在实践中，依然存在一定数量的应移送司法机关处理案件而被行政执法机关以罚代刑的问题。
2.部分行政执法机关之间职能交叉重叠，执法衔接不够紧密，检察机关一家监督多家，难免出现“双拳难敌四手”，无法全面应付的局面。随着政府对行政权力的细化和下放，众多不同的行政执法部门被设立或排除，由此也导致在一些管辖权交织的领域，由于法律规定的不明确或是权力界限不清晰，导致行政执法机关之间相互推诿、扯皮，工作缺乏主动性、积极性，致使部分违法行为呈现为看似都监管实际上却得不到任何有力监管和处罚的“九龙治水”现象。例如，在食品安全监管领域，农林相关部门、技术监督部门、食药监部门、工商管理四个部门之间，都具有查处相应范围食品卫生安全的职责和权能，实现了所谓从田间地头到餐桌售后的全程立体式监管。但要查清食品安全问题的源头，解决其中存在的监管不协调、不配合和监管漏洞等问题，很难单纯地停留在某一个环节上，而是需要多个环节、多个部门之间的相互协作和共同配合，相互分享执法信息，积极主动提供支持和协调，下好一盘“全局棋”才能对相关违法犯罪行为进行有效打击和惩治，并和公安、检察等司法机关形成配合、协调、衔接。但在“两法衔接”工作实践中，遇到此类问题时，相关行政部门往往因法律规定的不明确而比较保守、被动，或是在遇到不属于自己管辖范围的事实需要进一步查清全部案情时，往往无法获得其他部门、单位的协调配合深入查案，致使本应追究刑事责任的案件得不到全面处理和移送，或者是基于多一事不如少一事的想法，相互推诿、扯皮，致使违法犯罪行为人处理不一致甚至钻了法律空子而逍遥法外。
（五）刑事与行政相关实体法律规定脱节，程序规定缺乏，导致罪与非罪认定、移送标准不清
刑法、刑事诉讼法等刑事法律、司法解释的相关衔接规定较为原则、模糊，影响了对涉嫌犯罪案件移送标准的认定，罪与非罪界限不清造成行政执法和刑事司法上的法律理解和适用的困惑与争议，使得检察监督与行政执法产生矛盾与冲突，两法衔接机制运作也因此陷入进退维谷之地。现行行政实体法规、司法解释等经常使用“情节严重”“影响恶劣”等词语，将行政相对人的违法行为区分为一般违法行为与刑事犯罪，但是对于定量把握不准，情节认定标准不一，导致违法与犯罪、罪与非罪界限模糊，影响了对犯罪行为的及时查处。又如，刑事法律、司法解释自身规定的不统一、不协调导致的差异性也会造成实际执法困难。如在办理侵犯知识产权案件中，两高司法解释中规定有三种计算侵权品价值的计算方法，但运用不同的计算方法得出的结论相差悬殊，造成认定行为人是否构成犯罪的不一致。再如，“非法经营数额”“违法所得款”“直接经济损失”等法律专业术语的使用导致司法实践中区分罪与非罪的标准认定起来比较困难，在行政执法机关与司法机关理解不一致时，常常使案件久拖不决，不利于侦查取证、固证，不利于对行为的定性和惩治，也不利于检察机关及时有效地对行政机关实施监督，在很大程度上影响了行政执法和刑事司法衔接机制的进一步完善。此外，两法衔接中存在证据收集与认定、转换难等问题。除自侦案件外，检察机关无法切实参与行政机关与公安机关证据收集、移交、转换和使用等具体环节的工作，导致罪与非罪认定在证据衔接上存在“脱管”现象，实施相应的监督存在不小的困难。
（六）检察机关监督行政机关缺乏强制力保障
