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《北京城市总体规划（2016年-2035年）》中，将“疏解非首都功能”比作谋划首都未来的“牛鼻子”，可见疏解非首都功能对于北京建设的重要性。东西城作为核心区的，疏解的任务更重，如何有效地开展疏解工作，已经成为了目前亟需解决的问题。
一、新规定与老办法
棚户区改造工作之前一直是核心城区疏解的重要手段，实施主体先对片区进行拆迁，之后将土地整理入市，通过建设商业或住宅平衡资金。同时棚改工作的贷款有相关优惠政策。相对于一般项目，棚户区改造工程有3个优点：一是对于属地政府来说，可以将城区的棚户区进行改造，改善城市环境及市容市貌；二是对于企业来说，棚户区改造是一个稳赚不赔的项目，虽然棚改工作本身的利润不高，但是既能得到政策的支持，又能在中心城区开展商业或住宅的建设，通过这些项目增加企业收入；三是居民可以通过棚户区改造项目，改善自身的居住环境。
新总规出台后，对于核心区内新增建筑在高度及使用性质上有了十分严格的要求，之前用来平衡项目整体资金的商业或住宅无法获得审批，项目缺少了资金回流的渠道。很多實施主体不愿意继续承接棚户区改造任务。部分已经开展的项目甚至因此被一直搁置，随着贷款政策进一步收紧，核心城区很难再出现新增的的棚改项目。
二、探索新总规下的疏解模式
棚户区改造的停滞，对于核心区非首都功能疏解影响很大，如何在符合首都定位的情况下，完成疏解，恢复古都面貌，成了一个课题。
2018年5月14日北京市政府出台了《关于加强直管公房管理的意见》（以下简称《公房管理意见》），明确要求积极推动核心区历史文化街区平房腾退和修缮，将人口疏解与恢复古都面貌有机结合在一起。下面我们结合北京市近期出台的多项政策，分析《公房管理意见》对于核心区非首都功能疏解的影响。
（一）直管公房
直管公房是指由国家各级房地产管理部门管理的国有房产，国家房地产管理部门享有所有权的或经营权。首都核心区的管理形式表现为区属的房管所直接管理。由于受限于政策，直管公房的租金长时间不变，一年百十块钱的租金，已经和当下的消费水平严重不符。房管所既要负责房屋的日常维修，同时还要负责恶劣天气的抢修工作。同时，部分被划入棚改区的公房，在做完公房售房后，房屋性质不再属于房管所，房管所也不再负责维护，导致核心区的棚户区出现了大量的危房。每到防汛季节，直管公房的防灾就会成为牵动人心的一根红线。
如同国有企业的“大锅饭”一样，直管公房是计划经济时期，单位福利分房的产物。改革开放以来，对直管公房这一国家资源，如何在社会中公正、合理地进入市场，以充分发挥其作为“物”的社会效益，进行符合市场经济规律的改革，物归其意，一直是一个探索的课题。但因其带有很浓的福利色彩，子迈得比国企改革艰难得多。
（二）政策特点
《公房管理意见》的出台，将直管公房的改革与人口疏解和风貌保护紧密结合起来。意见提出，鼓励承租人自愿交回直管公房使用权，对于承租人向经营管理单位交回直管公房使用权的，经营管理单位适当给予承租人货币补偿。另外，承租人交回使用权后，可以申请购买区政府提供的共有产权房或承租公租房，如果符合申请条件，可以优先配售配租。
与之前的棚户区改造工作相比，《关于加强直管公房管理的意见》具备以下5个特点：
1.自愿灵活
《公房管理意见》强调了居民自愿申请，并没有强制性，具体实施起来，要灵活得多；
2.政府主导
坚持政府主导实施，与以往的市场开发模式相比，实施主体由企业变成了政府或受其委托的单位；
3.时效性强
