论文部分内容阅读
[摘要]人民监督员制度试点工作能否取得最终成功,其监督范围的合理确定尤为重要。范围过大,容易造成司法资源浪费,不符合司法经济原则;范围过小,难以取得监督实效。随着试点工作的深入推进,人民监督员制度监督范围应在遵守监督的实效性、效益性和平衡性的原则下合理确定,以保证人民监督员制度取得预期效果。
[关键词]人民监督员制度;监督范围;监督原则;完善
最高人民检察院从2003年9月起开展了人民监督员制度试点工作,明确监督范围为“三类案件”、“五种情形”,随着试点工作的开展,监督范围中暴露出一些弊端和不足。笔者认为,应当把人民监督员制度放到对整个检察权的监督,提高社会公众参与检察工作的深度和广度,增强检察业务的透明度,切实促进社会公平与正义。笔者结合检察工作实际和试点工作开展情况,对人民监督员制度的监督范围进行了积极探索,并提出自己的观点。
一、人民监督员制度监督范围的定位
人民监督员制度从监督性质上看,首先是权利监督。属宪法中公民的基本权利,表达的是一种民意。其次,属于社会监督。人民监督员来自社会各种岗位,具有广泛的代表性,其产生具有广泛的民主性,其表达的意见代表的是一种社会评价。因此,检察机关引入人民监督员制度实际上就是让人民监督员监督检察人员的办案过程,确保检察人员依法办案,让社会来评价检察机关执法活动是否符合社会公平和正义的要求,让整个检察权纳入被监督的范围。正如有的学者提出的“检察机关通过建立人民监督员制度,让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的,但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上,随着试点工作的开展,在取得经验和实效的基础上,全国人大及其常委会应尽快将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上,体现程序公正的要求。”①
因此,人民监督员制度的监督范围的确定,应当是对整个检察权的一种权利监督和社会监督。当然,这并不意味着监督范围的无限扩大,必须既要考虑到监督实效,确保监督不流于形式,又要使监督针对检察权行使中容易发生问题的案件和情形,避免重复监督和资源浪费,还要兼顾“保障人权”与“控制犯罪”双重价值的总体平衡。
二、人民监督员制度范围确定的原则
(一)监督实效性原则
人民监督员制度设立的目的不是要求人民监督员参与到案件的整个诉讼活动中,以专业法律人士的角度辅助检察人员办案,而只是以一般民众的是非观和认识水平来对检察机关办理的案件的事实认定和证据的真实性加以判断,以保证人民监督员监督的实效性,使检察机关的司法活动体现社会的价值判断标准和社会正义观,避免国家检察权的滥用和消极行使。因此,人民监督员监督的实效性原则,要求保证人民监督员在能力范围内能够将监督落到实处,避免由于力所不及而导致监督流于形式。
(二)监督效益性原则
检察机关行使的职权范围十分广泛,环节也十分具体和繁多,如果事无巨细均纳入人民监督员监督范围,导致监督范围无限扩大,不仅会牵涉检察机关和人民监督员双方大量的精力和时间,而且可能同时与其他权力监督交叉重复,带来较高的诉讼成本和资源浪费,降低检察工作的效率。因此,人民监督员监督的效益性原则要求监督范围不能漫无边际地扩大,必须限制在一个相对合理的范围内,特别是对具有终结诉讼程序的撤销案件、不起诉等实践中极易发生问题的情形和环节进行监督,才能真正体现人民监督员制度的价值,符合诉讼经济原则。
(三)监督平衡性原则