这主要表现在两个方面：一是从人民检察院与行政执法机关的关系来看，由于行政执法机关并非刑事诉讼主体，一个案件也只有在司法机关立案后才进入刑事诉讼程序，如果出现行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件的情况，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中规定“可以提出检察意见”。但检察意见的效力无法保证，实践中也很难顺利操作，使得检察监督的底气不足，效果大打折扣，并且人民检察院如何与行政执法机关直接取得联系以获取立案监督线索，目前也缺乏可以遵循的具体规范。二是检察机关在立案监督的方式和途径上缺乏具体和完善的措施和规范。虽然检察机关拥有立案监督权，但这种权力的行使却没有调查权、阅卷权和处理权等强制力保障。侦查监督部门在行使立案监督权时，没有调查和核实情况的权力，不能及时介入有关执法活动对其进行检察监督。检察机关没有调阅行政执法机关相关执法活动材料的权力，其所能看到的材料只能是行政执法机关愿意提供的材料。出于部门保护主义，行政执法机关向侦查监督部门提供的材料往往很有限，甚至是片面的。仅根据这些不完整的材料，侦查监督部门无法很好地行使立案监督权。此外，检察机关没有处理权，无法对这些滥用职权又尚不构成犯罪的违法责任人给予相应的处罚，刑事立案监督难以达到很好的效果。检察机关对行政执法机关实施监督的方式、手段及法律后果方面尚无明确规定，在缺乏有效介入机制的情况下，开展检察监督的难度和效果可想而知。 三、改进与完善检察机关参与“两法衔接”的对策
结合当前检察机关参与“两法衔接”工作实践，针对其中存在的不足和問题，为契合、落实检察机关参与“两法衔接”工作的功能定位，改善检察监督实效，笔者认为可以从宏观和微观两个层面着手改进和完善。
（一）宏观层面
1.转变监督思路、角度和方向，从法治全局和检察实际出发“定位”监督
从大方向上看，笔者认为确有必要转变原有的、传统的、不合时宜的检察监督思路，应当从法治全局和检察实际出发，着眼于广视角、宽领域、大格局“定位”法律监督，具体而言就是对行政权力开展检察监督应当实现三个“转向”：一是从侧重监督司法权，转向监督司法权与监督行政权并立；二是从事后监督转向事后监督与过程监督并重，并探索、发展、完善提前介入的事前监督，最终实现事前、事中、事后全程统一监督；三是从依法律规则为主的监督转向同时注意侧重法律原则的监督。力求在宪法和法律赋予的法律监督权能和地位的前提和框架下，充分挖掘、拓展、延伸检察监督的范围、领域，改革和完善法律监督的具体权能，并在现有体制下为检察权监督行政权夯实理论根基和提供翔实的法律根据，从过分关注法律规则依据转向深度挖掘法律原则内涵，为检察权监督行政权“正名和确权”，使检察机关真正放手监督，敢于监督，善于监督。
2.完善相关立法，提高相应法律规范的统一性、权威性和可操作性
这一举措可以逐层推进：首先，明确检察权监督行政权的直接法律依据，可先行制定国务院与最高检联合发文的文件，提高“两法衔接”工作中检察机关监督行政机关的明确依据的层级和权威性。其次，由全国人大常委会出台《加强行政执法与刑事司法衔接的决议》，明确衔接途径、形式、具体程序、法律后果和追责机制等，可先确定部分关键行政执法部门为试点部门，逐步推向国务院所有部局科室；先由部分省市试点所有层级行政机关自上而下参与“两法衔接”，逐步推向全国，建构并逐步完善各级各地行政机关参与“两法衔接”网络体系。最后，待积累经验足够和时机成熟后由全国人大或全国人大常委会出台单行法律对实体和程序做好详细规定，使之具有可操作性，尤其是要明确检察机关的具体职责和功能定位，赋予其案件调查权、处分建议权、移送通知权和违法纠正权等强制权以保障检察监督实效。立法的过程可以先从明确“两法衔接”领域的检察权监督行政权的举措逐步转向全面立法明确检察权对行政权的制衡和约束，同时做好相关配套制度的建设，形成信息畅通、运转有序、统一高效的“两法衔接”机制。
3.进一步推进包括政治体制、司法体制改革在内的权力分配运作机制改革