《公房管理意见》中要求使用的房源为共有产权房和公租房，与住房保障政策有效对接。交回使用权的直管公房承租人领取货币补偿后，还可申请区政府提供的共有产权房源和公租房房源，符合条件的优先配售配租。这一要求与市建委、市规土委4个部门之前联合发布的《北京市共有产权住房管理暂行办法》紧密结合，具有高度的契合性：一是直管公房的产权属于区房屋管理部门，承租人虽然拥有使用权，但是没有产权。共有产权房，购房人拥有使用权，但是只拥有部分产权。两种房屋的性质相近，方便居民接受。
二是共有产权住房的申请条件之一就是名下不能有房且不能有房屋交易记录。大部分直管公房承租人要么是之前通过单位“分房”获得了只管公租房承租权，要么是从父辈那里继承了直管公房的承租权，并没有购买过产权房，更不用说房屋交易记录了。
三是申请共有产权房的家庭如果有违法建设行为，需要先将违法建筑物等拆除。直管公房周边一般都会有自家搭建的厨房、储物间等自建房屋。这些自建房屋不仅降低了居民的居住品质，最主要的是构成了严重的火灾和治安隐患。由于搭建自建房屋的居民数量众多，属地政府很难对这一现象彻底根治。《公房管理意见》和《北京市共有产权住房管理暂行办法》将对促进居民自行拆除自建房屋起到很大的作用。
4.政策人性化
考虑到有些居民在老城院落居住了一辈子，存在故土难离、留住乡愁的心情，《公房管理意见》鼓励通过平移置换实施整院腾退，要求核心区政府制定鼓励承租人平移置换到其他院落直管公房居住的相关政策，实施整院腾退。区政府可以与这部分承租人协商，平移置换到其他修缮工作完成的房屋居住，改善其居住环境。同时，整院腾退有利于更好地实施恢复性修建工作，更好地保护传统四合院和老城肌理。
5.覆盖范围广
《公房管理意见》中对于居住在自建房的居民也有了明确政策，对于拥有本市户籍，本人及配偶和未成年子女在本市无正式住房，且自愿拆除自建房并将户口迁出的，可由区政府直接配租公租房。这一举措既改善了长期居住在自建房内居民的居住条件，又加大了《公房管理意见》涵盖的疏解人群，对恢复古都风貌起到了积极地推进作用。 三、组建腾退机构
《公房管理意见》的出台，标志着首都核心區在新总规下的人口疏解政策初步形成，下一步需要组建一个机构来按照政策实施腾退工作。
（一）腾退机构需要满足的要求
一是受腾退工作政策性、跨区域性、无盈利性等特点主导，平台应是一个完全政策性平台，且具备统一承接市区两级补贴和跨区域政策协调的能力，可以发挥市区两级统筹运作的能力。
二是可以代政府持有共有产权房，同时具备运营及管理公租房的职能，保障核心区人口疏解与外城区人口安置有机结合。
三是需要强大的融资能力。申请式腾退需要大量的时间，这需要实施主体具备足够的资金流支撑，除了强大的资本金注入之外，融资能力是决定主体可持续发展的重要因素。整合市区两级政府政策及资金资产资源，统一进行资产和资本运作，以强大的融资能力和资本运作能力为支撑，实施核心区非首都功能疏解。
（二）组建区级保障房运营机构
2017年5月，我市出台《关于完善区级保障性住房专业运营管理机构的指导意见》，要求各区组建保障房专业运营管理企业，推动我市保障房运营管理及非首都功能疏解。市政府在与核心区政府签订的《2018年政策性住房目标责任书》要求核心区政府组建区级保障房专业运营管理机构，专门负责本区公租房建设筹集和运营管理、代持共有产权住房政府份额、棚户区改造安置房建设等工作。
同时《公房管理意见》鼓励各区政府与市保障房建设投资中心联合组建各区的保障房运营机构，利用市区两级的政策、资金，来对核心区的平房实现腾退，将人口疏解与恢复古都面貌有机结合在一起。
四、市区合作组建腾退机构的优点与需要解决的问题
市区合作组建腾退机构对核心区直管公房的人口进行疏解是一项具有重大意义的举措，不仅在政策上找到了解决新总规下核心区的人口疏解工作方向，同时也为核心区的文化保护开辟了一条切实可行的道路。