在刑事诉讼中,“控制犯罪”和“保障人权”是最终的价值体现和总体平衡。只有依法正确行使检察权,才能确保这种平衡,无论检察权的滥用还是消极行使都会导致“保障人权”与“控制犯罪”的失衡,或者侵犯了当事人的合法权益,或者放纵犯罪,危及社会安全稳定。因此,人民监督员监督平衡性原则,要求监督范围的确定必须能够防止检察权的滥用和消极使用,确保“保障人权”与“控制犯罪”的总体平衡,实现刑事诉讼的最终价值,从而真正实现社会公平与正义。
三、目前监督范围的缺陷和完善监督范围的建议
针对《最高人民检察院关于实行人民监督员制度规定(试行)》所规定的“三类案件” 、“五种情形”监督范围,笔者认为,目前监督范围的缺陷主要在于:一是监督范围偏窄,导致在整个检察权行使中,一些容易出现问题的环节没有被纳入监督范围;二是已被纳入监督范围的“犯罪嫌疑人不服逮捕”案件技术难度强,不具备可监督性,而且与其他监督制度重复监督,有浪费司法资源之嫌;三是从“三类案件”、“五种情形”的内容看,比较侧重“保障人权”,在把握“保障人权”与“控制犯罪”平衡的原则上有失衡之嫌。
(一)针对“三类案件”,应当从三个方面作出调整
1.不应当将“犯罪嫌疑人不服逮捕”的案件列入人民监督员的监督范围
从人民监督员制度范围确定的原则的角度看:一是该监督有悖“监督实效性”原则。审查逮捕是专业性十分强的检察业务,即使专业检察人员也经常出现一些难以做出判断的情形。法律水平一般的人民监督员对审查逮捕进行监督只能使监督流于形式而无法真正取得实效。二是该监督有悖“监督效益性”原则。从实体上看,新修订的《国家赔偿法》扩大了“错捕”案件的范围,对“在处理案件中有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为”而造成“错捕”案件的责任人员明确规定了责任追究;职务犯罪案审查逮捕决定权上提一级制度的实施,也为检察机关审查逮捕权的正确行使增设了又一道监督屏障。因此,在这一环节引入人民监督员制度的监督显得多此一举。三是从监督的法律关系及产生结果上看,不服逮捕决定的案件是在检察机关已经作出决定后再进入监督程序的,这时侦查部门根据逮捕决定已经进入了下一个诉讼程序。如果强行占用决定逮捕时间,那么在法律上的关系就是犯罪嫌疑人对检察机关将要作出的逮捕决定不服,而不是犯罪嫌疑人对逮捕决定不服;如果占用侦查部门的时间,且监督有效,就可能会产生检察机关对同一个案件先后作出两种完全不同的处理结果,从而使得侦查部门已经开始了的诉讼程序产生混乱,同时影响了检察机关作出逮捕决定的权威性。②
2.除原监督范围规定的检察机关直接受理侦查案件的拟撤销案件、拟不起诉案件外,应将普通刑事案件的拟不起诉案件纳入人民监督员制度的监督范围
对检察机关提起公诉的普通刑事案件和职务犯罪案件,公诉权的行使是否正确,人民法院可以通过审判活动进行监督和制约;而对不起诉的普通刑事案件,由于公安机关的制约刚性不强,以及被不起诉人、被害人的救济意识不强,实践中通常会终结诉讼程序、产生终局性的处理结果。如果缺乏有效的外部监督,在行使过程中容易被滥用。从检察人员违法违纪的统计情况看,利用不起诉权办关系案、人情案、金钱案的现象时有发生,违反了司法公正,损坏了检察机关的权威。因此,应当将普通刑事案件的不起诉环节纳入人民监督员制度的监督范围。
3.将普通刑事案件应当监督立案而不监督的、将检察机关直接受理侦查案件及普通刑事案件应当抗诉而不抗诉的案件纳入人民监督员制度的监督范围
根据《刑事诉讼法》规定,人民检察院对公安机关应当立案而不立案的案件有监督立案的职责,对人民法院确有错误的判决、裁定有提出或提请抗诉的职责。为防止检察机关消极使用检察权,以更好地“控制犯罪”,可以将人民检察院应当监督立案而不监督的、应当抗诉而不抗诉的案件列入人民监督员的监督范围。由于此类案件属于检察机关不作为范畴,不易被人民监督员发现和掌握,但依然具有可监督性,不违反监督的实效性原则。在具体监督制度中,应进一步明确强化检务公开的措施办法,例如,将可提请人民监督员监督的内容和提请程序以及人民监督员的名单和联系方式向社会公布,加强人民群众的知情权和人民监督员制度的社会认知度,发动全社会的力量强化此类案件监督。