在坚持议行合一的人民代表大会制度和单一制国家结构形式的前提下，必须注重和强化权力的分立和制约。权利制约权力主要表现在新闻舆论监督和社会大众监督，但是面对强大的行政权，寄望于此种监督形式未免“心有余而力不足”，且效果并非最好。但通过权力制约权力，则是几千年来民主法治思想和实践的经验总结，至今仍闪耀着璀璨的真理光芒。故而，在现实国情下，要最大限度地合理划分司法权限和定位各项权能的归属、边界和相互关系，切实提高检察机关的权威和自信，从长远角度看，即是要改革现行的政治体制和司法体制。具体而言，可以从以下几个方面着手：一是提高检察长地位。检察长的政治地位是检察机关政治地位的标志。在各级公安局长进入同级党委常委的现状下，各级地方检察长不仅应当进入同级党委，而且也应当成为常委之一。否则，检察长的政治地位低于公安局长，检察机关就难以真正建立起其在两法衔接机制中的主导地位。二是打破地方保护主义和部门保护主义监督瓶颈，切实彰显检察权的国家性。必须改革现行的检察机关财政体制，改变检察机关的人财物依附地方财政的现状，使其摆脱地方利益束缚，真正放手监督，大胆监督。三是进一步强化维护法制统一的检察一体化领导体制和只服从上级检察机关的单一领导制，改变目前存在的双重领导体制，遏制和消除地方对检察权的制约和分离化倾向。
4.切实做好组织领导和协调配合工作。
就目前而言，“两法衔接”的权威性局限于地方党委和政府，检察院仅凭一家之力推动和推进难度大。在目前的体制和条件下，检察机关如果脱离了当地党委和政府，往往“举步维艰”，甚至“寸步难行”。因此要下大力气做好党委的统一组织领导和各行政执法部门的协调配合工作以保障检察监督落到实处。积极争取建立党委、政府和各行政执法部门、公检等机关共同参与、协同配合的工作机制和模式，尤其是要将所有的行政执法机关、部门纳入其中。为确保两法衔接工作持久、深入、顺利开展，保证检察监督实时化、常态化，我们力主由检察机关牵头和主导“两法衔接”工作机制，建立“两法衔接”工作领导小组，将办公室等常设机构置于检察院，并争取党委和政府的关注和支持，切实监督行政机关依法执法；同时加强与地方同级辖区内的各行政执法机关的密切合作和协商配合，以求在体制改革转变的过程中和最终确立检察权监督行政权的权力重新分配的过渡中，能够最大限度地发挥检察监督的功能和效果。
（二）微观层面
检察机关参与“两法衔接”之改进与完善在微观层面大有可为，而且现实、具体、可行，这主要集中在工作机制运作和衔接层面，即是畅通信息传递和共享，解决涉嫌犯罪案件主观不移送、移送不及时、法律监督落实难等实际问题。
1.建立和完善统一、规范、高效的信息传递、沟通渠道
笔者认为在现有工作制度基础上，仍应重视和进一步强化信息共享。行政执法机关和刑事司法机关应创造有利条件，逐步实现所有参与单位之间的网络互联、数据互通、信息共享。具体而言：一是建立和完善情况信息通报制度。行政执法机关应及时向检察机关通报查处的案件情况，向公安机关移送涉嫌犯罪案件的数量、简要案情等。同时，检察机关应及时通报案件的立案监督情况，对公安机关应当立案而不立案或者立而不侦、久侦不结等情况开展立案监督。对监督中发现的职务犯罪线索，要求侦查监督部门及时移送反贪污贿赂、反渎职侵权部门依法处理；涉嫌违纪的，及时移送纪检监察部门处理。针对重大、疑难、复杂案件，必须进一步明确即时通报制度和操作细则。二是建立健全备案审查制度。笔者认为必须通过上述立法措施明确规定行政执法机关向公安机关移送涉案犯罪案件，应及时抄送检察机关备案。公安机关对行政机关移送的案件经审查作出立案或不立案决定，应报检察机关备案，主动接受监督。检察机关对备案的所有案件拥有最终审查权，并拥有强制措施督促行政机关及时移送和监督公安机关立案。三是进一步推进和完善“两法衔接信息共享平台”建设。要逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享，做到信息共享、密切合作。