（一）市区合作组建机构的优点
目前我市有13个区已经成立保障房运营机构，根据现有的经验，市区合作成立运营机构优势明显：
一是有利于放大区财政住房保障资金使用效率，市区合作成立腾退机构后，可以通过市场化融资放大财政资金使用效率，而且在资金使用的审批程序等方面也将得以优化，提升资金使用效率，同时，还可利用市保障房中心市场3A级信用，进一步降低融资成本。
二是有利于提高各区保障房专业化管理水平。随着申请式腾退的开展，安置居民的保障房陆续交付使用，后期管理工作压力不断增大。合作组建腾退机构，可以利用市保障房中心丰富的管理经验，对腾退机构的运营管理模式搭建、人员培训及运营监管提供帮助。
三是有利于充分发挥保障房管理的属地优势。区政府可以利用完备的网格化社会管理服务体系，在推动保障房建设、精准对接保障家庭需求、提供社会公共服务等方面发挥自身优势。
（二）需要解决的问题
一是按照现有的政策，腾退出来的直管公房无法过户到保障房运营机构，无法开展后续的修缮工作。同时，由于无法过户，运营机构无法使用这些已经腾退的房屋开展有效的回款工作，将造成资金流的断链。这需要对政策继续进行研究，寻找解决思路，如果疏解出来的平房无法被利用，那么资金就无法盘活。市区政府需要为运营机构提供政策上的帮助，将腾退后的平房运营起来。
二是目前核心区的安置房源全部都是完全产权的定向安置房，居民对共有产权房的接受程度并不高。共有产权房作为新生事物，它的非完全产权、未来交易范围局限性和升值空间都影响了它的普及，需要属地政府及运营机构做好宣传工作，向居民解释政策。
三是各区政府设有专门管理直管公房的机构，如果由保障房运营机构来实施核心区直管公房申请式腾退，那么势必对现有的公房管理制度造成冲击。如何平衡市区两级政策、腾退工作由谁来主导、腾退后的房屋如何运作，这些问题如果得不到切实解决，那么在腾退过程中，必然会对后续工作的开展造成影响。
（作者单位：北京市东城区建筑行业管理处）
一、新规定与老办法
棚户区改造工作之前一直是核心城区疏解的重要手段，实施主体先对片区进行拆迁，之后将土地整理入市，通过建设商业或住宅平衡资金。同时棚改工作的贷款有相关优惠政策。相对于一般项目，棚户区改造工程有3个优点：一是对于属地政府来说，可以将城区的棚户区进行改造，改善城市环境及市容市貌；二是对于企业来说，棚户区改造是一个稳赚不赔的项目，虽然棚改工作本身的利润不高，但是既能得到政策的支持，又能在中心城区开展商业或住宅的建设，通过这些项目增加企业收入；三是居民可以通过棚户区改造项目，改善自身的居住环境。
新总规出台后，对于核心区内新增建筑在高度及使用性质上有了十分严格的要求，之前用来平衡项目整体资金的商业或住宅无法获得审批，项目缺少了资金回流的渠道。很多實施主体不愿意继续承接棚户区改造任务。部分已经开展的项目甚至因此被一直搁置，随着贷款政策进一步收紧，核心城区很难再出现新增的的棚改项目。
二、探索新总规下的疏解模式
棚户区改造的停滞，对于核心区非首都功能疏解影响很大，如何在符合首都定位的情况下，完成疏解，恢复古都面貌，成了一个课题。
2018年5月14日北京市政府出台了《关于加强直管公房管理的意见》（以下简称《公房管理意见》），明确要求积极推动核心区历史文化街区平房腾退和修缮，将人口疏解与恢复古都面貌有机结合在一起。下面我们结合北京市近期出台的多项政策，分析《公房管理意见》对于核心区非首都功能疏解的影响。
（一）直管公房