(二)针对“五种情形”,应当将“不当处理涉案款物”纳入监督范围
“五种情形”是检察机关在执法过程中的热点问题,也是人民群众反映比较突出的问题。将“五种情形”纳入监督范围旨在进一步规范检察机关的自身执法行为,提高检察机关的法律监督能力,以更好地维护公平与正义、促进社会稳定与和谐。对于职务犯罪案件发案单位、当事人及其近亲属不服检察机关对涉案款物的处理决定情形,由于涉案款物的处理是一个完全没有外部监督的行政性行为,容易被检察机关滥用,导致该发还的不发还,该上缴的不上缴,从而侵犯发案单位、当事人及其近亲属的合法权益。因此,将职务犯罪案件发案单位、当事人及其近亲属不服检察机关对涉案款物的处理决定情形也应当纳入监督的范围。
[注释]
①左卫民,吴卫军。《人民监督员:理念与制度的深化和发展》,载《人民检察》2005年第1期。
②薛培,黎文明。《对人民监督员制度试点工作几个相关问题的思考》,http://www.jcrb.com/zyw/n210/ca230806.htm。
[参考文献]
1.陈平.浅析人民监督员制度的监督范围.http://www.studa.net/si-
fazhidu/091020/1530271.html.
2.周长平,刘长青.人民监督员的监督范围问题刍议.http://chinalnn.com/Html/Article/Class77/Class79_167569.html.
3.仝艳荣,乔建设.人民监督员的监督范围研究.http://www.dffy.com/faxuejieti/zh/200907/20090729091728.htm.
[作者简介]闫香宁(1967—),女,山西大同人,大同铁路运输检察院办公室主任;王勇(1982—),男,湖北红安人,大同铁路运输检察院助理检察员。
[关键词]人民监督员制度;监督范围;监督原则;完善
最高人民检察院从2003年9月起开展了人民监督员制度试点工作,明确监督范围为“三类案件”、“五种情形”,随着试点工作的开展,监督范围中暴露出一些弊端和不足。笔者认为,应当把人民监督员制度放到对整个检察权的监督,提高社会公众参与检察工作的深度和广度,增强检察业务的透明度,切实促进社会公平与正义。笔者结合检察工作实际和试点工作开展情况,对人民监督员制度的监督范围进行了积极探索,并提出自己的观点。
一、人民监督员制度监督范围的定位
人民监督员制度从监督性质上看,首先是权利监督。属宪法中公民的基本权利,表达的是一种民意。其次,属于社会监督。人民监督员来自社会各种岗位,具有广泛的代表性,其产生具有广泛的民主性,其表达的意见代表的是一种社会评价。因此,检察机关引入人民监督员制度实际上就是让人民监督员监督检察人员的办案过程,确保检察人员依法办案,让社会来评价检察机关执法活动是否符合社会公平和正义的要求,让整个检察权纳入被监督的范围。正如有的学者提出的“检察机关通过建立人民监督员制度,让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的,但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上,随着试点工作的开展,在取得经验和实效的基础上,全国人大及其常委会应尽快将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上,体现程序公正的要求。”①