信息共享平台应当具有基础数据、案件办理、网上移送、网上监督、流程跟踪等功能，不仅包括行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件，也应该包括刑事司法机关向行政机关移送那些虽未给予刑事处罚但需要给予行政处罚的案件。四是建立和完善行政执法信息准入标准，坚持三大原则：合目的性原则、依法履行法律监督职能原则、效率原则，实体标准与程序标准并重，防止信息录入的“事无巨细，事必躬亲”或敷衍了事、流于形式两种极端现象，真正让监督有“源头活水来”并落到实处。 2.强化行政、公安、检察三方联席会议制度，进一步完善协同配合工作机制
行政机关、公安機关和检察机关要进一步完善和规范查处案件协作、配合制度和具体的工作细则、程序。一是建议三方互设联络员。行政执法机关与检察机关、公安机关各确定至少一名联络员，负责收集、整理本部门有关案件查处的信息资料，调查了解在案件移送方面存在的问题等，并建立常态化、制度化、实时化问题沟通和解决机制。二是开展定期不定期、专项检查与综合执法相结合的学习交流。通过举办业务座谈、知识培训，相互学习业务知识、技能，不断总结办案经验，提高执法水平。尤其是借助这一相互沟通、学习、交流的方式，重点解决行政执法机关与公安机关、检察机关在业务查询、检验、鉴定、证据搜集和认定等方面存在的问题，正确把握罪与非罪标准，厘清行政执法与刑事司法界限，以便正确、及时、有效地实施检察监督。三是进一步强化执法合作。要做好统一思想认识宣传工作，不能仅仅依靠党委政府协调，要转变行政机关存在的执法观念，打破地方保护主义和部门保护主义藩篱，真正建立统一执法理念，并通过建立和完善检察机关、公安机关、行政执法机关之间案件协作制度，贯彻落实和强化这一理念，从而最大限度地减少检察监督的阻力和障碍。
3.进一步完善公安、检察提前介入制度。
要注重强化个案协调和沟通，推动涉嫌犯罪的行政案件及时转入司法审查程序。行政执法机关在向公安机关移送案件时或公安机关做出相应处理时，可以就是否涉嫌犯罪、证据收集、固定、保全向公安机关、检察机关咨询，接受咨询的公安、检察机关应当及时提出意见。对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件，公安、检察机关认为有必要时可以主动派员提前介入，引导行政执法机关围绕案件定性收集、固定和保全证据，保障和落实检察监督向前拓展——从涉嫌犯罪案件移送后向移送前拓展，从刑事诉讼环节向行政执法环节的拓展。针对重大、疑难、复杂案件或者其他特殊情形，应当明确规定公安、检察提前介入制度。具有下列情形之一的，行政执法机关应当及时通知公安机关、检察机关介入：社会团体、新闻媒体、广大群众反映强烈的行政执法案件；违法行为涉及金额较多、波及范围较广、造成影响较大而未移送的案件；涉及重大人身安全、公共安全及利益的案件。
4.进一步加大联合执法和专项检查力度，深入打击相关领域的职务犯罪
狭义的衔接机制只关注行政相对人的涉罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中来，而广义的衔接机制还包括国家工作人员的职务犯罪行为如何被吸纳到刑事司法程序中来。对国家工作人员的职务犯罪进行立案侦查，本是检察机关一项十分重要的权力，但是在两法衔接中，由于过分关注打击行政机关移送的涉嫌犯罪案件，容易分散打击相应行政机关及其工作人员的职务犯罪的注意力，这就偏离了本应属于检察机关十分擅长的工作，偏离了基本的业务方向，是必须予以注意和防止的。因此，要在监督行政机关移送涉嫌犯罪案件的同时，进一步强化打击行政执法机关及其工作人员的侵权、渎职和贪污贿赂等职务犯罪，以为行政机关移送涉嫌犯罪案件提供威慑，取得相辅相成、共同进步之效果。要通过定期、不定期集中或突击开展综合、专项执法检查，狠抓一批大案要案背后的职务犯罪，促进检察监督权威的双向强化。