直管公房是指由国家各级房地产管理部门管理的国有房产，国家房地产管理部门享有所有权的或经营权。首都核心区的管理形式表现为区属的房管所直接管理。由于受限于政策，直管公房的租金长时间不变，一年百十块钱的租金，已经和当下的消费水平严重不符。房管所既要负责房屋的日常维修，同时还要负责恶劣天气的抢修工作。同时，部分被划入棚改区的公房，在做完公房售房后，房屋性质不再属于房管所，房管所也不再负责维护，导致核心区的棚户区出现了大量的危房。每到防汛季节，直管公房的防灾就会成为牵动人心的一根红线。
如同国有企业的“大锅饭”一样，直管公房是计划经济时期，单位福利分房的产物。改革开放以来，对直管公房这一国家资源，如何在社会中公正、合理地进入市场，以充分发挥其作为“物”的社会效益，进行符合市场经济规律的改革，物归其意，一直是一个探索的课题。但因其带有很浓的福利色彩，子迈得比国企改革艰难得多。
（二）政策特点
《公房管理意见》的出台，将直管公房的改革与人口疏解和风貌保护紧密结合起来。意见提出，鼓励承租人自愿交回直管公房使用权，对于承租人向经营管理单位交回直管公房使用权的，经营管理单位适当给予承租人货币补偿。另外，承租人交回使用权后，可以申请购买区政府提供的共有产权房或承租公租房，如果符合申请条件，可以优先配售配租。
与之前的棚户区改造工作相比，《关于加强直管公房管理的意见》具备以下5个特点：
1.自愿灵活
《公房管理意见》强调了居民自愿申请，并没有强制性，具体实施起来，要灵活得多；
2.政府主导
坚持政府主导实施，与以往的市场开发模式相比，实施主体由企业变成了政府或受其委托的单位；
3.时效性强
《公房管理意见》中要求使用的房源为共有产权房和公租房，与住房保障政策有效对接。交回使用权的直管公房承租人领取货币补偿后，还可申请区政府提供的共有产权房源和公租房房源，符合条件的优先配售配租。这一要求与市建委、市规土委4个部门之前联合发布的《北京市共有产权住房管理暂行办法》紧密结合，具有高度的契合性：一是直管公房的产权属于区房屋管理部门，承租人虽然拥有使用权，但是没有产权。共有产权房，购房人拥有使用权，但是只拥有部分产权。两种房屋的性质相近，方便居民接受。
二是共有产权住房的申请条件之一就是名下不能有房且不能有房屋交易记录。大部分直管公房承租人要么是之前通过单位“分房”获得了只管公租房承租权，要么是从父辈那里继承了直管公房的承租权，并没有购买过产权房，更不用说房屋交易记录了。
三是申请共有产权房的家庭如果有违法建设行为，需要先将违法建筑物等拆除。直管公房周边一般都会有自家搭建的厨房、储物间等自建房屋。这些自建房屋不仅降低了居民的居住品质，最主要的是构成了严重的火灾和治安隐患。由于搭建自建房屋的居民数量众多，属地政府很难对这一现象彻底根治。《公房管理意见》和《北京市共有产权住房管理暂行办法》将对促进居民自行拆除自建房屋起到很大的作用。
4.政策人性化
考虑到有些居民在老城院落居住了一辈子，存在故土难离、留住乡愁的心情，《公房管理意见》鼓励通过平移置换实施整院腾退，要求核心区政府制定鼓励承租人平移置换到其他院落直管公房居住的相关政策，实施整院腾退。区政府可以与这部分承租人协商，平移置换到其他修缮工作完成的房屋居住，改善其居住环境。同时，整院腾退有利于更好地实施恢复性修建工作，更好地保护传统四合院和老城肌理。
5.覆盖范围广
《公房管理意见》中对于居住在自建房的居民也有了明确政策，对于拥有本市户籍，本人及配偶和未成年子女在本市无正式住房，且自愿拆除自建房并将户口迁出的，可由区政府直接配租公租房。这一举措既改善了长期居住在自建房内居民的居住条件，又加大了《公房管理意见》涵盖的疏解人群，对恢复古都风貌起到了积极地推进作用。 三、组建腾退机构
《公房管理意见》的出台，标志着首都核心區在新总规下的人口疏解政策初步形成，下一步需要组建一个机构来按照政策实施腾退工作。