因此,人民监督员制度的监督范围的确定,应当是对整个检察权的一种权利监督和社会监督。当然,这并不意味着监督范围的无限扩大,必须既要考虑到监督实效,确保监督不流于形式,又要使监督针对检察权行使中容易发生问题的案件和情形,避免重复监督和资源浪费,还要兼顾“保障人权”与“控制犯罪”双重价值的总体平衡。
二、人民监督员制度范围确定的原则
(一)监督实效性原则
人民监督员制度设立的目的不是要求人民监督员参与到案件的整个诉讼活动中,以专业法律人士的角度辅助检察人员办案,而只是以一般民众的是非观和认识水平来对检察机关办理的案件的事实认定和证据的真实性加以判断,以保证人民监督员监督的实效性,使检察机关的司法活动体现社会的价值判断标准和社会正义观,避免国家检察权的滥用和消极行使。因此,人民监督员监督的实效性原则,要求保证人民监督员在能力范围内能够将监督落到实处,避免由于力所不及而导致监督流于形式。
(二)监督效益性原则
检察机关行使的职权范围十分广泛,环节也十分具体和繁多,如果事无巨细均纳入人民监督员监督范围,导致监督范围无限扩大,不仅会牵涉检察机关和人民监督员双方大量的精力和时间,而且可能同时与其他权力监督交叉重复,带来较高的诉讼成本和资源浪费,降低检察工作的效率。因此,人民监督员监督的效益性原则要求监督范围不能漫无边际地扩大,必须限制在一个相对合理的范围内,特别是对具有终结诉讼程序的撤销案件、不起诉等实践中极易发生问题的情形和环节进行监督,才能真正体现人民监督员制度的价值,符合诉讼经济原则。
(三)监督平衡性原则
在刑事诉讼中,“控制犯罪”和“保障人权”是最终的价值体现和总体平衡。只有依法正确行使检察权,才能确保这种平衡,无论检察权的滥用还是消极行使都会导致“保障人权”与“控制犯罪”的失衡,或者侵犯了当事人的合法权益,或者放纵犯罪,危及社会安全稳定。因此,人民监督员监督平衡性原则,要求监督范围的确定必须能够防止检察权的滥用和消极使用,确保“保障人权”与“控制犯罪”的总体平衡,实现刑事诉讼的最终价值,从而真正实现社会公平与正义。
三、目前监督范围的缺陷和完善监督范围的建议
针对《最高人民检察院关于实行人民监督员制度规定(试行)》所规定的“三类案件” 、“五种情形”监督范围,笔者认为,目前监督范围的缺陷主要在于:一是监督范围偏窄,导致在整个检察权行使中,一些容易出现问题的环节没有被纳入监督范围;二是已被纳入监督范围的“犯罪嫌疑人不服逮捕”案件技术难度强,不具备可监督性,而且与其他监督制度重复监督,有浪费司法资源之嫌;三是从“三类案件”、“五种情形”的内容看,比较侧重“保障人权”,在把握“保障人权”与“控制犯罪”平衡的原则上有失衡之嫌。
(一)针对“三类案件”,应当从三个方面作出调整
1.不应当将“犯罪嫌疑人不服逮捕”的案件列入人民监督员的监督范围
从人民监督员制度范围确定的原则的角度看:一是该监督有悖“监督实效性”原则。审查逮捕是专业性十分强的检察业务,即使专业检察人员也经常出现一些难以做出判断的情形。法律水平一般的人民监督员对审查逮捕进行监督只能使监督流于形式而无法真正取得实效。二是该监督有悖“监督效益性”原则。从实体上看,新修订的《国家赔偿法》扩大了“错捕”案件的范围,对“在处理案件中有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为”而造成“错捕”案件的责任人员明确规定了责任追究;职务犯罪案审查逮捕决定权上提一级制度的实施,也为检察机关审查逮捕权的正确行使增设了又一道监督屏障。因此,在这一环节引入人民监督员制度的监督显得多此一举。三是从监督的法律关系及产生结果上看,不服逮捕决定的案件是在检察机关已经作出决定后再进入监督程序的,这时侦查部门根据逮捕决定已经进入了下一个诉讼程序。如果强行占用决定逮捕时间,那么在法律上的关系就是犯罪嫌疑人对检察机关将要作出的逮捕决定不服,而不是犯罪嫌疑人对逮捕决定不服;如果占用侦查部门的时间,且监督有效,就可能会产生检察机关对同一个案件先后作出两种完全不同的处理结果,从而使得侦查部门已经开始了的诉讼程序产生混乱,同时影响了检察机关作出逮捕决定的权威性。②