5.赋予检察机关监督行政机关的强制权，使检察监督“刚柔并济”
要加强检察机关的监督权威，提高检察机关地位，必须赋予检察机关在两法衔接中的各种强制权，使检察监督实至名归，取得刚性效果。以往的检察机关在行使法律监督权时，多采用检察建议等形式，威慑力不够，权威性不足，主要根源就在于没有强制力尤其是惩罚权力做后盾，从而成为流于形式的“一纸空文”。为使检察监督更具实效，笔者认为有必要赋予检察机关如下权力以使得检察机关在履行法律监督权时做到“先礼后兵”和“刚柔并济”：一是备案审查权。对于行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件和公安机关对于移送案件做出立案或者不立案决定拥有审查权，一旦发现违法违纪情形，可使用如下移送通知权和违法纠正权等进行处理。二是移送通知权。检察机关发现行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送，可向行政执法机关发出《涉嫌犯罪案件移送通知书》。检察机关通知行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当由检察长决定。重大、复杂、疑难的案件，由检察长提交检察委员会讨论决定。检察机关通知行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当发出《涉嫌犯罪案件移送通知书》。行政执法机关接到通知后，应当在三日内移送。三是违法纠正权。建议在相关立法中明确检察机关针对行政执法机关和公安机关的相关处理意见、决定等，发现存在违法违纪情形，可以行使违法纠正权，具体而言可以赋予检察机关调查权、批评建议权、提出有强制力的检察建议、意见权，向相应执法机关的上级领导机关提出追究相应领导人员、直接负责人员等的行政责任建议权、弹劾权等。四是专项检查权。建议在立法中明确赋予检察机关定期不定期开展对行政执法机关和公安机关移送案件情况的专项检查权，并根据情况作出相应处理，可以使用上述权力予以保障。
6.进一步完善考核考评体系和责任追究机制
要进一步建立和完善考核考评等奖惩机制，以发挥移送和监督双向积极性、主动性。建议检察机关、公安机关和行政执法机关分别建立独立、客观、切合各自工作实际的奖惩考评机制，对积极主动、准确及时开展移送监督、立案监督、侦查起诉的各工作机关、部门和工作人员予以加薪、晋职、提级等奖励机制；反之，开展不力甚至出现错误的，则予以制裁的惩戒机制，以真正保证“两法衔接”工作和检察监督工作顺利有效、深入持久地开展。没有惩罚和强制做后盾的制度和规定是没有威慑力的，执行的效果也不尽如人意，甚至导致制度成为摆设，规定被架空和虚置以致形同虚设。因此，必须强化和完善问责机制，通过强力惩罚、制裁措施保障检察监督的实效。拟建议对行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送的，应当根据后果严重程度追究相应行政机关领导人员的行政纪律责任乃至刑事责任。同时，研究制定不移送涉嫌犯罪案件责任追究机制，详细规定问责程序，使责任追究机制具有可操作性，将责任追究落到实处。在操作上，公安机关发现行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送的，应及时通报检察机关及监察部门。发现行政执法机关在办案中存在违法现象的，检察机关应当提出书面纠正意见并使用相应强制权予以处理，监察部门可根据其违法情节追究行政纪律责任。情节严重构成犯罪的，直接转入刑事司法程序，移送检察机关并由反贪、反渎等检察部门立案侦查，依法追究其刑事责任。