（一）腾退机构需要满足的要求
一是受腾退工作政策性、跨区域性、无盈利性等特点主导，平台应是一个完全政策性平台，且具备统一承接市区两级补贴和跨区域政策协调的能力，可以发挥市区两级统筹运作的能力。
二是可以代政府持有共有产权房，同时具备运营及管理公租房的职能，保障核心区人口疏解与外城区人口安置有机结合。
三是需要强大的融资能力。申请式腾退需要大量的时间，这需要实施主体具备足够的资金流支撑，除了强大的资本金注入之外，融资能力是决定主体可持续发展的重要因素。整合市区两级政府政策及资金资产资源，统一进行资产和资本运作，以强大的融资能力和资本运作能力为支撑，实施核心区非首都功能疏解。
（二）组建区级保障房运营机构
2017年5月，我市出台《关于完善区级保障性住房专业运营管理机构的指导意见》，要求各区组建保障房专业运营管理企业，推动我市保障房运营管理及非首都功能疏解。市政府在与核心区政府签订的《2018年政策性住房目标责任书》要求核心区政府组建区级保障房专业运营管理机构，专门负责本区公租房建设筹集和运营管理、代持共有产权住房政府份额、棚户区改造安置房建设等工作。
同时《公房管理意见》鼓励各区政府与市保障房建设投资中心联合组建各区的保障房运营机构，利用市区两级的政策、资金，来对核心区的平房实现腾退，将人口疏解与恢复古都面貌有机结合在一起。
四、市区合作组建腾退机构的优点与需要解决的问题
市区合作组建腾退机构对核心区直管公房的人口进行疏解是一项具有重大意义的举措，不仅在政策上找到了解决新总规下核心区的人口疏解工作方向，同时也为核心区的文化保护开辟了一条切实可行的道路。
（一）市区合作组建机构的优点
目前我市有13个区已经成立保障房运营机构，根据现有的经验，市区合作成立运营机构优势明显：
一是有利于放大区财政住房保障资金使用效率，市区合作成立腾退机构后，可以通过市场化融资放大财政资金使用效率，而且在资金使用的审批程序等方面也将得以优化，提升资金使用效率，同时，还可利用市保障房中心市场3A级信用，进一步降低融资成本。
二是有利于提高各区保障房专业化管理水平。随着申请式腾退的开展，安置居民的保障房陆续交付使用，后期管理工作压力不断增大。合作组建腾退机构，可以利用市保障房中心丰富的管理经验，对腾退机构的运营管理模式搭建、人员培训及运营监管提供帮助。
三是有利于充分发挥保障房管理的属地优势。区政府可以利用完备的网格化社会管理服务体系，在推动保障房建设、精准对接保障家庭需求、提供社会公共服务等方面发挥自身优势。
（二）需要解决的问题
一是按照现有的政策，腾退出来的直管公房无法过户到保障房运营机构，无法开展后续的修缮工作。同时，由于无法过户，运营机构无法使用这些已经腾退的房屋开展有效的回款工作，将造成资金流的断链。这需要对政策继续进行研究，寻找解决思路，如果疏解出来的平房无法被利用，那么资金就无法盘活。市区政府需要为运营机构提供政策上的帮助，将腾退后的平房运营起来。
二是目前核心区的安置房源全部都是完全产权的定向安置房，居民对共有产权房的接受程度并不高。共有产权房作为新生事物，它的非完全产权、未来交易范围局限性和升值空间都影响了它的普及，需要属地政府及运营机构做好宣传工作，向居民解释政策。
三是各区政府设有专门管理直管公房的机构，如果由保障房运营机构来实施核心区直管公房申请式腾退，那么势必对现有的公房管理制度造成冲击。如何平衡市区两级政策、腾退工作由谁来主导、腾退后的房屋如何运作，这些问题如果得不到切实解决，那么在腾退过程中，必然会对后续工作的开展造成影响。
（作者单位：北京市东城区建筑行业管理处）