2.除原监督范围规定的检察机关直接受理侦查案件的拟撤销案件、拟不起诉案件外,应将普通刑事案件的拟不起诉案件纳入人民监督员制度的监督范围
对检察机关提起公诉的普通刑事案件和职务犯罪案件,公诉权的行使是否正确,人民法院可以通过审判活动进行监督和制约;而对不起诉的普通刑事案件,由于公安机关的制约刚性不强,以及被不起诉人、被害人的救济意识不强,实践中通常会终结诉讼程序、产生终局性的处理结果。如果缺乏有效的外部监督,在行使过程中容易被滥用。从检察人员违法违纪的统计情况看,利用不起诉权办关系案、人情案、金钱案的现象时有发生,违反了司法公正,损坏了检察机关的权威。因此,应当将普通刑事案件的不起诉环节纳入人民监督员制度的监督范围。
3.将普通刑事案件应当监督立案而不监督的、将检察机关直接受理侦查案件及普通刑事案件应当抗诉而不抗诉的案件纳入人民监督员制度的监督范围
根据《刑事诉讼法》规定,人民检察院对公安机关应当立案而不立案的案件有监督立案的职责,对人民法院确有错误的判决、裁定有提出或提请抗诉的职责。为防止检察机关消极使用检察权,以更好地“控制犯罪”,可以将人民检察院应当监督立案而不监督的、应当抗诉而不抗诉的案件列入人民监督员的监督范围。由于此类案件属于检察机关不作为范畴,不易被人民监督员发现和掌握,但依然具有可监督性,不违反监督的实效性原则。在具体监督制度中,应进一步明确强化检务公开的措施办法,例如,将可提请人民监督员监督的内容和提请程序以及人民监督员的名单和联系方式向社会公布,加强人民群众的知情权和人民监督员制度的社会认知度,发动全社会的力量强化此类案件监督。
(二)针对“五种情形”,应当将“不当处理涉案款物”纳入监督范围
“五种情形”是检察机关在执法过程中的热点问题,也是人民群众反映比较突出的问题。将“五种情形”纳入监督范围旨在进一步规范检察机关的自身执法行为,提高检察机关的法律监督能力,以更好地维护公平与正义、促进社会稳定与和谐。对于职务犯罪案件发案单位、当事人及其近亲属不服检察机关对涉案款物的处理决定情形,由于涉案款物的处理是一个完全没有外部监督的行政性行为,容易被检察机关滥用,导致该发还的不发还,该上缴的不上缴,从而侵犯发案单位、当事人及其近亲属的合法权益。因此,将职务犯罪案件发案单位、当事人及其近亲属不服检察机关对涉案款物的处理决定情形也应当纳入监督的范围。
[注释]
①左卫民,吴卫军。《人民监督员:理念与制度的深化和发展》,载《人民检察》2005年第1期。
②薛培,黎文明。《对人民监督员制度试点工作几个相关问题的思考》,http://www.jcrb.com/zyw/n210/ca230806.htm。
[参考文献]
1.陈平.浅析人民监督员制度的监督范围.http://www.studa.net/si-
fazhidu/091020/1530271.html.
2.周长平,刘长青.人民监督员的监督范围问题刍议.http://chinalnn.com/Html/Article/Class77/Class79_167569.html.
3.仝艳荣,乔建设.人民监督员的监督范围研究.http://www.dffy.com/faxuejieti/zh/200907/20090729091728.htm.
[作者简介]闫香宁(1967—),女,山西大同人,大同铁路运输检察院办公室主任;王勇(1982—),男,湖北红安人,大同铁路运输检察院助理检察员。